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Institutionelle Public Private Partnerships: Grundsachverhalte und empirische Analysen

Bachelorarbeit 2011 44 Seiten

BWL - Sonstiges

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einführung
1.1 Zielsetzung
1.2 Gang der Arbeit

2 Grundlagen von Public Private Partnership
2.1 Begriff und Merkmale von Public Private Partnership
2.2 Grundkategorien von Public Private Partnership (Tausch-/Pool-Modell)

3 Organisations-PPP
3.1 Eigenschaften eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens
3.2 Problemfelder und Potentiale

4 Institutionelle PPP in Deutschland
4.1 Bisherige empirische Studien
4.2 Auswertung von Beteiligungsberichten
4.2.1 Ziele der Untersuchung
4.2.2 Vorgehensweise
4.2.3 Auswertungsbeispiele anhand der Stadt Lübeck
4.2.4 Ergebnisse und Erkenntnisse
4.3 Auswertung von Rechnungshofberichten
4.3.1 Vorgehensweise
4.3.2 Ergebnisse

5 Zusammenfassung und Ausblick

Anhang

Literaturverzeichnis

Ehrenwörtliche Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Verlagerung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung auf private Unternehmen durch wachsende PPP-Felder und neue PPP-Konzepte

Abb. 2: Darstellung der unmittelbaren Beteiligungen

Abb. 3: Darstellung der mittelbaren Beteiligungen

Tabellenverzeichnis

Tab. 1: Abgrenzung von Vertrags-PPP und Organisations-PPP

Tab. 2: Ausgewählte empirische Studien zum Thema Public Private Partnership

Tab. 3: Ausgewählte Beteiligungen der Stadt Lübeck

Tab. 4: Unmittelbare Beteiligungen der öffentlichen Hand an gemischtwirtschaftlichen Unternehmen

Tab. 5: Anzahl an PPP in Abhängigkeit zur Einwohnerzahl

Tab. 6: Mittelbare Beteiligungen der öffentlichen Hand an gemischtwirtschaftlichen Unternehmen

Tab. 7: Erwähnung von PPP innerhalb von Rechnungshofberichten

1 Einführung

1.1 Zielsetzung

Die Aufgabenerfüllung des Staates ist in den letzten Jahren immer mehr in den Mittelpunkt der Diskussion in Deutschland gerückt.[1] Ein Grund ist die voranschreitende Verschuldung[2] in Deutschland, welche zum Teil zu erheblichen Einschnitten führt, sodass die Einbindung privater Akteure an Bedeutung gewinnt.[3] Die privaten Unternehmen sollen in Zusammenarbeit mit der öffentlichen Hand ermöglichen, die bis dato öffentlich erbrachten Aufgaben weiterhin bereitzustellen, indem diese zum Beispiel fehlendes Kapital oder nötiges Know-how zur Verfügung stellen. Doch eine Kooperation zwischen der öffentlichen Hand und der Privatwirtschaft ist nicht erst eine Idee, die in den letzten Jahren aufgekommen ist. Es gibt seit jeher eine Variation von verschiedensten Partnerschaften, wobei auch jene, die heute in den Bereich des Public Private Partnership (PPP) eingeordnet werden, schon länger existent sind. Als klassische Form ist hier das Gründen eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens zu nennen, welches seit den letzten Jahren durch die Vertrags-PPP bzw. Projekt-PPP ergänzt wird.[4] Dabei handelt es sich bei Vertrags- und Projekt-PPP um eine Kooperation der öffentlichen Hand mit privaten Unternehmen, die auf Verträgen basiert, in denen der größte Teil der Bedingungen und Leistungen festgeschrieben ist.[5]

Die vorliegende Arbeit soll einen Beitrag zum Themengebiet des PPP in Deutschland leisten und konzentriert sich auf sogenannte Organisations-PPP bzw. gemischtwirtschaftliche Unternehmen, die von der öffentlichen Hand mit privaten Akteuren gegründet werden. Der aktuelle Bestand an solch gegründeten Unternehmen wird durch eine empirische Analyse dargestellt. Dabei verfolgt diese wissenschaftliche Arbeit unter anderem das Ziel, den Unterschied zwischen Organisations-PPP und Projekt-PPP deutlich zu machen. Dieser ist manchmal fließend, da unterschiedlichste PPP-Modelle in den letzten Jahren entwickelt wurden. Des Weiteren stehen die Projekt-PPP meist im Mittelpunkt der PPP Betrachtung und werden in zahlreichen wissenschaftlichen Arbeiten, Berichten und empirischen Analysen untersucht. Hingegen wurden die Organisations-PPP ein wenig vernachlässigt, sodass bis zum heutigen Zeitpunkt vergleichsweise noch nicht so viel Datenmaterial verfügbar ist.

Allein das Bewusstsein, dass ein erheblicher Anteil an Steuergeldern in diese gemischtwirtschaftlichen Unternehmen fließt, sollte ein größeres Interesse der Öffentlichkeit wecken. Hierbei eröffnen sich Fragestellungen, wie zum Beispiel: Wie ist die vorhandene Einflussnahme der öffentlichen Hand innerhalb dieser Unternehmen, um bei dem gezielten Einsatz von eingebrachten Steuergeldern genügend Mitsprachemöglichkeiten zu haben? Diese und weitere wichtige Aspekte sollen in den nachfolgenden Seiten geklärt werden.

