Prozessmanagement in der Kommunalverwaltung
Methodenvergleich und beispielhafte Anwendung
©2003
Diplomarbeit
132 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Zusammenfassung:
Der größte Arbeitgeber in Deutschland ist der Staat mit seinen staatseigenen Betrieben und den Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen. Von den Mitte 2002 36,5 Mio. Erwerbstätigen in Deutschland1 waren 4,809 Mio. im öffentlichen Dienst, davon 1,441 Mio. bei Kommunalverwaltungen beschäftigt. Dies entspricht 13.18% der Erwerbstätigen im öffentlichen Dienst bzw. 3,95% aller Erwerbstätigen.
Von Veränderungen bei der Leistungserstellung des Staates sind aber nicht nur die dort Beschäftigten betroffen, sondern nahezu jeder Bürger wird zumindest indirekt betroffen sein.
Bedingt durch die Finanzkrise der öffentlichen Haushalte und die Forderungen der Wirtschaft und Bürger nach mehr Effizienz und Kundenorientierung der Behörden sieht sich die öffentliche Verwaltung in Deutschland einem wachsenden Veränderungs- und Modernisierungsdruck ausgesetzt.
Im Rahmen der Modernisierungsvorschläge, wurde und wird versucht, in der Privatwirtschaft erfolgreiche Managementkonzepte auf die öffentliche Verwaltung zu übertragen. Eines dieser Managementkonzepte ist das Prozessmanagement.
In dieser Arbeit wird zunächst die Domäne der Kommunalveraltung beschrieben und von der Privatwirtschaft abgegrenzt. Es werden aktuelle kommunale Organisationsstrukturen sowie Entwicklungen zur Reform der Verwaltung erläutert. Ein Schwerpunkt wird dabei auf das so genannten eGovernment, den derzeitigen Stand der Umsetzung sowie dabei auftretende Probleme gelegt.
Im Anschluss daran werden das Konzept des Prozessmanagements und Konzepte zur prozessorientierten Reorganisation von Unternehmen vorgestellt.
Ausgehend von den Unterschieden zwischen Privatwirtschaft und Kommunalverwaltung werden die Einsatzmöglichkeiten, Chancen und Grenzen des Prozessmanagements unter Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnologie aufgezeigt.
Dazu wird im Rahmen der Arbeit ein Anforderungskatalog entwickelt anhand dessen Methoden wie z.B. Petri-Netze, Ereignisgesteuerte Prozesskette (EPK), Unified Modeling Language etc. auf ihre Eignung bezüglich des Einsatzes in der Kommunalverwaltung überprüft werden. Der Schwerpunkt wird dabei auf Methoden zur Visualisierung bzw. Modellierung von Prozessen gelegt, da die Anforderungsunterschiede zwischen Kommunalverwaltung auf der einen Seite und Privatwirtschaft auf der anderen Seite bei diesen Methoden am ausgeprägtesten sind.
Mit der erweiterten Verwaltungsprozesskette (EVPK) wird eine neue Methode auf Grundlage der EPK […]
Der größte Arbeitgeber in Deutschland ist der Staat mit seinen staatseigenen Betrieben und den Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen. Von den Mitte 2002 36,5 Mio. Erwerbstätigen in Deutschland1 waren 4,809 Mio. im öffentlichen Dienst, davon 1,441 Mio. bei Kommunalverwaltungen beschäftigt. Dies entspricht 13.18% der Erwerbstätigen im öffentlichen Dienst bzw. 3,95% aller Erwerbstätigen.
Von Veränderungen bei der Leistungserstellung des Staates sind aber nicht nur die dort Beschäftigten betroffen, sondern nahezu jeder Bürger wird zumindest indirekt betroffen sein.
Bedingt durch die Finanzkrise der öffentlichen Haushalte und die Forderungen der Wirtschaft und Bürger nach mehr Effizienz und Kundenorientierung der Behörden sieht sich die öffentliche Verwaltung in Deutschland einem wachsenden Veränderungs- und Modernisierungsdruck ausgesetzt.
Im Rahmen der Modernisierungsvorschläge, wurde und wird versucht, in der Privatwirtschaft erfolgreiche Managementkonzepte auf die öffentliche Verwaltung zu übertragen. Eines dieser Managementkonzepte ist das Prozessmanagement.
In dieser Arbeit wird zunächst die Domäne der Kommunalveraltung beschrieben und von der Privatwirtschaft abgegrenzt. Es werden aktuelle kommunale Organisationsstrukturen sowie Entwicklungen zur Reform der Verwaltung erläutert. Ein Schwerpunkt wird dabei auf das so genannten eGovernment, den derzeitigen Stand der Umsetzung sowie dabei auftretende Probleme gelegt.
Im Anschluss daran werden das Konzept des Prozessmanagements und Konzepte zur prozessorientierten Reorganisation von Unternehmen vorgestellt.
Ausgehend von den Unterschieden zwischen Privatwirtschaft und Kommunalverwaltung werden die Einsatzmöglichkeiten, Chancen und Grenzen des Prozessmanagements unter Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnologie aufgezeigt.
Dazu wird im Rahmen der Arbeit ein Anforderungskatalog entwickelt anhand dessen Methoden wie z.B. Petri-Netze, Ereignisgesteuerte Prozesskette (EPK), Unified Modeling Language etc. auf ihre Eignung bezüglich des Einsatzes in der Kommunalverwaltung überprüft werden. Der Schwerpunkt wird dabei auf Methoden zur Visualisierung bzw. Modellierung von Prozessen gelegt, da die Anforderungsunterschiede zwischen Kommunalverwaltung auf der einen Seite und Privatwirtschaft auf der anderen Seite bei diesen Methoden am ausgeprägtesten sind.
Mit der erweiterten Verwaltungsprozesskette (EVPK) wird eine neue Methode auf Grundlage der EPK […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
ID 8283
Bruland, Michael: Prozessmanagement in der Kommunalverwaltung -
Methodenvergleich und beispielhafte Anwendung
Hamburg: Diplomica GmbH, 2004
Zugl.: Westfälische Wilhelms-Universität Münster, Diplomarbeit, 2003
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Printed in Germany
II
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis ... II
Abbildungsverzeichnis ... IV
Tabellenverzeichnis ...V
Abkürzungsverzeichnis ... VI
Symbolverzeichnis ... VII
1 Impulse für das prozessorientierte Denken in der Kommunalverwaltung ...1
2 Umbruch in der Kommunalverwaltung ...3
2.1 Der Begriff Kommunalverwaltung...3
2.2 Aufgaben und Ziele der Kommunalverwaltung ...5
2.2.1 Aufgaben der Kommunalverwaltung ...5
2.2.2 Ziele der Kommunalverwaltung...9
2.2.3 Abgrenzung kommunaler und privater Verwaltungen ...9
2.3 Aktuelle Organisationsstrukturen der Kommunalverwaltung ...12
2.4 Entwicklung der Verwaltungsreformen...13
2.5 Electronic Government ...16
2.5.1 Definition eGovernment...16
2.5.2 Ziele des eGovernment...18
2.5.3 Externe Perspektiven des eGovernment...19
2.5.4 Interne Perspektiven des eGovernment...21
2.5.5 Rahmenbedingungen des eGovernment...22
2.5.6 Sicherheit im eGovernment...24
2.5.7 Status Quo in Deutschland ...27
3 Das Konzept des Prozessmanagements ...30
3.1 Begriff, Zielsetzung und Herleitung ...30
3.2 Klassifikation von Prozessen ...33
3.3 Konzepte zur Reorganisation...37
3.3.1 Voraussetzungen ...37
3.3.2 Business Reengineering vs. Kontinuierlicher Verbesserungsprozess...40
3.4 Vorgehensmodelle zur Reorganisation...43
