Indikatoren für eine nachhaltige Entwicklung der Stadt Osnabrück
Evaluierung des Agenda 21 Prozesses
©2002
Diplomarbeit
126 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Problemstellung:
Das auf der Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro verabschiedete Aktionsprogramm Agenda 21 betont erstmals die wichtige Rolle der Kommunen bei der Umsetzung des Nachhaltigkeitskonzeptes. Diesem Aufruf folgend hat weltweit eine wachsende Zahl von Kommunen eigene Agenda-Prozesse angestoßen. Zehn Jahre nach der Rio-Deklaration wird vielerorts der Wunsch geäußert, den Stand der Umsetzung der Agenda 21 messbar zu machen. Dadurch hat die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Fragen der Bewertung von nachhaltiger Entwicklung starken Auftrieb erhalten.
Bestimmung und Operationalisierung von Entwicklungszielen sind notwendige Voraussetzungen von Maßnahmenbündeln und Strukturveränderungen, um die übergeordneten Ziele des Nachhaltigkeitsansatzes der Agenda 21 dauerhaft zu verankern. Dazu werden Bilanzierungs- und Steuerungsinstrumente benötigt, die eine Prozesssteuerung und -beobachtung ermöglichen (vgl. SERWE 1997 S. 47). In Kapitel 40 der Agenda 21 wird der Einsatz von Indikatoren zur Operationalisierung des Leitbilds einer nachhaltigen Entwicklung ausdrücklich eingefordert (vgl. Anhang A). Vor diesem Hintergrund dient ein geeignetes Indikatorensystem nicht nur der Zielbestimmung, sondern ist zugleich auch elementarer Bestandteil einer Umsetzungsstrategie.
Während auf nationaler und globaler Ebene schon die verschiedenen Konzepte im Einsatz sind, ist die Diskussion um ein praxistaugliches Verfahren einer indikatoren-gestützten Erfolgskontrolle aus Sicht der Kommunen noch immer nicht abgeschlossen. Auch in der Stadt Osnabrück stellt sich seit Einführung einer Lokalen Agenda 21 die Frage, mit welcher geeigneten Methode sich die Wirkungsweise des Prozesses evaluieren lässt.
Gegenstand dieser Analyse ist die Erarbeitung eines Systems von Nachhaltigkeitsindikatoren zur fortlaufenden Berichterstattung über die zukunftsfähige Entwicklung in der Stadt Osnabrück. Ziel ist neben der Aufzeichnung eines allgemeinen Entwicklungstrends auch die Beantwortung der Frage, welche spezifischen Probleme sich bei der Auswahl von Indikatoren ergeben und welche Datenlücken für eine sukzessive Verbesserung und Weiterführung des Konzeptes geschlossen werden müssen. Darüber hinaus soll die Arbeit eine praxisorientierte Hilfestellung für die weitere Umsetzung der Lokalen Agenda 21 in Osnabrück liefern, um zukünftige Prozessentwicklungen besser steuern zu können.
Gang der Untersuchung:
Die Arbeit umfasst 8 Kapitel. Kapitel 1 […]
Das auf der Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro verabschiedete Aktionsprogramm Agenda 21 betont erstmals die wichtige Rolle der Kommunen bei der Umsetzung des Nachhaltigkeitskonzeptes. Diesem Aufruf folgend hat weltweit eine wachsende Zahl von Kommunen eigene Agenda-Prozesse angestoßen. Zehn Jahre nach der Rio-Deklaration wird vielerorts der Wunsch geäußert, den Stand der Umsetzung der Agenda 21 messbar zu machen. Dadurch hat die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Fragen der Bewertung von nachhaltiger Entwicklung starken Auftrieb erhalten.
Bestimmung und Operationalisierung von Entwicklungszielen sind notwendige Voraussetzungen von Maßnahmenbündeln und Strukturveränderungen, um die übergeordneten Ziele des Nachhaltigkeitsansatzes der Agenda 21 dauerhaft zu verankern. Dazu werden Bilanzierungs- und Steuerungsinstrumente benötigt, die eine Prozesssteuerung und -beobachtung ermöglichen (vgl. SERWE 1997 S. 47). In Kapitel 40 der Agenda 21 wird der Einsatz von Indikatoren zur Operationalisierung des Leitbilds einer nachhaltigen Entwicklung ausdrücklich eingefordert (vgl. Anhang A). Vor diesem Hintergrund dient ein geeignetes Indikatorensystem nicht nur der Zielbestimmung, sondern ist zugleich auch elementarer Bestandteil einer Umsetzungsstrategie.
Während auf nationaler und globaler Ebene schon die verschiedenen Konzepte im Einsatz sind, ist die Diskussion um ein praxistaugliches Verfahren einer indikatoren-gestützten Erfolgskontrolle aus Sicht der Kommunen noch immer nicht abgeschlossen. Auch in der Stadt Osnabrück stellt sich seit Einführung einer Lokalen Agenda 21 die Frage, mit welcher geeigneten Methode sich die Wirkungsweise des Prozesses evaluieren lässt.
Gegenstand dieser Analyse ist die Erarbeitung eines Systems von Nachhaltigkeitsindikatoren zur fortlaufenden Berichterstattung über die zukunftsfähige Entwicklung in der Stadt Osnabrück. Ziel ist neben der Aufzeichnung eines allgemeinen Entwicklungstrends auch die Beantwortung der Frage, welche spezifischen Probleme sich bei der Auswahl von Indikatoren ergeben und welche Datenlücken für eine sukzessive Verbesserung und Weiterführung des Konzeptes geschlossen werden müssen. Darüber hinaus soll die Arbeit eine praxisorientierte Hilfestellung für die weitere Umsetzung der Lokalen Agenda 21 in Osnabrück liefern, um zukünftige Prozessentwicklungen besser steuern zu können.
Gang der Untersuchung:
Die Arbeit umfasst 8 Kapitel. Kapitel 1 […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
ID 6414
Peters, Andreas: Indikatoren für eine nachhaltige Entwicklung der Stadt Osnabrück -
Evaluierung des Agenda 21 Prozesses
Hamburg: Diplomica GmbH, 2003
Zugl.: Münster, Universität, Diplomarbeit, 2002
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Diplomica GmbH
http://www.diplom.de, Hamburg 2003
Printed in Germany
II
_________________________________________________________________________________
Vorwort / Danksagung
Die Idee zu dieser Arbeit entstand während eines dreimonatigen Praktikums in der
Stadtverwaltung Osnabrück. Ein Großteil der Untersuchungen konzentrierte sich auf
die Beschaffung umfangreichen Datenmaterials und dessen statistischer Auswertung.
Ohne die unkomplizierte Hilfe der am Projekt Beteiligten wären diese Aufzeichnun-
gen nicht möglich gewesen. Mein besonderer Dank gilt hier dem Leiter des Statis-
tischen Amtes, Jürgen Lüppert, und Sabine Steinkamp vom ,,Referat für Stadtent-
wicklung und Bürgerbeteiligung" sowie dem Leiter der ,,Koordinierungsstelle Um-
welt", Burkhard Tietz, und seiner Mitarbeiterin, Dorothee Spata. Als sehr hilfreich
und angenehm wird mir besonders Monika Blanke in Erinnerung bleiben, die mir
beständig mit Rat und Tat, aber auch mit ihrer ureigenen Portion Frohsinn zur Seite
stand.
Ein besonderer Dank gebührt Dr. Rolf Lindemann, der mit Kompetenz und empathi-
schem Verständnis für Studierende einen großen Teil zum Gelingen dieser Arbeit
beitrug, sowie Prof. Dr. Paul Reuber für das Zweitgutachten.
Im Rückblick hat die Anfertigung der Arbeit wesentlich mehr Zeit in Anspruch ge-
nommen als zu Beginn erwartet. Tausende von Seiten mit Zahlen mussten gewälzt
und viele Telefongespräche geführt werden, um an das Datenmaterial zu kommen.