1.2 Gang der Arbeit

Im Anschluss an dieses einleitende Kapitel werden in dem zweiten Kapitel die allgemeinen Grundlagen für die Arbeit geschaffen. Zunächst erfolgt eine Darstellung von PPP in Abschnitt 2.1, wobei der eigentliche Begriff, Merkmale, Ziele und mögliche Anwendungsbereiche geklärt und verschiedene Definitionsansätze aufgezeigt werden. In Abschnitt 2.2 werden die Grundkategorien von PPP erläutert und eine tabellarische Gegenüberstellung der Eigenschaften von Vertrags - und Organisations-PPP vorgenommen.

Das Kapitel 3 befasst sich speziell mit den Organisations-PPP und gibt eine Erläuterung und Definition von gemischtwirtschaftlichen Unternehmen in Abschnitt 3.1.

Daran anschließend befasst sich Abschnitt 3.2 mit möglichen Problemen und Potentialen dieser Unternehmen.

Das Kapitel 4 vermittelt eine empirische Analyse der institutionellen PPP in Deutschland, wobei in Abschnitt 4.1 die bisherigen Studien von PPP tabellarisch dargestellt werden. Abschnitt 4.2 zeigt die eigentliche Auswertung der Beteiligungsberichte mit Vorgehensweise, Ergebnissen und Erkenntnissen und Abschnitt 4.3 beschäftigt sich mit den Rechnungshofberichten und den darin vorkommenden PPP.

Kapitel 5, das zugleich auch abschließender Teil dieser Arbeit ist, ermöglicht eine Schlussbetrachtung auf Grundlage der erarbeiteten Aspekte und stellt einen denkbaren Ausblick des Themenbereiches dar.

2 Grundlagen von Public Private Partnership

2.1 Begriff und Merkmale von Public Private Partnership

Das Themengebiet des PPP gewinnt in den letzten Jahren in Deutschland an immer größerer Bedeutung und wird in der Zukunft nicht mehr aus den Überlegungen zur Gestaltung von Projekten oder Dienstleistungen wegzudenken sein, da sich die Beschaffungs- und Bereitstellungspraxis der öffentlichen Hand in einem Wandel befindet.[6] Die Finanzkrise der Gebietskörperschaften in Deutschland ist hierfür eine der hauptsächlichen Erklärungen, sodass der aktuelle Stellenwert, welcher dem PPP zugeschrieben wird, nur auf die nicht endlos ausdehnbare Verschuldung der öffentlichen Hand zurückzuführen ist.[7] Diese Herausforderungen versucht der öffentliche Sektor unter anderem mit dem Instrument des PPP zu bewerkstelligen und wird dadurch mit neuen Managementinstrumenten und Managementverfahren konfrontiert. Dabei bedarf es eines Umdenkens im öffentlichen Sektor, um bisherige Aufgaben auf neuen Wegen bestreiten und die bislang bürokratischen Strukturen durch neue und moderne Managementkonzepte verbessern zu können.[8]

Doch erst einmal soll der Begriff und die Bedeutung des PPP näher beleuchtet werden, damit hier etwas Handlungssicherheit gewährleistet ist. Public Private Partnership, auch kurz nur „PPP“ genannt, bedeutet im Deutschen: öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP)[9], wobei es aber keine allgemeingültige Definition gibt.[10] So wird zum Beispiel in dem Grünbuch der Europäischen Kommission zu „öffentlich-privaten Partnerschaften und den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften für öffentliche Aufträge und Konzessionen“ der Begriff wie folgt beschrieben: „Der Terminus bezieht sich im Allgemeinen auf Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen und Privatunternehmen zwecks Finanzierung, Bau, Renovierung, Betrieb oder Unterhalt einer Infrastruktur oder die Bereitstellung einer Dienstleistung.“[11] Dies lässt schon deutlich werden, dass PPP sehr vielseitig und komplex sein kann. Eine Definition von Dietrich Budäus, welche ebenfalls 2004 veröffentlich wurde, beschreibt PPP als eine dauerhafte Kooperation zwischen den öffentlichen Verwaltungsträgern und erwerbswirtschaftlichen Unternehmen zur Erfüllung öffentlicher

Aufgaben, wobei beide Sektoren spezifische Ressourcen, wie zum Beispiel Kapital, Rechte, Informationen und Know-how einbringen, um komplementäre, aber auch kongruente Ziele zu erreichen und gleichberechtigt Chancen und Risiken zu tragen.[12] Dabei können allgemeingültige Merkmale, wie folgt, festgehalten werden. PPP besteht mindestens aus je einem öffentlichen und einem privatem Partner, hierbei sind die Funktion und Grundgestaltung aus dem jeweiligen Bereich abgeleitet und die gesteckten Ziele, welche durch PPP erfüllt werden sollen, müssen kompatibel und nicht konfliktär sein. Es entsteht eine formalisierte Kooperationsform, wobei die Identität des jeweiligen Partners (öffentlichen und privaten Sektors) grundsätzlich bestehen bleibt. Beide Partner bringen Ressourcen ein, welche innerhalb eines Ressourcenbündels zu einem umfangreichen Leistungsaustausch führen.[13] Auch erhoffte Effizienzgewinne durch PPP führen zu dem derzeitigen Stellenwert dieses Themas.[14]

