Schuldenbremse und europäische Reformbestrebungen - wirksame Begrenzungen für Staatsschulden?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Anhangverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Zielsetzung
1.3 Aufbau der Arbeit

2. Grundlagen zum Thema
2.1 Definition Staatsverschuldung
2.2 Arten der Staatsverschuldung
2.2.1 Konjunkturelle vs. strukturelle Staatsverschuldung
2.2.2 Interne vs. externe Verschuldung
2.2.3 Explizite vs. implizite Staatsverschuldung
2.3 Formen expliziter Staatsverschuldung in der BRD
2.4 Messung der Staatsverschuldung
2.4.1 Grundlagen
2.4.2 Erläuterung ausgewählter Kennzahlen
2.5 Staatsverschuldung aus theoretischem Blickwinkel
2.5.1 Die klassische Position
2.5.2 Die objektbezogene Position
2.5.3 Die konjunktur- oder situationsbezogene Position
2.5.4 Die neoklassische Position
2.5.5 Das Ricardo-Barro-Äquivalenztheorem
2.5.6 Zusammenfassung der Theorien

3. Staatsverschuldung aus politökonomischer Betrachtung
3.1 Ökonomische Beweggründe staatlicher Defizite
3.2 Politökonomische Beweggründe staatlicher Defizite

4. Rechtliche Beschränkungen der Staatsverschuldung
4.1 Innerdeutsche Grenzen
4.1.1 Art. 115 GG vor der Föderalismusreform II
4.1.2 Art. 115 GG nach der Föderalismusreform II
4.1.3 Beurteilung der Schuldenbremse
4.2 Europäische Normierungen
4.2.1 Die historische Entwicklung der Eurozone
4.2.2 Der Stabilitäts- und Wachstumspakt
4.2.3 Beurteilung europäischer Restriktionen

5. Die Staatsverschuldung in der EWU - Kennzahlen

6. Alternativen für institutionelle Begrenzungen

7. Fazit und Ausblick

Literaturverzeichnis

Verzeichnis der Gesetze und Rechtsverordnungen

Erklärung

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1 - Einnahmen der BRD 2009

Abb. 2 - Ausgaben der BRD 2009

Abb. 3 - Überblick Defizitarten

Abb. 4 - Konjunkturzyklus

Abb. 5 - Gläubigerstruktur Bundesrepublik Deutschland

Abb. 6 - Diagramm: Inlands- vs. Auslandsverschuldung BRD

Abb. 7 - Zusammensetzung impliziter Schulden

Abb. 8 - Explizite und implizite Verschuldung der EURO12-Staaten

Abb. 9 - Diagramm: Entwicklung ausgewählter Schuldtitel der BRD

Abb. 10 - Berechnungsmethoden volkswirtschaftlicher Daten

Abb. 11 - Finanzierungssaldo gem. VGR vs. Finanzstatistik

Abb. 12 - Diagramm: Schuldenstandsquote Bundesrepublik

Abb. 13 - Diagramm Zinssätze Eurozone

Tabellenverzeichnis

Tab. 1 - Schuldenquoten Eurozone

Tab. 2 - Finanzierungssalden Eurozone

Tab. 3 - Primärquoten Eurozone

Tab. 4 - Zins-Ausgaben-Quoten Eurozone

Tab. 5 - Zins-Steuer-Quoten Eurozone

Anhangverzeichnis

Anhang 1: Verschuldung nach Gläubigern in der BRD

Anhang 2: Inländische Gläubigerentwicklung in der BRD

Anhang 3: Handelsvolumen Bundeswertpapiere nach Regionen

Anhang 4: Beispiel-Überleitungsrechnung Finanzstatistik zur VGR

Anhang 5: Entwicklung Schuldenstand und BIP der BRD

Anhang 6: Art. 109, 115 GG a.F.

