Bürgerhaushalt im Kräftedreieck Politik-Verwaltung-Bürgerschaft

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Partizipative Demokratie
2.1 Definition von Bürgerkommune
2.1.1 Trends zu Bürgerbeteiligungen
2.1.2 Idee
2.1.3 Grenzen
2.1.4 Probleme
2.1.5 Perspektive
2.2 Rechtlicher Rahmen
2.2.1 Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 II GG
2.2.2 Kommunale Selbstverwaltung nach dem Grundgesetz
2.3 Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement
2.4 E-Partizipation

3 Der Bürgerhaushalt
3.1 Leitbilder und Ziele
3.2 Den Bürger informieren (Informationsphase)
3.3 Beteiligung der Bürgerschaft (Konsultationsphase)
3.4 Auswertung/ Rechenschaftsphase

4 Verhältnis im Kräftedreieck
4.1 Bürger und Verwaltung
4.1.1 Bürgerorientierung in der öffentlichen Verwaltung
4.2 Verwaltung und Rat bzw. Politik
4.2.1 Zielvereinbarungen auf kommunaler Ebene
4.3 Politik und Bürger
4.3.1 Direkte Bürgerbeteiligung

5 Bürgerhaushalt im Kräftedreieck
5.1 Verwaltung und Rat bzw. Politik
5.2 Bürger und Verwaltung
5.3 Bürger und Rat bzw. Politik
5.4 Fazit
5.4.1 Kritische Betrachtung der Rahmenbedingungen
5.4.2 Wünsche an den Bürgerhaushalt
5.4.3 Die neue Bürgergesellschaft
5.4.4 Welche Rolle spielt der kommunale Finanznotstand?

6 Beispiel Bürgerhaushalt von der Hansestadt Hamburg
6.1 Ausgangslage und Strategie
6.2 Beziehung der drei Akteure
6.3 Politisch-administrative Effekte
6.4 Bewertung und Kritik

7 Schlussbemerkung

8 Literatur

Eidesstattliche Erklärung

1 Einleitung

Die Öffnung von Staat und Verwaltung gegenüber der Bürgerschaft kann zu mehr Transparenz, zu mehr Teilhabe, zu einer intensiveren Zusammenarbeit und zu einer Stärkung von gemeinschaftlichen Interessen beitragen. Viele Kommunen versuchen durch die Öffnung, ein System kommunaler Selbstverwaltung zu schaffen. Dieses System soll mehr leisten, Bürgernähe zeigen, aber auch weniger Kosten verursachen.

Die Kommunen haben mit Hilfe von Stiftungen und wissenschaftlichen Experten verschiedene Instrumente entwickelt, um den Haushaltsdefiziten und der Politikverdrossenheit entgegenzuwirken. „Das Modell der partizipativen Demokratie ist stärker als alle anderen von der Idee der sozialen Gerechtigkeit geprägt und bringt, zumindest potenziell, die meisten politischen Veränderungen hervor.“^[1] Durch die Einbindung der Bürgerschaft in die politische Willensbildung kann auf Problemstellungen frühzeitig aufmerksam gemacht werden. Mit der Partizipation wird der Bürgerbeteiligung eine Verbindlichkeit gegeben und diese wird zugleich für die Politik, Bürgerschaft und Verwaltung interessant. Desweiteren ermöglicht die partizipative Bürgerschaft die Herausbildung einer kooperativen Gegenmacht.^[2]

Generell kann davon ausgegangen werden, dass die Akteure – Politik, Bürgerschaft und Verwaltung – sich an Eigeninteressen ausrichten, um den eigenen Nutzen zu maximieren. Aber gleichzeitig orientieren sich die Akteure an gegebenen Handlungsrationalitäten.^[3] Wichtig sind hierbei die vorhandenen institutionellen Regelungen, die durch Kompetenzzuweisungen Machtpositionen im Entscheidungssystem Kommune bereitstellen. Die Nutzung des vorhandenen Handlungsspielraums wird durch unterschiedliche Machtressourcen der Akteure determiniert.^[4] Die neuen Formen von Handlungen der Akteure werden allerdings nicht vollständig von gegebenen rechtlichen bzw. institutionellen Rahmen vorherbestimmt, da viele Interaktionen in informellen Strukturen ablaufen.

Seit den 1990er Jahren hat ein Wandel des kommunal-politischen Systems stattgefunden. „Unterstützt wurde diese Entwicklung durch eine Reform der Verwaltung und die Etablierung der Bürgerkommune als Leitbild lokaler Demokratie.“^[5] Die Bürgerschaft wird nicht mehr als Kunde angesehen, sondern sie soll als Mitgestalter und Mitarbeiter an der öffentlichen Dienstleistungsproduktion beteiligt werden. So ist der Bürgerhaushalt ein Beispiel für die Etablierung von Bürgerbeteiligung und der Entwicklung für eine neue Bürgergesellschaft. In den Zeiten von finanzschwachen Kommunen ist es für die Politik und Verwaltung wichtig herauszufinden, an welchen Stellen die Bürgerschaft bereit ist, zu verzichten. Die Krise in den kommunalen Haushalten ist somit ein entscheidender Grund für das Interesse an Bürgerhaushalte. „Gegenwärtig lässt sich das Modell der ‚partizipativen Demokratie‘ überwiegend in Form von Bürgerhauhalten […] antreffen.“^[6] Die Anzahl der Kommunen, die einen Bürgerhaushalt durchführen oder die Bürgerschaft über deren haushaltspolitische Lage informieren, steigt weiter an. Zumal der Haushalt als das zentrale Steuerungsinstrument der Kommunen beschrieben wird.^[7]

Bürgerhaushalte ermöglichen es, die Meinungen der Bürgerschaft bei der Haushaltsplanung effektiv zu nutzen. Die neueren Bürgerhaushalte in Deutschland „basieren auf medienübergreifende Konzepte und nutzen das Internet.“^[8] Durch die Reformen im lokalen System und die Entwicklung von elektronischer Partizipation haben sich auch die Kräfteverhältnisse zwischen den drei zu untersuchenden Akteuren verändert. Deshalb werden in dieser Studie zunächst allgemeine politikwissenschaftliche Erkenntnisse zum Verhältnis Bürger, Politik und Verwaltung dargestellt, um dann später die entstandenen Veränderungen beim Bürgerhaushalt innerhalb des Kräftedreiecks unter Berücksichtigung der neuen Partizipationsmöglichkeiten zu analysieren.