Jede Seite verfolgt bestimmte Motive, um eine PPP einzugehen. Der öffentliche Sektor möchte private Ressourcen für die öffentliche Aufgabenwahrnehmung erschließen, eine Risikoverlagerung bzw. Risikoteilung mit dem privaten Akteur erreichen, eine Nutzung von Märkten und Wettbewerbsstrukturen und gleichzeitige Erschließung von Innovationen bewirken. Des Weiteren spielen, wie bereits angedeutet, eine effizientere Erfüllung der öffentlichen Aufgaben eine Rolle und wirtschaftliche Effekte in Form von Wirtschaftswachstum und des daraus folgenden Beschäftigungsanstieges mit in die Überlegungen zur Bildung einer PPP hinein. Der private Akteur verspricht sich neue Möglichkeiten zur Erschließung von Kapitalanlagen und Entwicklung neuer und absatzsicherer Märkte und ebenfalls eine Risikoverlagerung auf den anderen Partner bzw. eine Risikoteilung mit diesem. Dabei kann PPP als spezifische Unternehmensstrategie genutzt werden, um über die Teilprivatisierung zur vollständigen Privatisierung der bisher öffentlich erbrachten Aufgaben zu gelangen.[15]

PPP ist für viele Bereiche geeignet und lässt sich in der Verwaltung, Bildungssektor, Sport und Freizeit, Ver- und Entsorgung, Stadtentwicklung und Wirtschaftsförderung, Kinderbetreuung, Gesundheit, Kultur und in der Informationstechnologie wiederfinden. Grundsätzlich sind dem PPP keine Grenzen gesetzt, da dieses sich in gewissem Maße den vorhandenen Bedingungen anpassen kann und diesbezüglich dann auch eingesetzt wird.[16]

2.2 Grundkategorien von Public Private Partnership (Tausch-/Pool-Modell)

Grundsätzlich lassen sich PPP in zwei Grundkategorien unterteilen, sodass man auf der einen Seite das Tausch-Modell mit den sogenannten Vertrags- oder Projekt-PPP hat und auf der anderen Seite das Pool-Modell mit den Organisations- oder institutionellen PPP, welche im weiteren Verlauf noch näher betrachtet werden. Bei dem Tausch-Modell geht es, wie der Name schon sagt, um den Tausch von Leistungen und Gegenleistungen zwischen dem öffentlichen und privaten Partner.[17] Grundlage ist ein relationaler Vertrag zur Erreichung einer bestimmten Leistung, sodass die Partnerschaft nur auf vertraglichen Beziehungen basiert.[18] Die Leistung besteht meistens in der Erbringung eines bestimmten Projekts oder Bereitstellung einer speziellen Sach- oder Dienstleistung, wobei der zeitliche Rahmen begrenzt ist und zum Beispiel bei 20 bis 30 Jahren liegen kann. Des Weiteren liegt eine gewisse Unsicherheit vor, welche in derartigen Fällen den Kooperationsbedarf darstellt. Beispiele können hierfür das Contracting-Out, Leasing oder Betreibermodell sein, welche nachfolgend noch näher beschrieben werden.

Hingegen steht bei dem Pool-Modell nicht der Austausch von Leistungen im Vordergrund, sondern das Zusammenlegen von unterschiedlichen Ressourcen der jeweiligen Partner, um Aufgaben zukünftig besser erfüllen zu können. Dabei besteht der Kooperationsbedarf nicht wie bei dem Tausch-Modell in der vorhandenen Unsicherheit, Komplexität oder Leistungskonkretisierung. Stattdessen soll eine Zielsetzung sowie organisatorische und personelle Zuordnung des Managements durchgeführt werden. Außerdem kommt es zu einer Verteilung der erzielten Ergebnisse durch den Ressourcenpool.[19] Bei einer Organisations-PPP handelt es sich um ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen, welches durch beide Partner gegründet wird, sodass die Zusammenarbeit innerhalb eines eigenständigen Rechtssubjekts erfolgt.[20] In der folgenden Tabelle ist eine systematische Abgrenzung der Vertrags- und Organisations-PPP dargestellt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tab. 1: Abgrenzung von Vertrags-PPP und Organisations-PPP

(Quelle: In Anlehnung an Budäus/Grüb (2007), S. 256.)

Aus den Vertrags-PPP und Organisations-PPP entstehen Grundmodelle, welche die praktische Umsetzung beschreiben. Um den Sachverhalt noch etwas mehr zu veranschaulichen werden fünf Grundmodelle nun genauer dargestellt.

