Zur Nachweisbarkeit eines Einflusses der politischen Richtungen der Bundesregierung auf das deutsche Steuerrecht

Inhaltsverzeichnis

1. EINLEITUNG

2. PROGRAMMATISCHE ZIELE DER PARTEIEN
A. Die Ziele der CDU/CSU
B. Die Ziele der FDP
C. Die Ziele der SPD
D. Gegenüberstellung der Grundziele

3. DIE ZEIT DER SOZIAL-LIBERALEN KOALITION
A. Das 3. Vermögensbildungsgesetz
1) Zweck und Inhalt des Gesetzes
2) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen
B. Die Steuerreform von 1974/
1) Das Außensteuergesetz
a) Zweck und Inhalt des Gesetzes
b) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen
2) Die Reform der Vermögen- und Erbschaftsteuer
a) Zweck und Inhalt des Gesetzes
b) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen
3) Die Reform der Einkommensteuer und des Familienlastenausgleichs
a) Zweck und Inhalt des Gesetzes
b) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen
C. Die Einführung des Verlustrücktrages
1) Zweck und Inhalt des Gesetzes
2) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen
D. Die Steueränderungsgesetze von 1977 und
1) Zweck und Inhalt der Gesetze
2) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen

4. DIE ZEIT DER CHRISTLICH-LIBERALEN KOALITION BIS
A. Das Haushaltsbegleitgesetz
1) Zweck und Inhalt des Gesetzes
2) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen
B. Die Steuerreform 1986/
1) Zweck und Inhalt der Gesetze
2) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen

5. SCHLUßBEMERKUNGEN

6. LITERATURVERZEICHNIS

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

Parlamentarisch-repräsentative Demokratien westlicher Prägung müssen plurali­stisch strukturierten Interessen gerecht werden. Diese Interessen drücken sich in Erwartungshaltungen und Strategien der Wahlbevölkerung aus, um Vorteile für die eigene Person zu erzielen. In den Mittelpunkt solcher Überlegungen rückt die Ge­staltung des Steuerrechts, weil mit ihr distributive Vorstellungen verwirklicht und gleichzeitig die dafür notwendigen allokations- und stabilitätsorientierten Bedin­gungen geschaffen werden müssen. Dabei entstehen verschiedene gesellschaftliche Gruppen, die sich einerseits stärker auf distributive Ziele oder andererseits auf allo­kative und stabilitätsorientierte Aspekte konzentrieren. Die von diesen Gruppen an die Regierung und an die sie stützenden Parteien herangetragenen Vorstellungen finden ihren Niederschlag in bestimmten Verhaltensmustern von Parteien und Poli­tikern.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, nachzuweisen, daß die Gestaltung des Steuer­rechts in der Bundesrepublik Deutschland von den Bundesregierungen und den sie stellenden Parteien zur Umsetzung solcher Verhaltensmuster eingesetzt wurde. Die Betrachtung wird dabei auf den Zeitraum von 1969 bis 1990 beschränkt, einerseits weil in diesem Zeitraum sowohl die SPD als auch die CDU als führende Parteien gemeinsam mit der FDP die Bundesregierung stellten und andererseits, da für den Zeitraum seit der Wiederherstellung der deutschen Einheit die Vermutung nahe liegt, daß die großen damit zusammenhängenden wirtschaftlichen Probleme Lö­sungen bedürfen, die größtenteils nur durch überparteilichen Konsens zu erreichen sind.

Zur Untersuchung eines so langen Zeitraums ist es unumgänglich, die betrachtete Periode in einzelne Phasen aufzuteilen. Für das behandelte Thema bietet sich m.E. eine Wahl der Phasen an, die sich, in Bezug auf die die Regierung stellenden Par­teien, an einer unterschiedlichen Zusammensetzung orientiert. Es ist offensichtlich, daß diese Einteilung in engem Zusammenhang mit unterschiedlichen politischen Zielsetzungen steht, ergeben sich doch die Zielstellungen der Regierungen teilweise unmittelbar aus den Zielen der an ihr beteiligten Parteien. Parteispezifische Ziel­stellungen sind jedoch nur ein Teil der Faktoren, welche die Politik bestimmen, und werden zeitweise von als vorrangig empfundenen Zielen überlagert. Immer dann nämlich, wenn die wirtschaftliche Lage schwieriger wird, finden – wie die Erfah­rungen zeigen – ökonomische Überlegungen wieder vorrangig Eingang in die Ent­scheidungen.

Aus diesem Grunde wird zu Beginn jeder betrachteten Periode ein kurzer Über­blick über die wesentlichen Aspekte der wirtschaftlichen Entwicklung in den be­treffenden Jahren gegeben. Aus Partei- und Wahlprogrammen, Regierungserklä­rungen sowie anderen Äußerungen verantwortlicher Politiker werden in einem zweiten Schritt die relevanten Hauptziele für die jeweilige Periode ermittelt.

Nachdem so die „Rahmenbedingungen“ dargestellt wurden, sollen jeweils wesent­liche Steueränderungen des entsprechenden Zeitraums dahingehend überprüft wer­den, ob sich die Umsetzung typischer politischer Ziele der Regierungen bzw. der sie stellenden Parteien nachweisen läßt. Die Untersuchung umfaßt Änderungen im deutschen Steuerrecht, die vom Volumen her bedeutsam und/oder in ihrer Ausge­staltung auf besondere Ziele ausgerichtet sind. Dabei werden zunächst die einzel­nen Maßnahmen sowie ihre Zielsetzung dargestellt. Anschließend wird überprüft, ob die beschlossenen Gesetze auch in dieser oder in einer anderer Form von den nicht an der Regierung beteiligten Parteien beschlossen worden wären und welche Zielstellungen die Opposition mit ihren eigenen Vorschlägen verfolgte. Bei dieser Überprüfung wird sich zeigen, daß bestimmte Grundeinstellungen der Parteien immer wieder in der politischen Diskussion auftreten und diese abhängig von der aktuellen politischen Konstellation Eingang in das deutsche Steuerrecht fanden.