An manch einem Tag der Mutlosigkeit nahe, ist es mir wohl ergangen wie anderen
Absolventen einer Diplomarbeit. An dieser Stelle gilt mein besonderer Dank meiner
Familie, die mich immer wieder motivierte und mir durch ihr Verständnis Raum zur
Entfaltung gab.
All denen, die erwähnt wurden, aber besonders den Unerwähnten, danke ich herzlich
für ihre Hilfe.
Lotte,
25.
November
2002
Andreas
Peters
Inhaltsverzeichnis
III
_________________________________________________________________________________
Inhaltsverzeichnis
Vorwort / Danksagung ...II
Inhaltsverzeichnis... III
Abbildungsverzeichnis... VI
Tabellenverzeichnis ... VII
Abkürzungsverzeichnis ...VIII
1. EINFÜHRUNG ... 9
1.1
Problemstellung und Zielsetzung...9
1.2
Gliederung der Arbeit ...10
1.3 Methodik ...11
2. NACHHALTIGE ENTWICKLUNG UND LOKALE AGENDA 21 ... 13
2.1
Leitbild und Konzept der Nachhaltigkeit...13
2.2
Agenda 21 und Lokale Agenda...16
2.2 Lokale Agenda in Osnabrück...18
2.3 Organisationsstrukturen ...19
2.4.1
Das Kuratorium
...20
2.4.2
Das Forum
...20
2.4.4
Das Steuerungsteam
...20
2.4.4
Die Arbeitskreise
...21
3.
FUNKTION, ANFORDERUNG UND GRENZEN VON
NACHHALTIGKEITSINDIKATOREN UND -SYSTEMEN... 24
3.1
Funktion von Nachhaltigkeitsindikatoren...25
3.1.1
Planungsfunktion
...25
3.1.2
Warn- und Kontrollfunktion
...26
3.1.3
Kommunikationsfunktion
...26
3.1.4
Vergleichsfunktion
...27
3.2
Anforderungen an Nachhaltigkeitsindikatoren ...27
3.2.1
Politisierbarkeit
...27
3.2.2
Messbarkeit und Verifizierbarkeit
...28
3.2.3
Verständlichkeit
...29
Inhaltsverzeichnis
IV
_________________________________________________________________________________
3.2.4
Datenverfügbarkeit und Kosteneffektivität
...29
3.2.5
Zielorientierung
...30
3.3
Grenzen eines Nachhaltigkeitsindikatorensystems...32
4.
BEISPIELE VON KONZEPTANSÄTZEN AUF DER BASIS VON
NACHHALTIGKEITSINDIKATOREN... 34
4.1 Sustainable
Seattle ...35
4.2
,,encontur": Handlungsleitfaden zur Entwicklung eines kommunalen
Nachhaltigkeitsindikatorensystems im Rahmen der Lokalen Agenda 21 ...36
4.3
FEST: Indikatoren für nachhaltige Entwicklung auf regionaler Ebene...38
4.4
Betrachtung im Vergleich ...41
5. ZUR ENTWICKLUNG DES INDIKATORENSYSTEMS... 43
5.1 Zielformulierung ...43
5.1.1
Zielformulierung für die Ökologische Dimension
...43
5.1.2
Zielformulierung für die Ökonomische Dimension
...44
5.1.3
Zielformulierung für die Soziale Dimension
...46
5.1.4
Zielformulierung für die Dimension Partizipation
...47
5.2
Ableitung und Selektion von Indikatoren ...48
5.2.1
Ableitung von Indikatoren
...48
5.2.2
Selektion aufgrund der Datenverfügbarkeit
...49
6. DAS INDIKATORENSYSTEM ... 52
6.1
Das Themenfeld Ökologie ...53
6.1.1
Geringe Abfallmengen
...54
6.1.2
Schonender Umgang mit nicht erneuerbaren Ressourcen
...56
6.1.3
Geringe Entnahme von erneuerbaren Ressourcen
...60
6.1.4
Niedriger Energieverbrauch
...62
6.1.3
Umweltverträgliche Mobilität
...64
6.2
Das Themenfeld Ökonomie ...66
6.2.1
Ausgeglichene Verteilung von Arbeit
...67
6.2.2
Ausgewogene Wirtschaftsstruktur
...70
6.2.3
Hohe Preisniveaustabilität
...73
6.2.1
Intakte Konstitution der öffentlichen Haushalte
...76
6.2.5
Verbesserung des betrieblichen Umweltschutzes
...79
6.3
Das Themenfeld Soziales...82
Inhaltsverzeichnis
V
_________________________________________________________________________________
6.3.1
Gerechte Einkommensverteilung
...83
6.3.2
Hohes Ausbildungsniveau
...86
6.3.3
Ausgewogene Bevölkerungs- und Siedlungsstruktur
...88
6.3.4
Hohes Gesundheitsniveau
...90
6.3.5
Hohes Sicherheitsniveau
...92
6.3
Das Themenfeld Partizipation...94
6.4.1
Hohes ehrenamtliches Engagement
...95
6.4.2
Hohes demokratisches Engagement
...97
6.4.3
Gleichstellung der Frauen im öffentlichen Leben
...100
6.4.4
Verbesserung der Lebensumwelt von Kindern
...102
6.4.5
Internationale Gerechtigkeit
...104
7. ZUSAMMENFASSENDE BETRACHUNG... 106
8. FAZIT UND AUSBLICK ... 109
9. LITERATURVERZEICHNIS ... 112
Anhang ...123
Agenda 21 / Kapitel 40.2 - 40.4 ...123
Sitzungsprotokoll ...124
Versicherung nach § 19 (7) der Prüfungsordnung ...125
Anlage
CD-ROM: Die Agenda 21
Abbildungsverzeichnis
VI
_________________________________________________________________________________
Abbildungsverzeichnis
Abb. 1: Tetraeder der Nachhaltigkeit ... 14
Abb. 2: Agenda Symbol der Stadt Osnabrück... 18
Abb. 3: Der Lokale Agenda 21-Prozess in Osnabrück... 19
Abb. 4: Einordnung von Indikatorensystemen in die Berichterstattung ... 24
Abb. 5: Zauberscheiben der Nachhaltigkeit ... 39
Abb. 6: Beteiligte Kommunen an der Erprobung des FEST-Konzeptes... 40
Abb. 7: Titelblatt FEST-Leitfaden ... 41
Abb. 8: Spezifisches Hausmüllaufkommen in kg je Einwohner im Vergleich
zum Abfallaufkommen insgesamt ... 55
Abb. 9: Vorgesehene Flächengrenzwertverteilung der Stadt Osnabrück bis zum
Jahr 2010 ... 57
Abb. 10: Bodenfläche nach Nutzungsarten in Prozent der Gesamtfläche
Osnabrücks ... 58
Abb. 11: Wasserverbrauch der privaten Haushalte in Litern pro Einwohner ... 61
Abb. 12: Energieverbrauch der privaten Haushalte in kWh pro Einwohner... 63
Abb. 13: Anzahl der zugelassenen Pkw pro 1.000 Einwohner ... 65
Abb. 14: Arbeitslosenquote (differenziert nach Frauen und Männern) ... 68
Abb. 15: Vergleich der Arbeitslosenquoten im Bundesgebiet West und Ost
sowie in der Stadt Osnabrück im September 2002... 69
Abb. 16: Anteil der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten nach
Wirtschaftsbereichen ... 71
Abb. 17: Preisindex der Mieten in je m2 im Zeitraum von 1990 bis 2002 ... 74
Abb. 18: Kommunale Schulden je Einwohner in ... 77
Abb. 19: Zahl der zertifizierten Unternehmen mit Öko-Audit oder ISO 14.400 ... 80
Abb. 20: Zahl der Empfänger von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt je 1.000
Einwohner... 85
Abb. 21: Zahl der Schulabgänger ohne Hauptschulabschluss... 87
Abb. 22: Zahl der Zu- und Fortzüge pro 1.000 Einwohner und Wanderungssaldo . 89
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
VII
_________________________________________________________________________________
Abb. 23: Anzahl der Kinder mit Allergien differenziert nach Rhinitis,
Neurodermitis und Asthma... 91
Abb. 24: Anzahl der registrierten Straftaten je 1.000 Einwohner ... 93
Abb. 25: Zahl der eingetragenen Mitglieder in Sportvereinen je 1.000 Einwohner 96
Abb. 26: Wahlbeteiligung in der Stadt Osnabrück... 98
Abb. 27: Anteil von Frauen im Kommunalparlament ... 101
Abb. 28: Kommunale Ausgaben für Kinder- und Jugendarbeit in Prozent des
kommunalen
Haushalts... 103
Tabellenverzeichnis
Tab. 1:
Allgemeine Auswahlkriterien für Nachhaltigkeitsindikatoren... 32
Tab. 2:
Systemmatrix der untersuchten Indikatorensysteme zur Validierung... 42
einer nachhaltigen Entwicklung
Tab. 3:
Übersicht aller formulierten Ziele und abgeleiteten Indikatoren ... 51
Tab. 4:
Durchschnittliche Monatsmieten in pro Quadratmeter der neun
größten Städte Niedersachsens ... 75
Tab. 5.