3.4.1 Das Vorgehensmodell nach Becker, Berning, Kahn...43
3.4.2 Vorgehensweise des prozessorientierten Verwaltungsmanagements ...50
3.5 Grenzen für das Prozessmanagement in der Kommunalverwaltung ...52
4 Methoden innerhalb des Prozessmanagements als Instrument der
Verwaltungsmodernisierung...53
4.1 Methoden zur Datenerhebung...53
4.1.1 Anforderungsanalyse...54
4.1.2 Befragung ...55
4.2 Methoden zur Visualisierung/Modellierung von Prozessen...57
4.2.1 Petri-Netze...62
4.2.2 Ereignisgesteuerte Prozesskette ...65
4.2.3 Unified Modeling Language ...68
4.2.4 Service Blueprinting...71
4.2.5 Das Semantische Objektmodell ...74
III
4.3 Methoden zur Analyse und Optimierung von Prozessen ...80
4.3.1 Fehlermöglichkeits- und Fehlereinflussanalyse ...81
4.3.2 Assessment Verfahren...84
4.3.3 Benchmarking ...85
4.3.4 Zusammenfassung ...87
4.4 Rahmenkonzept ...88
5 Die erweiterte Verwaltungsprozesskette ...92
6 Modellierung der ordnungsrechtlichen Veranstaltungsabwicklung der Stadt Ahlen .96
6.1 Kurzprofil und Projektüberblick...96
6.2 Modellierung der Prozesse ...97
6.3 Prozessbewertung und weiteres Vorgehen ...105
7 Zusammenfassung und Ausblick ...106
Literaturverzeichnis ...107
Anhang ...117
A Produktbuch ...117
B Verwaltungsgliederungsplan...122
IV
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1.1: Struktur der Arbeit ...2
Abb. 2.1: Typologie der kommunalen Aufgaben ...8
Abb. 2.2: Ziele des eGovernment ...18
Abb. 2.3: Handlungsschwerpunkte im eGovernment...28
Abb. 2.4: Barrieren im Vergleich mit der Privatwirtschaft ...29
Abb. 3.1: Kernprozesstypen ...34
Abb. 3.2: Prozesstypen ...37
Abb. 3.3: Vorgehensmodell zur prozessorientierten Reorganisation ...44
Abb. 3.4: Beispiel für eine Projektorganisation...45
Abb. 3.5: Vorgehensmodell zur prozessorientierten Aufbauorganisationsgestaltung..49
Abb. 3.6: Vorgehensweise des prozessorientierten Verwaltungsmanagements...51
Abb. 4.1: Einsatzzwecke von Prozessmodellen ...58
Abb. 4.2: Hersteller von Modellierungstools ...61
Abb. 4.3: Petri-Netz...62
Abb. 4.4: Beispiel eEPK...66
Abb. 4.5: Beispiel eines Geschäftsprozesses mit UML...70
Abb. 4.6: Service Blueprinting Symbole...72
Abb. 4.7: Beispiel Taxianruf als Service Blueprint ...72
Abb. 4.8: SOM - Interaktionsdiagramm ...76
Abb. 4.9: SOM - Vorgangs-Ereignis Schema ...76
Abb. 4.10: FMEA-Erfassungsbogen...82
Abb. 4.11: Phasenmodell nach Harringthon...86
Abb. 4.12: ARIS - House of Business Engineering ...89
Abb. 5.1: Beispiel Fix-Objekte...94
Abb. 5.2: Beispiel Datensicherheit ...95
Abb. 6.1: Hauptprozess Veranstaltungsabwicklung...97
Abb. 6.2: Subprozess Beschallung ...98
Abb. 6.3: Subprozess Entsorgung...98
Abb. 6.4: Subprozess Gastronomie ...99
Abb. 6.5: Subprozess Plakatierung...100
Abb. 6.6: Subprozess Polizei ...101
Abb. 6.7: Subprozess Pyrotechnik...101
Abb. 6.8: Subprozess Toiletten...102
Abb. 6.9: Subprozess Transparente ...102
Abb. 6.10: Subprozess Veranstaltungsort...103
Abb. 6.11: Subprozess Veranstaltungszeit ...103
Abb. 6.12: Subprozess Verkehrsbeeinflussung ...104
Abb. 6.13: Subprozess Zeltbetrieb...104
Anh. A.0.1:Produktbuchausschnitt 1...117
Anh. A.0.2:Produktbuchausschnitt 2...118
Anh. A.0.3:Produktbuchausschnitt 3...119
Anh. A.0.4:Produktbuchausschnitt 4...120
Anh. A.0.5:Produktbuchausschnitt 5...121
Anh. B 0.6: Verwaltungsgliederungsplan ...122
V
Tabellenverzeichnis
Tab. 2.1: Merkmale öffentlicher und privater Betriebe ...11
Tab. 2.2: Verwaltungsgliederungsplan ...13
Tab. 2.3: Vergleich Bürokratiemodell und Neues Steuerungsmodell ...15
Tab. 2.4: Kommunikations- und Interaktionsmatrix mit Beispielen ...17
Tab. 2.5: Schutzbedarfskategorien...25
Tab. 3.1: KVP und BPR...42
Tab. 4.1: Vergleich EPK mit Petri-Netz ...68
Tab. 4.2: Vergleich der Modellierungsmethoden ...79
Tab. 4.3: Vergleich Methoden zur Analyse und Optimierung...87
VI
Abkürzungsverzeichnis
A2A
Administration to Administration
A2B
Administration to Business
A2C
Administration to Citizen
A2P
Administration to Politician
BDSG Bundesdatenschutzgesetz
bmb+f
Bundesministerium für Bildung und Forschung
BPR
Business Process Reengineering
DIN
Deutsches Institut für Normung
DFB
Deutscher Fußball Bund
EFQM
European Foundation for Quality Management
EIS Executive
Information
System
EPE Eriksson-Penker
Extensions
EPK Ereignisgesteuerte
Prozesskette
eEPK Erweiterte
Ereignisgesteuerte
Prozesskette
oEPK
Objektorientierte Ereignisgesteuerte Prozesskette
EVPK Ereignisgesteuerte
Verwaltungsprozesskette
eGovernment Electronic
Government
EUR Euro
FMEA Fehlermöglichkeits-
und Fehlereinflussanalyse
GG Grundgesetz
HOBE
House of Business Engineering
IKT
Informations- und Kommunikationstechnologie
KBSt
Koordinierungs- und Beratungsstelle der Bundesregierung für Infor-
mationstechnik in der Bundesverwaltung im Bundesministerium des
Innern
KFZ Kraftfahrzeug
KGSt
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
KPM Kontinuierliches
Prozessmanagement
KVP Kontinuierlicher
Verbesserungsprozess
NRW Nordrhein-Westfalen
NSM Neue
Steuerungsmodell
PKW Personenkraftwagen
PVM Prozessorientiertes
Verwaltungsmanagement
SAGA
Standards und Architekturen für eGovernment-Anwendungen
SOM Semantische
Objektmodell
TAN Transaktionsnummer
UML Unified
Modeling
Language
VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz
VII
Symbolverzeichnis
,,Pro"-Argument
,,Contra"-Argument
,,Neutrales"-Argument bzw. ,,Contra"-Argument, das ,,geheilt" werden kann
· Aufzählung
1
1
Impulse für das prozessorientierte Denken in der Kommunal-
verwaltung
Der größte Arbeitgeber in Deutschland ist der Staat mit seinen staatseigenen Betrieben
und den Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltungen. Von den Mitte 2002 36,5 Mio.
Erwerbstätigen in Deutschland
1
waren 4,809 Mio. im öffentlichen Dienst, davon 1,441
Mio. bei Kommunalverwaltungen beschäftigt.
2
Dies entspricht 13.18% bzw. 3,95% aller
Erwerbstätigen. Von Veränderungen bei der Leistungserstellung des Staates sind aber
nicht nur die dort Beschäftigten betroffen, sondern nahezu jeder Bürger wird zumindest
indirekt betroffen sein. Bedingt durch die Finanzkrise der öffentlichen Haushalte und
die Forderungen der Wirtschaft und Bürger nach mehr Effizienz und Kundenorientie-
rung der Behörden sieht sich die öffentliche Verwaltung in Deutschland einem wach-
senden Veränderungs- und Modernisierungsdruck ausgesetzt.
Im Rahmen der Modernisierungsvorschläge, wurde und wird versucht, in der Privat-
wirtschaft erfolgreiche Managementkonzepte auf die öffentliche Verwaltung zu über-
tragen. Eines dieser Managementkonzepte ist das Prozessmanagement. ,,Prozessmana-
gement umfasst planerische, organisatorische und kontrollierende Maßnahmen zur ziel-
orientierten Steuerung der Wertschöpfungskette eines Unternehmens hinsichtlich Quali-
tät, Zeit, Kosten und Kundenzufriedenheit."