2. Programmatische Ziele der Parteien

Die folgende einleitende Darstellung umfaßt die jeweiligen grundsätzlichen Ein­stellungen der Parteien, um zu zeigen, daß die konkreten politischen Maßnahmen in den programmatischen Leitlinien wurzeln, denn jede Politik geht von einer be­stimmten Grundkonzeption aus, die durch den gesellschaftlichen Standpunkt bestimmt ist. ^[1] ) Die Betrachtung beschränkt sich dabei auf die CDU, die CSU, die FDP sowie die SPD. Damit werden jene Parteien erfaßt, die im betrachteten Zeit­raum die Bundesregierungen stellten.

A. Die Ziele der CDU/CSU

Die CDU orientiert ihre Politik an den Grundsätzen christlicher Verantwortung. Zielsetzungen dieser Politik sind die Freiheit des Einzelnen, die Gerechtigkeit und die Chancengleichheit für jedermann sowie die auf Eigenverantwortung aufbauende Solidarität aller. ^[2] ) Aus diesen Grundsätzen heraus leitet sie das klare Bekenntnis zur Sozialen Marktwirtschaft ab, deren Grundlagen

- Leistung und soziale Gerechtigkeit,
- Wettbewerb und Solidarität,
- Eigenverantwortung und soziale Sicherung seien. ^[3] )

Explizit wird im Parteiprogramm die Bedeutung von Wettbewerb und persön­lichem, sozialverpflichtetem Eigentum hervorgehoben. ^[4] ) Die CDU übersieht nicht, daß Korrekturen und Ergänzungen des Marktes durch Leistungen des Staates in den Bereichen notwendig sind, in denen der Markt nur unzureichend oder gar nicht wirksam sein kann. Dennoch wendet sie sich von der Übernahme eines wesent­lichen Teils der Dienstleistungen durch den Staat ab; die Neuordnung der Staats­wirtschaft mit dem Ziel einer Senkung der Steuer- und Abgabenlast ist vordring­liches Ziel. ^[5] )

Auf dem Gebiet des Steuerrechts stellt die CDU fest, daß die Abgabenbelastung die Prinzipien der Steuergerechtigkeit berücksichtigen muß sowie private Initiative und Leistungsfähigkeit nicht erstickt werden darf. Das Steuersystem soll einfacher werden, die Einkommensbesteuerung der individuellen Leistungsfähigkeit Rech­nung tragen. Die CDU fordert eine wachstumsfördernde Steuerpolitik. Dabei ist das Hauptaugenmerk auf eine Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft zu richten und insbesondere der Förderung mittelständischer Unter­nehmen hohe Priorität einzuräumen. ^[6] )

Im vermögenspolitischen Grundsatzprogramm, das auf dem Bundesparteitag 1973 verabschiedet wurde, fordert die CDU eine wachsende Vermögensförderung ein­kommensschwacher Schichten. Ausdrücklich wird darauf hingewiesen, daß der Maßstab für solche staatlichen Förderungsmaßnahmen die individuellen Einkom­mens- und Vermögensverhältnisse und nicht die Abgrenzung zwischen Arbeitneh­mern und Selbständigen sein soll. Ziel dieser Förderung ist eine stärkere Orientie­rung zu persönlich verfügbarem Miteigentum mit der Folge von sozialer Partner­schaft statt Klassenkampf als Gegensatz zum Kollektiveigentum. ^[7] )

Neue Akzente in der Programmatik der CDU setzte das Grundsatzprogramm von 1978 vor allem mit seiner Forderung nach einer neuen sozialen Politik. Zu den wichtigsten Aufgaben der Sozialpolitik gehört u.a., sozialen Ausgleich für die Familie zu gewährleisten. ^[8] ) Jedoch müssen auch und gerade im Bereich der Sozial­politik Besitzstände aller sozialen Gruppen überprüft werden; dies gilt ebenso für Steuervergünstigungen und Subventionen.

Als Regierungspartei ab dem Jahre 1982 begann für die CDU wiederum eine Phase programmatischer Neuorientierung. Sie setzte Akzente, „die sich stark von der sozialdemokratisch bestimmten Denkweise der Regierungen Brandt/Schmidt ab­setzten: Betonung des Leistungs- und Elitegedankens, mehr Selbsthilfe anstatt kollektiver Daseinsfürsorge, Abbau der Staatsverschuldung“. ^[9] ) Jedoch wurde erst zwölf Jahre später, im Februar 1994, das neue und derzeit gültige Grundsatzpro­gramm, eine Fortschrei­bung der Leitsätze von 1978, verabschiedet.

Die parteipolitischen Zielsetzungen der CSU sind nahezu mit denen der CDU iden­tisch. Deutlich wird dies besonders in der Beurteilung der Wirtschafts- und Sozial­politik der sozial-liberalen Koalition. ^[10] ) Ihr wird vorgeworfen, die deutsche Wirt­schaft in einen Scherbenhaufen verwandelt zu haben. Die CSU werde sich be­mühen, aus der von dieser Regierung künstlich erzeugten Anspruchs- wieder eine Leistungsgesellschaft zu machen, in der es Arbeit für alle gibt, in der alle Bürger gegen die wirklichen Notfälle des Lebens gesichert sind und die späteren Genera­tionen keine untilgbaren Hypotheken aufbürdet. Neben einer generellen Förderung der Privatinitiative will die CSU die Wirtschaft durch den Abbau bürokratischer Belastungen sowie durch eine maßvolle Lohn- und Abgabenpolitik fördern. Die CSU hebt ausdrücklich hervor, daß die „zahlreichen an die Finanzpolitik gestellten Nebenforderungen nicht zu einer Verfälschung von Sinn und Zweck echter Finanz­politik führen“ ^[11] ) dürfen. Sie fordert ausdrücklich den Schutz der Unternehmens­substanz, die Förderung des Wettbewerbs und die Entwicklung des Wachstums­potentials durch eine entsprechende Gestaltung des Steuerrechts. ^[12] )