Als Erstes kann man das komplexe Contracting-Out nennen. Dieses zeichnet sich durch eine langfristige partnerschaftliche Übernahme von bestimmten und genau zu erfassenden Teilleistungen bei der Auftragsvergabe des öffentlichen Sektors an private Unternehmen ab.[21] Dabei handelt es sich um eine Zwischenform aus „make or buy“ mit echter Dienstleistungsfunktion, ist aber von dem traditionellen Fremdbezug abzugrenzen, sodass hier eine strategisch-partnerschaftliche Dimension der Funktionsdurchführung vorliegt und ein gemeinsames Ergebnis beabsichtigt wird.[22] Dabei umfasst die Zusammenarbeit sowohl die Koordination der Schnittstellen zwischen den noch eingegliederten und ausgegliederten

Bereichen als auch die zu erfüllende Aufgabe. Die von dem privaten Partner erbrachte Leistung kann sich entweder nur auf das Innenverhältnis oder nur auf das Außenverhältnis beziehen.[23] Contracting-Out ist von Outsourcing zu unterscheiden, da dort eine Eigenversorgung der öffentlichen Hand stattfindet. Hingegen handelt es sich bei dem Contracting-Out um die Bereitstellung von Verwaltungsaufgaben, die von vertraglich verpflichteten Dritten bereitgestellt werden.[24]

Beim Leasing werden von einem privaten Partner öffentliche Anlagen und Gebäude geplant, finanziert, gebaut und dann mit einem unkündbaren Leasingvertrag an die öffentliche Hand vermietet. Diese hat oft die Möglichkeit, von einer Mietverlängerungsoption und eines anschließenden Ankaufsrechts Gebrauch zu machen. Das erweiterte Konzessionsmodell, die meist verbreiteteste Variante des Leasings, wird auch zum Teil als eigenständiges Modell gesehen. Hierbei erstellt der Private das geplante Projekt auf dem Grund und Boden der öffentlichen Hand und ist ausschließlich selbst für die Finanzierung und das eventuelle Betreiben und Unterhalten zuständig. Nach der Fertigstellung wird von der öffentlichen Hand eine Konzessionsabgabe an den privaten Investor, meist über eine Zeitspanne von 20 bis 30 Jahren, entrichtet, woraus dieser die für ihn entstandenen Bau- und Finanzierungskosten ratenweise deckt. Der Unterschied zum eigentlichen Leasing besteht in der Eigentumsfrage, da beim Konzessionsmodell die öffentliche Hand hinsichtlich der Grundstücke und automatisch mit der Fertigstellung des Projektes vollständiger Eigentümer wird, sodass es sich quasi um ein Betreibermodell mit öffentlichem Eigentum an den jeweiligen Anlagen handelt.[25] Aber auch eine Finanzierung über ein eingeräumtes Recht, die entstandenen Kosten durch ein Entgelt oder eine Gebühr direkt vom Nutzer zu erheben, ist möglich. Hierfür sind der Warnowtunnel bei Rostock und der Travetunnel bei Lübeck bekannte Beispiele.[26]

Vor dem Travetunnel existierte die Herrenbrücke, eine sogenannte Klappbrücke, in Lübeck. Dieser wurde im Jahre 1996 aber nur eine prognostizierte Restlaufnutzung bis in das Jahr 2005 zugeschrieben, sodass über eine Modernisierung nachgedacht werden musste. Des Weiteren sorgte die veraltete Mechanik und das immer größere Verkehrsaufkommen auf der Brücke für lange Staus. Bei einer Modernisierung durch die öffentliche Hand wäre nur eine neue Klappbrücke zu realisieren gewesen, sodass sich eine Partnerschaft zwischen der Hansestadt Lübeck und der Herrentunnel GmbH & Co. KG ergab. Der private Partner finanziert seine Kosten über das Erheben eines mautpflichtigen Entgeltes. Das Investitionsvolumen für den Bau des Tunnels wurde auf 175 Mio. Euro veranschlagt.[27]

Innerhalb des Betreibermodells wird eine öffentliche Aufgabe langfristig durch einen privaten Partner bereitgestellt. Der private Partner plant, baut und finanziert das Projekt und betreibt es im Anschluss mit eigenem Personal für die in dem Vertrag vorher festgelegte Laufzeit. Diese kann sich wieder auf 20 bis 30 Jahre belaufen. Das von der Kommune bezahlte Entgelt ist für die erbrachte Leistung als Festpreis pro Leistungseinheit variabel ausgestaltet (mit Obergrenze), sodass der Private auf eigenes wirtschaftliches Risiko handelt. Der Betreibervertrag regelt die genaue Aufgaben- bzw. Leistungserstellung und wird durch Zusatzverträge ergänzt. Auch hier wird der öffentlichen Hand meist am Ende der Vertragslaufzeit eine Kaufoption ermöglicht. Modifizierte Varianten des Betreibermodells sind unter anderem das Betriebsführungsmodell und das BOT-Modell.[28]

Ein aktuelles Beispiel für ein Betreibermodell ist der geplante Autobahnausbau der Bundesautobahn A8 zwischen Ulm und Augsburg. Die 41 km lange Strecke soll innerhalb von vier Jahren mittels eines Betreibermodells fertiggestellt werden. Dies ist für solche Projekte eine erheblich kurze Bauphase. Mit einer sonst üblichen Finanzierung wäre der Bundesautobahnabschnitt nur in Teilstücken zu modernisieren gewesen und in einer deutlich größeren Zeitspanne. Es soll eine Anschubfinanzierung von 75 Mio. Euro (netto) erfolgen und ein Mautentgelt je Lkw, welches aber nicht der Höhe der tatsächlich anfallenden Lkw-Maut entspricht, gezahlt werden.[29]

Das Kooperationsmodell zeichnet sich durch die Gründung eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens aus. An diesem Unternehmen sind sowohl die öffentliche Hand, als auch mindestens ein privater Partner beteiligt. Dabei belaufen sich die Beteiligungen zumeist auf 51 % durch die öffentliche Hand und auf 49 % durch den privaten Partner. Hierdurch soll eine privatwirtschaftliche Erfüllung und eine größtmögliche Einfluss- und Kontrollmöglichkeit durch den öffentlichen Sektor gewährleistet werden.[30]

Diese aufgeführten Modelle lassen schon deutlich werden, dass es unterschiedlichste Ausprägungen von PPP gibt und dass fast kein Modell dem anderen entspricht. Dadurch, dass im Zeitverlauf auch immer neue Probleme bzw. Anforderungen entstehen, verändern sich die PPP-Modelle dementsprechend.