Übersicht über die ausgewählten Zielbereiche und ihre
Nachhaltigkeitstrends ... 107
Abkürzungsverzeichnis
VIII
_________________________________________________________________________________
Abkürzungsverzeichnis
B.A.U.M.
Bundesdeutscher Arbeitskreis für umweltbewusstes Management
BfLR
Bundesforschungsanstalt für Landeskunde und Raumordnung
BMG
Bundesministerium für Gesundheit
BMU
Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
BUND
Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland
CUT
Centrum für Umwelt und Technologie
Difu
Deutsches Institut für Urbanistik
DST
Deutscher
Städtetag
DUH
Deutsche Umwelthilfe e.V.
ECOLOG
Institut für sozial-ökologische Forschung und Bildung GmbH
EMAS
Eco-Management and Audit Scheme
FEST
Forschungsstelle der evangelischen Studiengemeinschaft e.V.
I.C.L.E.I
International Concil for Local Environmental Governments
IÖR
Institut für ökologische Raumentwicklung e. V.
IÖW
Institut für ökologische Wirtschaftsförderung GmbH
ITAS
Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse
KEZ
Kommunale
Entwicklungszusammenarbeit
LDS-NRW
Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik Nordrhein-Westfalen
NLS
Niedersächsisches Landesamt für Statistik
ÖPNV
Öffentlicher Personennahverkehr
OECD
Organization for Economic Cooperation and Development
TMLNU
Thüringer Ministerium für Landwirtschaft, Naturschutz und Umwelt
UAG
Umwelt-Audio-Gesetz
UBA
Umweltbundesamt
UNCED
United Nations Conference on Environment and Development
URL
Uniform Ressource Locator
UVM
Ministerium für Umwelt und Verkehr Baden-Württemberg
Einführung
9
_________________________________________________________________________________
1
Einführung
1.1 Problemstellung und Zielsetzung
Das auf der Konferenz für Umwelt und Entwicklung 1992 in Rio de Janeiro verab-
schiedete Aktionsprogramm Agenda 21 betont erstmals die wichtige Rolle der
Kommunen bei der Umsetzung des Nachhaltigkeitskonzeptes. Diesem Aufruf
folgend hat weltweit eine wachsende Zahl von Kommunen eigene Agenda-Prozesse
angestoßen. Zehn Jahre nach der Rio-Deklaration wird vielerorts der Wunsch
geäußert, den Stand der Umsetzung der Agenda 21 messbar zu machen. Dadurch hat
die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Fragen der Bewertung von
nachhaltiger Entwicklung starken Auftrieb erhalten.
Bestimmung und Operationalisierung von Entwicklungszielen sind notwendige Vor-
aussetzungen von Maßnahmenbündeln und Strukturveränderungen, um die überge-
ordneten Ziele des Nachhaltigkeitsansatzes der Agenda 21 dauerhaft zu verankern.
Dazu werden Bilanzierungs- und Steuerungsinstrumente benötigt, die eine Prozess-
steuerung und -beobachtung ermöglichen (vgl. S
ERWE
1997 S. 47). In Kapitel 40 der
Agenda 21 wird der Einsatz von Indikatoren zur Operationalisierung des Leitbilds
einer nachhaltigen Entwicklung ausdrücklich eingefordert (vgl. Anhang A). Vor
diesem Hintergrund dient ein geeignetes Indikatorensystem nicht nur der Ziel-
bestimmung, sondern ist zugleich auch elementarer Bestandteil einer Umsetzungs-
strategie.
Während auf nationaler und globaler Ebene schon die verschiedenen Konzepte im
Einsatz sind, ist die Diskussion um ein praxistaugliches Verfahren einer indikatoren-
gestützten Erfolgskontrolle aus Sicht der Kommunen noch immer nicht
abgeschlossen. Auch in der Stadt Osnabrück stellt sich seit Einführung einer Lokalen
Agenda 21 die Frage, mit welcher geeigneten Methode sich die Wirkungsweise des
Prozesses evaluieren lässt.
Einführung
10
_________________________________________________________________________________
Gegenstand dieser Analyse ist die Erarbeitung eines Systems von Nachhaltigkeits-
indikatoren zur fortlaufenden Berichterstattung über die zukunftsfähige Entwicklung
in der Stadt Osnabrück. Ziel ist neben der Aufzeichnung eines allgemeinen Ent-
wicklungstrends auch die Beantwortung der Frage, welche spezifischen Probleme
sich bei der Auswahl von Indikatoren ergeben und welche Datenlücken für eine
sukzessive Verbesserung und Weiterführung des Konzeptes geschlossen werden
müssen. Darüber hinaus soll die Arbeit eine praxisorientierte Hilfestellung für die
weitere Umsetzung der Lokalen Agenda 21 in Osnabrück liefern, um zukünftige
Prozessentwicklungen besser steuern zu können.
1.2 Gliederung der Arbeit
Die Arbeit umfasst 8 Kapitel. Kapitel 1 beschreibt die Intention, Zielstellung und
Methodik der Untersuchungen. Das zweite Kapitel enthält grundlegende Informa-
tionen zum Leitbild und Konzept der Nachhaltigkeit und der in Rio verabschiedeten
Agenda 21. Am Beispiel der Stadt Osnabrück werden der mögliche Verlauf und die
Organisationsstruktur einer Lokalen Agenda exemplarisch dargestellt. Dem folgt ein
Kapitel, welches sich mit den Funktionen, Anforderungen und Grenzen von
Nachhaltigkeitsindikatorensystemen auseinandersetzt. Im vierten Kaptitel werden
drei aktuelle Indikatorenkataloge in ihrer zeitlichen Entstehung vorgestellt und hin-
sichtlich ihrer unterschiedlichen Vorgehensweisen miteinander verglichen. In
Kapitel fünf werden neben der Formulierung von Nachhaltigkeitszielen und
anschließender Ableitung der Indikatoren auch spezifische Probleme bei der
Auswahl und Datenverfügbarkeit diskutiert. In Kapitel sechs werden dann die
einzelnen Indikatoren zu einem (vorläufigen) Indikatorenkatalog zusammengefasst.
Dabei wird jeder Indikator hinsichtlich seiner Aussagekraft, seines unmittelbaren
Bezugs zur Lokalen Agenda 21 und seines Entwicklungstrends untersucht und
vorgestellt. In Kapitel sieben werden die Ergebnisse dann noch einmal
zusammenfassend diskutiert. Die Arbeit schließt mit einem Ausblick in Kapitel acht
ab.
Jedem Kapitel wird ein Zitat vorangestellt, das den jeweiligen Inhalt auf den Punkt
bringen soll.