B. Die Ziele der FDP

Als kleinerer Koalitionspartner kann die FDP nur eine korrigierende Funktion in der politischen Entscheidungsbildung wahrnehmen. Aus diesem Grunde ist es auch verständlich, daß die jeweilige Koalitionsorientierung ihren Ausdruck in den pro­grammatischen Aussagen der FDP findet, die sich wechselnd an den Zielen der bei­den großen Volksparteien orientieren. Jedoch grenzt sich die FDP in ihrer Pro­grammatik klar von der CDU/CSU und der SPD ab. 1957 – im Berliner Pro­gramm – hieß es: „Aus sozialer Verantwortung lehnt die FDP den Marxismus und sozialistische Experimente ab, aus christlicher Verantwortung den Mißbrauch der Religion im politischen Tageskampf“; und 1971 formulierte Scheel: „Die FDP hat die CDU daran gehindert, klerikal zu werden, und sie wird auch die SPD daran hindern, sozialistische Politik zu betreiben.“

Das politische Leitbild der FDP bilden die Freiburger Thesen von 1971. Darin ver­steht sie sich, wie bereits oben erwähnt, als Pendant zur Partei des demokratischen Sozialismus, als die sich die SPD seit Godesberg interpretierte. Aus den Grund­werten der geistigen Freiheit, der Toleranz und der Konkurrenz, aber auch der sozialen Gerechtigkeit leitet die FDP ihre Forderung nach „Freiräumen für Indivi­dualität und Spielräumen für Pluralität“ ^[13] ) ab. Die Bedeutung der sozialen Gerech­tigkeit wird bei der Forderung nach einer breit angelegten Vermögensbildung deut­lich. Die FDP fordert eine Harmonisierung von Steuer- und Transfersystem, um das Prinzip der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit zu ver­wirklichen. ^[14] )

C. Die Ziele der SPD

Das Godesberger Programm der SPD von 1959, das auch heute noch in seinen Grundprinzipien Gültigkeit hat, ist politisch gesehen, die „Verfassung“ des demo­kratischen Sozialismus in Deutschland. Anders als bis dahin stand nun das Be­kenntnis zum freiheitlichen Rechtsstaat, zur Sozialen Marktwirtschaft und zur freien Entfaltung des Menschen im Mittelpunkt.

„Wettbewerb soweit wie möglich – Planung soweit wie nötig!“ ^[15] ) Der wirtschafts­politische Kernsatz des Godesberger Programms bezieht sich vor allem auf die dort vorstehende Aussage, daß der Staat sich seiner Verantwortung für den Wirt­schaftskreislauf nicht entziehen kann. „Vielfältiger Maßnahmen“ bedarf es, um die „Freiheit in der Wirtschaft“ ^[16] ) zu erhalten. Die „Bändigung der Macht der Groß­wirtschaft“ sei zentrale Aufgabe sozialdemokratischer Wirtschaftspolitik; auch hier fehlt nicht die Forderung nach Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen. Ausdrücklich wird die Notwendigkeit öffentlicher Unter­nehmen als Mittel zur Verhütung privater Marktbeherrschung genannt. ^[17] ) Gemein­eigentum als zweckmäßige und notwendige Form der Bewahrung der Freiheit vor der Übermacht großer Wirtschaftsgebilde wird gefordert. ^[18] ) Wie keine andere Partei fordert die SPD eine Lohn- und Gehaltspolitik, die geeignet ist, Einkommen und Vermögen gerechter zu verteilen; der Zuwachs am Betriebsvermögen der Großwirtschaft soll als Eigentum breit gestreut oder gemeinschaftlichen Zwecken dienstbar gemacht werden. ^[19] )

Ausführlich sind auch die programmatischen Ausführungen zum Bereich „Frau -Familie - Jugend“. Mit Bezug auf die Steuerpolitik wird postuliert, daß ein Fami­lienlastenausgleich sowie Kindergeld die Familie wirksam schützen sollen. ^[20] )

Im Ökonomisch-politischen Orientierungsrahmen für die Jahre 1975 bis 1985, der versucht, „das Zwischenstück zwischen Tagespolitik und Grundsatzprogramm zu schaffen“ ^[21] ), setzt sich die SPD kritisch mit dem von Konservativen vertretenen „herkömmlichen Leistungsbegriff“ auseinander. Sie vertritt die Meinung, daß über­spitzte Leistungsanforderungen die Leistungsfähigkeit eher mindern als fördern, Verantwortungsgefühl, Kooperationsfähigkeit und soziales Engagement bisher zu­wenig berücksichtigt werden. ^[22] ) Erstmals zeigen sich im Orientierungsrahmen ´85 ökologische Ziele, die im (neuen) Grundsatzprogramm von 1989 in der Forderung münden, die Industriegesellschaft ökologisch zu erneuern ^[23] ). Auch künftig orien­tieren sich die Sozialdemokraten, wie schon in Godesberg beschlossen, an den Grundwerten „Freiheit, Gerechtigkeit und Solidarität“.