Das neue partizipative Element des Internets bietet auch eine große Chance für Kommunen. „eDemocracy und eParticipation waren bisher die Stiefkinder von eGovernment“^[9], doch dieser Zustand ist im Wandel begriffen. Er geht weit darüber hinaus, da die Bürgerinnen und Bürger untereinander mittels neuer Medien kommunizieren und Inhalte für andere Bürger, für Verwaltungen und die Politik veröffentlichen können. Zugleich beteiligen sich die geschaffenen Internetdienstleister am gesellschaftlichen und politischen Leben. In Deutschland finden die Beteiligungshaushalte vorwiegend auf der kommunalen Ebene statt. Aber am Beispiel Hamburg zeigt sich erstmalig auch ein Bundesland bzw. Stadtstaat in diesem Beteiligungsprojekt. Interessant an dem Beispiel Hamburg ist, dass sich der Bürgerhaushalt von den bisherigen Bürgerhaushalten wie Potsdam oder Köln unterscheidet. In dem Hamburger Bürgerhaushalt wurden die Bürgerinnen und Bürger aufgerufen, ihre Meinungen, Einstellungen und Vorschläge für Einsparungen abzugeben. Auch auf diese neuen Tendenzen wird am Ende der Arbeit mit einem Fazit Stellung bezogen, um auf wesentliche Veränderungen aufmerksam zu machen.

2 Partizipative Demokratie

Partizipation ist ein wesentlicher Qualitätsfaktor politischer Steuerung in einer repräsentativen Demokratie. Die Herausforderungen sind der politische Prozess selbst und die Fähigkeit demokratischer Institutionen, sich den ständig wandelnden Rahmenbedingungen anzupassen. Die Qualität der Partizipation durch Konsultationen und die Fähigkeit von diskursiver Konfliktlösung sorgen daher für Leistungsfähigkeit und Lebensqualität einer Demokratie.

Die demokratische Teilhabe in verschiedener Form ist eine Grundbedingung für die Legitimation der staatlichen Aktivitäten und Akteure. Durch partizipative Entscheidungsverfahren erhöhen sich die Akzeptanz und die Zustimmung der Bevölkerung zu den Entscheidungen an sich. „Nur durch Bürgerbeteiligung lässt sich das Leitbild einer solidarischen Bürgergesellschaft verwirklichen, die zur Lösung der drängenden Probleme unserer Gesellschaft beiträgt und an einer neuen Verantwortungsteilung zwischen Staat, Wirtschaft und Gesellschaft mitwirkt.“^[10] Entscheidungsgerechtigkeit und Entscheidungstransparenz von Prozessen gewährleisten die Identifikation der Bürger mit den demokratischen Institutionen und damit deren Stabilität.

Die politische Beteiligung möglichst vieler an möglichst vielem, welches das Ideal darstellt, erzeugt einen öffentlichen Willensbildungsprozess, der zu einer höheren Transparenz der Entscheidungen führt. In diesem Prozess erwerben Bürger mehr Wissen und mehr Sensibilität für eigene und fremde Interessen und dementsprechend wird deren Verantwortung für das Gemeinwesen verstärkt. Es entsteht ein Prozess von ‚Self transfomation‘^[11] zum verantwortungsbewussten Staatsbürger.

Der Staat hat die Aufgabe „die Gesellschaft einschließlich der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes zu aktivieren, zu fordern und zu fördern, sich selbst als Problemlöser zu engagieren.“^[12] Es kommt die Forderung nach bürgerschaftlicher Selbstorganisation und Erweiterung um direkte und partizipativer Bürgerbeteiligungen auf. Hierzu entwickelten sich verschiedene Formen von Netzwerkstrukturen (Runde Tische, Planungszellen, Bürgerforen u.v.m.) und Beteiligungsverfahren (Bürgerantrag, Bürgerentscheid, Mitwirkung in Ausschüssen u.v.m.), in denen Aktiv- und Verantwortungsrollen für engagierte Bürger geschaffen werden sollen.^[13] Mit dem kooperativen Zusammenspiel zwischen Bürger, Politik und Verwaltung wird das Konzept der Bürgerkommune aufgegriffen. „Die Bürgerkommune zielt auf eine Neugestaltung des Kräftedreiecks zwischen Bürgern, Kommunalvertretung und Verwaltung. Das Besondere an ihr ist ein neues Zusammenspiel von repräsentativen, direkten und kooperativen Demokratieformen.“^[14] Partizipation und Beteiligung gelten als Katalysatoren, deren Ziel die Bürgerkommune ist. In der neuen Rolle soll dem Bürger als Kunde, als Beteiligter an kommunalen Planungen, als Wähler und als aktiver Bürger mehr Aufmerksamkeit entgegengebracht werden. „Bürgerkommune verweist auf den ureigenen Charakter kommunaler Selbstverwaltung: Selbststeuerung der örtlichen Gemeinschaften durch Partizipation der Bürgerinnen und Bürger. Obgleich das Prinzip der ‚Partizipation‘ in vielen Kommunalverfassungen stärker verankert wurde, trat es in den Diskussionen um Verwaltungsmodernisierung eher in den Hintergrund.“^[15] Demnach sollen die Bürger auf der einen Seite mehr Eigenverantwortung übernehmen und die Kommunen auf der anderen Seite die Aufgabe der Aktivierung und Vernetzung bürgerlicher Tätigkeiten gewährleisten.