Einführung
11
_________________________________________________________________________________
1.3 Methodik
In ersten gemeinsamen Gesprächen zwischen dem Verfasser und den verantwort-
lichen Akteuren wurden die verschiedenen Aspekte der Arbeit diskutiert und ihr
Rahmen vorsichtig abgesteckt. Dabei wurde die volle Unterstützung des Projektes
durch die Stadtverwaltung zugesichert und die Erstellung eines Indikatorensystems
zur Trendanalyse der nachhaltigen Entwicklung Osnabrücks ausdrücklich
gewünscht. Eine stringente Festlegung von Inhalt, Umfang und Ziel der
Diplomarbeit erfolgte jedoch nicht, um die für eine wissenschaftliche
Bearbeitungsweise benötigte Freiheit zu gewährleisten.
Um einen allgemeinen Überblick über die Thematik zu bekommen, galt die
Aufmerksamkeit des Autors zu Beginn der Untersuchungen zunächst der Lektüre
einschlägiger Fachliteratur zu den Themenbereichen Nachhaltigkeit, Lokale Agenda
21 und im Besonderen den verschiedenen Modellen und Systemen von Nachhaltig-
keitsindikatoren. Dabei sollte auch geprüft werden, inwieweit die dort verwendeten
Indikatoren für ein kommunales Monitoring- und Berichtssystem auf die Bedingun-
gen der Stadt Osnabrück übertragen und abgeleitet werden können. Im Hinblick auf
die spezifische Lage der Stadt Osnabrück wurden zur weiteren Vertiefung Arbeiten
zur Genese und Organisationsstruktur des Lokalen Agenda 21-Prozesses der Stadt
gesichtet.
Um eine möglichst umfassende und alle Säulen der Nachhaltigkeit übergreifende
Betrachtung zu ermöglichen, war die Zusammenarbeit mit verschiedenen
Dezernaten, dem Arbeits- und Gesundheitsamt, den Stadtwerken und der Polizei
erforderlich. Zu diesem Zweck wurden die zuständigen Ressorts sukzessive
kontaktiert und über die Diplomarbeit informiert. Im nachfolgenden Informa-
tionsaustausch wurden dann die zur Verfügung gestellten Daten schrittweise erfasst
und katalogisiert.
Auf Grundlage der vorangegangenen Auswertung wurden in einem weiteren Schritt
generelle Nachhaltigkeitsziele aufgestellt, auf deren Basis sich im folgenden die Ab-
leitung der Indikatoren vollzog. Dazu wurde ein Vorschlagskatalog von Kennzahlen
erstellt, der den zuständigen Fachleitungen ausgehändigt und gemeinsam mit ver-
schiedenen Arbeitskreisen diskutiert wurde. Da Anzahl und Auswahl möglicher
Messgrößen zu Beginn noch unklar waren, konzentrierte sich die weitere Arbeit auf
Einführung
12
_________________________________________________________________________________
die Überprüfung der Verfügbarkeit von Daten mit der Absicht, die Grenzen des
Machbaren besser einschätzen zu können. Die Auswertung des Materials erfolgte
zielgerichtet und führte zu teilweise ernüchternden Ergebnissen, welches das vor-
zeitige Ausklammern einer größeren Zahl von Indikatoren aufgrund der vorhandenen
Datenlücken mit sich zog. Auf eine explizite Darstellung der Indikatorenwahl auf-
grund ihrer Datenverfügbarkeit muss im Rahmen dieser Arbeit verzichtet werden.
Die Anwendung der Indikatorenwerte und die Bewertung des Entwicklungstrends
erfolgte mit Hilfe einer grafischen Umsetzung unter Abgleich eines vorher
definierten Richtwertes.
Während der fortschreitenden Datenakkumulation wurde weitere Literatur gesichtet
und ausgewertet. Die Verdichtung von Zielvorstellungen zu Leitbildern und die Ab-
leitung der speziellen Indikatoren erfolgte in sukzessiver Konkretisierung und Wei-
terentwicklung. Die Vorgehensweise ist somit als ein iterativer Prozess zu verstehen,
bei dem sich praxisorientierte und wissenschaftlich ausgerichtete Vorgehensweisen
wechselseitig beeinflussen und ergänzen. Der Ansatz erlaubt durch wachsendes
Verständnis des Problemspektrums, das ständige Verfeinern des Lösungsweges und
liefert so höhere Flexibilität in der Umsetzung sich ständig ändernder Anforde-
rungen.
Nachhaltige Entwicklung und Lokale Agenda 21
13
_________________________________________________________________________________
2
Nachhaltige Entwicklung und Lokale Agenda 21
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A
2.1
Leitbild und Konzept der Nachhaltigkeit
Der Begriff des ,,Sustainable Development", der im deutschsprachigen Raum all-
gemein mit dauerhaft umweltgerechter bzw. nachhaltiger oder zukunftsfähiger Ent-
wicklung übersetzt wird, wurde erstmalig im 18. Jahrhundert im Zusammenhang mit
der Holzwirtschaft des Mittelmeerraumes benutzt und bezeichnete ein betriebswirt-
schaftliches Konzept zur langfristigen Nutzung des Waldes und zur Sicherung seiner
Erträge. Der geforderte Grundsatz, den Holzeinschlag auf die Nachwuchsrate zu
begrenzen, beschränkte sich aber zunächst nur auf die Schonung vorhandener
Ressourcen (vgl. K
ASTENHOLZ
; E
RDMANN
; W
OLFF
1996, S. 1). Von der Politik zwei
Jahrhunderte lang vernachlässigt, ist das Konzept spätestens seit dem Brundtland-
Bericht
1
von 1987 in den Mittelpunkt des politischen Alltags gerückt. Hier wird
Nachhaltigkeit als eine Entwicklung definiert
, ,,die die Bedürfnisse der Gegenwart
befriedigt, ohne zu riskieren, dass künftige Generationen ihre eigenen Bedürfnisse
nicht befriedigen können" ( H
AUFF
1987, S. 46). Auf der UN-Konferenz für Umwelt
und Entwicklung in Rio de Janeiro im Jahre 1992 wurde das Dogma der Nachhaltig-
keit in einer internationalen Vereinbarung völkerrechtlich festgelegt. Seit der No-
vellierung des Planungsrechts 1998 findet sich die Leitvorstellung einer nachhaltigen
Entwicklung auch im Baugesetzbuch (BauGB) und Raumordnungsgesetz (ROG)
wieder.
1
Der Brundtlandbericht ist das Ergebnis der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung (WCED)
unter dem Vorsitz der damaligen Ministerpräsidentin Norwegens Gro Harlem Brundtland (H
AUFF
1987, S.48). Er gilt als Vorläufer und Wegbereiter der Agenda 21 und ist die Quelle des häufigsten
Zitats zur Definition der nachhaltigen Entwicklung.
Nachhaltige Entwicklung und Lokale Agenda 21
14
_________________________________________________________________________________
,,Sustainable Development" wurde schnell zu einem positiv besetzten, aber letztlich
doch abstrakten Paradigma, das sich inhaltlich aus den drei Nachhaltigkeitsdimen-
sionen Ökologie, Ökonomie und Soziales zusammensetzt. In diesem Zusammen-
hang ist auch vom ,,magischen Dreieck", den drei Säulen oder drei Ecken der Nach-
haltigkeit die Rede. Neuere Arbeiten werden um ein weiteres Themenfeld Partizi-
pation ergänzt, welches die politisch-institutionellen Aspekte einer nachhaltigen
Entwicklung berücksichtigt. So entspricht auch das in dieser Arbeit gebrauchte Ver-
ständnis von nachhaltiger Entwicklung einer symmetrischen Zielpyramide aus den
traditionellen Dimensionen der Nachhaltigkeit Ökologie, Ökonomie und Soziales,
sowie dem neuen Themenfeld Partizipation (s. Abb. 1).