D. Gegenüberstellung der Grundziele

Die Ausführungen zeigen, daß den Programmen der Parteien ähnliche bzw. gleiche Grundziele zu entnehmen sind. Allerdings ist deutlich geworden, daß diese unter­schiedlich akzentuiert werden, was auf nicht unbeträchtliche Differenzen hinsicht­lich konkreter politischer Vorstellungen schließen läßt. Bei der CDU/CSU wird besonders das Bekenntnis zur Sozialen Marktwirtschaft deutlich; Begriffe wie „Bedarfs- und Leistungsgerechtigkeit“ werden hervorgehoben. Es fällt auf, daß sich die CDU/CSU vor allem durch die Forderung nach mehr Eigenverantwortung und Individualität gegenüber der SPD unterscheidet. Die programmatischen Vor­stellungen der SPD laufen insgesamt auf einen größeren Aufgabenkatalog für den Staat hinaus als bei der CDU/CSU, konkret ist damit auch die Milderung von Ein­kommensdifferenzen und die Beteiligung breiter Bevölkerungsschichten am Pro­duktivvermögen angesprochen. Um die mit Hilfe des Steuerrechts vorzunehmen­den Umverteilungen zu finanzieren, schließt die SPD Steuererhöhungen nicht aus; die Unionsparteien dagegen fordern eine dauerhafte Senkung der Steuer- und Ab­gabenlast, denn die Lage der sozial Schwächeren wird in ihren Augen nicht durch direkte staatliche Umverteilung, sondern durch Anreiz zu größerer Eigenständig­keit verbessert.

3. Die Zeit der sozial-liberalen Koalition

Am 20.10.1969 wurde die große Koalition durch eine sozial-liberale Koalition unter Führung von Bundeskanzler Willy Brandt abgelöst ^[24] ). Der Reformwille – vor allem von Seiten der SPD – drückt sich besonders in der ersten Regierungser­klärung von Bundeskanzler Brandt aus. Brandt hob hervor, daß man „vor der Not­wendigkeit umfassender Reformen“ stehe und nun vor allem „mehr Demokratie wagen“ ^[25] ) wolle. Diese wohl vor allem auf die Gesellschafts- und Außenpolitik ab­zielenden Worte fanden ihren Niederschlag jedoch auch in der Wirtschaftspolitik. Es sei ein permanenter wirtschaftlicher und sozialer Wandel nötig, der jeden seine Fähigkeiten entwickeln ließe. Der Wunsch nach Veränderung ging jedoch nicht so weit, daß man auf dem Gebiet der Vermögensverteilung bestehende Vermögen durch „konfiskatorisch wirkende Steuern“ vernichten wollte; die Steuerpolitik müsse jedoch eine breitere Vermögensbildung schaffen. ^[26] ) Die von der SPD an­visierten Ziele auf dem Gebiet des Steuerrechts wurden vom Vorsitzenden der Steuerreformkommission folgendermaßen dargestellt: „Das fiskalisch Nötige – also mehr Geld für die öffentlichen Kassen –, das gesellschaftspolitisch Wünschbare – also mehr Gerechtigkeit –, das technisch Durchführbare – also nicht mehr, sondern weniger Arbeit für die Finanzämter –, das wirtschaftlich Erträgliche – also nichts, was wirtschaftliches Wachstum, die Investitionsbereitschaft oder die Eigen­initiative lähmen könnte – und schließlich, nicht zu vergessen: das politisch Durch­setzbare – also nichts, was der Mehrheit der Bürger dieses Landes nicht plausibel gemacht werden könnte.“ ^[27] ) Hatten sich bis zur Krise von 1974/75 diese Ziele noch weitgehend ohne größere Zielkonflikte verfolgen lassen, so sah man sich in der zweiten Hälfte der 70er Jahre einer völlig veränderten wirtschaftlichen Situation gegenüber. Zu den im weiteren beschriebenen Schwierigkeiten bei der wirt­schaftlichen Entwicklung kam das Problem einer zunehmenden Staatsverschul­dung. Der Schuldenstand des Bundes hatte sich von 1974 bis 1977 fast verdoppelt. Die Neuverschuldung lag – trotz der Konsolidierungsbemühungen 1976/77 – im Durchschnitt der Jahre 1974 bis 1982 bei ca. 26 Milliarden DM ^[28] ).

Tabelle 1

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Monatsberichte der Deutschen Bundesbank

In seiner Regierungserklärung vom 16.12.1976 ^[29] ) hob dann auch Bundeskanzler Helmut Schmidt die „Notwendigkeit einer Konsolidierung aller öffentlichen Haus­halte“ sowie die „Überprüfung alter und neuer ausgabenwirksamer Vorhaben“ her­vor, wobei der „Rahmen für Neues gering bleiben“ werde. Gleichzeitig kündigte er jedoch Entlastungen für Unternehmen vor allem bei den ertragsunabhängigen Steuern an. Es fällt auf, daß die Verteilungs- und Sozialpolitik mit zunehmender Wachstumsschwäche ab Mitte der 70er Jahre immer mehr in den Hintergrund ge­rückt ist. Ausgabenkürzungen im Sozialbereich stehen nun verstärkte steuerliche Entlastungen der Unternehmen gegenüber. Erstmals fehlt in der Regierungser­klärung vom 24.11.1980 ^[30] ) das Ziel einer Verbesserung der Situation der unteren Einkommensschichten – ein fester Bestandteil aller vorhergehenden Regierungs­erklärungen sozial-liberaler Kanzler.