3
In dieser Arbeit werden, ausgehend von den Unterschieden zwischen Privatwirtschaft
und Kommunalverwaltung, die Einsatzmöglichkeiten, Chancen und Grenzen des Pro-
zessmanagements unter Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnolo-
gie (IKT) aufgezeigt. Es werden an innerhalb von Prozessmanagement-Projekten ver-
wendete Methoden anwendungsdomänenspezifische Anforderungen erarbeitet und die
in der Privatwirtschaft verwendeten Methoden hinsichtlich ihrer Eignung überprüft. Mit
der erweiterten Verwaltungsprozesskette wird eine Methode vorgestellt, die speziell für
die Verwendung in Kommunalverwaltungen entwickelt wurde. Sie wird an einem prak-
tischen Beispiel verdeutlicht.
1
Vgl. Statistisches Bundesamt (2003), S. 51.
2
Vgl. Windgätter (2003), o.S.
3
Gaitanides, Scholz, Vrohlings (1994), S. 3.
2
Die oben beschriebenen Aufgaben- und Zielsetzungen bestimmen die Struktur dieser
Arbeit, die in der folgenden Abbildung dargestellt ist.
Abb. 1.1:
Struktur der Arbeit
3
2
Umbruch in der Kommunalverwaltung
2.1
Der Begriff Kommunalverwaltung
Der Begriff der ,,Verwaltung" wird in unterschiedlichen Lebenslagen und mit unter-
schiedlichen Inhalten verwendet.
4
Im allgemeinen Sinn bedeutet Verwaltung die ,,plan-
mäßige Tätigkeit zur Erreichung bestimmter Zwecke innerhalb öffentlicher oder priva-
ter Institutionen"
5
. Auch in vielen Gesetzen, wie z. B. Art. 83ff GG und §§ 1ff VwVfG,
taucht der Begriff der Verwaltung auf.
6
Diese Arbeit hat ausschließlich die staatliche,
genauer die kommunale Verwaltung zum Gegenstand. Die staatliche Verwaltung wird
häufig auch als öffentliche Verwaltung bezeichnet, wobei der Begriff ,,öffentlich" je-
doch mehrdeutig
7
und somit zu vermeiden ist. Als staatliche Verwaltungen gelten alle
Verwaltungen durch den Staat oder einen anderen Hoheitsträger, unabhängig davon, ob
sie nach privatem oder öffentlichem Recht handeln.
8
Für den Verwaltungsbegriff wer-
den in der Literatur drei verschiedene Fassungen verwendet:
9
Der institutionelle bzw. organisatorische Verwaltungsbegriff
Verwaltung im institutionellen bzw. organisatorischen Sinne bezeichnet ein Strukturge-
bilde
10
und somit die Gesamtheit der Verwaltungsträger und ihrer Untergliederungen,
sofern sie von einem Hoheitsträger getragen und materiell verwaltet werden
11
.
Der formelle Verwaltungsbegriff
Verwaltung im formellen Sinn beinhaltet alle Tätigkeiten, die von der Verwaltung im
institutionellen bzw. organisatorischen Sinn erbracht werden, unabhängig davon, ob es
sich auch um Verwaltung im materiellen Sinn handelt.
12
4
Vgl. Braun, Kanzok, Müller (1997), S. 19.
5
O.V. (Brockhaus) (2000), S. 847.
6
Vgl. Ehlers (2002), S. 3.
7
Vgl. Martens (1969), S. 22ff.
8
Vgl. Braun, Kanzok, Müller (1997), S. 19.
9
Vgl. Streibl (1996), S. 12ff; Braun, Kanzok, Müller (1997), S.19-21; Ehlers (2002), S. 3-8; Hof-
mann, Strunz (1993), S. 47ff.
10
Vgl. Streibl (1996), S. 12.
11
Vgl. Ehlers (2002), S. 3f.
12
Vgl. Ehlers (2002), S. 8; Braun, Kanzok, Müller (1997), S. 20.
4
Der materielle bzw. instrumentale Verwaltungsbegriff
Verwaltung im materiellen Sinn ist ,,die Umsetzung und Ausführung staatlichen und
kommunalen Willens mit Hilfe institutioneller Verwaltungseinrichtungen"
13
bzw. die
,,Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben"
14
.
In vielen Fällen wird versucht, Verwaltungsaufgaben über einen Ausschluss zu definie-
ren (negative Begriffsbestimmung). Unter den Verwaltungsaufgaben sind demnach die
,,Tätigkeit des Staates oder eines sonstigen Trägers öffentlicher Gewalt außerhalb von
Rechtsetzung und Rechtsprechung"
15
und ,,Teil des Staates, der weder Gesetzgebung,
noch Rechtsprechung, noch Regierung ist"
16
zu verstehen. Diese Methode wird von ei-
nigen Autoren als problematisch angesehen, da sich Staatsfunktionen wie Gesetzgebung
und Rechtsprechung nicht exakt definieren lassen und somit das Ergebnis der ,,Subtrak-
tionsmethode" nicht eindeutig ist.
17
Andere Definitionsversuche wollen die typischen Merkmale der Verwaltung hervorhe-
ben.
18
So definiert W
OLFF
die öffentliche Verwaltung im materiellen Sinne als die
,,mannigfaltige, konditional oder zweckbestimmte, insofern fremdbestimmte, nur teil-
planende, selbstbeteiligt entscheidend ausführende und gestaltende Wahrnehmung der
Angelegenheiten von Gemeinwesen und ihrer Mitglieder als solcher durch die dafür
bestellten Sachwalter des Gemeinwesens"
19
. Derartige Formulierungen sind praktisch
kaum anwendbar da sie trotz ihrer hohen Komplexität und Abstraktheit ermöglichen sie
keine absolut trennscharfe Definition der Verwaltung im materiellen Sinn. Eine derarti-
ge Definition wird sich wegen der großen Anzahl der verschiedenen Verrichtungen in-
nerhalb der staatlichen Verwaltung auch in Zukunft nicht entwickeln lassen.
20
Die Erledigung der Verwaltungsaufgaben liegt bei den Verwaltungsträgern. Tritt der
Staat selbst verwaltend in Erscheinung, wird von unmittelbarer Staatsverwaltung ge-
sprochen. Geht die Verwaltungstätigkeit auf rechtlich selbstständige Verwaltungsträger
über, wird dies mittelbare Staatsverwaltung genannt.
21
Die bedeutendsten Träger der
mittelbaren Staatsverwaltung der Bundesrepublik Deutschland können vereinfacht in
die drei Ebenen der Bundes-, Landes- und Kommunalverwaltung eingeteilt werden.
Hinzu kommen auf internationaler Ebene die Verwaltungstätigkeiten der Europäischen
Union.
22
Aus Gründen der Heterogenität zwischen den einzelnen Ebenen, wird sich die-
13
Streibl (1996), S. 12.
14
Ehlers (2002), S. 4.
15
Jellinek (1931), S. 6.
16
Gornas, Beyer (1991), S. 24.
17
Vgl. Ehlers (2002), S. 6f.; Becker, B. (1989), S. 61f.
18
Vgl. Ehlers (2002), S. 4f.
19
Wolff, Bachof, Stober, (1999), S.44.
20
Vgl. Ehlers (2002), S. 5.
21
Vgl. Ehlers (2002), S. 8f.
22
Vgl. Streibl (1996), S. 9; Ehlers (2002), S. 8f.
5
se Arbeit ausschließlich auf die Ebene der Kommunalverwaltung beschränken, was eine
Übertragung der Ergebnisse auf die übrigen Verwaltungsebenen nicht zwangsläufig
ausschließt. Für diese Arbeit sollen unter dem Begriff der kommunalen Verwaltung alle
Institutionen und Betriebe subsumiert werden, die die Kommunen unterhalten oder an
denen sie mehrheitlich beteiligt sind.
23
2.2
Aufgaben und Ziele der Kommunalverwaltung
2.2.1
Aufgaben der Kommunalverwaltung
Aufgaben und Ziele der Kommunalverwaltung sind im Vergleich zu privatwirtschaftli-
chen Verwaltungen außerordentlich umfangreich und breit gefächert.
24
Dabei stehen
Aufgaben und Ziele in Wechselwirkung zu einander. So wird ,,von verwaltungswissen-
schaftlicher Seite weniger von den Zielen, als von den Aufgaben der öffentlichen Ver-
waltung gesprochen. Unter Aufgaben werden sowohl Zielbündel und einzelne Ziele, als
auch Maßnahmen zu deren Realisierung verstanden."
25
N
ORDSIEK
versteht unter einer
Aufgabe ,,ein sozial-objektiviertes Ziel, zu dessen Erreichung menschliche Arbeitsleis-
tung notwendig ist."