Partizipation
Mitbestimmung
Erhalt der
Umwelt
Soziale
Gerechtigkeit
Wirtschaftliche
Effektivität
Abb. 1: Tetraeder der Nachhaltigkeit.
Quelle: verändert nach F
ORUM
& E
NTWICKLUNG
1997, S. 11.
Eines der wichtigsten Dokumente, welches sich maßgeblich mit der Operationalisie-
rung des Leitbildes einer nachhaltigen Entwicklung in Deutschland auseinander-
gesetzt hat, ist der Bericht der 1995 vom 13. Deutschen Bundestag eingesetzten
Enquete-Kommission "Schutz des Menschen und der Umwelt - Ziele und Rahmen-
bedingungen einer nachhaltig zukunftsverträglichen Entwicklung". Auf Basis des
Drei-Dimensionen-Modells (Ökologie, Ökonomie, Soziales) konzentrierte sich die
Nachhaltige Entwicklung und Lokale Agenda 21
15
_________________________________________________________________________________
Kommission auf die Umsetzung eines Leitbildes bei dem dem Konzept der Nach-
haltigen Entwicklung ein eindeutig integrativer Charakter zugewiesen wird (vgl.
D
EUTSCHER
B
UNDESTAG
1998, S. 14 ff.). In diesem Zusammenhang wird auch oft
von einer ,,regulativen Idee" gesprochen (H
ILLEBRAND
et al. 2000, S. 28), bei der
Nachhaltigkeit als ein Suchprozess nach neuen zukunftsfähigen Entwicklungs-
chancen und tragfähigen Konzepten zu verstehen ist.
Dessen ungeachtet ist das Leitbild der Nachhaltigkeit im naturwissenschaftlichen
Sinne nicht eindeutig definierbar und spätestens bei dem Versuch, den Begriff inhalt-
lich zu füllen, beginnt oft der Dissens über die Frage, auf welche gesellschaftspoli-
tische Bereiche er sich beziehen soll. Eine allgemeingültige und einheitliche Be-
schreibung des Konzepts der nachhaltigen Entwicklung existiert nicht, so dass es bei
der Entwicklung von Leitbildern zur nachhaltigen Entwicklung aufgrund der fehlen-
den methodischen Abgrenzung je nach Interessenabwägung zu ganz unterschied-
lichen Ergebnissen und Handlungsanweisungen kommt. Grundsätzlich besteht zwar
Einigkeit darüber, dass zwischen den Dimensionen der Nachhaltigkeit Abhängig-
keiten bestehen und es im Sinne einer nachhaltigen Entwicklung auf eine gegen-
seitige Interessenabwägung der Nachhaltigkeitssäulen ankommt, aber zumeist steht
einer dieser Aspekte im Vordergrund. Die drei bzw. vier Komponenten werden von
verschiedenen Interessengruppen unterschiedlich betont.
Diese Gewichtung ist dynamisch und unterliegt einem ständigen Wandel. Welcher
Aspekt dominiert, hängt davon ab, welche gesellschaftlichen Interessengruppen sich
in der politischen Meinungsbildung zu einem bestimmten Zeitpunkt durchsetzen. Der
Wandel unterliegt also einem Aushandlungsprozess (vgl. S
UDA
; S
CHOLZ
1997, S.
32). Im Idealfall werden alle Dimensionen zu gleichen Teilen berücksichtigt; keiner
der Aspekte steht auf Kosten der anderen im Vordergrund. Es zeigt sich jedoch, dass
eine ganzheitliche Forderung nach Nachhaltigkeit immer wieder zu Zielkonflikten
führt und oft genug einer "Quadratur des Kreises" gleich kommt.
Nachhaltige Entwicklung und Lokale Agenda 21
16
_________________________________________________________________________________
2.2
Agenda 21 und Lokale Agenda
Auf Grundlage der Nachhaltigkeitsidee
einigten sich auf der Umwelt- und Ent-
wicklungskonferenz der Vereinten Natio-
nen in Rio de Janeiro Vertreter aus 178
Staaten auf das Leitbild des ,,sustainable
development" und verabschiedeten als
eines der Abschlussdokumente die
Agenda 21
2
als Aktionsprogramm für das
21. Jahrhundert. Diese, zwar nicht recht-
lich, aber "politisch" verbindliche Ziel-
setzung formuliert in 40 Kapiteln Hand-
lungsaufträge für wesentliche Bereiche
der Umwelt- und Entwicklungspolitik
und weist den Kommunen als Verwal-
tungsebene, ,,
die den Bürgern am nächs-
ten ist" (siehe Auszug), bei der Umsetzung einer nachhaltigen Entwicklung eine
zentrale Rolle zu. Durch den Begriff ,,Lokale Agenda" wurde die Implementierung
der globalen Programme und Ziele als Aufgabe der kommunalen Gebiets-
körperschaften stärker betont und die bis dahin eher abstrakt geführte Nachhaltig-
keitsdiskussion auf eine greifbare Dimension herunter gebracht. Damit bekam die
lokale Politik an allen Orten der Welt erstmals ein überörtliches Leitbild.
Agenda 21, Kapitel 28 (Auszug)
Initiativen der Kommunen zur Unterstützung
der Agenda 21
Handlungsgrundlage
28.1
Da viele der in der Agenda 21 angespro-
chenen Probleme und Lösungen auf Aktivitäten
auf der örtlichen Ebene zurückzuführen sind, ist
die Beteiligung und Mitwirkung der Kommunen
ein entscheidender Faktor bei der Verwirk-
lichung der in der Agenda enthaltenen Ziele.
Kommunen errichten, verwalten und unterhalten
die wirtschaftliche, soziale und ökologische
Infrastruktur, überwachen den Planungsablauf,
entscheiden über die kommunale Umweltpolitik
und kommunale Umweltvorschriften und wirken
außerdem an der Umsetzung der nationalen und
regionalen Umweltpolitik mit. Als Politik- und
Verwaltungsebene, die den Bürgern am nächsten
ist, spielen sie eine entscheidende Rolle bei der
Information und Mobilisierung der Öffentlich-
keit und ihrer Sensibilisierung für eine nachhal-
tige umweltverträgliche Entwicklung.
In Kapitel 28 werden alle Kommunen aufgefordert, ein eigenes, jeweils der besonde-
ren Konstellation vor Ort angepasstes Handlungsprogramm aufzustellen. Diese Auf-
forderung geht auf einen Vorschlag des Internationalen Rates für kommunale Um-
weltinitiativen (ICLEI) zurück, dessen Entwurf auch das Kapitel 28 der Agenda 21
geprägt hat (U
BA
1999a, S. 9). Damit weist die Lokale Agenda 21 einerseits konkrete
Empfehlungen auf, andererseits lässt sie aber genügend Spielraum, um auf die spezi-
fischen siedlungsgeographischen Problemlagen einer Gemeinde einzugehen.
2
Agenda = lat.-roman.; ,,was zu tun ist"
Nachhaltige Entwicklung und Lokale Agenda 21
17
_________________________________________________________________________________
Neu an diesem Ansatz ist nicht nur die Konkretisierung nachhaltiger Planungskon-
zepte auf lokaler Handlungsebene, sondern vor allem die Integration der Öffentlich-
keit in den Planungsprozess durch die Beteiligung von Nichtregierungsorganisatio-
nen, der Privatwirtschaft und anderen gesellschaftlichen Gruppierungen. Angesichts
des immer enger werdenden kommunalen Handlungsspielraums gewinnen neue par-
tizipativ-integrative Strategien zunehmend an Bedeutung (vgl. I
ÖR
2000, URL). Die
Kommunen werden aufgefordert, in einen Dialog mit ihren Bürgern und
öffentlichen Organisationen einzutreten. Als Träger und Koordinator von Projekten
agieren die Kommunen als Initiator und Organisator der Lokalen Agenda und
vermitteln relevante Planungs- und Umweltinformationen für die am Prozess
beteiligten Akteure.