Die wirtschaftliche Entwicklung während der Zeit der sozial-liberalen Regierun­gen läßt sich in zwei Phasen einteilen. Die erste Phase erstreckt sich auf den Zeit­raum bis zur Ölkrise von 1973, in der die wesentlichen wirtschaftlichen Probleme in der außenwirtschaftlichen Absicherung und der Erhaltung der Preisstabilität be­standen. Nach der Rezession von 1966/67 setzte in der deutschen Wirtschaft 1968 zunächst ein Boom ein, „der die Phasen der Hochkonjunktur in den beiden voran­gegangenen Zyklen nicht nur an Intensität, sondern auch der Dauer nach deutlich übertroffen hat“ ^[31] ). Als dann jedoch infolge der Ölkrise im Herbst 1973 die welt­weite Nachfrage zurückging, wurden erstmals strukturelle Fehlentwicklungen in der deutschen Wirtschaft sichtbar, die 1975 in einer Krise mit hoher Unterbeschäf­tigung bei anhaltender Inflation mündeten. Die Arbeitslosenzahl stieg auf über eine Million, die Investitionsquote sank auf unter 20 %. Trotz einer Belebung der Wirt­schaftstätigkeit im zweiten Halbjahr 1976 ließ ein sich selbst tragender, kräftiger, langanhaltender Aufschwung weiter auf sich warten. ^[32] ) Das BSP wuchs zwar in den Jahren 1976 bis 1979 um durchschnittlich 4 %; diese Zunahme reichte jedoch nicht aus, die Arbeitslosigkeit nennenswert abzubauen. Über den gesamten Zeit­raum waren etwa 1 Mio. Menschen ohne Beschäftigung. Die positiven Akzente, die infolge des etwas kräftigeren Aufschwungs zur Mitte des Jahre 1978 sichtbar wurden, verblaßten mit Ausbruch der zweiten Ölkrise Ende 1979. Die Arbeitslo­sigkeit stieg weiter an und lag am Ende des Jahres 1982 bei über 2 Mio., was einer Quote von 8,5 % entsprach. Die Inflationsrate blieb mit über 5 % ebenfalls hoch.

A. Das 3. Vermögensbildungsgesetz

1) Zweck und Inhalt des Gesetzes

Nach Überwindung der Rezession von 1966/67 und Bildung der sozial-liberalen Koalition galt das Interesse der Bundesregierung der Vermögensbildung in breiten Schichten der Bevölkerung. Am 4.6.1970 wurde das 3. VermBG einstimmig im Bundestag verabschiedet ^[33] ), welches den bisherigen Begünstigungsbetrag auf 624 DM verdoppelte; gleichzeitig wurden die steuerlichen Abzugsmöglichkeiten für kleinere Betriebe, die ihren Arbeitnehmern vermögenswirksame Leistungen ge­währten, entsprechend erhöht. Die Steuer- und Sozialabgabenfreiheit der ver­mögenswirksamen Leistungen wurde durch eine Arbeitnehmersparzulage ersetzt. Da bis dahin vor allem Arbeitnehmer mit hohem Einkommen die staatliche Sparför­derung nutzten, während Bezieher niedriger Einkommen diese Möglichkeit kaum wahrnahmen ^[34] ), wurde eine Einkommensgrenze von 24 000 bzw. 48 000 DM für die Inanspruchnahme der Arbeitnehmersparzulage eingeführt. ^[35] ) Gleichzeitig wurde das begünstigte Sparvolumen auf 800/1 600 DM festgesetzt, der Prämiensatz be­trug 20 %. Die staatliche Sparförderung sollte damit gezielt die Einkommens­schichten begünstigen, die aus eigenem Antrieb nur wenig sparten. ^[36] ) Die zunächst geplante Vereinheitlichung von Spar- und Wohnungsbauprämien wurde jedoch nicht verwirklicht. Beim Bausparen waren weiterhin Prämien oder Steuervergünsti­gungen wahlweise möglich. Als Ergebnis dieser Regelung waren Bezieher höherer Einkommen zwar von der allgemeinen Sparförderung ausgenommen, profitierten jedoch – progressionsbedingt, aber auch aufgrund höherer Begünstigungsbeträge – in stärkerem Maße von den speziellen Steuervergünstigungen beim Bausparen.

Das 3. VermBG hatte eine Vervierfachung der Anzahl der begünstigten Arbeit­nehmer zur Folge. 80 % aller Arbeitnehmer machten davon Gebrauch; die Zahl derer, die auf Grund von Tarifverträgen vermögenswirksame Leistungen erhielten, verzehnfachte sich innerhalb von zwei Jahren.

2) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen

Die sozial-liberale Regierung hat in ihrer Regierungserklärung vom 28.10.1969 die Eigentums- und Vermögensbildung in breiten Schichten der Bevölkerung zu einem der Schwerpunkte ihrer Politik erklärt. ^[37] ) Nach nur vier Monaten Amtszeit legte sie den Gesetzentwurf zum 3. VermBG ^[38] ) vor.

Die Einführung der Arbeitnehmer-Sparzulage war während der parlamentarischen Diskussion des Gesetzes nie umstritten. Anders gestaltete sich die Auseinander­setzung bei der Verdoppelung des begünstigten Betrages. Die CDU/CSU-Fraktion wandte sich gegen eine pauschale Verdoppelung der bisherigen Beträge, war sie doch der Meinung, daß diese Maßnahme nicht die erwünschte Wirkung für die Gruppe der minderen Einkommen bringt ^[39] ). Aus diesem Grunde brachte sie den Entwurf eines „Beteiligungslohngesetzes“ ^[40] ) ein, der eine Beteiligung der Arbeit­nehmer am Produktivkapital zur Folge gehabt hätte. Gleichzeitig sollte dadurch die Kapitalstruktur der Wirtschaft, insbesondere die der mittelständischen Unterneh­men, verbessert werden. Kern ihres Vorschlages war die Einbeziehung von Selb­ständigen in die staatliche Sparförderung. Der Gesetzentwurf wurde im Zuge der weiteren parlamentarischen Beratungen abgelehnt, die Idee der Einbeziehung der Selbständigen fand jedoch auch auf Seiten der FDP Zustimmung.