Anhang 7: Art. 109, 115 GG

Anhang 8: Berechnungsschema Defizitgrenze gem. Schuldenbremse

Anhang 9: 3-Stufen-Plan zur Erreichung der EWU

Anhang 10: Karte des aktuellen Euro-Währungsgebiets

Anhang 11: Zinssätze Eurozone

Anhang 12: Verfahren bei einem übermäßigen Defizit

1. Einleitung

1.1 Problemstellung

„Überall in Europa haben die Schulden enorm zugenommen, die heute in allen großen Staaten als drückend empfunden und auf die Dauer vermutlich zum Ruin führen werden.″^[1]

Dieses Zitat entstammt nicht der aktuellen Wirtschaftspresse, sondern wurde bereits im 18. Jahrhundert von Adam Smith verfasst. Das Thema 'Staatsverschuldung' ist, bedingt durch die europäische Staatsschuldenkrise und dem damit zusammenhängenden Medieninteresse^[2], allgegenwärtig. Diese Krise kann als letzter Teil einer ganzen 'Krisen-Trilogie' angesehen werden. Ihren Anfang nahm sie im Jahr 2007 mit den Problemen am US-Immobilienmarkt und führte dann, beginnend mit dem Zusammenbruch von Lehman Brothers in 2008, zu einer internationalen Bankenkrise. Die Vertrauenskrise der europäischen Staaten Anfang 2010 kann als bis dato letzter Teil dieser 'Trilogie' erachtet werden. Europäischen Staaten, wie Griechenland, Spanien, Portugal oder Irland fällt es seitdem sehr schwer, ihr Schuldenaufkommen zu maßvollen Konditionen am Kapitalmarkt zu finanzieren.^[3] Insbesondere die aktuellen Krisensituationen zeigen die Notwendigkeit einer wirksamen Schuldenbegrenzung^[4], denn damit wurde die EWU auf die schwerste Belastungsprobe seit ihrer Gründung gestellt.^[5]

Losgelöst von der aktuellen Situation ist in Deutschland die Staatsverschuldung seit 1970 drastisch angestiegen. Vorkehrungen wie der europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt oder die im deutschen Grundgesetz (seit der Finanzverfassungsreform 1967/1969; Anm. d. V.) verankerten Restriktionen konnten an dieser Entwicklung nichts verändern.^[6]

Seit der Euro-Einführung gab es zahlreiche Regel- und Vertragsverstöße durch die Mitgliedsstaaten. Daran hatte u.a. auch Deutschland mit dem Verstoß gegen die Konvergenzkriterien seinen Anteil. Hinzu kommt die manipulierte Aufnahme Griechenlands in die Eurozone, die bewusst hingenommen wurde.^[7]

Nach Meinung von Ökonomen, erscheinen Reformen u.a. hinsichtlich der Schuldenproblematik in der Euro-Zone als notwendig, da ein Zerfall der Währungsunion als eine Krisenlösung unvorstellbar hohe Kosten verursachen würde. In dem Zusammenhang wird sogar auf die dreißiger Jahre verwiesen, als eine Bankenkrise in Europa schließlich den Zusammenbruch der Demokratie in Deutschland nach sich zog.^[8]

Doch stellt sich die Frage, welche Anstrengungen in den letzten Jahren in Deutschland und Europa bereits unternommen wurden, um der dramatisch angestiegenen Schuldenbelastung zu begegnen. Hier handelt es sich um eine Bestandsaufnahme in deren Anschluss sich die Frage nach Alternativen aufdrängt.

1.2 Zielsetzung

Im Rahmen der vorliegenden Arbeit soll zunächst geprüft werden, inwiefern die in Deutschland gültigen rechtlichen Rahmenbedingungen dafür geeignet sind, um die steigende Staatsverschuldung einzudämmen. Im ersten Schritt erfolgt die Darstellung der Entwicklung von nationalen institutionellen Beschränkungen und im zweiten Schritt deren Beurteilung.