2.1 Definition von Bürgerkommune

Die Bürgerkommune gewinnt zunehmend, sowohl in der kommunalen Wissenschaft und auch in der Praxis, an Bedeutung. Hinter dem Begriff stehen eine Haltung und ein fortdauernder Prozess, der erst in vielen kleinen Schritten und Projekten ein Gesamtbild ergibt. Die Bürgerkommune lebt im Wesentlichen vom Gefühl der beteiligten Bürger, am örtlichen Geschehen beteiligt zu sein. „Das Konzept ‚Bürgerkommune‘ wird im Rahmen der Außenbeziehungen der Verwaltung als Öffnung der Modernisierung auf den Bürger hin gesehen.“^[16] Die Bürgerkommune ist zur Leitidee eines vielfältigen Reformprozess geworden, auf den sich in den letzten Jahren zahlreiche Gemeinden in der Bundesrepublik begeben haben. Im Zentrum steht die Anerkennung, Förderung und Aufwertung der engagierten Bürgerschaft gegenüber der Verwaltung und der gewählten Gemeindevertretung. „Bürgerkommune steht für eine Kommune, in der sich die Bürger und Bürgerinnen als Teilhaber am Gemeinwesen verstehen, sich für die Entwicklung ihrer Stadt interessieren und einsetzen.“^[17]

Eine besondere Qualität der Bürgerkommune liegt in der Neugestaltung des vorhandenen Kräftedreiecks zwischen Bürgern, Politik und Verwaltung. „Es geht um die Ergänzung repräsentativer Entscheidungsformen mit direktdemokratischen und kooperativen Formen der Demokratie.“^[18] Mit der Idee von Bürgerhaushalte sind auch die Erwartungen gestiegen. Seit der Einführung 1989 in Porto Allegre kann die Bürgerschaft die Aufstellung öffentlicher Haushalte diskutieren und abstimmen.^[19]

2.1.1 Trends zu Bürgerbeteiligungen

Aus wissenschaftlicher Sicht gibt es fünf langfristige Trends, die Bürgerbeteiligungen und damit auch Bürgerhaushalte vorantreiben und dafür sorgen, dass diese in den nächsten Jahren weiter auf der öffentlichen Agenda stehen werden. Dabei handelt es sich um unterschiedliche Entwicklungen, die an verschiedenen Punkten im lokalen Entscheidungsprozess ansetzen.^[20]

(1) Als erster bedeutsamer Trend ist die bundesweite Reform der Gemeindeordnungen zu nennen. Sie hat dazu geführt, dass mit der Direktwahl des Bürgermeisters und der Möglichkeit von Bürgerbegehren Elemente der direkten Demokratie aufgenommen wurden. Gleichzeitig und zusätzlich wurden in vielen Bundesländern das Kumulieren und Panaschieren bei den Kommunalwahlen eingeführt, um mehr Möglichkeiten bei den Ratswahlen zu erzeugen.^[21] „Insgesamt wurden durch die Direktwahl die Verwaltungsspitze und die Bürger aufgewertet und der Rat verliert sein Alleinvertretungsmonopol, allerdings mit erheblichen Unterschieden zwischen den Bundesländern.“^[22]
(2) Mit der Begriffskonstellation der Politik(er)verdrossenheit wird der zweite Trend angesprochen. „Dabei handelt es sich nicht nur um eine Krise der Parteien, sondern auch die real existierende Demokratie in Deutschland wird von den Bürgern zunehmend kritisch bis zynisch beurteilt. Am ehesten scheinen die Kommunen dazu geeignet zu sein, im direkten Kontakt mit den Bürgern diese Legitimationskrise zu überwinden, indem sie die Bürger verstärkt in die demokratische Willensbildung einbeziehen.“^[23] Politikverdrossenheit meint eine Distanz der Bürger zu Politik, welche sich durch eine veränderte Einstellung zu den Abläufen der Politik oder politischen Akteuren auszeichnet.^[24]
(3) Unterschiedliche Unterstützungsnetzwerke sind wichtiger geworden. „Einerseits gibt es weiterhin eine große Bereitschaft anderen Menschen zu helfen und sich […] gesellschaftlich zu engagieren. Andererseits müssen gerade von der Kommune im Verbund mit anderen Trägern erst einmal neue Angebote geschaffen werden, die diesen neuen Motivlagen der Ehrenamtlichen nach thematisch gebundenem und zeitlich befristetem Engagement Rechnung tragen.“^[25] Aber von den Ehrenamtlichen kann eine erhebliche Eigendynamik ausgehen. Besonders wenn man durchsetzungsfähige Interessen beteiligt, können die Entscheidungsspielräume der Akteure in Politik und Verwaltung eingeengt werden.^[26]
(4) Der bedeutendste und wichtigste Trend und gleichzeitig Problem ist die schwere kommunale Haushaltskrise. „Viele Kommunen stehen finanziell mit dem Rücken an der Wand und müssen in einem nie gekannten Ausmaß neue Prioritäten bei der Verteilung von Budgets setzen, Leistungsstandards senken oder sogar Leistungen in Frage stellen müssen.“^[27] Vor diesem Hintergrund erscheint es wichtig, neue Strategien zu entwickeln, um in einem bestimmten Rahmen zielorientierte Ansätze zu entwickeln. „Angesichts der prekären Haushaltslage können Kriterien zur Prioritätensetzung nicht mehr unter Ausschluss der Öffentlichkeit entwickelt werden.“^[28] Durch die Einbeziehung der Bürgerschaft erwartet man ein geringeres Anspruchsdenken und höhere Wertsetzung an selbst produzierten Gütern.
(5) Verwaltungsmodernisierungen und die damit verbundenen neuen Steuerungsmechanismen besitzen geringen Einfluss auf das kommunale Entscheidungssystem. „Es ergeben sich Effizienzsteigerungen, ohne dass es in nennenswertem Maße zu einer Entflechtung zwischen Politik und Verwaltung, dem Aufbau eines strategischen Managements oder der Verringerung von Detaileingriffen kommt, gleichwohl aber zu Transparenzgewinnen und Chancen für die repräsentative Demokratie.“^[29] In den Kommunen wird der Haushalt als das zentrale Steuerungsinstrument angesehen. Die Haushaltserstellung beeinflusst in einem erheblichen Maße das soziale und kulturelle Miteinander in einer Kommune und gleichzeitig die zukünftige Entwicklung dieser. Die Verwaltungsmodernisierungstendenzen weisen dementsprechend Beteiligungslücken auf, welche durch „Öffnung der politisch-administrativen Beratungs- und Entscheidungsprozesse für die Öffentlichkeit“ verbessert werden sollen.^[30]