Daß das 3. VermBG einstimmig verabschiedet wurde, lag trotz aller Meinungs­verschiedenheiten an der Neugestaltung der Tarifverträge zur damaligen Zeit. Die Gewährung vermögensbildender Leistungen durch die Arbeitgeber fand Eingang in fast alle Tarifverträge; noch kurz vor Verabschiedung des Gesetzes wurde die Einführung vermögenswirksamer Leistungen in der Metallindustrie vereinbart. Vor diesem Hintergrund und dem Wissen um ihr Bekenntnis zur Volkspartei erscheint es verständlich, daß die CDU/CSU-Fraktion dem Gesetz nicht die Zustimmung verweigerte. Federführend bei der Ausarbeitung und Erörterung des Gesetzent­wurfes war jedoch die SPD. Mit dem 3. VermBG gelang ihr als Regierungspartei erstmals die Umsetzung parteiprogrammatischer Ziele, was besonders die Einfüh­rung der Einkommensgrenze und eine in diesem Ausmaß bis dahin nicht gekannte Vergrößerung des begünstigten Personenkreises verdeutlichen. Die Bundesregie­rung war jedoch nicht der Ansicht, mit dem 3. VermBG „das vermögenspolitische Soll für diese Legislaturperiode erfüllt“ zu haben und verwies auf die geplante Steuerreform. ^[41] )

B. Die Steuerreform von 1974/75

Wie fast jede neue Regierung war auch die sozial-liberale Koalition mit dem An­spruch angetreten, eine grundlegende Reform des Steuersystems vorzunehmen und insbesondere mehr Steuergerechtigkeit und Steuervereinfachung durchzusetzen. ^[42] ) Die Steuerreform sollte vor allem „soviel soziale Gerechtigkeit wie irgend möglich verwirklichen“ ^[43] ) sowie die unteren Einkommensschichten zu Lasten hoher Ein­kommensbezieher besser stellen. ^[44] )

Grundlage der Reform sollte das Gutachten der 1968 einberufenen Steuerreform­kommission unter Vorsitz des ehemaligen Staatsministers Eberhard bilden, das 1971 vorlag. ^[45] ) Auf über 1 200 Seiten enthielt es zahlreiche Vorschläge zur Neu­ordnung vor allem der Einkommen- und Körperschaftsteuer. ^[46] ) Es läßt sich jedoch feststellen, daß die meisten dieser Vorschläge – von der Einführung des Anrech­nungsverfahrens bei der späteren Körperschaftsteuerreform einmal abgesehen – kaum Eingang in die verabschiedeten Gesetze fanden. So schloß sich die Regie­rung weder den Vorschlägen eines durchgehend progressiven Einkommensteuer­tarifs an, noch übernahm man ihre Ansichten hinsichtlich des Familienlastenaus­gleichs. So muß es verwundern, daß man sich seitens der Bundesregierung immer wieder auf die Kommission berief ^[47] ), dies um so mehr, da diese vor allem Aspekte der Steuervereinfachung berücksichtigt hatte, hinter die die von der Regierungs­seite hervorgehobene verteilungspolitische Zielsetzung zurücktrat. ^[48] )

Neben der Steuerreformkommission hatte auch die SPD selbst Reformvorschläge erarbeitet. Die zunächst beschlossenen z.T. drastischen Erhöhungen der Spitzen­sätze insbesondere bei der Erbschaft-, Vermögen- und Einkommensteuer ^[49] ) standen ganz im Zeichen einer Umverteilung der Steuerlast und lösten auf Seiten der Wirt­schaft einige Befürchtungen aus ^[50] ). Es sollte sich jedoch zeigen, daß die SPD von ihren Vorstellungen im Rahmen des parlamentarischen Werdegangs der Gesetze immer mehr abgehen mußte, nicht nur mit Rücksicht auf die FDP, sondern auch angesichts einer CDU/CSU-Mehrheit im Bundesrat.

Politische Ereignisse – aufgrund des Übertritts einiger Abgeordneter der SPD und FDP zur CDU war im Parlament 1972 eine Patt-Situation entstanden; der Bundes­tag war daraufhin aufgelöst worden, der neue Bundestag trat am 15.12.1972 zu­sammen – führten dazu, daß die Steuerreform nicht, wie ursprünglich geplant, als Gesamtgesetz zum 1.1.1974 in Kraft treten konnte.

1) Das Außensteuergesetz

a) Zweck und Inhalt des Gesetzes

Als erster Teil der Steuerreform soll das im September 1972 in Kraft getretene Außensteuergesetz ^[51] ) behandelt werden. Die Bundesregierung reagierte damit auf eine Untersuchung von 1964 ^[52] ), die erhebliche Steuerumgehungen durch Verlage­rung von Einkünften ins Ausland festgestellt hatte. Hieraus ergaben sich einerseits deutliche Wettbewerbsverzerrungen, andererseits wurde auch der Bereich der Ver­teilungspolitik berührt. Wenn natürliche Personen ihren Wohnsitz in Niedrigsteuer­länder verlegten, um Einkünfte aus Kapitalvermögen und Erlöse aus der Auflösung stiller Reserven beim Verkauf von Beteiligungen der deutschen Einkommensteuer zu entziehen, so entsprach dies weder dem Grundsatz der Gleichmäßigkeit der Be­steuerung, noch – insbesondere da derartige Möglichkeiten vor allem oberen Einkommensschichten vorbehalten waren – den verteilungspolitischen Zielen der Bun­desregierung. Finanzminister Möller bezeichnete es in diesem Zusammenhang als „unerträglich, daß Millionen kleiner Leute mit ihren Steuern, die weh tun, die Lebensfähigkeit unseres Landes sichern“ ^[53] ).