26
Diese Definition ist wenig operational, da die Begriffe ,,Ziel" und
,,Arbeitsleistung", besonders im Hinblick auf die Kommunalverwaltung, noch konkreti-
siert werden müssen.
27
Vor dem Hintergrund der Kommunalverwaltung definiert
S
TREIBL
eine Aufgabe als einen ,,Auftrag an einen Aufgabenträger, ein dem Gemein-
wohl dienliches Produkt herzustellen oder eine gemeinwohlfördernde Dienstleistung zu
erbringen."
28
Eine annähernd vollständige Aufzählung öffentlicher, insbesondere kom-
munaler, Aufgaben ist nicht möglich.
29
Dies liegt nicht nur an ihrer Vielzahl, sondern
besonders an ihrem stetigen und schnellen Wandel.
30
Als Beispiel für diesen schnellen
Wandel seien die Änderungen im Bereich Datenschutz und Befugnisse der Sicherheits-
organe nach den Anschlägen vom 11. September 2001 angeführt. Die Staatsaufgaben,
zu denen auch die Aufgaben der Kommunalverwaltung zählen, können aus den Staats-
23
In Anlehnung an die Definition der öffentlichen Verwaltung. Vgl. Seifert (1998), S. 6.
24
Vgl. Streibl (1996), S. 61.
25
Eichhorn, Friedrich (1976), S. 100.
26
Nordsieck (1934), S. 19.
27
Vgl. Streibl (1996), S. 65f.
28
Streibl (1996), S. 66.
29
Vgl. Becker, B. (1989), S. 110ff.
30
Vgl. Schuppert (2000), S. 104f.
6
prinzipien (siehe auch 2.2.2) abgeleitet und Bereichen zugeordnet werden.
31
B
ULL
defi-
niert vier grundlegende Aufgabenbereiche:
32
·
Existenzsicherung
·
Garantie wirtschaftlicher Sicherheit
·
Garantie von Entfaltungschancen
·
Ordnung des Zusammenlebens
Eine solche Aufgabensystematisierung liegt auf einem hohen Abstraktionsniveau und
eignet sich in erster Linie für staatsphilosophische Fragen. Ein konkreter Bezug zur
Kommunalebene fehlt.
33
Eine weniger abstrakte Einteilung der Verwaltungsaufgaben
stammt von E
LLWEIN
, der eine Grobgliederung in drei Teile vorschlägt:
34
A.
Aufgaben der Politik, die den Bürger unmittelbar betreffen und damit auch die
Ordnung der Gesellschaft.
1.
Formulierung, Begrenzung und Schutz der persönlichen und politischen
Rechte und Freiheiten
2.
Förderung der persönlichen Entfaltung
3.
Soziale Sicherung
B.
Aufgaben der Politik, die Raum und Wirtschaft betreffen.
1.
Allgemeine Strukturaufgaben
2.
Erwerbsförderung
3.
Geldwesen
4.
Förderung von Wissenschaft und Forschung
31
Vgl. Streibl (1996), S. 72.
32
Vgl. Bull (1977), S. 218ff.
33
Vgl. Streibl (1996), S. 73.
34
Ellwein (1966), S.36. Wortlaut und Gliederung entsprechen der Originalquelle.
7
C.
Aufgaben der Politik, die das für die öffentlichen Aufgaben notwendige Instru-
mentarium betreffen.
1.
Verwaltungsorganisation, öffentliche Einrichtungen
2.
Öffentlicher Dienstag
3.
Öffentlicher Besitz, öffentliche Einnahmen
Kritisch ist zu dieser Grobgliederung anzumerken, dass sie für den gesamten politisch-
administrativen Bereich ausgelegt ist und somit über den Aufgabenbereich einer Kom-
munalverwaltung hinausgeht. Die Aufteilung in Bürgerbetreuungs- und Potentialsiche-
rungsbereiche erscheint aber gerade für den kommunalen Bereich sinnvoll.
35
Diese Auf-
teilung hat S
TREIBL
übernommen und die Bereiche Bürgerbetreuung und Potentialsiche-
rung noch weiter in jeweils Standard- und Sonderaufgaben unterteilt.
36
Unter Standard-
aufgaben werden Aufgaben verstanden, die mit hoher Regelmäßigkeit und Wiederho-
lungsrate durchgeführt werden. Standardaufgaben sind wegen dieser Eigenschaft und
ihrer hohen Vergleichbarkeit besonders geeignet, durch Informations- und Kommunika-
tionstechnik unterstützt und somit in ihrer Durchführung effizienter gestaltet zu werden.
In den Standardaufgabenbereich der Bürgerbetreuung gehört das Ausstellen von Urkun-
den und KFZ-Zulassungen, in den der Potentialsicherung gehören die Instandhaltung
von Grünflächen und die Stadtreinigung. Im Gegensatz zu den Standardaufgaben zeich-
nen sich Sonderaufgaben durch eine hohe Ungewissheit hinsichtlich der Problembedin-
gungen und des Lösungsweges aus. Beispiele für Sonderaufgaben sind im Bürger-
betreuungsbereich Jugend- und Familienberatungen, im Potentialsicherungsbereich Pla-
nungsaufgaben beim Neubau neuer Einrichtungen, wie z. B. Kindergärten. Die von
S
TREIBL
vorgeschlagene Typologie der kommunalen Aufgaben ist geeignet, alle Aufga-
ben der Kommunalverwaltung zu erfassen.
37
Im Hinblick auf die aktuelle Diskussion um die Verwaltungsmodernisierung und anhal-
tendem Einsparungsdruck bei den Kommunen erscheint eine weitere Untergliederung
sinnvoll. Eine Unterscheidung in freiwillige und pflichtige Aufgaben ermöglicht es,
Einsparungspotentiale außerhalb der reinen Verwaltungsoptimierung zu identifizieren.
Pflichtige Aufgaben sind solche, zu deren Erfüllung die Kommune durch Gesetze ver-
pflichtet ist, während freiwillige Aufgaben von den Kommunen selbst, durch Satzungs-
beschlüsse festgelegt werden. Kommunen dürfen freiwillige Aufgaben nur dann über-
nehmen, wenn nach der Erfüllung aller pflichtigen Aufgaben noch Finanzmittel zur
35
Vgl. Streibl (1996), S. 83f.
36
Vgl. Streibl (1996), S. 85-92.
37
Vgl. Streibl (1996), S. 91.
8
Verfügung stehen.
38
Die pflichtigen Aufgaben können weiter in hoheitliche und privat-
rechtliche Aufgaben unterteilt werden. Hoheitliche Aufgaben sind ,,die Aufgaben, die
ein öffentliches Gemeinwesen (Staat, Gemeinde oder sonstige Körperschaft) kraft öf-
fentlichen Rechts zu erfüllen hat."
39
Unter die privatrechtlichen Aufgaben fallen alle
Aufgaben, die keine hoheitlichen Aufgaben sind. Privatrechtliche Aufgaben sind grund-
sätzlich dazu geeignet, dass mit ihrer Erfüllung private Unternehmen von der Kommune
beauftragt werden können. Dies ist bei hoheitlichen Aufgaben nur teilweise möglich.
Freiwillige Aufgaben sind immer gleichzeitig privatrechtliche Aufgaben.
Potentialsicherung
Bürgerbetreuung
Potentialsicherung
Bürgerbetreuung
Potentialsicherung
Bürgerbetreuung
Aufgaben der
Kommunalverwaltung
Hoheitliche
Aufgaben
Pflichtige Aufgaben
Privatrechtliche
Aufgaben
Freiwillige Aufgaben
Standard-
aufgabe
Sonder-
aufgabe
Standard-
aufgabe
Standard-
aufgabe
Standard-
aufgabe
Standard-
aufgabe
Standard-
aufgabe
Sonder-
aufgabe
Sonder-
aufgabe
Sonder-
aufgabe
Sonder-
aufgabe
Sonder-
aufgabe
Ausgliederungslinie
Quelle: Vgl. Streibl (1996), S. 91. Ergänzt um Pflichtige/Freiwillige, Hoheitli-
che/Privatrechtliche Aufgaben und Ausgliederungslinie.