,,Die Lokale Agenda 21 lebt davon, dass sich Initiativen und
Institutionen, gesellschaftliche Vereine und Wirtschaftsverbände, private Haushalte
letztlich jede Bürgerin und jeder Bürger verantwortlich für die weitere
Entwicklung fühlen" (H
ERMANN
et al. 2000, S. 4). Ziel ist die Stärkung
demokratischer Mitsprache und Beteiligung sowie der Abbau von Machtgefällen
innerhalb der Gesellschaft (M
OSER
1998, S. 1).
Da es keine rechtlich definierten Vorgaben für die Aufstellung einer Lokalen Agenda
gibt und die Gestaltung des Prozesses den Kommunen selbst überlassen bleibt,
finden sich auf kommunaler Ebene zum Teil sehr unterschiedliche Ansätze zur Um-
setzung des Leitgedankens der Nachhaltigkeit. Obwohl es mittlerweile eine Fülle
von Veröffentlichungen, Arbeitsanweisungen und Leitfäden zur Planung und
Umsetzung einer Lokalen Agenda 21 gibt, sind individuelle Konzepte nach wie vor
unverzichtbar, um auf spezifische Problemlagen einzelner Kommunen einzugehen.
Das gilt nicht nur für den Agenda-Prozess selbst, sondern auch für seine Evaluierung
durch Indikatorensysteme (vgl. Kapitel 4).
In welchem Maße jedoch der Entschluss zur Verwirklichung einer Lokalen Agenda
in die Praxis umgesetzt wird und nicht ,,als Konzept für die Schublade" endet, hängt
nicht allein vom Engagement der Agenda-Akteure ab, sondern auch von der
Dialogbereitschaft der Verwaltung. Die Erfahrungen im Agenda-Prozess zeigen, dass
Ideen und Anregungen bei den Vertretern der Gebietskörperschaften nicht selten als
Konkurrenz aufgefasst werden. Für das Gelingen ist daher die Unterstützung des
Prozesses durch die Verwaltungsspitze unabdingbar.
Lokale Agenda in Osnabrück
18
_________________________________________________________________________________
2.2 Lokale Agenda in Osnabrück
Abb. 2: Agenda Symbol der Stadt Osnabrück
Quelle: S
TADT
O
SNABRÜCK
2002
Auch der Lokale Agenda-Prozess
Osnabrücks weist für die Stadt
typische Charakteristika auf. Das
Besondere an der dortigen Genese
ist der Stellenwert der entwick-
lungspolitischen Diskussion bei der
Initiierung einer Lokalen Agenda.
Während in anderen Kommunen
die Prozesse in aller Regel von
umweltpolitischen Ansätzen be-
stimmt waren, spielten in Osna-
brück entwicklungspolitische As-
pekte eine entscheidende Rolle.
Schon im Vorfeld von Rio war das
Interesse an einer Zusammenarbeit
mit Partnerkommunen des Südens in der Stadt groß. 1992 wurde per Ratsbeschluss
das Ziel entwicklungspolitischer Zusammenarbeit mit Kommunen aus der soge-
nannten "3. Welt" in das politische Dekret der Stadt Osnabrück mit aufgenommen.
Das Konzept ,,Kommunale Entwicklungszusammenarbeit" und die Einrichtung eines
gleichnamigen Büros (Büro KEZ), sowie die in Zusammenarbeit mit dem Verband
terre des hommes erarbeitete "Dritte Welt Bilanz" für Osnabrück waren erste Schritte
auf dem Weg in eine Lokale Agenda (vgl. K
REUSEL
, 1997, S. 9 f.; M
OSER
1998, S.
2). Mit dem Ratsbeschluss vom 4.12.1994 hat die Stadt Osnabrück begonnen, die
lokale Agenda in die Praxis umzusetzen. Durch die Unterzeichnung der Charta von
Aalborg
3
im Februar 1996 im Verbund mit der Partnerstadt Derby wurde der Ent-
schluss, eine lokale umwelt- und sozialverträgliche Lokale Agenda 21 zu erarbeiten,
gefestigt.
xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
3
Vom 24.-27. Mai 1994 fand im dänischen Aalborg die Europäische Konferenz über
zukunftsbeständige Städte und Gemeinden statt. An ihrem Ende beschlossen die mehr als 600
Teilnehmer die sog. Charta der Europäischen Städte und Gemeinden auf dem Weg zur
Zukunftsbeständigkeit (A
ACHENER
S
TIFTUNG
K
ATHY
B
EYS
2002, URL).
Lokale Agenda in Osnabrück
19
_________________________________________________________________________________
2.3 Organisationsstrukturen
Die am Prozess der Lokalen Agenda 21 der Stadt Osnabrück beteiligten Gremien
sind das Kuratorium, das Agenda-Forum, das aus dem Büro für Stadtentwicklung
und Bürgerbeteiligung und der Koordinierungsstelle Umwelt bestehende
Steuerungsteam sowie die verschiedenen Arbeitskreise (vgl. Abb. 2).
Abb. 3: Der Lokale Agenda 21-Prozess in Osnabrück.
Quelle: stark verändert nach M
OSER
1998, S. 4.
Lokale Agenda in Osnabrück
20
_________________________________________________________________________________
2.4.1 Das
Kuratorium
Das Kuratorium, welches aus Repräsentanten bedeutender Einrichtungen des
öffentlichen Lebens besteht, übt die Schirmherrschaft über den Osnabrücker Agenda
21-Prozeß aus. Zu den Mitgliedern zählen u.a. der Oberbürgermeister, Vertreter der
Kirchen- und Religionsgemeinschaften, der Universitäten und Fachhochschulen, der
Deutschen Bundesstiftung Umwelt und von terre des hommes, des weiteren führende
Wirtschaftsvertreter und der Präsident des Naturwissenschaftlichen Vereins sowie
der Intendant der Städtischen Bühnen.
2.4.2 Das
Forum
Das Forum repräsentiert alle am Prozess beteiligten Akteure
4
und bindet die
Ergebnisse der Arbeitskreise in eine übergreifende Diskussion ein. Hier werden alle
Projekte der Arbeitskreise (Veranstaltungen, Dokumentationen, Ausstellungen etc.)
durch ihre Sprecher vorgestellt und reflektiert. Zu den weiteren Aufgaben gehören
Ziel- und Perspektivendiskussionen des Prozesses, die Festlegung der Zeiträume für
die Erreichung kurz- mittel- und langfristiger Prozessziele sowie die Entwicklung
von Leitbildern und Indikatoren. Außerdem spricht es Empfehlungen aus, die dem
Rat zur Beratung und Beschlussvorlage vorgelegt werden, und dokumentiert die
Bedeutung des Agenda-Prozesses nach außen.
2.4.4 Das
Steuerungsteam
Die zentrale geschäftsführende Instanz des Lokalen Agenda 21-Prozesses ist das
Steuerungsteam, dessen Vorschläge und Beschlüsse durch das Büro für Stadtent-
wicklung und Bürgerbeteiligung bearbeitet werden. Als Schnittstelle zwischen
Kommune und Bürgerschaft ist es für die inhaltliche und strukturelle Vernetzung
zwischen den jeweiligen Fachbereichen der Stadtverwaltung und den einzelnen
Arbeitskreisen zuständig. Es bereitet die Empfehlungen des Agenda-Forums zur
Beschlussvorlage für den Rat vor und dient zugleich als Informationspool des
Agenda-Prozesses.
