Perspektiven und Probleme der internationalen Bankenaufsicht

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

I. Einleitung

II. Einführung zur Bankenaufsicht
1. Charakterisierung der Bankenaufsicht als Aufgabe des Staates
1.1 Obliegenheiten des Staates
1.2 Aufsicht und Bankenaufsicht
2. Institutionen und Rechtsgrundlagen
2.1 Überblick
2.2 Bank für internationalen Zahlungsausgleich
2.3 Financial Stability Board
2.4 Bankenaufsicht in den USA
2.5 Europäische Bankenaufsicht

III. Herausforderungen der Bankenaufsicht
1. Problemstellungen
2. Administrative Probleme
2.1 Organisation
2.2 Personalausstattung
2.3 Finanzierung
2.4 Unabhängigkeit
3. Operative Probleme
3.1 Finanzinnovationen und OBS-Aktivitäten
3.2 Aufsichtsinstrumente
3.3 Optimale Regulierung und Interessenausgleich
3.4 Systemrisikobehandlung

IV. Schlussbemerkungen

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 01 Institutionen der Bankenaufsicht

Abb. 02 Bankenaufsichtsorgane der USA

Abb. 03 Organisation der Europäischen Bankenaufsicht

Abb. 04 Internationale Probleme der Bankenaufsicht

I. Einleitung

Im Folgenden werden die Motivation für das Thema, Inhalt sowie Herangehensweise an das Thema beschrieben.

Motivation: Die Idee, sich im Rahmen des Seminars „Aktuelle Fragen der Geldpolitik“ mit der Bankenaufsicht zu beschäftigen, erschien dem Verfasser anregend und vielversprechend. Anregend, weil man zunächst dem Irrtum unterliegen könnte, dass die Beaufsichtigung des Kreditgewerbes mit der Geldpolitik, also letztlich dem Ziel der Preisniveaustabilität, nichts zu tun hätte. Vielversprechend, weil der Verfasser sich bis dato privat wie beruflich lediglich mit den Zahlen, Daten und Fakten der Bankbranche und vereinzelter Kreditinstitute auseinandergesetzt hatte. Außerdem reizte ihn, die Antwort auf die Frage zu suchen, welchen Einfluss die Bankenaufsicht auf Konstellationen wie die aktuelle Finanz- und Wirtschaftskrise hat.

Inhalt: Gegenstand der vorliegenden Arbeit ist es, Sichtweisen und Probleme der internationalen Bankenaufsicht zu schildern und zu hinterfragen, ob es diesbezüglich überhaupt eine internationale Dimension gibt.

Gang der Untersuchung: Die Arbeit ist in zwei Kapiteln unterteilt. Das erste Kapitel behandelt die Bankenaufsicht als Aufgabe eines modernen Staates und erklärt den damit verbundenen Begriff. Ferner werden die Fundamente der Bankenaufsicht, die Institutionen und Rechtsgrundlagen, bündig beschrieben. Im anschließenden zweiten Kapitel erfolgt die Analyse der Herausforderungen, denen sich die internationale Bankenaufsicht gegenüber sieht. Mit den Schlussbemerkungen findet die Arbeit ihr Ende.

II. Einführung zur Bankenaufsicht

1. Charakterisierung der Bankenaufsicht als Aufgabe des Staates

Die internationale Finanz- und Wirtschaftskrise scheint schon wieder passe zu sein. Denn die „im Feuer“ stehenden Kreditinstitute schreiben wieder kräftige schwarze Zahlen! Dafür beschäftigen sich die Regierungen der Triade^[1] jetzt intensiv mit Fragen bezüglich ihrer Staatsverschuldung sowie über Stabilität und Werthaltigkeit ihrer Währungen. Und wieder sind es die Akteure der Finanzmärkte, insbesondere die Banken, die dabei einen entscheidenden Part (mit-)spielen. Und wiederholt scheinen die Industriestaaten in ihrer Wirtschaftsgeschichte eine Rolle rückwärts zu vollziehen. Die Entwicklungen stellen sich in der Realität aber oftmals als komplexer dar, als man zunächst vermuten würde. Eine Kardinalsfrage, die vor dem Hintergrund der zahlreichen Geschehnisse seit dem Zusammenbruch von Lehman Brothers^[2] nicht nur in der akademischen Welt diskutiert wird, ist die, nach der Effektivität der Bankenaufsicht als (Präventions-)Instrument zur Bewältigung derartiger volkswirtschaftlicher Schieflagen. Doch bevor diese und weitere wichtige Fragen im Zusammenhang mit der Bankenaufsicht durch die vorliegende Arbeit erörtert werden, soll zunächst eine kurze Auseinandersetzung über die Aufgaben des Staates und die Einordnung der Bankenaufsicht in diesem Gebilde erfolgen.