Abb. 2.1:
Typologie der kommunalen Aufgaben
In die Typologie wurde weiterhin eine Ausgliederungslinie eingezeichnet. Sie trennt die
Aufgaben, die von der Kommunalverwaltung selbst ausgeführt werden müssen, von
denen, die potentiell dazu geeignet sind, im Rahmen des Outsourcing von rechtlich
selbstständigen kommunalen Betrieben (z. B. Stadtwerke) oder privaten Anbietern,
durchgeführt zu werden. Auf diese Weise ist es möglich, anhand der Typologie sowohl
38
Vgl. Brandstätt (2000), S. 22ff.
39
Justizministerium NRW (2003), o.S.
9
Aufgaben mit großem Optimierungspotential hinsichtlich der Ausführungseffizienz im
Rahmen der Neustrukturierung der Verwaltung zu identifizieren, als auch solche, die
ausgegliedert bzw. gar nicht realisiert werden können.
2.2.2
Ziele der Kommunalverwaltung
Im Gegensatz zu privaten Verwaltungen bzw. Personen, darf sich die staatliche Verwal-
tung nicht privatautonom verhalten, sondern muss immer und ausschließlich im öffent-
lichen Interesse tätig werden.
40
Statt öffentlichem Interesse wird vielfach auch von Wohl
der Allgemeinheit bzw. Allgemeinwohl gesprochen.
41
Von dem Ziel des Allgemein-
wohls lassen sich alle andere Ziele
42
ableiten. H
ERWIG
nennt dazu:
43
·
Rechtsstaatlichkeit
·
Sozialstaatlichkeit
·
Kulturstaatlichkeit
·
Friedensstaatlichkeit
·
Umweltstaatlichkeit
Welche konkreten Maßnahmen die Verwaltung zu ergreifen hat, um dem Ziel des All-
gemeinwohls gerecht zu werden, hängt von dem jeweiligen Einzelfall ab. Die Verwal-
tungsgrundsätze der Rechtmäßigkeit, Zweckmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Zukunfts-
vorsorge
44
sind dabei stets zu beachten.
2.2.3
Abgrenzung kommunaler und privater Verwaltungen
Eine Analyse unter dem in Kapitel 2.1 eingeführten Begriff der kommunalen Verwal-
tung lässt sich nicht vornehmen. Deshalb soll hier der von S
EIFERT
verwendete Begriff
des Verwaltungsbetriebes benutzt werden.
45
Der Verwaltungsbetrieb ist demnach eine
einzelne Leistungseinheit innerhalb der öffentlichen Verwaltung. Der Verwaltungsbe-
40
Vgl. Ehlers (2002), S. 17f.
41
Vgl. von Arnim (1977), S. 82ff.
42
Ziele werden im Zusammenhang mit dem Staat auch Staatsziele und Staatsprinzipien genannt.
43
Vgl. Herwig (2001), S.12.
44
Vgl. Ehlers (2002), S. 21.
45
Vgl. Seifert (1998), S. 6ff.
10
trieb stillt den kollektiven Fremdbedarf durch öffentliche, größtenteils unendgeldliche
Güter. Er handelt nach politischen Vorgaben.
46
Die Merkmale, die Betriebe erfüllen, sind in der Literatur unstrittig:
47
·
Kombination von Produktionsfaktoren
·
Produktion nicht zur Deckung des Eigenbedarfs
·
Handeln nach dem ökonomischen Prinzip
·
Prinzip des finanziellen Gleichgewichtes
Zusätzlich zu den oben genannten Eigenschaften weisen marktwirtschaftliche Unter-
nehmungen nach K
OSIOL
noch zusätzliche Eigenschaften auf:
48
·
wirtschaftliche Selbstständigkeit
·
Leistungsabgabe über den Markt
·
Übernahme eines unternehmerischen Risikos
Im Gegensatz zu G
UTENBERG
hält K
OSOIL
das so genannte erwerbswirtschaftliche Prin-
zip (Gewinnstreben) und Privateigentum nicht für ein zwingendes Charakteristikum
einer Unternehmung. Demnach können auch Nonprofit-Organisationen Unternehmun-
gen sein.
49
Öffentliche Verwaltungen, und somit auch Kommunalverwaltungen, stellen
für G
ORNAS
Betriebe mit einem planwirtschaftlichen Charakter in einem marktwirt-
schaftlichen System dar.
50
Die Eigenschaften eines Unternehmens werden nicht erfüllt.
46
Vgl. Seifert (1998), S. 9.
47
Vgl. Gutenberg (1970), S. 445ff; Mühlenkamp (2002), S. 3.
48
Vgl. Kosoil (1972), S. 22ff.
49
Vgl. Mühlenkamp (2002), S. 3.
50
Vgl. Gornas (1992), S. 21.
11
Privater
Haushalt
Unternehmung Öffentlicher
Betrieb Verwaltungsbetrieb
Deckung von Eigen-
/Fremdbedarf
Eigenbedarf Individueller
Fremdbedarf
Überwiegend indivi-
dueller Fremdbedarf
Überwiegend kollek-
tiver Fremdbedarf
Unabhängigkeit bei der
Zielbildung
Groß
Relativ groß
Gering bis mittel
Gering
Art der Leistungsabgabe
Eigenleistun-
gen
Marktfähige Güter,
Absatz gegen Ent-
gelt
Marktfähige Grundgü-
ter, Absatz gegen
Entgelt
Nicht marktfähige,
kollektive Güter,
überwiegend unent-
geltlicher Absatz
Leistungsverpflichtung
Nein
Nein
Überwiegend ja
Überwiegend ja
Abnahmepflicht des Leis-
tungsempfängers
-
Nein
Nur im Ausnahmefall
Überwiegend ja
Staatsanteil
0 %
0 %
25 100 %
100 %
Herkunft der Einnahmen
Nicht aus Pro-
duktion
Aus Unternehmens-
tätigkeit
Aus Unternehmenstä-
tigkeit und Subventio-
nen
Überwiegend aus
Steuern
Bestandsrisiko
-
Ja
Gering
Nein
Vorherrschende Ziele
Individuelle
Wohlfahrt
Überwiegend Ge-
winnmaximierung
Gemeinwirtschaftliche
Leistungsziele, wirt-
schaftspolitische Ziele
Gemeinwohl
Wirtschaftssystematischer
Charakter
marktwirt-
schaftlich
marktwirtschaftlich überwiegend markt-
wirtschaftlich
planwirtschaftlich
Beispiel
Familie
Schmitz
SAP AG
Stadtwerke
Ahlen
GmbH
Stadtverwaltung
Ahlen
Quelle: Vgl. Seifert (1998), S. 9. Ergänzt um wirt. Charakter und Beispiel.
Tab. 2.1:
Merkmale öffentlicher und privater Betriebe
12
2.3
Aktuelle Organisationsstrukturen der Kommunalverwaltung
Bis Mitte der 90er Jahre waren die deutschen Kommunalverwaltungen nach den
Grundsätzen einer rationalen Bürokratie (,,Max Weber-Welt") organisiert. Diese Art der
Verwaltung hatte Präzision, Stetigkeit, Disziplin, Straffheit und Verlässlichkeit zum
Ziel
51
und ist durch folgende Merkmale charakterisiert:
52
·
Hauptamtliches, qualifiziertes, alimentiertes Personal
·
Hierarchische Ordnung
·
Eindeutige Kompetenzregelung und Spezialisierung
·
Trennung von Amt und Person
·
Strenge Regelgebundenheit
·
Aktentum und Schriftlichkeit des Verwaltungshandelns
Die Organisationsstruktur orientierte sich stark an den Vorschlägen von T
AYLOR
53
, der
eine arbeitsteilige, funktionale Gliederung auf mehreren hierarchischen Ebenen forderte,
als die Privatwirtschaft längst die Vorteile von team- und prozessorientierten Arbeitsab-
läufen erkannt und umgesetzt hatte.
54
Unter Organisationsstruktur ist in diesem Zusam-
menhang ein Regelsystem, ,,mit deren Hilfe das individuelle Verhalten der Mitglieder
einer Institution [...] auf ein übergeordnetes Gesamtziel ausgerichtet wird"
55
, zu verste-
hen. Eine Identifikation einer allgemeingültigen, aktuellen, organisatorischen Grund-
struktur ist quasi unmöglich, da es ,,kein durchgehendes Argumentationsmuster für die
Zusammenfassung von Aufgaben zu Aufgabengruppen und deren Übertragung auf be-
stimmte Organisationseinheiten"
56
gibt. Aus diesem Grund wird für die Zerlegung und
Zusammenfassung von Aufgaben in arbeitsteilig zu bewältigende Aufgaben und Aufga-
bengruppen das Kriterium der Artverwandtschaft herangezogen.