4
Das Agenda-Forum umfasst Vertreter/-innen der städtischen Verwaltung, Vertreter/-innen der
Fraktion im Rat der Stadt, Stadtwerke, Universitäten, Volkshochschule, Religionsgemeinschaften,
RUZ, Frauenverbände, Umweltverbände, Gewerkschaftsvertreter, IHK, Einzelhandelsverbände,
Ausländerbeirat, CUT, Arbeitskreisvertreter/-innen, Arbeitsgemeinschaft der Bürgervereine
Lokale Agenda in Osnabrück
21
_________________________________________________________________________________
Die Koordination des Osnabrücker Agenda Prozesses und die Beteiligung der
Bürgerschaft beruhten dabei auf zwei Standbeinen:
·
der zielgruppenspezifischen Ansprache der Bürgerschaft im Bereich Soziales,
Entwicklungspolitik und Internationales durch das Büro für KEZ im Amt für
Kultur und der
·
themenspezifischen Ansprache der Bürgerschaft im Bereich Ökologie sowie
der Erstellung eines Umweltprogramms für die Stadt Osnabrück durch den
Fachbereich Grün und Umwelt.
Der Prozess der Bürgerbeteiligung wurde per Ratsbeschluss im Juli 1998 unter dem
Themenschwerpunkt "Wohnen und Siedlungspolitik" erstmalig angestoßen und vom
damaligen Forum Lokale Agenda konkretisiert. Dieses Themenfeld wurde
ausgewählt, weil es mit seinen Querschnittsaufgaben von Bereichen der Verkehrs-
politik über Kultur- und Sozialstruktur, generationsübergreifenden Wohnmodellen,
Entwicklung nachhaltiger Lösungen für Altbausanierungen, ökologischen Bauweisen
bis hin zur Arbeitsmarkt- und Energiepolitik alle gesellschaftlichen Gruppen
anspricht (S
TADT
O
SNABRÜCK
2002).
Neben dem Büro für Kommunale Entwicklungszusammenarbeit und dem
Fachbereich Grün und Umwelt gehören zu den festen Mitgliedern des Steuerungs-
teams das Amt für Kultur, Sozialplaner des Dezernats 2, das Aktionszentrum Dritte
Welt und das Büro für Strategische Stadtentwicklung.
2.4.4 Die
Arbeitskreise
Nach Vorlage der Konzeptionen für die Arbeitskreise im Frühjahr 1997 wurden in
ersten Sondierungsgesprächen mit Vertretern der Verwaltung und ausgewählten Ini-
tiativen im Rahmen des Bürgerbeteiligungsprozesses insgesamt 13 Arbeitskreise
eingerichtet, die jedoch im Laufe des Verfahrens, dem prozessualen Charakter der
Lokalen Agenda entsprechend, mehrfach vom Steuerungsteam modifiziert und um-
strukturiert worden sind. Ein Beispiel hierfür ist der Zusammenschluss der Arbeits-
kreise 'Bauen und Wohnen' und 'Energie' aufgrund der ähnlich ausgerichteten
Themenstellung.
Lokale Agenda in Osnabrück
22
_________________________________________________________________________________
Die mit Mitgliedern von Nichtregierungsorganisationen, Vertretern der städtischen
Verwaltung, sowie interessierten Einzelpersonen besetzten Arbeitskreise haben die
Aufgabe, Vorschläge zur Umsetzung der Lokalen Agenda 21 zu erarbeiten und in
gemeinsamer Arbeit mit den zuständigen Fachämtern Agenda-Projekte durchzufüh-
ren. Seit Initiierung des Agenda-Prozesses in der Stadt Osnabrück haben die ver-
schiedenen Arbeitskreise dabei mit einer Reihe von Konzepten für Furore gesorgt
und neue stadtplanerische Impulse gesetzt. Exemplarisch hierfür sind beispielsweise
das Vorhaben, eine Holzheizung für öffentliche Gebäude zu installieren (Arbeits-
kreis Energie, Bauen und Wohnen), oder das Bürgergutachten für den zentral gelege-
nen Neumarkt (Arbeitskreis Verkehr), in dem sich nach dem Zufallsprinzip ausge-
wählte Bürger/-innen Gedanken über die planerische Umgestaltung des Neumarktes
machten, zu nennen.
5
Eine Vorreiterrolle im Agenda-Prozess spielt die Stadt Osnabrück im Themenfeld
,,Dritte Welt". Während sich in diesem Themenkomplex viele Kommunen über
mangelndes Interesse seitens der Bevölkerung beklagen, nimmt die Arbeit mit dieser
Thematik in Osnabrück einen besonderen Stellenwert ein. Dies wurde auch durch die
Gründung eines Aktionszentrums 3. Welt e.V. unterstrichen, welches die Arbeits-
kreise ,,Migranten" und ,,Fairer Handel" mitbetreut.
Wie in anderen Kommunen auch, sind neben den Erfolgen zweifelsohne auch Defi-
zite bei der Arbeit in den Arbeitskreisen festzustellen. Nach einer Umfrageanalyse
der Fachhochschule Osnabrück, die die Strukturen und Schwachstellen des Agenda-
Prozesses der Stadt zum Gegenstand ihrer Untersuchungen hatte, wurde seitens der
Arbeitskreise vor allem die mangelnde Akzeptanz in der Verwaltung bemängelt.
Diese beklagt ihrerseits ihre ,,Zwitterposition" als Vermittler zwischen Kommune
und Bürgerschaft. Einerseits sollen sie Agenda-Prozesse in die Wege leiten und die
Arbeitskreise unterstützen und andererseits die Kontrollfunktion der Verwaltung
wahrnehmen. Insgesamt wurde von allen Befragten die Bürgerbeteiligung für zu
gering gehalten (vgl. F
RICKE
; H
ANSCHEN
2001 S. 25 ff).
5
Das Bürgergutachten empfahl, den Neumarkt vom Autoverkehr zu befreien und als Platz
umzugestalten. Bis heute tut sich die Politik aber schwer, diese Empfehlung als Ausdruck des
Bürgerwillens zu akzeptieren (vgl. L
AHMANN
-L
AMMERT
2002, S. 10)
Lokale Agenda in Osnabrück
23
_________________________________________________________________________________
Zu Beginn dieser Arbeit bestand deshalb von Seiten des Büro KEZ der Wunsch, die
einzelnen Arbeitskreise bei der Aufstellung der Indikatoren zu involvieren und
zugleich die Evaluierung ihrer Tätigkeit in das Konzept eines Indikatorensystems zu
integrieren, um Erfolg und Misserfolg ihrer Agenda Arbeit zu dokumentieren. Dieser
anfänglichen Erwartungshaltung konnte jedoch aufgrund von organisatorischen
Problemen und subjektiven Befangenheiten nur bedingt entgegengekommen werden.
Obwohl im Rahmen dieser Arbeit nicht detailliert auf die Ursachen eingegangen
werden kann, seien an dieser Stelle die zwei wichtigsten Gründe kurz erörtert, um
die Problematik zu veranschaulichen.
Zunächst wären aufgrund der Komplexität der Indikatorenfindung die Arbeitskreise
mit der Aufstellung eigener Indikatoren arbeitsökonomisch überfordert gewesen. In
Anbetracht der ehrenamtlichen Tätigkeit der Mitglieder ist der zusätzliche
Arbeitsaufwand, den die weitreichende Einarbeitung in die Thematik erfordert hätte,
kaum zumutbar und zudem hätte dies den Zeitrahmen dieser Arbeit ungebührlich
gedehnt. Ein weiterer Grund war die ablehnende Haltung einiger Arbeitskreismit-
glieder, die sich mit der Aufstellung von Indikatoren zur Bewertung ihrer Arbeit
einer ,,Kontrolle" unterzogen fühlten. Obgleich zu keinem Zeitpunkt eine getrennte
Bewertung einzelner Arbeitskreise zur Diskussion stand, musste diesem Einwand
Rechnung getragen werden.