3 Organisations-PPP

3.1 Eigenschaften eines gemischtwirtschaftlichen Unternehmens

Unter einer Organisations-PPP versteht man ein gemischtwirtschaftliches Unternehmen, welches von mindestens einem privaten Akteur und der öffentlichen Hand gegründet wird.

Die gemischtwirtschaftliche Gesellschaft wird zumeist in der Rechtsform einer GmbH, aber auch als AG gegründet und ist grundsätzlich für eine unbestimmte Dauer angelegt, um eine bisher rein öffentliche Aufgabe zu erfüllen.[31] Die Gesellschaft kann zum Beispiel die Aufgaben der Stadtwerke oder Aufgaben wie die Ver- und Entsorgungsaufgaben innerhalb einer Stadt durchführen. Doch bei den Stadtwerken muss meist keine neue Gesellschaft gegründet werden, da der private Partner sich an diesen mit einer Kapitalbeteiligung beteiligen kann. Die Beteiligungsverhältnisse einer Organisations-PPP sollten bei 51 % der öffentlichen Hand und 49 % des privaten Partners liegen, da so die prozentuelle Mehrheit der Einflussnahme durch die öffentliche Hand gewährleistet ist. Grundsätzlich sind aber auch gemischtwirtschaftliche Gesellschaften in Bereichen wie zum Beispiel Kultur, Bildung, Forschung oder Forstwirtschaft denkbar und möglich.[32] Dabei geht es bei der Organisations-PPP nicht um einen wie bei der Vertrags-PPP vertraglich regelten Leistungsaustausch, sondern vielmehr um das Zusammenlegen von unterschiedlichen Ressourcen der jeweiligen Partner, sodass ein gemeinsamer Ressourcenpool entsteht. Dabei können die einzubringenden Ressourcen sehr vielseitig sein und umfassen alles, was ein Partner kontrolliert und an dem der andere Partner ein besonderes Interesse hat. Die Ressourcen können etwa Kapital, Sachmittel, Rechte, soziales Kapital, Know-how und auch ein positiv bewertetes Image sein. Letztendlich soll ein Bauwerk oder eine Dienstleistung für die Öffentlichkeit bereitgestellt werden. Dadurch, dass der private Partner und die öffentliche Hand eine Zusammenarbeit im Rahmen einer eigenen Rechtspersönlichkeit in Form der gegründeten Gesellschaft eingehen, hat der öffentliche Partner eine rechtlich abgesicherte Kontrolle über die Abläufe des Projekts bzw. der Dienstleistung. Organisations-PPP zeichnen sich durch die Gestaltungsmöglichkeit und nicht durch den Beschaffungsakt aus.[33] Die Entscheidung, bestimmte Ressourcen einer Seite mit in die PPP einzubringen, ist oft auch situationsabhängig, sodass zum Beispiel die jeweilige öffentliche Finanzsituation, Art und Umfang der Aufgabe, die Spezifität der eigenen Ressourcen und die des anderen Partners eine Ursache sein können. Darüber hinaus spielt auch die Unsicherheit eines Partners auf die Erfüllung der Aufgabe, das Vorhandensein von eventuellem sozialen Kapital und der Formalisierungsgrad einer PPP eine Rolle. Zurzeit liegt aufgrund der Finanzkrise der Gebietskörperschaften bei der öffentlichen Hand meist ein Kapitalbedarf vor, wenn in öffentliche Aufgaben investiert werden soll und muss. Hingegen verfügt der private Partner meist über eine Kapitalverwertungsmöglichkeit.[34] Das gemeinsame Managen des zusammengelegten Ressourcenpools dient dem Erreichen eines bestimmten Ergebnisses, dieses sollte im Voraus durch einen Zielbestimmungsprozess festgeschrieben sein, da PPP für die Zukunft nur existent sein kann, wenn die Zielerfüllung gegeben ist und so die Funktionsfähigkeit des PPP.