57
Die Artverwandt-
schaft ergibt sich aus den Merkmalen Objekten, Verrichtungen, Zielgruppen, Bürgerin-
teressen, Steuerungsbedarf, gesetzlichen Zwängen und Sachkompetenz der Mitarbeiter.
Die auf diese Weise entstandenen Aufgabengruppen werden jeweils einem Amt zuge-
ordnet. Der Aufgabengliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Ver-
waltungsvereinfachung (KGSt) nennt 45 Aufgabengruppen, die in acht Aufgabenhaupt-
gruppen zusammengefasst sind. Dazu verteilen sich die entsprechenden 45 Ämter auf
51
Vgl. Weber (1976), S. 128.
52
Vgl. Weber (1976), S. 125ff.
53
Vgl. Taylor (1913), o.S.
54
Vgl. Hill (1997), S. 2f.
55
Streibl (1996), S. 103.
56
KGSt (1979), S. 22f.
57
Vgl. Siepmann, Siepmann (1992), S. 40ff; Streibl (1996), S. 166f.
13
acht Geschäftsbereiche (horizontale Ebene).
58
Der Organisationsplan der KGSt weist in
der vertikalen Ebene drei Hierarchiestufen aus: Verwaltungsleitung, Einzelverwaltung
(Dezernat) und Amt. Bei kleineren Kommunen kann die Einzelverwaltungsebene entfal-
len.
1 Allgemeine
Verwaltung
2 Finanzverwaltung
3 Rechts-, Sicherheits- und
Ordnungsverwaltung
4 Schul- und
Kulturverwaltung
5 Sozial-, Jugend- und
Gesundheitsverwaltung
6 Bauverwaltung
7 Verwaltung für öffentliche
Einrichtungen
8 Verwaltung für Wirtschaft
und Verkehr
10 Hauptamt
20 Kämmerei
30 Rechtsamt
40
Schulverwaltungsamt
50 Sozialamt
60
Bauverwaltungsamt
70 Stadtreinigungsamt
80 Amt für Wirtschafts- und
Verkehrsförderung
11 Personalamt
21 Kasse
31 nicht besetzt
41 Kulturamt
51 Jugendamt
61 Stadtplanungsamt 71 Schlacht- und Viehhof
81 Eigenbetriebe
12 Statistisches Amt 22 Steueramt
32 Ordnungsamt
42 Bibliothek
52 Sportamt
62 Vermessungs-
und Katasteramt
72 Marktamt
82 Forstamt
13 Presseamt
23 Liegenschaftsamt
33 Einwohner- und Meldeamt
43 Volkshochschule
53 Gesundheitsamt
63 Bauordnungsamt
14
Rechnungsprüfungs
amt
24 Amt für
Verteidigungslasten
34 Standesamt
44 Musikschule
54 Krankenhäuser
64
Wohnungsförderung
samt
35 Versicherungsamt
45 Museum
55 Ausgleichsamt
65 Hochbauamt
36 nicht besetzt
46 Theater
66 Tiefbauamt
37 Feuerwehr
47 Archiv
67 Grünflächenamt
38 Zivilschutz
Quelle: KGSt (1979), S.234.
Tab. 2.2: Verwaltungsgliederungsplan
59
2.4
Entwicklung der Verwaltungsreformen
Die Erkenntnis, dass eine bürgernahe und effizient arbeitende öffentliche Verwaltung
ein Wettbewerbsfaktor für den Standort Deutschland ist, sowie die Forderung der Bür-
ger nach einer serviceorientierten und freundlichen Verwaltung erhöhten den Druck,
Veränderungen in der Organisation vorzunehmen. Bereichsegoismen und politisch mo-
tivierte Einflussnahmen verhinderten und verhindern teilweise noch heute tief greifende
Reformen, wie z. B. den Versuch zur Neuordnung der mittleren Verwaltungsebene in
NRW.
60
Entscheidender Auslöser für die Verwaltungsreformen war letztendlich die Fi-
nanzkrise in den öffentlichen Haushalten.
61
Im Bereich der kommunalen Verwaltung
wurde die Reformentwicklung durch die Studie der KGSt zum so genannten ,,Tilburger-
Modell"
62
eingeleitet. An dem Leitbild ,,Von der Behörde zum modernen Dienstleis-
tungsunternehmen" der KGSt wurde teilweise heftige Kritik
63
geübt, da die exekutive
Funktion und die Gemeinwohlorientierung ausgeblendet würden. Im Bereich der Re-
formmodelle zur Organisation der Verwaltungen wurde zuerst versucht, im Rahmen des
58
Vgl. KGSt (1979), S. 27f. und S. 230.
59
Der Verwaltungsgliederungsplan liegt im Anhang als vergrößerte Version vor.
60
Vgl. Scharte (2003), S. 73ff.
61
Vgl. Hill (1997), S. 3.
62
Vgl. KGSt (1992), o.S.
63
Vgl. König (1995), S. 349ff; Hill (1997), S.68.
14
schlanken Staates, (Personal-)Kosten zu senken. Mitte der 80er Jahre wurde dieser An-
satz mit dem weitergehenden Neuen Steuerungsmodell ergänzt.
Schlanker Staat
Die Idee des schlanken Staates orientiert sich an dem aus der Privatwirtschaft bekannten
Lean Management
64
. Im Zentrum des Ansatzes steht die Frage nach den Kernaufgaben
der Kommune. Die in diesem Zusammenhang geführte Diskussion um die Auslagerung
staatlicher Aufgaben führte von der Idee des Leistungsstaates zu der des Gewährleis-
tungsstaates.
65
Innerhalb der Verwaltungen wird in der horizontalen Dimension eine
Funktionalreform zur Zusammenlegung und Integration von Sonderbehörden ange-
strebt, in der vertikalen Dimension der Abbau von Hierarchiestufen.
Das neue Steuerungsmodell
Das von der KGSt entwickelte Neue Steuerungsmodell (NSM) ist besonders in interna-
tionalen Beiträgen auch unter dem Schlagwort ,,New Public Management" zu finden.
Anders als bei dem Modell des schlanken Staates soll die Verwaltung nicht nur um
Aufgaben quantitativ entlastet werden, sondern es soll von der bisherigen Inputorientie-
rung der Verwaltung zu einer Outputorientierung führen.
66
Weiter wird eine Dezentrali-
sierung der Führungs- und Organisationsstruktur gefordert.
67
Ziele sind, ,,eine Verbesse-
rung der Kundenfreundlichkeit von Verwaltungseinrichtungen und die Erhöhung der
Transparenz von Entscheidungs- und Verwaltungsabläufen"
68
durch Optimierung der
Steuerung des Verwaltungshandelns zu erreichen. Zur Umsetzung der Outputorientie-
rung werden Produkte als Ergebnisse aus der Durchführung von Aufgaben definiert,
und diesen Produkten Kosten zugeteilt
69
. Die Berechnung der Kosten ist Teil der in der
Verwaltung einzuführenden Kosten- und Leistungsrechnung. Da bei der Outputorientie-
rung nicht mehr die Tätigkeit als solche, sondern der Erfolg entscheidend ist, müssen
auch die Verantwortlichkeiten neu geregelt werden. Bisher waren die einzelnen Fachab-
teilungen nur für die Erreichung von Sachzielen, nicht aber für die Zuteilung der ent-
sprechenden Ressourcen zuständig. Die Ressourcenzuteilungen wurden von den so ge-
nannten Zentralabteilungen oder übergeordneten Stellen vorgenommen. Dies führte zur
,,organisierten Unverantwortlichkeit"
70
. Nach dem NSM sollen über Leistungen und
Ressourcen zwischen Amt und übergeordneter Stelle Leistungsvereinbarungen getrof-
64
Vgl. Adam (1998), S. 65ff. und 95ff.
65
Vgl. Hill (1997), S. 5f.
66
Vgl. Kradisching, Pölzl (2001), S. 37; Hill (1997), S. 8.
67
Vgl. Bogumli (2002), S. 11.
68
Einig (2003), o.S.
69
Vgl. Knödler (2003), S. 2ff.
70
Vgl. Hill (1997), S. 9.
15
fen werden. Die Verwendung der Ressourcen erfolgt eigenverantwortlich innerhalb des
Amtes. Bei der Erstellung der Produkte werden Aufgabe, Verantwortung und Kompe-
tenz zusammengeführt (AVK-Prinzip).