2.1.2 Idee

Bürger und Bürgerinnen haben sich in den letzten Jahren verstärkt in Bürgerinitiativen und Ehrenämter engagiert oder sich an Runden Tischen, mit Protesten und sozialen Bewegungen in das kommunalpolitische Geschehen eingemischt und dabei ihr Kompetenzbewusstsein gestärkt. „Mit der Förderung der Auftraggeberrolle – also der stärkeren Beteiligung der Bürger an Planungsprozessen – werden eine höhere Akzeptanz, stärkere Demokratisierung und höhere Effektivität durch die Nutzung des Wissens der Bürger angestrebt.“^[31] Zusätzlich steigt die Bereitschaft von Partizipation der Bürgerschaft, wenn es sich um die öffentlichen Belange dreht und die finanzielle Ausstattung der Kommune nicht mehr gegeben ist. „Je mehr Menschen sich um die gesellschaftlichen Angelegenheiten kümmern, desto besser kann die staatliche Macht ausgeübt, kontrolliert und gegebenenfalls korrigiert werden. In diesem Sinne lebt die Demokratie von Institutionen, die Selbstbestimmung und Partizipation ermöglichen, und davon, dass die Bürgerinnen und Bürger vor allem die Partizipationsmöglichkeiten wahrnehmen.“^[32]

Auf der kommunalen Ebene hat bereits in den 1990er Jahren ein Verwaltungsreformprozess eingesetzt, in dem zunächst die Tradition der rechtlich fixierten Ordnungsverwaltung durch das Leitbild der Dienstleistungskommune abgelöst wurde, die den Bürger vor allem betriebswirtschaftlich als Kunden ansprechen soll.^[33] Vor allem die Bürgerkommune wird als Weiterentwicklung betrachtet, da das Kundenmodell zu kurz greift. „In der Bürgerkommune soll die Ablösung der traditionellen Innensicht, der Produzentensicht, der Herstellerperspektive zu Gunsten einer Außenorientierung, einer Nutzersicht, einer Verwendungsperspektive im Vordergrund stehen.“^[34]

Nach der Wiedervereinigung haben direktdemokratische Elemente, wie zum Beispiel Direktwahl der Bürgermeister und Abkehr von starren Parteilisten, in alle Gemeindeordnungen Einzug gehalten, die zuvor nur in Süddeutschland üblich waren.^[35] Aus dem Ausland wurde darüber hinaus das Konzept des Bürgerhaushaltes von Porto Alegre adaptiert. So wird beobachtet, dass sich verstärkt eine partizipative Kommunalpolitik entwickelt. Dabei ist das Konzept Bürgerkommune auch ein ‚normatives Konzept‘^[36], das in der kommunalen Praxis entstanden ist. „Die Bürger selbst haben die Möglichkeit aber auch die Verantwortung, sich über erweiterte oder gänzlich neue Formen der Beteiligung an verschiedenen Prozessen der Meinungsbildung sowie der Gestaltung ihres unmittelbaren Umfeldes einzubringen.“^[37] Durch die aktive Pflege der örtlichen Gemeinschaft soll der soziale Zusammenhalt bewahrt werden. „Im Kern geht es bei dem Reformmodell Bürgerkommune darum, aufbauend auf dem Leitbild der kundenorientierten Verwaltung, das freiwillige Engagement zu fördern und die Bürger stärker an kommunalen Planungsprozess zu beteiligen.“^[38] Die Kommunen haben dabei die Aufgabe, die Beiträge der verschiedenen Akteure auf das Gemeinwohl hin zu bündeln, also ein Netzwerk soll installiert werden, um die Ziele des sozialen Zusammenhalts, der Solidarität, der sozialen Gerechtigkeit und der Eigenverantwortung der Bürger zu verwirklichen. Dabei reicht das in dem Modell der ‚Neuen Steuerung‘ verfasste Ziel als Kundendienstleister nicht mehr aus.^[39]

Bei diesem Ausmaß an Bürgerengagement wird bereits von der ‚Bürgergesellschaft‘ ausgegangen, an der sich die Lebendigkeit eines Gemeinwesens spiegelt, insbesondere mit seinem kulturellen und sozialem Zusammenhalt und den demokratischen Beteiligungsmöglichkeiten. In vielen Kommunalverwaltungen vollzieht sich ein Umdenken, denn sie sehen ihre zukünftige Aufgabe in einer aktivierenden, das Bürgerengagement unterstützenden und begleitenden Tätigkeit, indem sie ein offenes Klima für Bürgerinitiativen schaffen.^[40]

2.1.3 Grenzen

Die Bürgerkommune stellt sich eher als ein ‚von oben‘ inszeniertes Instrument dar, welches den Bürger als Co-Manager öffentlicher Aufgaben ansieht. Somit sind Kundenaktivierung und Bürgeraktivierung entscheidende Kriterien im Rahmen der Bürgerkommune. „An die Stelle einer politisch geführten programmatischen Zieldiskussion tritt schrittweise eine betriebswirtschaftlich und fiskalisch begründete Sachnotwendigkeit, die letztendlich auch die Gefahr beinhaltet, dass es zu einer Entpolitisierung der Politik kommt […]. Die damit einhergehende Etablierung des Wettbewerbs als Leitbild gesellschaftlicher Entwicklung hat auch dazu geführt, dass der Begriff des ‚Wettbewerbsstaates‘ in die Debatte eingeführt wurde.“^[41] Dadurch hat sich das Modell nicht als Selbstläufer erwiesen, denn kommunalpolitische Vereinigungen und Parteien sind dem gegenüber skeptisch. Dennoch halten einige Kommunen, wie Potsdam und Rathenow, an ihren Ansätzen fest und entwickeln sie weiter (z.B. Bürgerhaushalt).