Doch was ist der Anreiz für die Gründung einer PPP und welche Aspekte spielen hier eine Rolle? Der öffentliche Partner kann oder möchte nicht mehr länger eine bisher von ihm allein erbrachte Aufgabe in diesem Umfang wahrnehmen. Eine vollständige Privatisierung ist ebenfalls nicht erwünscht, sodass es durch das Gründen des gemischtwirtschaftlichen Unternehmens zu einer Teilprivatisierung kommt. Dieses kann aber im Zeitverlauf und bei wechselnden Meinungs- und Mehrheitsverhältnissen wieder dazu führen, dass die öffentliche Hand die Aufgabe alleine erbringt oder es zu einer vollständigen Privatisierung kommt. Das Interesse der öffentlichen Hand liegt darin, die nötige Einflussnahme auf die Gestaltung der Aufgabendurchführung zu wahren und im Gegensatz dazu steht das Interesse des privaten Partners, eine Mindestverzinsung auf das bereitgestellte Kapital zu bekommen. Oftmals muss man aber beobachten, dass die öffentliche Hand in gemischtwirtschaftlichen Unternehmen passiv und defensiv agiert, da sie aufgrund der Vergangenheit und den dort getätigten Fehlentscheidungen unter Handlungsdruck steht. Hingegen handelt der private Partner aktiv und strategisch gestaltend, sodass der Eindruck der größeren Einflussnahme bei geringeren prozentualen Mehrheitsverhältnissen entsteht.[35]

3.2 Problemfelder und Potentiale

Bei den gegründeten gemischtwirtschaftlichen Unternehmen treten unterschiedliche Problemfelder, aber auch Potentiale auf. Zu den Problemen kann man eine vorhandene Informationsasymmetrie zählen, woraus suboptimale Ergebnisse entstehen. Diese betreffen hauptsächlich den öffentlichen Partner, da jener meistens nur schwer die Absichten und strategischen Ziele des privaten Akteurs erkennen bzw. durchschauen kann. Außerdem gibt es zum Teil Probleme, einen richtigen Partner für eine langfristige Partnerschaft zu finden. Nur in Teilbereichen wie dem Gesundheitssektor entwickelt sich ein Markt für etwaige Partner einer PPP. Es findet dann eine Entwicklung vom Anbietermarkt zu einem Käufermarkt statt, sodass sich ein privater Partner gegenüber dem Rest durchsetzten muss, um eine PPP eingehen zu können. Dabei muss aber immer beachtet werden, dass die Durchsetzung und Wahrung des öffentlichen Interesses noch möglich sind und nicht nur die Gewinnmaximierung des privaten Partners im Mittelpunkt steht.[36]

Es müssen auch gemeinsame Zielvorstellungen der Partner vorliegen, da ansonsten das erfolgreiche Erfüllen einer Aufgabe nicht möglich ist. Aber auch der Einfluss des privaten Partners auf die öffentliche Hand kann zu einem Verlust der Steuerungsfähigkeit bei langfristig angelegten Aufgaben führen und die Folge wäre ein Nichterfüllen des öffentlichen Interesses.[37] Des Weiteren stellt sich das Problem der Legitimation, aber auch der Kontrolle der öffentlichen Ressourcenverwendung, da die direkte oder indirekte Kontrolle der Rechnungshöfe bzw. Rechnungsprüfungsämter quasi ausgeschaltet wird und somit eine Kontrolle kompliziert. Außerdem liegt ein Ressourcenpool vor, sodass eine Kontrolle nur gemeinsam mit den Ressourcen des Privaten durchgeführt werden kann, dies liegt zumeist nicht in dem Interesse des privaten Partners.[38]

Bei PPP handelt es sich um eine Teilprivatisierung, wodurch der private Sektor mehr Einfluss auf die öffentlichen Aufgaben gewinnt und der öffentliche Sektor diesen verliert. Dieser zunehmende Verlust der Einflussnahme durch die öffentliche Hand darf nur in einem begrenzten Maß passieren, da ansonsten eine gewisse Handlungsunfähigkeit die Folge wäre. Die öffentliche Hand befindet sich gewissermaßen in einer Zwickmühle, da die immer weiter steigende Verschuldung der Gebietskörperschaften meist nur zwei Alternativen beinhaltet. Zum einen der einfache Wegfall der bisher erbrachten Leistung bzw. Aufgabe oder zum anderen die Kooperation mit dem privaten Sektor und dadurch die Inkaufnahme privater Interessen, welche maßgeblich durch die Gewinnmaximierung geprägt sind. Aber keinesfalls darf die Politik in dem Instrument der PPP ein Substitut für eine nicht mehr ausdehnbare Verschuldung sehen.[39] Die schlichte Verlagerung der Leistungserfüllung hin zu dem privaten Partner birgt die Gefahr einer möglichen Abhängigkeit von diesem.[40] Auch die Komplexität von PPP muss gering gehalten werden, um Strukturen und Abläufe noch nachvollziehen zu können und nicht nur große Unternehmen die Möglichkeit haben, PPP einzugehen und der Mittelstand das Nachsehen hat. Auch eine Risikoteilung soll zwischen den beiden Partnern stattfinden, doch zum größten Teil kann man beobachten, dass es statt zu einer Risikoentlastung des öffentlichen Sektors eher zu einem Risikoanstieg kommt, da die öffentliche Hand den überwiegenden Teil der Verantwortung übernimmt.[41] Auch wird oftmals von einer Einsparmöglichkeit gegenüber der traditionellen Bereitstellung von ca. 10 bis 25 % gesprochen, welches sich zum größten Teil als Wunschvorstellung herausstellt, das dem theoretischen Maximum der Einsparmöglichkeiten entspricht und solche meist nicht erreicht werden. Diese Annahmen werden bei günstigsten Bedingungen und Einzelfällen ausgeschöpft. Dabei spielen Teilaspekte wie zum Beispiel ein niedriges Zinsniveau, die öffentliche-private Risikoverteilung, die Nutzerakzeptanz, die Transaktionskosten und das jeweilige Projektvolumen eine entscheidende Rolle.[42]