71
Die Controllingstelle überwacht das Amt. Nur
bei größeren Abweichungen der Ist- von den Solldaten kommt es zu Steuerungseingrif-
fen der Führungsebene.
72
Zusammenfassend lassen sich als wesentliche Elemente des
NSM die Leistungs- oder Outputorientierung, Dezentralisierung, Zielvereinbarungen,
Einsatz moderner Informations- und Kommunikationstechnologie (IKT), Budgetierung
und Controlling sowie die Einführung einer Kosten-Leistungsrechnung nennen.
O
ECHSLER
und
V
AANHOLT
grenzen das NSM folgendermaßen vom alten Bürokratiemo-
dell ab:
Bürokratiemodell
Neues Steuerungsmodell
Angebotsorientierung mit Zwangs-
nachfrage
Nachfrageorientierung und Ent-
wicklung eines "Produkt-Markt-
Konzeptes"
ausgeprägte Hierarchisierung
Kontraktmanagement verselb-
ständigter Organisationseinheiten
Organisation nach Funktionen
Organisation nach Geschäftspro-
zessen
normgeleitete Standardproduktion
kundenorientierte Spezialisierung
kameralistische Prinzipien
kaufmännische Prinzipien
Konditionalsteuerung Ergebnissteuerung
Gleichheit Wirksamkeit
Papierbindung und Aktenmäßigkeit
Informations- und Kommunikati-
onstechnologie
Kommunikation in festgelegten
Kanälen
vernetzte Systemarchitekturen
Alimentationsprinzip leistungsorientiertes
Entgelt
Quelle: Vgl. Oechsler, Vaanholt (1998), S. 156
Tab. 2.3: Vergleich
Bürokratiemodell und Neues Steuerungsmodell
71
Vgl. Häuser (2000), S. 1.
72
Vgl. Häuser (2000), S. 1.
16
2.5
Electronic Government
2.5.1
Definition eGovernment
In den 90er Jahren kam der Begriff des Electronic Government (eGovernment) als e-
lektronische Variante des New Public Management (siehe Kapitel 2.4) auf. Eine einheit-
liche Definition konnte sich bisher nicht durchsetzen
73
. Gemeinsam ist allen Definiti-
onsversuchen, dass sich eGovernment auf die Nutzung von IKT im staatlichen Umfeld
bezieht. Unterschiede in den Definitionen existieren bei der Einbeziehung der Kommu-
nikationsparteien und darin, welche Interaktiongrade zwischen ihnen bestehen. Eine
sehr allgemein und unscharf gehaltene Definition von eGovernment benutzen
K
RADISCHING
und P
ÖLZL
, die unter eGovernment den Einsatz ,,[...] von Informations-
und Kommunikationstechnik im Bereich Regierung und öffentlicher Verwaltung"
74
sehen. Neben den Definitionsproblemen mit dem Begriff ,,öffentliche Verwaltung" (sie-
he Kapitel 2.1) ist bei dieser Definition der Kommunikationspartner nicht näher erläu-
tert. Die Interaktionsgrade werden vollkommen vernachlässigt. In Bezug auf die Kom-
munikationspartner präziser, definiert das Bundesamt für Sicherheit in der Informations-
technik eGovernment als die Nutzung des ,,Internets und anderer elektronischer Medien
zur Einbindung der Bürger und Unternehmen in das Verwaltungshandeln sowie zur
verwaltungsinternen Zusammenarbeit"
75
. Die Gesellschaft für Informatik fügt ihrer De-
finition noch den Aspekt des Regierens hinzu. Der Unterschied resultiert aus den unter-
schiedlichen Übersetzungen des Wortes Government ins Deutsche, da Government so-
wohl mit Regierung als auch mit Verwaltung übersetzt werden kann. Sie versteht unter
eGovernment ,,die Durchführung von Prozessen der öffentlichen Willensbildung, der
Entscheidung und der Leistungserstellung in Politik, Staat und Verwaltung unter sehr
intensiver Nutzung der Informationstechnik. Eingeschlossen sind in diese Definition
selbstverständlich zahlreiche Hilfs- und Managementprozesse, sowie Prozesse der poli-
tischen und finanziellen Rechenschaftslegung."
76
Auf die unterschiedlichen Interakti-
onsgrade gehen diese Definitionen aber ebenfalls nicht ein. Zentrale Punkte bei der Er-
stellung einer geeigneten Definition sind die Fragen, welche Kommunikationspartner
teilnehmen und welche Interaktionsmöglichkeiten sie haben.
Kommunikationspartner
Auf der einen Seite der Kommunikation im eGovernment steht die Verwaltung. Die
Verwaltung kann auf der anderen Seite mit anderen Verwaltungen (Administration), der
73
Vgl. Mehlich (2002), S. 1.
74
Kradisching, Pölzl (2001), S. 40.
75
O.V. (E-Government Handbuch) (2002), S. 3.
76
O.V. (Memorandum Electronic Government) (2000), S. 3.
17
Wirtschaft (Business), den Bürgern (Citizen) und Politikern (Politician) in Kontakt tre-
ten. Analog haben sich für die elektronischen Kundenbeziehungen die Begriffe Admi-
nistration to Administration (A2A), Administration to Business (A2B), Administration
to Citizen (A2C) und Administration to Politician (A2P) eingebürgert.
Interaktionsgrade
Bei der Unterscheidung der Interaktionsgrade ist eine Dreiteilung in Information,
Kommunikation und Transaktion weit verbreitet.
77
Unter Information ist dabei die ein-
seitig gerichtete Weitergabe von Informationen (z. B. Angabe der Öffnungszeiten) zu
verstehen. Kommunikation steht für den beidseitig gerichteten Informationsaustausch
(z. B. Chat). Im Rahmen der Transaktion können komplette Verwaltungsvorgänge
(rechtswirksam) durchgeführt werden (z. B. Bauantrag). Besonders mit Transaktions-
vorgängen können Einsparungspotentiale in der Verwaltung genutzt werden. Transakti-
onssysteme sind eine Vorraussetzung für die Umsetzung von Self-Service-Systemen
78
.
Die Merkmale Kommunikationspartner und Interaktionsgrade können zu einer Matrix
kombiniert werden.
Kommunikationspartner
/ Interaktionsgrade
A2A
A2B
A2C
A2P
Information
Einsichtnahme
Arbeitsbericht
Steuerinformation Öffnungszeiten
Sitzungsprotokoll
einsehen
Kommunikation
Newsgroup
Umweltfragen
Fragen zu einem
Genehmigungs-
vorgang
Chat zu einem
aktuellem The-
ma
Information über
die Machbarkeit
eines Projektes
Transaktion
Auftrag zum
Druck eines
Ausweises
Anmeldung eines
PKW
Antrag auf
neuen Perso-
nalausweis
Beschlussfassung
Quelle: Vgl. Perini (2003), S. 4. Ergänzt um Beispiele.
Tab. 2.4:
Kommunikations- und Interaktionsmatrix mit Beispielen
Aus diesen Überlegungen läst sich eGovernment als ,,die Vereinfachung und Abwick-
lung von Informations-, Kommunikations- und Transaktionsprozessen zur Erbringung
einer Verwaltungsdienstleistung durch den Einsatz von Informations- und Kommunika-
tionstechnologien innerhalb und zwischen Behörden sowie zwischen Behörden und
Privatpersonen, Unternehmen sowie politischen Entscheidungsträgern"
79
definieren.
77
Vgl. Mehlich (2002), S. 25 und 75f.; KBSt (2003), S.22.
78
Vgl. Saueressig (1999), S. 35-60.
79
Becker, Algermissen, Niehaves (2003), S. 199f.
18
2.5.2
Ziele des eGovernment
In der Befragung der KPMG
80
zum Thema eGovernment wurden mit jeweils mehr als
50% die Optimierung der Geschäftsprozesse, also eine gesteigerte Effizienz in der Ver-
waltung, und mehr Bürgerorientierung als wichtigste Ziele des eGovernment genannt.
Die in der Studie befragten deutschen Teilnehmer unterscheiden sich in ihren Antwor-
ten nicht in den Zielen, die außerhalb von Deutschland für eGovernment-Projekte ge-
nannt werden. So gibt US-Präsident George W. Bush die Vorgabe ,,Government should
be citizen-centered, results-oriented, and market-based."