Aber auch die Bürgerkommune stößt auf Grenzen und kann nicht alle Versprechungen und Erwartungen einlösen. Zum einen erreicht die Bürgerkommune nicht alle sozialen Gruppen. Das Bild des Aktivbürgers privilegiert jene, die sich ohnehin Gehör verschaffen und aktiv sind. In der Kommunalpolitik kommt es deshalb darauf an, die sozial schwächeren Gruppen so zu stärken, dass sie durch mehr politische Partizipation nicht ausgegrenzt werden, sondern auch in der Bürgerkommune sich Geltung verschaffen können.^[42]

Des Weiteren kann nicht davon ausgegangen werden, dass dadurch die Politikverdrossenheit abgebaut werden kann, da eine mangelnde Umsetzung von Beteiligungsergebnissen eher eine Intensivierung der Politikverdrossenheit beitragen kann. „Zum Teil wird sogar befürchtet, dass es in der Bürgergesellschaft zu einer zweigeteilten Demokratiewirklichkeit kommt.“^[43] Aber prinzipiell kann aufgrund der räumlichen und sachlichen Nähe die Möglichkeit genutzt werden, die Schwierigkeiten zu überbrücken.

Weiterhin können auch parteipolitische Konflikte eine Lösungsfindung erschweren. „Diese Konflikte sprengen in der Regel die auf Konsens angelegten Verfahren der Bürgerkommune und sollten deshalb möglichst außen vor bleiben.“^[44] Sehr oft sind die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister die Initiatoren der Bürgerkommune. Nicht selten geht es dabei auch darum, den Einfluss der lokalen Parteien zurückzudrängen, gelegentlich auch den der eigenen Partei, um den Handlungsspielraum an der Spitze zu vergrößern.

2.1.4 Probleme

Wer die Bürgerkommune als ein einziges Harmoniemodell versteht, wird bei genauerer Analyse getäuscht. Neben den Grenzen bei der Einführung ergeben sich auch schwerwiegende Problemlagen, die sich in Akteurswiderstände und in der zunehmenden Haushaltskrise zeigen.^[45] Konfligierende Akteursinteressen können auf unterschiedliche Weise entstehen. Die Angst vor der ‚Enteignung des Mandats‘ durch mehr Bürgerbeteiligung sollte in einer solchen Situation nicht unterschätzt werden. Wie oben schon erwähnt, würde die Bürgerkommune von Teilen der Politik und Verwaltung als ‚Konkurrenzveranstaltung‘ gedeutet werden, wo es doch schwierig ist, Kandidatinnen und Kandidaten für die Kommunalvertretungen zu finden. „Die Verwaltung gibt einerseits einige Aufgaben ab und baut in diesen Bereichen auch Personal ab.“^[46] Ohne attraktive Leitbilder für die Funktionen von Gemeinde- und Stadträten wird es schwierig sein, dort hinreichende Unterstützung für das Projekt zu mobilisieren.

Zusätzlich kommt hinzu, dass Kommunalverwaltungen und Kommunalpolitiker nicht gelernt haben, Bürgerinnen und Bürger auf gleicher Augenhöhe zu begegnen und mit ihnen Dienstleistungen und Angebote auszuhandeln. „Nicht wenige Kommunalpolitiker haben gegenüber der Mitwirkung der Bürger an Planungsprozessen erhebliche Bedenken, bekunden aber zunächst öffentlich, dass mehr Bürgerbeteiligung prinzipiell nur zu begrüßen sei.“^[47] So kann die Sorge um den Arbeitsplatz der Beschäftigten oder um die Akzeptanz der übertragenden Verantwortung steigen, wenn sie auf die engagierte Bürgerschaft treffen, auch wenn die Verdrängungseffekte kaum beobachtbar sind.

Die Bürgerkommune setzt politische und gesellschaftliche Rahmenbedingungen voraus, die nur begrenzt durch eigene kommunale Anstrengungen hergestellt werden können. Dies gilt zuallererst für die finanziellen und rechtlichen Spielräume kommunalen Handelns, die von den Reformkommunen in der Vergangenheit oft nur durch externe Unterstützungen, wie zum Beispiel durch Stiftungen und gezielte öffentliche Förderprogramme, eingeholt werden konnte. „Der Hinweis, dass man mit einer breiter angelegten Engagementförderung zwar kurzfristig mehr Haushaltsmittel verausgabt, sich aber schon mittelfristig rechnen kann, scheint […] nur wenige kommunale Haushaltspolitiker zu überzeugen.“^[48] Dies ist immer dann der Fall, wenn es bei punktuellen, modellfinanzierten und thematisch beschränkten Initiativen bleibt.

2.1.5 Perspektive

Die Ausrichtung hin zu einer Bürgerkommune ist langfristig angelegt und versucht dabei, das Leitbild weiterzuentwickeln. Die sich somit etablierende ‚Bürgerkommune‘ fühlt sich dem Ausbau partizipativer Demokratie sowie der Pflege der örtlichen Gemeinschaft verpflichtet und will damit ihren Beitrag für eine zukunftsfähige Lebensgemeinschaft in Zeiten der Globalisierung und des Sozialabbaus leisten. Dieses freiwillige Engagement und die Selbstverwaltung von Einrichtungen gehen über das klassische Ehrenamt hinaus und haben neue Beteiligungsformen entwickelt. Die Übernahme gemeinschaftlicher Aufgaben durch bürgerschaftliche Gruppen und Netzwerke schaffen ein Bewusstsein für Gemeinwohlorientierung.