Ein weiteres Problem ist das fehlende Wissen bezüglich der langfristigen Effekte und Risiken, die von den PPP ausgehen können und Dritte wie Bürger, Anwohner, Kunden oder Nutzer betreffen. Aber auch eine fehlende Übersichtlichkeit für die öffentliche Hand ist vorhanden, da diese zum Teil ihre PPP nicht überblicken kann oder über weitere Beteiligungen, die von der PPP ausgehen, nicht im Bilde ist, sodass das öffentliche Beteiligungsmanagement und -controlling einer Reformation bedarf.[43]

Aber PPP beinhalten nicht nur Probleme für die öffentliche Hand, denn ansonsten würde diese keine Partnerschaften mit einem Privaten eingehen. Man erhofft sich durch PPP eine Beschleunigung von Projekten bzw. die Umsetzung von Aufgaben und eine Durchdringung der bürokratischen Strukturen. Dabei will man sich der wettbewerblichen Bedingungen bedienen, welchen der private Partner ausgesetzt ist. Ein privates Unternehmen muss seine Leistung auf dem Markt best- und schnellstmöglich erbringen, da ansonsten der Kunde den Anbieter wechselt. Außerdem verfügt der private Partner meist über günstigere Einkaufskonditionen bzw. Personalkosten als der öffentliche Sektor, wodurch Kosten eingespart werden können.[44]

Die öffentliche Hand bekommt durch ihre Partnerschaft einen Einblick in neue Managementinstrumente und –verfahren, welche zu einer effizienteren Erfüllung der öffentlichen Aufgaben beiträgt. Außerdem wird durch ein Zusammenlegen von unterschiedlichen Ressourcen und Kompetenzen eine langfristige Effizienzsteigerung wohlmöglich beider Seiten erreicht, da es zu einem gemeinsamen Lern- und Problembewältigungsprozess kommt.[45]

Das Einbringen von wirtschaftlichen Grundsätzen und Wissen kann ebenfalls zur Optimierung der Leistungserbringung führen.[46] Manch einer mag sogar von einer Win-Win-Situation sprechen. Beispielsweise sinkt das Risiko von Fehlplanungen, sodass dies zu einer größeren Gewinnmarge für den Privaten führen kann und die öffentliche Seite von zusätzlichen Kosten entlastet wird. Dies betrifft gemischtwirtschaftliche Unternehmen wie auch Vertrags-PPP.[47] Aber auch eine leistungsorientiertere Vergütung anhand der tatsächlich erbrachten Leistung durch die Mitarbeiter ist nun durch den Privaten besser umsetzbar.

Die verschiedenen PPP-Generationen sehen wie folgt aus.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Verlagerung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung auf private Unternehmen durch wachsende PPP-Felder und neue PPP-Konzepte

(Quelle: Budäus (2006a), S. 26.)

Die erste Generation beinhaltet eine klassische Kooperation von Staat und Privatwirtschaft. Die zweite Generation, in der man sich im Moment zum größten Teil bewegt, sind finanzkrisen- und effizienzinduzierte PPP. Die erwartete dritte Generation von PPP soll eine Aufgabenverlagerung auf private Unternehmen verstärken und die dadurch größer werdende gesellschaftliche Verantwortung von Unternehmen erhöhen. Private Unternehmen sollen in der Zukunft mehr gesellschaftliche Verantwortung übernehmen und so mögliche Schwachstellen des öffentlichen Sektors verstärken und ausfüllen. Dementsprechend bedeutet der Begriff Corporate Social Responsibility (CSR): Gesellschaftliche Verantwortung von Unternehmen.[48]

4 Institutionelle PPP in Deutschland

4.1 Bisherige empirische Studien

Zu allererst sollen einige bis zum heutigen Zeitpunkt in Deutschland erstellten empirischen Studien zum Thema PPP tabellarisch dargestellt werden, um so einen Einblick zum derzeitigen wissenschaftlichen Stand in dem Bereich aufzuzeigen. Grundsätzlich ist zu sagen, dass es sich bei Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, die auch in Form von PPP bereit gestellt werden können, um ein bisher eher wenig beachtetes Forschungs- und Politikfeld handelt, indem noch Nachholbedarf herrscht.[49]

Bei den aufgeführten empirischen Studien handelt es sich ausschließlich um Vertrags-PPP, welche in der Praxis meist nur als Projekt-PPP bezeichnet werden. Es findet meist eine Grundbetrachtung von PPP statt und anschließend wird eine ausgewählte Anzahl an Projekten untersucht. Diese wird meist auf mögliche Effizienzgewinne, Kostenvorteile und

-nachteile untersucht. Das Deutsche Institut für Urbanistik führte im Jahre 2005 eine Bestandsaufnahme von PPP Projekten durch. Dabei wurde festgestellt, dass zu diesem Zeitpunkt in Deutschland rund 300 PPP-Projekte im engeren Sinne und 600 im weiteren Sinne existent sind. Dabei handelt es sich bei PPP-Projekten im engeren Sinne um Projekte, die mehrere Phasen (mindestens drei) eines „Lebenszyklus“ (Planung, Bau, Betrieb, Finanzierung, Verwertung) beinhalten. Im Gegensatz dazu stehen die PPP-Projekte im weiteren Sinne, welche weniger als drei Phasen des „Lebenszyklus“ umfassen.[50] Bei den Projekt-PPP handelt es sich größtenteils um Bauvorhaben, sodass diese z.B. in den Bereichen Straßen- und Schulbau angesiedelt sind.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

[...]