Darüber hinaus soll aufgezeigt werden, wie die derzeitigen europarechtlichen Vorgaben, hinsichtlich der Verschuldungssituation der Mitgliedsstaaten, innerhalb der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWU) ausgestaltet sind. Der Fokus der vorliegenden Arbeit liegt auf allgemeinen Begrenzungsregelungen und nicht auf solchen, die zur kurzfristigen Überwindung der aktuellen Schuldenkrise verwandt werden. Desweiteren wird die Entwicklung, die die Verschuldung in der EWU betrifft, anhand ausgewählter Kennzahlen illustriert.

Im Anschluss an die Bestandsaufnahme, werden alternative Wege zur Begrenzung der Staatsverschuldung in der EWU dargestellt.

1.3 Aufbau der Arbeit

In Kapitel 2 werden zunächst die - für diese Arbeit - relevanten Grundlagen erläutert. Hierzu werden allgemeine Definitionen aufgezeigt und unterschiedliche Berechnungssysteme hinsichtlich der Staatsverschuldung sowie ausgewählte Kennzahlen dargestellt. Desweiteren wird auf differierende Betrachtungsperspektiven eingegangen, da es z.B. gravierende Unterschiede zwischen der impliziten und der expliziten Staatsverschuldung gibt. Im Anschluss wird ein Überblick über Theorien vermittelt, welche das Thema Staatsverschuldung zum Gegenstand haben.

In Kapitel 3 werden politökonomische Aspekte betrachtet, die ggf. für eine Beurteilung der aktuellen Verschuldungssituation von Vorteil sind. Danach werden im vierten Kapitel die Entwicklungen der institutionellen Verschuldungsbegrenzungen, zunächst auf deutscher und im weiteren Verlauf auf europäischer Ebene dargestellt. Dort erfolgt auch eine Evaluierung der bestehenden institutionellen Vorschriften. Im fünften Kapitel wird die Entwicklung der Verschuldung innerhalb der EWU im Zeitraum von 2000 bis 2011 anhand von Kennzahlen illustriert und beurteilt. In Kapitel 6 werden abschließend - unter Berücksichtigung der vorherigen Kapitel - mögliche Ansätze für Veränderungen aufgezeigt.

2.2.3 Explizite vs. implizite Staatsverschuldung

Eine weitere Unterscheidung kann nach expliziten und impliziten Staatsschulden vorgenommen werden. Bei expliziten Staatsschulden handelt es sich um solche, die in Schuldtiteln und ähnlichen verbrieften Finanzschulden erfasst werden. Die jährliche explizite Neuverschuldung lässt sich ermitteln, indem die laufenden Einnahmen eines Staates den laufenden Ausgaben gegenübergestellt werden.^[9]

Bisher beschränkte sich diese Arbeit auf die expliziten Haushaltsdefizite. Im Verlauf soll nun auf die impliziten Staatsschulden eingegangen werden.

Die Berechnung der impliziten Staatsschulden ist weitaus komplexer. Sie beinhalten unverbriefte Zahlungsverpflichtungen eines Staates, die bereits bestehen und - sofern Fortbestand aktueller Rechtslage unterstellt wird - in Zukunft anfallen.^[10]

Hierunter sind u.a. auch die Verbindlichkeiten des Staates aus seinen sozialen Sicherungssystemen und der Beamtenversorgung zu verstehen. Die Einführung bzw. der Erhalt solcher Systeme stellt Entscheidungen auf Rechnung nachfolgender Generationen dar. Charakteristisch für derartige Systeme ist, dass der Beitritt der Gläubiger per Gesetz erfolgt und die Rendite von unterschiedlichen Faktoren (z.B. der verwendeten Rentenformel) abhängt. Diese kann vom Staat direkt oder indirekt verändert werden.^[11] Aufgrund der umfangreichen Verbindlichkeiten, die ein Land durch seine sozialen Sicherungssysteme entwickelt und der Charakteristik der selbigen, stehen die impliziten Staatsschulden in einem engen Zusammenhang zur demographischen Entwicklung. Dazu zählen in Deutschland v.a. die Renten-, Kranken- und Pflegeversicherung, sofern sie umlagefinanziert sind. Nicht zu vernachlässigen sind an dieser Stelle die umfangreichen Pensionsansprüche der deutschen Beamten.^[12]