Aber es gilt die beschriebenen Probleme, allen voran die Finanznöte, in den Kommunen zu überwinden, damit das bürgerschaftliche Engagement weiter genutzt und auch ausgebaut werden kann. „In welche Richtung sich die Bürgerkommune entwickeln wird, ob zukünftig eher eine symbolische, eine neoliberale oder eher eine nachhaltige und sozial ausgewogene Variante dominieren wird, ist nicht leicht zu prognostizieren.“^[49] Auch sind nur wenige Städte an solch einem Projekt beteiligt. Außerdem müssen die entsprechenden Rahmenbedingungen geschaffen und die gegebenen Entwicklungspotenziale weiter genutzt werden.^[50]

2.2 Rechtlicher Rahmen

Die kommunale Selbstverwaltung ist von der Idee der Dezentralisierung und Einbindung der Bürger in das Gemeindewesen geprägt. Dabei entsteht ein Spannungsverhältnis zwischen Verwaltungseffizienz und Bürgernähe. Im Sinne eines Aufbaus der Demokratie ‚von unten nach oben‘ sichert Art. 28 II GG die kommunale Selbstverwaltung mit einer dezentralen Aufgabenansiedlung. Aber zuvor muss eine kurze historische Einleitung gegeben werden.

Bedeutender Anfangspunkt für die Entwicklung dieser kommunalen Selbstverwaltung ist die preußische Städteordnung von 1808. Im Sinne einer dezentralen Aufgabenansiedlung soll die preußische Städteordnung den Gemeinden Aufgaben übertragen, in deren Erfüllung die Bürger einbezogen werden. Dieses stand im Gegensatz zu dem Zentralismus des Absolutismus, und war ein bedeutender Anfangspunkt für die Entwicklung der kommunalen Selbstverwaltung hin zu ihrem heutigen Verständnis. So weist noch Christian Ude, Oberbürgermeister der Stadt München, auf diesen Zeitpunkt zurück: „Freiherr vom Stein wollte den Staat stärken, indem er die Kommunen stärkte. Damit ist er heute noch auf der Höhe der Zeit.“^[51]

Ausgeformt wurde diese Idee im Laufe des 19. Jahrhundert unter anderem durch Rudolf von Gneist, der sich für die Selbstregulierung der Gemeinden durch die Gesellschaft in staatlichen Ämtern aussprach. Dies sollte nicht zu einer Selbstverwaltung der Gemeinden nach dem heutigen Verständnis führen, sondern einen wesentlichen Einfluss des Staates und eine straffe Aufsicht durch den Staat sichern.^[52] Zu deutlich mehr Unabhängigkeit der Gemeinden vom Staat führte die von Otto von Gierke geprägte Genossenschaftslehre. Die Bürger bildeten hiernach in sozialen Zusammenschlüssen die Gemeinden als selbstständige Einheiten, denen ein rechtlich geschützter Wirkungsbereich für die Tätigkeiten zukommen sollte.^[53] Ab 1919 regelte Art. 127 der Weimarer Reichsverfassung, dass „Gemeinden und Gemeindeverbände das Recht der Selbstverwaltung innerhalb der Schranken der Gesetze“^[54] haben. Allerdings wurden den Gemeinden auf Grundlage des Art. 127 der Weimarerreichsverfassung keine subjektiven Rechte anerkannt.^[55]

Nachdem in der Zeit des Nationalsozialismus die Selbstverwaltung weitestgehend außer Kraft gesetzt und als nachgeordnete Vollzugsbehörden unterstellt war,^[56] garantiert heute Art. 28 II GG die kommunale Selbstverwaltung. „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“^[57] Auf der Landesebene ist das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden in den jeweiligen Landesverfassungen gewährleistet.

2.2.1 Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 II GG

Der Art. 28 II Satz 1 GG umfasst drei Gewährleistungsbereiche. Zum einen ist es die institutionelle Rechtssubjektsgarantie, in der Gemeinden und Gemeindeverbände deren grundsätzlichen Bestand gesichert werden. Dies bedeutet, dass es Gemeinden bzw. Gemeindeverbände geben muss, aber abgesichert wird hingegen der Bestand jeder einzelnen Gemeinde nicht. So hat jedes Bundesland die Möglichkeit, Gemeindegrenzen zu ändern, aufzulösen oder neu zu bilden.

Der zweite Gewährleistungsbereich ist die objektive Rechtsinstitutionsgarantie. Diese beinhaltet das Recht der Gemeinde, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft frei und eigenverantwortlich zu regeln. Das Selbstverwaltungsrecht umfasst „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“^[58]. Damit gilt, dass sich die Gemeinden aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern öffentlicher Verwaltung übertragen sind. Der Rahmen der örtlichen Gemeinschaft wird allerdings dann gesprengt, wenn eine Aufgabe wegen ihres notwendigerweise größeren Einzugsgebiets sinnvoll nicht von einer oder mehreren Gemeinden erfüllt werden kann. Deshalb fallen allgemeinpolitische Fragen keinesfalls in den gemeindlichen Zuständigkeitsbereich. Gleichzeitig gewährleistet der Art. 28 II S. 1 GG die gemeindliche Selbstverwaltung „im Rahmen der Gesetze“^[59]. Der Artikel stellt die Selbstverwaltung damit unter einen Gesetzesvorbehalt, der die Art und Weise der Erledigung der örtlichen Angelegenheiten und die gemeindliche Zuständigkeit für diese Angelegenheiten umfasst. Einschränkungen der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie können dabei auf formellen Gesetzen oder auch auf Rechtsverordnungen beruhen, wenn diese den Anforderungen des Art. 80 GG genügen.^[60]