1.1 Obliegenheiten des Staates

Die Aufgaben des Staates hängen naturgemäß von der Auffassung darüber ab, welche Stellung Obrigkeit und Bevölkerung genießen sollen. Hieraus leitet sich dann die (erkämpfte) Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung ab. Im Hinblick auf die westliche Hemisphäre hat sich wie im Falle Deutschlands (ab 1949) eine freiheitlich-demokratische Grundordnung etabliert, die auf eine Koordination des ökonomischen Prozesses durch ein dezentrales marktwirtschaftliches System baut^[3]. Wesentliche Komponenten dieses oder vergleichbarer „Marktsysteme“ sind dabei das Anrecht der Wirtschaftssubjekte^[4] auf Privateigentum und individuelle Freiheiten, der faire Wettbewerb zwischen ihnen sowie der Preismechanismus. Letzterer soll sowohl für Güter als auch Produktionsfaktoren ex aequo eine Lenkungs-, Informations- und Sanktionsfunktion erfüllen^[5].

Soweit, so gut zum „Ideal“ der Marktwirtschaft. Leider sind dieser scheinbar perfekten Wirtschaftsordnung Grenzen gesetzt, insoweit sich systemimmanent Fehlentwicklungen „einschleichen“ können. Ein Beleg hierfür sind die zahlreichen Wirtschaftskrisen der Vergangenheit; einschließlich der aktuellen Problematik rund um die Geschäftsgebaren der (Investment-)Banken. Deshalb hat sich in Europa, insbesondere aber in Deutschland, eine „sozial-ökologische“ Variante des Ideals durchgesetzt. Nichtsdestoweniger neigen die Wirtschaftssubjekte aufgrund ihrer individuellen Pläne und Interessen immer wieder dazu, durch ineffizientes, inhumanes und instabiles Verhalten die Gemeinschaft und in finaler Folge auch sich selbst zu schädigen^[6]. An dieser Stelle tritt der „(National-)Staat“^[7] als weiteres Wirtschaftssubjekt auf den Plan. Dessen Aufgabe besteht in erster Linie darin, die Grundlagen für das Zusammenleben in der Gemeinschaft zu schaffen und fortzuschreiben. In zweiter und sehr bedeutsamer Linie obliegt es ihm, zum fortbestehen der Gemeinschaft, die oben geschilderten Fehlentwicklungen und Verhaltensmuster im Geiste von John M. Keynes zu analysieren, zu mildern und vielleicht auch ex ante zu verhindern. Hierbei unterstehen die „Entscheider“, ganz abgesehen von den Unwegsamkeiten des politischen Systems, häufig einem Prozess des „Trial and Error“.

Die Regulierung der Finanzmärkte und der -intermediäre im allgemeinen und im speziellen der Banken kann vor dem Hintergrund der offensichtlichen Fehlentwicklungen und Verhaltensmuster, besonders in jüngster Zeit, als ein solcher Auftrag an den Staat gewertet werden, der als einzig verbliebene, zentrale (und unabhängige) Instanz dazu geeignet erscheint – und nicht die viel beschworenen Selbstheilungskräfte des (Finanz-)Marktes a la Adam Smith^[8]. In nie gekanntem Maße aber, beschleunigt durch technischen Fortschritt, veränderte geopolitische Lage sowie internationale Verflechtung der Wirtschaft, stößt der Staat heute damit an seine nationalen territorialen Grenzen. Diese Erkenntnis hat sich zwar schon längstens in den „Köpfen“ manifestiert, was die umfangreichen Kooperationen auf inter- und supranationaler Ebene der letzten Jahrzehnte begründet, wurde aber durch die Finanzmarktkrise 2007/2008 in besonders eklatanter und schmerzlicher Weise Erfahrungswelt für alle Beteiligten. Die Logik, dass Bankenaufsicht keine nationale „Veranstaltung“ mehr sein kann, sondern ein Zwang zum transnationalen Vollzug besteht, ist aus Sicht des Verfassers, schlagend, wenn auch zugegebenermaßen ein kompliziertes Unterfangen. Diese Auffassung wird zumindest seit dem Jahreswechsel 2010/2011 auch auf europäischer Ebene geteilt und realisiert^[9]. Wie, dass werden die Ausführungen im zweiten Abschnitt zeigen. Doch zuvor soll zum besseren Verständnis der Begriff der Bankenaufsicht näher beleuchtet werden.