Auf Grundlage einer Studie der Stiftung Marktwirtschaft hat der Sachverständigenrat eine Berechnung vorgenommen, aus welchen Bestandteilen sich die implizite Verschuldung in Deutschland zusammensetzt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 7 - Zusammensetzung impliziter Schulden^[13]

Das Diagramm veranschaulicht einerseits die Höhe der Differenz zwischen impliziter und expliziter Verschuldung bezogen auf das Jahr 2004. Daneben zeigt sie auf, durch welche Bestandteile sich der damalige Saldo zusammensetzte. Der Sachverständigenrat hat bei der Berechnung der Finanzierungslücke bezogen auf die gesetzliche Rentenversicherung die Erhöhung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre sowie eine theoretisch mögliche Beitragssatzanhebung berücksichtigt. Die Anhebung ist zwar theoretisch möglich, jedoch wurde sie seit Veröffentlichung der Expertise noch nicht umgesetzt. Beachtenswert ist, dass in der Ursprungsstudie die Lücke aus der gesetzlichen Rentenversicherung 134,4 % des BIP beträgt.^[14] Das Ausmaß der jeweiligen Anpassung, die vom SVR vorgenommen wurden, ist nicht veröffentlicht. Ergo ist nicht ersichtlich, welchen Anteil die jeweiligen Änderungen seitens des SVR ausmachen.

Die implizite Staatsverschuldung lässt sich als Finanzierungslücke zwischen allen zukünftigen Zahlungsverpflichtungen und den erwarteten Einnahmen berechnen, sofern keine Änderungen am diesbezüglich bestehenden Recht vorgenommen werden.^[15] Hierfür gibt es unterschiedliche Berechnungsmethoden, wobei die meist verwandte auf Auerbach/Gokhale/Kotlikoff zurückgeht.^[16] Anhand des s.g. Generational Accounting wird festgestellt, welche zahlungsmäßigen Belastungen (oder Entlastungen) die öffentlichen Haushalte heute für die künftigen Generationen verursachen. Dabei werden sowohl explizite als auch implizite Schulden berücksichtigt.^[17] Einige Ökonomen sind der Meinung, dass nur die Einbeziehung der schwebenden Verbindlichkeiten in die Finanzpolitik eben diese langfristig tragbar erscheinen lässt.^[18] Da aber diese Berechnungsmethode eine Prognose für einen langfristigen Zeitraum (Bevölkerungsentwicklung, etc.; Anm. d. V.) darstellt, muss sie von gewissen Annahmen ausgehen, die einer Kritik bedürfen.^[19]

Die öffentliche Diskussion um die Staatsverschuldung ist allerdings häufig auf die expliziten Defizite limitiert, obwohl dabei die vollumfängliche Bewertung dieses Problems außer Acht gelassen wird.^[20]

Die vorliegende Arbeit befasst sich ebenfalls im Kern auch auf die expliziten Staatsschulden. Um aber einen Überblick über die Unterschiede zwischen expliziter und impliziter Verschuldung zu erhalten und der Bedeutung der Thematik gerecht zu werden, dient folgende Abbildung zur Illustration:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 8 - Explizite und implizite Verschuldung der EURO12-Staaten^[21]

Die Abbildung ist einer aktuellen Studie (erschienen im Dezember 2011) der Stiftung Marktwirtschaft entnommen und bezieht sich auf das Basisjahr 2010. Wie sich erkennen lässt, ist die implizite Verschuldung der meisten EURO12-Staaten um ein vielfaches höher, als die explizite (gemessen am BIP). Damit begründet die Stiftung Marktwirtschaft auch ihre Forderung nach der Aufnahme der impliziten Staatsverschuldung in den Katalog der Stabilitätskriterien.^[22]