Drittens gibt es die subjektive Rechtsstellungsgarantie. Die Gemeinden besitzen bei Angriffen auf die subjekts- und institutionsbezogenen Gewährleistungen eine rechtsschutzfähige Position mit Verfassungsrang. Das bedeutet, dass Art. 28 II S. 1 GG ein subjektives Recht auf Selbstverwaltung begründet. Verletzungen des Rechts auf Selbstverwaltung durch gesetzliche Regelungen können Gemeinden und Gemeindeverbände im Wege der Kommunalverfassungsbeschwerde kritisieren

2.2.2 Kommunale Selbstverwaltung nach dem Grundgesetz

„Das System dezentraler Konzentration – eigenverantwortliche Selbsterfüllung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft je für sich – verbindet sich mit dem hergebrachten Grundsatz der Subsidiarität, nach dem die höhere Körperschaft (Kreis) nur die Aufgaben erledigen (oder an sich ziehen) darf, welche die niedrigere (Gemeinde) in ihrer Leistungsfähigkeit überfordern.“^[61] Als erstes ist die kommunale Selbstverwaltung durch den Art. 28 II S. 2 GG und durch andere Regelungen gewährleistet und abgesichert. Gemeinde und Gemeindeverbände können eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts vor dem Verwaltungsgerichtshof des Landes oder vor dem Bundesgerichtshof als Kommunalverfassungsbeschwerde einreichen. Gleichzeitig wird eine grundlegende finanzielle Ausstattung den Gemeinden zugesichert.^[62] So erhalten Gemeinden nach Art. 106 V-VIII GG Anteile am Steueraufkommen und der Bund unter bestimmten Voraussetzungen Mehrausgaben und Mindereinnahmen, die dann auszugleichen sind.^[63]

Den Ländern steht die Gesetzgebungskompetenz für den Bereich des Kommunalrechts zu. „Die Rechtssetzungsbefugnis der Kommunen wird durch den Erlass von Satzungen ausgeübt.“^[64] Das Grundgesetz gewährt dem Bund keine Gesetzgebungsbefugnisse in diesem Bereich. Die Gemeinden sind nach Art. 20 GG Teil der Länder und stellen keine eigene Ebene im Hinblick auf das Bundesstaatsprinzip dar. In den Gemeinden wirken Bürger durch gewählte Organe an der Verwaltung mit. Der so geäußerte ‚Volkswille‘ stellt einen Ausdruck des Demokratieprinzips dar, und im Sinne des Rechtsstaatsprinzips sind die Gemeinden der Exekutive zuzuordnen.

2.3 Bürgerbeteiligung und Bürgerengagement

Bürgerbeteiligung steht für Partizipation. Wenn Bürger aktiv an der Gesellschaft teilhaben, also partizipieren, und dies von den Politikern und der öffentlichen Verwaltung Beteiligung gewährt wird, so entsteht Bürgerbeteiligung.^[65]

Es gab und gibt verschiedene Versuche und Projekte, Bürgerinnen und Bürger auf kommunaler Ebene an Entscheidungen mit einzubeziehen. Mit dem Konzept der Bürgerkommune sollten die Bürger zum aktiven Mitgestalter öffentlicher Leistungen werden. „Von einem Ausbau der direkten Demokratie versprechen sich Vertreter dieser Position eine qualitativ bessere Demokratie, insbesondere eine Entmachtung der bürgerfern gewordenen Parteien und der von diesen hervorgebrachten politischen Klasse, einen Abbau der Politikverdrossenheit und Entfremdung sowie eine verbesserte Qualität politischer Entscheidung.“^[66] Aber nicht nur von der Bevölkerung kam die wachsende politische Entwicklung an kommunalpolitischen Entscheidungsprozessen, sondern auch von der Wissenschaft und zum Teil von der Politik selbst. Durch die politische Partizipation kann dem Akzeptanzdefizit der politischen Repräsentanten und ihrer Institutionen entgegengewirkt werden.^[67]

Die neu entstandenen freiwilligen und auf Dialog ausgerichteten Problemlösungsverfahren werden als ‚kooperative Demokratie‘ bezeichnet. Diese Prozesse richten sich auf die kommunale Ebene sowohl an den einzelnen Bürger sowie an Initiativen, Verbände und Vereine. Dazu gehören die traditionellen Formen korporatistischer Verbändebeteiligung, wie zum Beispiel Mediationsverfahren, Stadtteilforen, Runde Tische und die Bürgerhaushalte.^[68] „Kooperative Demokratie beinhaltet damit sowohl die Mitgestaltung der Bürger an der Dienstleistungsproduktion als auch Formen der Mitentscheidung an Planungs- und Entscheidungsprozessen.“^[69]

[...]

^[1] Sintomer/Herzberg/Röcke 2010, Der Bürgerhaushalt in Europa – eine realistische Utopie?, S. 248f.

^[2] Vgl. Ebd.

^[3] Vgl. Bogumil 2001, Modernisierung lokaler Politik. S. 21.

^[4] Vgl. Bogumil/Holtkamp 2002, Liberalisierung und Privatisierung kommunaler Aufgaben – Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem, S. 72.

^[5] Sintomer/Herzberg/Röcke 2010, Der Bürgerhaushalt in Europa – eine realistische Utopie?, S. 113.

^[6] Sintomer/Herzberg/Röcke 2010, Der Bürgerhaushalt in Europa – eine realistische Utopie?, S. 249.

^[7] Vgl. Märker/Nitschke 2008, Bürgerhaushalt als Rahmen einer Beteiligungskultur, S. 129.

^[8] Märker/Wehner/Vorwerk 2008, Bürgerbeteiligung am Haushalt, S. 114.

^[9] Habbel in einem Interview 2006 in: Web 2.0: Spannende Zeiten in der Kommunalpolitik, S. 6.

^[10] Klages 2007, Beteiligungsverfahren und Beteiligungserfahrungen, S. 7.

^[11] Vgl. Warren 1992, Democratic Theory and Self-Transformation, S. 11.

^[12] Zitat von Bandemer/Hilbert in: Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform – eine theoretische Einführung, S. 25.

^[13] Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform – eine theoretische Einführung, S. 25.