1.2 Aufsicht und Bankenaufsicht

Unter Aufsicht sind sowohl die im Rahmen des Wirtschaftsverwaltungsrechts vorbehaltenen Einflussmöglichkeiten des Staates auf aufsichtsunterworfene Personen als auch die dazu eingesetzten Behörden zu verstehen, welche eine Verwirklichung der oben skizzierten Aufgaben sicherstellen sollen^[10]. Die Bankenaufsicht ist somit offenkundig eine Konkretisierung im Hinblick auf den beaufsichtigten Personenkreis. Ihr Gegenstand ist gemäß Smets und Wierichs die „Überwachung der Geschäftstätigkeit von Kreditinstituten und gegebenenfalls [die] Einleitung von Maßnahmen mit dem Ziel, die Sicherheit der den Banken anvertrauten Vermögenswerte und die ordnungsgemäße Durchführung von Bankgeschäften zu gewährleisten“^[11]. Eine ähnliche Wortwahl kann beispielsweise dem für Deutschland maßgeblichen Gesetz über das Kreditwesen (KWG) bei der Definition der Aufgaben der Aufsichtsbehörde entnommen werden. Allerdings erweitert das KWG den Gegenstand der Bankenaufsicht neuerdings um Aspekte der Stabilität der Gesamtwirtschaft und des Finanzsystems im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR)^[12]. Raschauer verbindet mit Bankenaufsicht gleichsam „zusammenfassend die hoheitliche Überwachung und Berichtigung der Tätigkeit von Kreditinstituten“^[13]. Abschließend sei bemerkt, dass im englischsprachlichen Raum Aufsicht mit Supervision i. w. S. übersetzt wird, i. e. S. aber die von Raschauer bezeichnete Überwachung gemeint ist. Der Begriff der Regulierung (engl. Regulation) dagegen spielt auf die Berichtigung bzw. die von Smets und Wierichs umrissenen Maßnahmen an.

2. Institutionen und Rechtsgrundlagen

Wie im ersten Abschnitt schon einführend erwähnt stellt die globale Präsenz und Aktivität der Kreditwirtschaft die, zumeist noch lokal aufgestellte, Bankenaufsicht vor große Herausforderungen. Obzwar die Abschaffung von Handelshemmnissen und die Liberalisierung des Kapitalverkehrs seit den 1950/60er Jahren politisch forciert wurde, um weltweit mehr Frieden und Wohlstand zu „organisieren“^[14], so droht das Finanzsystem wegen seiner schieren Größe und Undurchsichtigkeit Ausgangspunkt von Konflikten zu werden. Dies legt den Schluss nahe, dass es sich einer (demokratisch) legitimierten und der Gesamtgesellschaft dienenden Zielsetzung, zumindest partiell, entzogen hat. Zu dem gleichen Ergebnis kamen im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise auch die Experten rund um den Vorsitzenden Jacques de Larosière, als sie in ihrem im Februar 2009 erschienenen Bericht als Konsequenz u. a. empfahlen, die national-orientierte Bankenaufsicht in der EU durch eine ergänzende europäische Behörde zu verstärken, um so einerseits die bisherige lose Zusammenarbeit zu vertiefen, andererseits der Entstehung integrierter Finanzmärkte Rechnung zu tragen^[15]. Da die Ursachen und Wirkungen der Krise geographisch wie ökonomisch unverkennbar in den USA und in Europa anzusiedeln sind, soll im Kontext des Themas ebenso vom „Transatlantischen Wirtschaftsraum (TWR)“ die Rede sein, dessen „Bankenaufsichtsarchitektur“ im folgenden beschrieben wird.

2.1 Überblick

So nahe sich USA und Europa, historisch verwurzelt, in kulturellen und mentalen Belangen bewegen mögen, so weit ist ihre ökonomische und politische „Weltanschauung“ doch voneinander entfernt. Während man jenseits des Atlantiks Freiheit über alles stellt, ist man diesseits auch auf den sozialen Ausgleich bedacht. Durch die Finanz- und Wirtschaftskrise könnten sich die Ansichten der US-Amerikaner etwas gedreht haben, dennoch kann im Zusammenhang mit der Bankenaufsicht nicht wirklich von einer homogenen Ausprägung im TWR gesprochen werden^[16]. Bestenfalls, zum gegenwärtigen Zeitpunkt, von einem weiteren Schritt in eine diesbezügliche Richtung. Nichtsdestoweniger ist die Entwicklung der Bankenaufsicht international schon weit fortgeschritten. Abb. 01 verschafft hierzu einen stilisierten Überblick, in dem es die bereits bestehenden Institutionen, die damit betraut sind, veranschaulicht:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 01 | Institutionen der Bankenaufsicht (Quelle: Eigene Darstellung)

[...]

^[1] Bezeichnung für die Länder USA, der EU und Japans.

^[2] Anmerkung: Die Insolvenz der Lehman Brothers im September 2008 kann wohl als Schmelztiegel der Gesamtsituation betrachtet werden, deren Ursprung aber ist weit bis in die späten 1980er Jahre zurück zu verfolgen (Vgl. [07], S. 26ff.).

^[3] Vgl. [02], S. 40 – 41, 53 sowie [10], S. 2

^[4] gemeint sind Unternehmen und private Haushalte

^[5] Vgl. [10], S. 9

^[6] Vgl. [10], S. 9

^[7] Politisches System mit Gebietskörperschaften, Zentral- bzw. Notenbank, Behörden, etc.

^[8] Vgl. [10], S. 8, 11

^[9] Vgl. [09], S. 2

^[10] Vgl. [11], S. 6, 11

^[11] [13], S. 17

^[12] Vgl. [03], § 6 II, IV, S. 32 (mit vorheriger Gesetzeslage); Anmerkung: Der EWR umfasst die Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) sowie die Länder Island, Liechtenstein und Norwegen.

^[13] [11], S. 8

^[14] Vgl. [01], S. 182, 184

^[15] Vgl. [09], S. 5, 24

^[16] Vgl. [14], S. 10