[1] Vgl. Webseite von Welt online.

[2] Die Verschuldung in Deutschland hat im Jahre 2010 einen neuen Rekordwert von 20.981 Euro pro Kopf erreicht. (Vgl. Webseite von Bund der Steuerzahler Deutschland e.V. a)

[3] Vgl. Roentgen (2001), S. 10.

[4] Vgl. Budäus (2006a), S. 12.

[5] Vgl. Grünbuch der Europäischen Kommission (2004), S. 9.

[6] Vgl. Pfnür/Schetter/Schöbener (2010), S. 1.

[7] Die Verschuldung der öffentlichen Gebietskörperschaften in der Bundesrepublik Deutschland liegt bei knapp 1,8 Billionen Euro, wobei die jährlich anfallenden Zinsaufwendungen mehr als 63 Milliarden Euro bei einem vergleichsweise niedrigen Zinssatz sind. (Vgl. Webseite von Bund der Steuerzahler Deutschland e.V. b; Budäus (o.J.), S. 8.)

[8] Vgl. Budäus (2006b), S. 3.

[9] Vgl. Funke (2005), S. 27.

[10] Vgl. Kämmerer (2001), S. 56ff; Spiegl (2002), S. 27.

[11] Grünbuch der Europäischen Kommission (2004), S. 3.

[12] Vgl. Budäus (2004), S. 12.

[13] Vgl. Budäus/Grüb (2007), S. 248; Budäus (2006b), S. 5f.

[14] Vgl. Budäus/Grüb (2008), S. 35.

[15] Vgl. Budäus (2006b), S. 7.

[16] Vgl. Webseite der Rödl & Partner GbR.

[17] Budäus (2006a), S. 17; Budäus/Grüb (2008), S. 37f.

[18] Vgl. Grünbuch der Europäischen Kommission (2004), S. 9; Budäus (2006a), S. 17.

[19] Budäus (2006a), S. 17f.

[20] Vgl. Grünbuch der Europäischen Kommission (2004), S. 9.

[21] Vgl. Höftmann (2001), S. 807; Keuper/Schaefer (2005), S. 160.

[22] Vgl. Müller/Prangenberg (1997), S. 20; Keuper/Schaefer (2005), S. 160.

[23] Vgl. Höftmann (2001), S. 807; Keuper/Schaefer (2005), S. 160.

[24] Vgl. Brede (2005), S. 42.

[25] Vgl. Keuper/Schaefer (2005), S. 160ff.

[26] Vgl. Bremer (2005), S. 59.

[27] Vgl. Webseite der Herrentunnel Lübeck GmbH & Co. KG.

[28] Vgl. Keuper/Schaefer (2005), S. 162ff; Bremer (2005), S. 23.

[29] Vgl. Webseite der Autobahndirektion Südbayern.

[30] Vgl. Keuper/Schaefer (2005), S. 164f; Bremer (2005), S. 60; Webseite der Rödl & Partner GbR.

[31] Vgl. Sack (2009), S. 20f; Goodarzi (2008), S. 9.

[32] Vgl. Budäus/Grüb (2007), S. 255.

[33] Vgl. Goodarzi (2008), S. 9f.

[34] Vgl. Budäus/Grüb (2007), S. 254.

[35] Vgl. Budäus/Grüb (2007), S. 255.

[36] Vgl. Budäus/Grüb (2007), S. 254f.

[37] Vgl. Ziekow (2002), S. 276.

[38] Vgl. Budäus/Grüb (2007), S. 268.

[39] Vgl. Budäus/Grüb (2007), S. 269.

[40] Vgl. Ziekow (2002), S. 276.

[41] Vgl. Budäus (2006a), S. 24.

[42] Vgl. Gerstlberger/Schneider (2008), S. 27.

[43] Vgl. Gerstlberger/Schneider (2008), S. 29f.

[44] Vgl. Gerstlberger/Schneider (2008), S. 28f.

[45] Vgl. Driesen (2006), S. 27.

[46] Vgl. Ziekow (2002), S. 275.

[47] Vgl. Driesen (2006), S. 27.

[48] Vgl. Budäus (2006a), S. 25f.

[49] Vgl. Libbe (2007), S. 273.

[50] Vgl. Deutsches Institut für Urbanistik (2005), S. 14.

Details

Seiten
44
Erscheinungsform
Originalausgabe
Jahr
2011
ISBN (eBook)
9783842829763
Dateigröße
498 KB
Sprache
Deutsch
Katalognummer
v229191
Institution / Hochschule
Helmut-Schmidt-Universität - Universität der Bundeswehr Hamburg – Wirtschafts- und Organisationswissenschaften, Studiengang Betriebswirtschaftslehre
Note
2,3
Schlagworte
public private partnership organisations-ppp institutionelle unternehmen empirische analyse

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Titel: Institutionelle Public Private Partnerships: Grundsachverhalte und empirische Analysen