Es gibt allerdings auch Kritikpunkte an der impliziten Verschuldung. Hier wird angeführt, dass die Berechnung der impliziten - im Gegensatz zur expliziten - sehr sensibel auf die zu Grunde gelegten Annahmen reagiert. Zudem kann der Geldfluss durch Reformmaßnahmen verhindert werden. Eine Kürzung der Beamtenversorgung würde beispielsweise die Finanzierungslücke verringern, wie es bereits durch die Anhebung des Renteneintrittsalters auf 67 Jahre geschehen ist.^[23]

Es wird deutlich, dass nur die explizite und nicht die implizite Staatsverschuldung als logisches Maß für beispielsweise die Kriterien des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) dienen. Ausführlicher wird in Kapitel 4.2 auf das Thema SWP eingegangen.

2.3 Formen expliziter Staatsverschuldung in der BRD

Die (expliziten; Anm. d. V.) Schuldarten lassen sich hinsichtlich ihrer wertpapierrechtlich-formalen Ausgestaltung (verbrieft bzw. unverbrieft), der Verzinsung, Zinszahlungsmodalitäten, Tilgungsbedingungen, Emissionsverfahren und/oder der steuerlichen Behandlung unterscheiden. Die in den Instrumenten verankerten Bedingungen sind nicht nur unverzichtbare Ausstattungsmerkmale sondern vielmehr schuldenpolitische Instrumente.^[24]

Folgende Abbildung soll die Entwicklung der wichtigsten Schuldarten^[25] im Zeitraum von 2000 bis 2010 illustrieren:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 9 - Diagramm: Entwicklung ausgewählter Schuldtitel der BRD^[26]

Aus dem Diagramm ist zunächst ersichtlich, dass es zu einem Anstieg der Anleihen und Schatzanweisungen im Beobachtungszeitraum kam. Auch bei den Bundesobligationen, Darlehen sonstiger Nichtbanken und unverzinslichen Darlehensforderungen konnten Zuwächse realisiert werden. Nur bei den Direktausleihungen der Kreditinstitute sowie den sonstigen Darlehensarten wurden Rückgänge verzeichnet. Die Verringerung bei den sonstigen Schuldtiteln ist insbesondere auf die Bundesschatzbriefe zurückzuführen. Das Volumen der selbigen verringerte sich im Beobachtungszeitraum von rd. 36 Mrd. € auf rd. 9 Mrd. €. Die im Juli 2008 eingeführte Tagesanleihe des Bundes^[27] spielte seit ihrer Emission eine untergeordnete Rolle bezogen auf die Gesamtverschuldung der Bundesrepublik Deutschland (0,1 % per 2011-01).

…

Literaturverzeichnis

Albert Lothar Der Wert des Lebens [Buch]. - Bremen : Europäischer Hochschulverlag GmbH & Co. KG , 2011. - Bd. 1. Auflage.

Alesina Alberto und Tabellini Guido A Positive Theory of Fiscal Deficits and Government Debt [Artikel] // Review of Economic Studies. - [s.l.] : The Review of Economic Studies Ltd. , 1990. - 57.

Andel Norbert Finanzwissenschaft [Buch]. - Tübingen : J. C. B. Mohr (Paul Siebeck), 1998. - Bd. 4. Auflage.

Bergmann Jan Handlexikon der Europäischen Union [Buch]. - Stuttgart : OMNIA Verlag, 2012. - Bd. 4. Auflage.

Bernheim B. Douglas A Neoclassical Perspective on Budget Deficits [Artikel] // Jounal of Economic Perspectives . - 1989. - Nr. 2 : Bd. Volume 3.

Blankart Charles B. Öffentliche Finanzen in der Demokratie [Buch]. - München : Verlag Franz Vahlen GmbH, 2008. - Bd. 7. Auflage.