^[14] Bogumil 2004, Bürgerkommunen als Perspektive der Demokratieförderung und Beteiligungsstärkung, S. 2.

^[15] Zitat von KGSt 1999 in: Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform – eine theoretische Einführung, S. 27.

^[16] Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform – eine theoretische Einführung, S. 27.

^[17] Landeshauptstadt Potsdam 2007, Bürgerkommune Potsdam, S. 4.

^[18] Bogumil/Holtkamp 2001, Das Konzept der Bürgerkommune, S. 1.

^[19] Vgl. Sintomer/Herzberg/Röcke 2010, Der Bürgerhaushalt in Europa – eine realistische Utopie?, S. 31ff.

^[20] Bogumil/Holtkamp/Kißler, 2004, Modernisierung lokaler Politik – Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem, S. 1ff.

^[21] Vgl. Bogumil/Holtkamp 2000, Bürgerkommune konkret – Vom Leitbild zur Umsetzung, S. 7.

^[22] Bogumil/Holtkamp/Kißler 2004, Modernisierung lokaler Politik – Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem, S. 4.

^[23] Bogumil/Holtkamp 2000, Bürgerkommune konkret – Vom Leitbild zur Umsetzung, S. 7.

^[24] Kornelius/Roth 2004, Politische Partizipation in Deutschland – Ergebnisse einer repräsentativen Umfrage, S. 17.

^[25] Bogumil/Holtkamp 2000, Bürgerkommune konkret – Vom Leitbild zur Umsetzung, S. 8.

^[26] Bogumil/Holtkamp/Kißler 2004, Modernisierung lokaler Politik – Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem, S. 6.

^[27] Märker/Nitschke 2008, Bürgerhaushalt als Rahmen einer Beteiligungskultur, S. 131.

^[28] Märker/Nitschke 2008, Bürgerhaushalt als Rahmen einer Beteiligungskultur, S. 132.

^[29] Bogumil/Holtkamp/Kißler 2004, Modernisierung lokaler Politik – Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem, S. 6.

^[30] Märker/Nitschke 2008, Bürgerhaushalt als Rahmen einer Beteiligungskultur, S. 130.

^[31] Bogumil 2004, Bürgerkommunen als Perspektive der Demokratieförderung und Beteiligungsstärkung, S. 3.

^[32] Jung 2003, Perspektiven und Grenzen der Demokratie, Kap.3 S. 4.

^[33] Vgl. Bogumil/Jann 2005, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 184f.

^[34] Ebd. S. 215.

^[35] Vgl. Kost/Wehling 2003, Kommunalpolitik in den deutschen Ländern, S. 8ff.

^[36] Bogumil/Holtkamp 2007, Bürgerkommune und Local Governance, S. 234.

^[37] Landeshauptstadt Potsdam, Bürgerkommune Potsdam, S. 4 .

^[38] Bogumil/Holtkamp 2007, Bürgerkommune und Local Governance, S. 235.

^[39] Vgl. Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform – eine theoretische Einführung, S. 27.

^[40] Vgl. Bogumil/Jann 2005, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 215f.

^[41] Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform – eine theoretische Einführung, S. 28f.

^[42] Vgl. Bogumil/Holtkamp, Bürgerkommune und Local Governance, S. 240.

^[43] Bogumil/Holtkamp 2007, Bürgerkommune und Local Governance, S. 240.

^[44] Ebd. S. 240.

^[45] Vgl. Ebd. S.241ff . und Wohlfahrt 2001, Bezugspunkte und normative Voraussetzungen der Verwaltungsreform – eine theoretische Einführung, S. 27ff.

^[46] Bogumil/Holtkamp 2007, Bürgerkommune und Local Governance, S. 241.

^[47] Bogumil/Holtkamp 2007, Bürgerkommune und Local Governance, S. 241.

^[48] Ebd. S. 243.

^[49] Bogumil/Holtkamp 2007, Bürgerkommune und Local Governance, S. 244.

^[50] Vgl. Bogumil/Jann 2005, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 216.

^[51] Zitat von Christian Ude in: Deutscher Städtetag 9/07 Mitteilungen, S. 1.

^[52] Vgl. Burgi 2006, Kommunalrecht, §3 Rn. 14.

^[53] Vgl. Burgi 2006, Kommunalrecht, §3 Rn. 14.

^[54] Weimarer Reichsverfassung (http://www.documentarchiv.de/wr/wrv.html (Letzter Zugriff 01.04.2010).

^[55] Vgl. Burgi 2006, Kommunalrecht, §3 Rn. 15.

^[56] Vgl. Laufer/Münch 1997, Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland, S. 52f.

^[57] Deutsches Grundgesetz, Art.28 II S. 1.

^[58] Deutsches Grundgesetz, Art.28 II S. 1.

^[59] Deutsches Grundgesetz, Art. 28 II S. 1.

^[60] Vgl. Tettinger/Erbguth/Mann 2007, Besonderes Verwaltungsrecht, § 2 Rn. 62.

^[61] Nierhaus 1999, Kommunale Selbstverwaltung, S. 9.

^[62] Vgl. Wehling/Kost 2003, Kommunalpolitik in der Bundesrepublik Deutschland, S. 7.

^[63] Vgl. Deutsches Grundgesetz, Art. 106.

^[64] Bogumil/Jann 2005, Verwaltung und Verwaltungswissenschaft in Deutschland, S. 60.

^[65] Vgl. Matthöfer 1977, Bürgerbeteiligung und Bürgerinitiativen – Legitimation und Partizipation in der Demokratie angesichts gesellschaftlicher Konfliktsituationen, S. 246ff.

^[66] Gabriel 2002, Bürgerbeteiligung in den Kommunen, S. 122.

^[67] Vgl. Ebd. S. 122f.

^[68] Vgl. Bogumil 2001, Neue Formen der Bürgerbeteiligung an kommunalen Entscheidungsprozessen – Kooperative Demokratie auf dem Vormarsch!?, S. 32f.

^[69] Ebd. S. 33.