Funktion, Anforderung und Grenzen von Nachhaltigkeitsindikatoren und -systemen
24
_________________________________________________________________________________
3
3
Funktion, Anforderung und Grenzen von
Nachhaltigkeitsindikatoren und -systemen
Funktion, Anforderung und Grenzen von
Nachhaltigkeitsindikatoren und -systemen
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Indikatoren sind Mess- oder Kenngrößen, die Hinweise zu einem spezifischen
Phänomen geben, wobei sie Informationen gezielt zusammenfassen können, und so
die Bewertung erleichtern. Mit Hilfe weniger, überschaubarer Angaben sollen
Belastungen und Zustand der Umwelt dargestellt und Entwicklungstrends aufgezeigt
werden. Ziel ist die Veranschaulichung komplizierter Zusammenhänge, um so
,,auf
verständliche Weise den Zustand oder die Veränderung eines komplexen Systems
über die Zeit anzuzeigen" (K
OITKA
; K
REFT
, S. 488).
Indikatoren sind Mess- oder Kenngrößen, die Hinweise zu einem spezifischen
Phänomen geben, wobei sie Informationen gezielt zusammenfassen können, und so
die Bewertung erleichtern. Mit Hilfe weniger, überschaubarer Angaben sollen
Belastungen und Zustand der Umwelt dargestellt und Entwicklungstrends aufgezeigt
werden. Ziel ist die Veranschaulichung komplizierter Zusammenhänge, um so
,,auf
verständliche Weise den Zustand oder die Veränderung eines komplexen Systems
über die Zeit anzuzeigen" (K
OITKA
; K
REFT
, S. 488).
Um den Stellenwert von
Indikatoren und die damit
verbundene Informations-
verdichtung zu verdeut-
lichen, wird oft das Bild
einer Datenpyramide he-
rangezogen, in der Indi-
katorensysteme als Aggre-
gation
von Basisdaten
einen Platz im oberen Be-
reich der Pyramide haben
(vgl. Abb. 3).
Um den Stellenwert von
Indikatoren und die damit
verbundene Informations-
verdichtung zu verdeut-
lichen, wird oft das Bild
einer Datenpyramide he-
rangezogen, in der Indi-
katorensysteme als Aggre-
gation
von Basisdaten
einen Platz im oberen Be-
reich der Pyramide haben
(vgl. Abb. 3).
Abb. 4: Einordnung von Indikatorensystemen in die
Berichterstattung.
Quelle: verändert nach F
RANKE
1999, S. 31 (zi . nach
F
RAUENHOFER
-I
NSTITUT
).
t
Funktion, Anforderung und Grenzen von Nachhaltigkeitsindikatoren und -systemen
25
_________________________________________________________________________________
Von einem Indikatorensystem spricht man, wenn mehrere Kennzahlen in
systematischer Weise zusammengefasst werden. Aus der Fülle der vorhandenen
Datenmenge werden repräsentative Größen ausgewählt, um stellvertretend für viele
Daten, Schlüsselmerkmale zu verdichten und Informationen zu systematisieren. Im
Vergleich zu traditionellen Indikatorensystemen (z.B. Umweltindikatorensystemen)
orientieren sich Nachhaltigkeitsindikatorensysteme an den Leitgedanken der Agenda
21 durch die besondere Berücksichtigung der ökologischen, ökonomischen und
sozialen Dimension des Nachhaltigkeitskonzeptes.
Die Aufgabe von Nachhaltigkeitsindikatoren ist es demnach, Anzeichen oder Hin-
weise für das Erreichen oder Verfehlen einer nachhaltigen Entwicklung in wichtigen
Handlungsfeldern zu liefern. Bislang gebräuchliche Indikatoren, wie das Bruttoso-
zialprodukt (BSP) bzw. Stoffstrom- oder Sozialbilanzen, liefern nicht die für das Ziel
einer nachhaltigen Entwicklung notwendige Datenbasis, da sie die Wechselwirkun-
gen zwischen ökonomischen, sozialen und ökologischen Parametern nicht abbilden.
3.1
Funktion von Nachhaltigkeitsindikatoren
Je nach Aufgabenfeld und Zielstellung des Indikatorensystems können die
Kennzahlen unterschiedliche Funktionen haben und für verschiedene Zwecke
eingesetzt werden. Der Einsatz von Indikatoren dient in erster Linie dazu, die
vernetzte und systematische Betrachtung sozio-ökonomischer und ökologischer
Prozesse zu vereinfachen. Nachhaltige und nichtnachhaltige Entwicklungen sollen
identifiziert und quantifiziert werden. An diese Basisfunktion knüpfen sich weitere
Funktionen an.
3.1.1 Planungsfunktion
Hier geht es zunächst um die Bereitstellung von Planungsinformationen für Politik
und Verwaltung. Die Datenvielfalt soll verdichtet und in politisch relevante Informa-
tionen umgesetzt werden (B
ORN
1998, S. 63), um Programme zur Umsetzung einer
nachhaltigen Entwicklung zu beschleunigen. Gleichzeitig werden Lücken in den vor-
handenen Daten identifiziert, die gegebenenfalls bei zukünftigen Erhebungen
berücksichtigt werden können. Die Folge ist eine sukzessive Verbesserung des
Nachhaltigkeitskonzeptes.
Funktion, Anforderung und Grenzen von Nachhaltigkeitsindikatoren und -systemen
26
_________________________________________________________________________________
Indikatoren können auch zur Operationalisierung von Leitbildern und zur Bestim-
mung von geplanten Entwicklungszielen dienen. So betont der Rat von Sachverstän-
digen für Umweltfragen, dass insbesondere das Leitbild der Nachhaltigen Entwick-
lung mit greifbaren, operationalisierbaren Messgrößen gefüllt werden sollte (R
AT
VON
S
ACHVERSTÄNDIGEN FÜR
U
MWELTFRAGEN
, S. 37).
3.1.2 Warn- und Kontrollfunktion
Indikatorensysteme beinhalten eine Frühwarn- und Sensibilisierungsfunktion gegen-
über Problemlagen in den Dimensionen der Nachhaltigkeit und können hilfreich
dabei sein, in einer Kommune deutlich zu machen, wo Handlungsbedarf besteht und
an welcher Stelle in welcher Richtung Verbesserungen notwendig sind. Da sich so
auch Trendanalysen bzw. Prognosen für zukünftige Zustandsveränderungen gestalten
lassen, dienten sie zudem als Instrument zur Bewertung und Überwachung der
Effektivität eines kommunalen Nachhaltigkeitskonzeptes. Eine entscheidende
Voraussetzung für eine Erfolgsmessung ist jedoch eine kontinuierliche
Fortschreibung der dafür notwendigen Daten. Eine willkürliche und sporadische
Prüfung ist nur wenig hilfreich.
3.1.3 Kommunikationsfunktion
Indikatorensysteme helfen, die Kommunikation innerhalb des Agenda Prozesses zu
verbessern, da sie bei der Erarbeitung Informationen bündeln und zu ressortüber-
greifender Zusammenarbeit zwingen. Ergebnisse des Systems sollen provozieren und
in der Bevölkerung zum offenen Diskurs über die untersuchten Themenbereiche
führen. Sie stellen deshalb auch ein Instrumentarium zur Erweiterung der Öffentlich-
keitswirksamkeit dar. Partizipatorische Indikatorenprojekte können Vertrauen
zwischen den Beteiligten vertiefen, Beziehungen aufbauen und zur Festlegung von
Zielen der Nachhaltigkeit anregen (vgl. B
ORN
1998 S. 72; P
LANUNGSVERBAND
Ä
UßERER
W
IRTSCHAFTSRAUM
M
ÜNCHEN
1999, S. 5 f). Die Vermittlung ökolo-
gischer, ökonomischer und sozialer Realität kann zudem Motivation schaffen, indem
Erfolge sichtbar gemacht werden. Indikatoren sind somit auch als Kommunikations-
brücke im Lokalen Agenda-21-Prozeß zu verstehen.
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Erscheinungsjahr
- 2002
- ISBN (eBook)
- 9783832464141
- ISBN (Paperback)
- 9783838664149
- Dateigröße
- 1 MB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Universität Münster – Geowissenschaften, Geographie
- Note
- 2,0
- Schlagworte
- indikatorensystem lokale agenda sustainable development kommunale planung trendanalyse
- Produktsicherheit
- Diplom.de