Brümmerhoff Dieter Finanzwissenschaft [Buch]. - München : Oldenbourg Wissenschaftsverlag GmbH, 2011.

Buchmüller Patrik und Marte Andreas Der Stabilitätspakt auf dem Prüfstand [Artikel] // Wirtschaftsdienst - Zeitschrift für Wirtschaftspolitik. - Kiel : ZBW - Deutsche Zentralbibliothek für Wirtschaftswissenschaften , 2004. - 4.

Bund der Steuerzahler Deutschland e.V. Staatsausgaben - Verschuldung [Online]. - Januar 2011. - 6. Juni 2012. - http://www.steuerzahler.de/Verschuldung/7688c8973i1p477/index.html.

Bundesbank Deutsche Monatsbericht Mai 2012 [Bericht]. - 2012.

Bundesministerium der Finanzen Monatsbericht März 2009 [Online]. - März 2009. - 16. April 2012. - http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_17844/DE/BMF__Startseite/Publikationen/Monatsbericht__des__BMF/2009/03/inhalt/Monatsbericht-M_C3_A4rz-2009,templateId=raw,property=publicationFile.pdf.

Bundesministerium der Finanzen Entwicklung der Finanzierungssalden der öffentlichen Haushalte [Online] // Artikel. - 24. Februar 2012. - 2. Juni 2012. - http://www.bundesfinanzministerium.de/nn_4316/DE/BMF__Startseite/Service/Downloads/Abt__I/Finanzierungssalden__Quoten__24022012,templateId=raw,property=publicationFile.pdf.

[...]

^[1] (Smith, 1789, 1978) S. 786.

^[2] Vgl. für Medieninteresse bspw.: Themenportale von Wirtschaftszeitungen; (http://www.ftd.de/thema/schuldenkrise), (http://www.welt.de/themen/euro-krise/); zul. v. 23.06.12.

^[3] Vgl. (Sachverständigenrat , 2010) S. 68.

^[4] Vgl. (Meister-Scheufelen, 2011) S. 647.

^[5] Vgl. (Maurer, 2011) S. 85.

^[6] Vgl. (Fuest, et al., 2008) S. 2.

^[7] Vgl. (Schraner, 2012) S. 26 f.

^[8] Vgl. (Roubini, et al., 2012).

^[9] Vgl. (Blankart, 2008) S. 328.

^[10] Vgl. (Zimmermann, et al., 2009) S. 168.

^[11] Vgl. (Brümmerhoff, 2011) S. 632 f..

^[12] Vgl. (Fuest, 2006) S. 317.

^[13] (Sachverständigenrat , 2007) S. 26; Ursprungsstudie: (Hagist, et al., 2006).

^[14] Vgl. (Hagist, et al., 2006) S. 7.

^[15] Vgl. (Blankart, 2008) S. 328.

^[16] Vgl. (Koch, 2011) S. 3; (Blankart, 2008) S. 328.

^[17] Vgl. (Zimmermann, et al., 2009) S. 170 f..

^[18] Vgl. z.B. (Donges, et al., 2004) S. 290.

^[19] Vgl. weiterführend: (Deutsche Bundesbank, 1997).

^[20] Vgl. (Koch, 2011) S. 2.

^[21] Entnommen aus Studie: (Raffelhüschen, et al., 2011) S. 18.

^[22] Vgl. (Stiftung Marktwirtschaft, 2011) S. 2.

^[23] Vgl. (Sachverständigenrat , 2007) S. 24.

^[24] Vgl. (Zimmermann, et al., 2009) S. 161.

^[25] Schuldarten mit einem einzelnen Anteil <1 % an der Gesamtverschuldung zum Zeitpunkt 31.12.2010 wurden in den Sammelposten 'Sonstige' aufgenommen.

^[26] Eigenerstelltes Diagramm; Datengrundlage: Zeitreihen der Deutschen Bundesbank; Berechnungen können auf der CD nachvollzogen werden.

^[27] (Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH, 2008).