81
0%
10% 20% 30% 40% 50% 60%
Optimierung der Geschäftsprozesse
Mehr Bürgerorientierung
Aktuelle Informationen
Schnelleres Reaktionsvermögen, Flexibilität
Bessere Zusammenarbeit mit anderen Behörden
Bessere Zusammenarbeit innerhalb der eigenen
Erreichbarkeit Rund um die Uhr
Besseres Image
Niedrige Transaktionskosten
Bessere Zusammenarbeit mit den Lieferanten
Ausw eitung des Beschaffungsmarktes
Verlagerung von Tätigkeiten auf Lieferanten,
Sonstige
Quelle: KPMG (2001), S. 19.
Abb. 2.2:
Ziele des eGovernment
Im Rahmen der Effizienzsteigerung wird durch die eGovernment Initiative des Bundes
ab 2006 eine Kostenersparnis von ca. 400 Mio. EUR erwartet.
82
Allein bei den Rück-
meldungen im Meldewesen lassen sich die Kosten über ein Internet gestütztes Portal um
80 Prozent reduzieren.
83
Die Bürgerorientierung soll mit einer verbesserten Dienstleis-
tungsqualität und besserer Erreichbarkeit erzielt werden. Die Gewichtung der einzelnen
Ziele hängt im Einzelnen von den Kommunikationspartnern ab.
80
Vgl. KPMG (2001), o.S.
81
Bush (2003), o.S.
82
Vgl. Schalbruch (2002), S. 12.
83
Vgl. Beuthner (2003), o.S.
19
Kommunikationspartner Bürger, Wirtschaft und Politik
,,Mit der Einführung elektronischer Kundenbeziehungen sollen dem Bürger die Verwal-
tungsleistungen schnell, fehlerfrei, komfortabel und preiswert bereitgestellt werden."
84
Ein weiterer Kritikpunkt der Bürger und der Wirtschaft an der Verwaltung ist die hohe
Arbeitsteiligkeit und somit die hohe Anzahl an Zuständigkeiten, die der Bürger oftmals
nicht durchschaut und die zu einer verlangsamten Bearbeitung führt. Unter dem Stich-
wort ,,One-Stop-Government" (siehe Kapitel 2.5.5) soll erreicht werden, dem Bürger
eine 1:1 Kommunikationsplattform zu geben. Durch die Nutzung dieser Kommunikati-
onsplattformen übernehmen die Nutzer gleichzeitig einige Prozesse der Verwaltung und
tragen so zu einer Entlastung dieser bei.
85
Bei all den Vorteilen, die durch die IKT ent-
stehen, muss die Verwaltung die Sicherheit und Vertraulichkeit der Daten stets garantie-
ren.
Kommunikationspartner Verwaltung
Das Primärziel im Bereich des A2A ist die Reduktion der Verwaltungskosten. Dadurch,
dass die Verwaltungen miteinander vernetzt werden, können Lösungen und Wissen von
räumlich entfernten Spezialisten übernommen werden. Das Rad muss nicht mehrfach
neu erfunden werden. Auf diese Weise werden gleichzeitig Einsparungspotentiale ge-
nutzt und die Qualität der Verwaltungsleistungen gesteigert.
2.5.3
Externe Perspektiven des eGovernment
A2C Administration to Citizen
In der Perspektive Administration to Citizen soll eine ,,vollständige elektronische Ein-
beziehung des Bürgers in einen oder mehrere Verwaltungsprozesse"
86
erreicht werden.
Dabei werden die drei Interaktiongrade Information, Kommunikation und Transaktion
unterschieden (siehe Kapitel 2.5.1). Auf der Ebene der Information hat der Bürger die
Möglichkeit, von der Verwaltung zur Verfügung gestellte Veröffentlichungen einzuse-
hen. Diese kann er wahlweise bei Bedarf abrufen (Pull-Technik) oder sie werden ihm
z. B. im Rahmen eines Newsletters per Mail zugeschickt (Push-Technik). Um auf der
Ebene der Information erfolgreich zu sein, müssen die Informationsangebote der Ver-
waltung möglichst zielgruppengerecht aufbereitet und leicht zu finden sein. Eine Ord-
nung nach dem Lebenslagenprinzip
87
wie auf dem Portal @mtshelfer online
88
hat sich
84
Mehlich (2002), S. 68.
85
Vgl. Jansen, Priddat (2001), S. 95.
86
Langkabel (2000), S. 7.
87
Vgl. Winter (2000), o.S.
88
Http://www.help-eu.at. Abrufdatum 2003-10-14.
20
dabei bewährt. Auf der Ebene der Kommunikation werden dem Bürger nicht nur Infor-
mationen zur Verfügung gestellt, sondern der Bürger kann mit der Verwaltung auch in
einen Dialog treten, so dass Teile des Amtsweges entfallen.
89
Die Möglichkeit, auf
Amtswege völlig zu verzichten, ist auf dieser Ebene jedoch sehr beschränkt, da auf-
grund rechtlicher Bestimmungen ein Erscheinen des Bürgers oder das Leisten einer Un-
terschrift für viele Amtsgeschäfte zwingend notwendig ist. Diese Möglichkeiten eröff-
nen sich erst auf der Ebene der Transaktion. Hier können komplette Amtsgeschäfte, wie
z. B. ein Bauantrag, online verwirklicht werden. Im Gegensatz zu den beiden anderen
Ebenen, sind für die Verwirklichung von Transaktionen erhebliche Investitionen und
rechtliche Änderungen notwendig. Transaktionen sind z. Zt. nur bei den wenigsten
Kommunalverwaltungen möglich. Eine Vorreiterrolle nimmt die Stadt Bremen als
Preisträger des Projekts MEDIA@Komm
90
mit dem Bürgerportal bremer-online-
service
91
ein.
A2B Administration to Business
Der Bereich A2B ähnelt dem des A2C sehr stark. Viele Anwendungen, wie die Ein-
sichtnahme in Veröffentlichungen oder das Anmelden eines KFZ, unterscheiden sich
nicht. Da Unternehmen im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit wesentlich häufiger mit der
Verwaltung in Kontakt treten als der Durchschnittsbürger, besteht bei ihnen ein gestei-
gertes Interesse an den Angeboten im Rahmen des eGovernment und eine höhere Be-
reitschaft, in die dafür notwendige Informationstechnologie zu investieren. Für das An-
gebot an Transaktionsdiensten sind nach aktuellen Umfragen 58% der deutschen Unter-
nehmen bereit, zusätzliche Gebühren zu bezahlen.
92
Im Bereich der Transaktionen ist,
wie bei dem A2C, der größte Nutzen zu sehen. Dabei können nicht nur Amtsgeschäfte,
die von der Wirtschaft angestoßen werden, bearbeitet werden, sondern es können zu-
sätzlich die Beschaffungen der öffentlichen Hand mit einem Volumen von ca. 260 Mil-
liarden Euro jährlich (Stand 2002)
93
im Rahmen des so genannten eProcurement
94
durchgeführt werden. KPMG definiert eProcurement als ,,die Nutzung von Internet-
basierten Informations- und Kommunikationstechnologien zur elektronischen Unter-
stützung und Optimierung des gesamten Beschaffungszyklus."
95
Die Bundesregierung
erhofft sich Einsparungen von 10% bei der öffentlichen Beschaffung durch Einführung
des eProcurement-Projektes ,,E-Vergabe".
96
89
Vgl. Booz Allen Hamilton (2002), S. 85f.
90
Http://www.mediakomm.net. Abrufdatum 2003-10-14.
91
Http://www.bremer-online-service.de. Abrufdatum 2003-10-14.
92
Vgl. O.V. (Firmen würden für E-Government zahlen) (2003), S. 1.
93
Vgl. Jansen, Priddat (2001), S. 122f.; Bundesverwaltung (2003), S. 6.
94
Vgl. Mehlich (2002), S.283f.; KPMG (2001a), o.S.
95
KPMG (2001a), o.S.
96
Vgl. Bundesverwaltung (2003), S. 6.
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Jahr
- 2003
- ISBN (eBook)
- 9783832482831
- ISBN (Paperback)
- 9783838682839
- DOI
- 10.3239/9783832482831
- Dateigröße
- 2 MB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Universität Münster – Wirtschaftswissenschaften
- Erscheinungsdatum
- 2004 (September)
- Note
- 1,7
- Schlagworte
- prozessmanagement kommunalverwaltung prozessmodellierung