Nach der Regierungserklärung vom 28.10.1969 ^[54] ), in der Bundeskanzler Brandt die Entwicklung zum „sozialen Rechtsstaat“ ankündigte, hatte die Zahl der „Steuerflüchtlinge“ noch zugenommen. ^[55] ) Wenn deren Motiv auch nur zum Teil die Sicherung des Eigentums vor möglicher Sozialisierung war, so fand doch die Ein­kommens- und Vermögensverlagerung mit denselben steuerumgehenden Mitteln statt. Das AStG sah Einkommenskorrekturen dahingehend vor, daß Verlage­rungen von Einkünften entweder unmöglich gemacht werden sollten, oder trotz Wohnsitz­verlagerung eine Besteuerung im Inland stattfand.

b) Zur Nachweisbarkeit des Einflusses politischer Überzeugungen

Zwanzig Jahre lang hatten die CDU/CSU-Regierungen so gut wie nichts gegen die Wohnsitzverlagerung, vor allem in die Schweiz – hier gewährte das DBA von 1931 völligen Schutz vor dem deutschen Fiskus –, unternommen. Erstmals seit Bestehen der Bundesrepublik unternahm die SPD/FDP-Regierung einen ernstgemeinten Ver­such, die „Steuerflucht“ zu stoppen. Die Diskussion zu dem von Finanzminister Möller im Dezember 1971 vorgelegten Gesetzentwurf verfiel zunehmend der Emo­tionalisierung; der DIHT empörte sich, Möller kämpfe mit „Holzhammer-Metho­den“, und behauptete, das Steuerklima für Unternehmer sei sogar im Dritten Reich während der Devisenzwangswirtschaft günstiger gewesen als unter den Sozial­demokraten. ^[56] ) BDI-Präsident Berg äußerte, das Gesetz sei „eine schädliche Ver­mischung von Wirtschaft und Politik“, von „sozialistischem Spektakel“ begleitet und „bedrohe die Freizügigkeit der Person, des Kapitalmarktes und des Waren­verkehrs.“ ^[57] )

Eine Woche vor der Verabschiedung des AStG fand im Bundestag die Schlußab­stimmung über das neue DBA zwischen Deutschland und der Schweiz statt. Nur in Verbindung mit dem AStG konnte es seine volle Wirksamkeit erzielen. Während dieser beiden Debatten wurde besonders deutlich, daß mit dem AStG keine typischen Ziele einzelner Parteien verfolgt wurden, sieht man einmal von der Tat­sache ab, daß sich die Herstellung steuerlicher Gerechtigkeit in jedem Programm der im Rahmen dieser Arbeit betrachteten Parteien findet. Es ist jedoch offensicht­lich, daß vor allem durch den Reformeifer der SPD/FDP-Fraktion und die Beharr­lichkeit der Bundesregierung gegen alle Widerstände von Interessenvertretern der deutschen Wirtschaft gerade zu diesem Zeitpunkt ein Ansatz zur Lösung des „Steuerflucht“-Problems vorgenommen wurde ^[58] ).

Alle im Bundestag vertretenen Parteien stellten das neue DBA und das AStG als ihre eigene Leistung dar; die Gesetze wurden einstimmig verabschiedet. Hatte der CDU-Abgeordnete Kreile zum Zeitpunkt der Kabinettsbeschlüsse noch von einem „schlimmen Omen“ gesprochen, daß das Zeichen an der Wand sei, worauf sich die deutsche Wirtschaft nach Bildung der sozial-liberalen Regierung gefaßt machen müsse ^[59] ), wurde es nun von ihm als „einziger punktueller Ansatz zu einer Steuer­reform in dieser Legislaturperiode“ bezeichnet, der Ausdruck von Kontinuität seit der Zeit der Großen Koalition sei. ^[60] ) Für die CDU/CSU entspricht das Gesetz der Überzeugung, daß steuerliche Gerechtigkeit mehr wiegt als steuerliche Verein­fachung“. ^[61] ) Die FDP vertrat die Meinung, daß durch die Gesetze wieder inter­nationale Wettbewerbsneutralität hergestellt werde. ^[62] ) Neben der Wiederherstel­lung von Steuergerechtigkeit stand für die SPD vor allem der verteilungspolitische Aspekt im Vordergrund. Daß die Bestimmungen des Gesetzes jedoch nicht an­nähernd geeignet waren, die Steuerumgehungen einzudämmen bzw. die Auf­kommensverluste wettzumachen, wird deutlich, wenn man eine Schätzung des hessischen Finanzministeriums über bundesweite Steuerausfälle aus Umgehungen – 5 Mrd. DM ^[63] ) – mit den geschätzten Steuermehreinnahmen durch die Gesetzes­änderungen – ca. 0,5 Mrd. DM ^[64] ) – vergleicht. Auch wenn davon auszugehen ist, daß aufgrund der Neuregelungen eine ganze Reihe von Einkommensverlagerungen nicht stattfanden, macht diese Diskrepanz doch deutlich, daß man dem Anspruch, die Steuerflucht nachhaltig zu reduzieren, keineswegs gerecht geworden war. ^[65] )

[...]

^[1] ) Waigel (1988), S. 22.

^[2] ) Berliner Programm der CDU (1971), S 43.

^[3] ) Grundsatzprogramm der CDU (1978), S. 170.

^[4] ) A.a.O., S. 171.

^[5] ) A.a.O., S. 181 f.

^[6] ) A.a.O., S. 182 f.

^[7] ) Vermögenspolitisches Grundsatzprogramm der CDU (1973), S. 90 ff.

^[8] ) Grundsatzprogramm der CDU (1978), S. 183.

^[9] ) Sontheimer/Röhring (1987), S. 142.

^[10] ) Wahlprogramm der CSU (1983), Tz. 2.

^[11] ) Grundsatzprogramm der CSU (1976), S. 235.

^[12] ) A.a.O.

^[13] ) Freiburger Thesen der Liberalen (1971), S. 421.

^[14] ) Liberale Politik zur Steuervereinfachung (1979), S. 541

^[15] ) Godesberger Programm der SPD (1959), S. 75.

^[16] ) A.a.O., S. 74.

^[17] ) A.a.O., S. 75.

^[18] ) A.a.O., S. 76.

^[19] ) A.a.O., S. 77.

^[20] ) A.a.O., S. 80.

^[21] ) Brandt (1975), S. 338.

^[22] ) Ökonomisch-politischer Orientierungsrahmen für die Jahre 1975 bis 1985, S. 342.

^[23] ) Grundsatzprogramm der SPD (1989).

^[24] ) Wirtschafts- und Finanzminister war zunächst Schiller (SPD). Nach der Bundestagswahl vom 19. November 1972 übernahm Friedrichs (FDP) das Wirtschaftsressort, das er auch nach der Wahl von Helmut Schmidt zum Bundeskanzler am 17. Mai 1974 behielt. Am 7. Oktober 1977 wurde Friedrichs von Lambsdorff (FDP) abgelöst. Das Finanzministerium übernahm 1974 Apel (SPD), nach ihm folgten ab dem 16. Februar 1978 Matthöfer (SPD) und ab dem 28. April 1982 Lahnstein (SPD).

^[25] ) BT-Sitzungsprotokoll VI/5 vom 28.10.1969, S. 20.

^[26] ) A.a.O., S. 23 C.

^[27] ) Eppler (1971), S. 59.

^[28] ) Vgl. Tabelle 1.

^[29] ) BT-Sitzungsprotokoll VIII/5 vom 16.12.1976, S. 37.

^[30] ) BT-Sitzungsprotokoll IX/80 vom 13.12.1976, S. 28 ff.

^[31] ) Sachverständigenrat (1970/71), S. 7.

^[32] ) Sachverständigenrat (1977/78), Tz. 47 ff.

^[33] ) Drittes Gesetz zur Vermögensbildung der Arbeitnehmer vom 27.6.1970, BGBl. I, S. 930.

^[34] ) Bericht des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung, BT-Drucks. VI/860, Anlage 2, S. 14.

^[35] ) Diese Einkommensgrenze wurde im Rahmen der Steuerreform von 1974/75 auf alle an­deren Arten staatlicher Sparprämien ausgedehnt.

^[36] ) BT-Drucks. VI/1932.

^[37] ) BT-Sitzungsprotokoll VI/5 vom 28.10.1969, S. 23 C.

^[38] ) BT-Drucks. VI/601.

^[39] ) BT-Sitzungsprotokoll VI/42 vom 15.4.1970, S. 2157 C ff.

^[40] ) BT-Drucks. VI/616.

^[41] ) Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung Arendt, BT-Sitzungsprotokoll VI/56 vom 4.6.1970, S. 3057 B.

^[42] ) Regierungserklärung vom 28.10.1969, BT-Sitzungsprotokoll VI/5 vom 28.10.1969, S. 24.

^[43] ) Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1971), S. 994. Wahlprogramm der SPD (1972), S. 60.

^[44] ) So auch ein Flugblatt der SPD, das Bundeskanzler Schmidt selbst redigierte. Vgl. „Steuer­reform - Wiedersehen bei Philippi“, in: Der Spiegel, Heft 24/1974, S. 22.

^[45] ) Bundesministerium für Wirtschaft und Finanzen (1971).

^[46] ) Die Aufnahme des Gutachtens in der Öffentlichkeit war sehr unterschiedlich. Während von den Spitzenverbänden der gewerblichen Wirtschaft die „ausgewogene Konzeption“ (BdB [1971], S. 54) gelobt und insbesondere die Vorschläge zur Verringerung der ertrags­unab­hängigen Steuern begrüßt wurden (DIHT [1971], S. 60 f.), kritisierten die Gewerk­schaften die Zusammensetzung der noch von Finanzminister Strauß einberufenen Kom­mission, die „ein­seitig Arbeitgeberinteressen“ vertrete (Höhnen [1971], S. 1128).

^[47] ) So u.a.: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (1971), S. 999 f.

^[48] ) Muscheid (1986), S. 144.

^[49] ) Parteivorstand der SPD (1971), S. 695 ff.

^[50] ) So z.B.: DIHT (1971), S. 61 f.

^[51] ) Gesetz zur Wahrung der steuerlichen Gleichmäßigkeit bei Auslandsbeziehungen und zur Verbesserung der steuerlichen Wettbewerbslage bei Auslandsinvestitionen, BGBl. I, S.1713.

^[52] ) Bericht über die Wettbewerbsverfälschungen, die sich aus Sitzverlagerungen in das Aus­land und aus dem zwischenstaatlichen Steuergefälle ergeben („Steueroasenbericht“), BT-Drucks. IV/2412, S. 3 ff.

^[53] ) „Steuerflucht - Boom der Angst“ in: Der Spiegel, Heft 1-2/1971, S. 37.

^[54] ) BT-Sitzungsprotokoll VI/5 vom 28.10.1969, S. 20 ff.

^[55] ) „Steuerflucht - Boom der Angst“ in: Der Spiegel, Heft 1-2/1971, S. 36 f.

^[56] ) A.a.O., S. 45.

^[57] ) „Steuerfluchtgesetz - Was man tun soll“ in: Der Spiegel, Heft 9/1971, S. 49.

^[58] ) MdB Porzner (SPD), BT-Sitzungsprotokoll VI/195 vom 22.6.1972, S. 11478 B.

^[59] ) Kreile (1971), S. 57.

^[60] ) BT-Sitzungsprotokoll VI/191 vom 14.6.1972, S. 11143 D.

^[61] ) BT-Sitzungsprotokoll VI/195 vom 22.6.1972, S. 11476 D.

^[62] ) BT-Sitzungsprotokoll VI/191 vom 14.6.1972, S. 11145 A.

^[63] ) „Steuerflucht - Boom der Angst“ in Der Spiegel, Heft 1-2/1971, S. 36.

^[64] ) Finanzbericht 1973, S. 81.

^[65] ) Wassermeyer (1983), S. 573 ff.