Die Hisbollah - unverzichtbarer gesellschaftspolitischer Akteur oder "parasitäre" Vereinigung?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Untersuchungsgegenstand
1.2 Struktur und Methodik
1.3 Literaturbericht
1.4 Bedeutende Begrifflichkeiten

2. Ausarbeitung der theoretischen Grundlage: Von Hobbes zum Governance-Konzept und der failed states -Forschung
2.1 Die politiktheoretische Genese des Staates
2.2 Definition der Staatsfunktionen
2.2.1 Sicherheit
2.2.2 Herrschaft
2.2.3 Wohlfahrt
2.3 Normative Ansprüche an die Staatsaufgaben
2.4 Vom Leviathan zum Herrschaftsmanager
2.4.1 Herausforderungen an den Nationalstaat
2.4.2 Die Veränderung der Rolle des Staates als Leistungserbringer
2.4.3 Perspektivenwechsel in der Betrachtung des Staates
2.5 Der Governance-Ansatz als Ergebnis und Referenzpunkt
2.5.1 Ursprung von Begriff und Forschung
2.5.2 Governance: Definition und Vorüberlegungen zum Analyseschema
2.6 Indikatoren zur Messung Staatsfunktionen ausfüllender Aufgaben
2.6.1 Sicherheitsfunktion
2.6.2 Herrschaftsfunktion
2.6.3 Wohlfahrtsfunktion

3. Die Untersuchungsobjekte: Der Libanon und die Hisbollah
3.1 Die Geschichte des Libanon in drei Akten
3.1.1 Erste Phase: 1943 bis 1974
3.1.2 Zweite Phase: 1975 bis 1990
3.1.3 Dritte Phase: 1991 bis 2011
3.2 Die Partei Gottes – Ein Überblick

4. Analyse der Staatsfunktionen: Vergiftete Hilfe?
4.1 Sicherheitsfunktion
4.1.1 Erste Phase
4.1.2 Zweite Phase
4.1.3 Dritte Phase
4.2 Herrschaftsfunktion
4.2.1 Erste Phase
4.2.2 Zweite Phase
4.2.3 Dritte Phase
4.3 Wohlfahrtsfunktion
4.3.1 Erste Phase
4.3.2 Zweite Phase
4.3.3 Dritte Phase

5. Konklusion und Ausblick

Literaturverzeichnis

Anhang

Karte des Libanon

Karte des Südlibanon

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten¹

1. Einleitung

Die Libanesische Republik liegt in einer Region, die seit Menschengedenken die Szenerie für das Zusammentreffen von Völkern und Reichen bildet. Der Nahe Osten ist der Mittelpunkt von Weltreligionen und kulturelles Sammelbecken. Seine weltpolitische Bedeutsamkeit wird durch seinen Rohstoffreichtum^[2] noch verstärkt. Dies führt zu einem brisanten Ringen zahlreicher Akteure um gesellschaftlichen, politischen und wirtschaftlichen Einfluss in einem unüberschaubar komplexen Durcheinander von Akteurskonstellationen und Interessen. Die Region ist bis heute ein Epizentrum von Konflikten, die in alle Erdteile ausstrahlen. In solch einem Umfeld scheinen der Aufbau und die Aufrechterhaltung stabiler Staatlichkeit eine Herausforderung unter schwierigen Vorzeichen.

Der 1920 unter französischem Völkerbund-Mandat konstituierte Mittelmeeranrainerstaat Libanon verdeutlicht die allgegenwärtige Präsenz externer Machtspiele. Von Israel und Syrien eingeschlossen liegt die Republik seit der Ausrufung des israelischen Staates 1948 an der Konfliktlinie zwischen arabischem Raum und dem israelischen Staat. Die Fülle intervenierender ausländischer Mächte führt zu einer Internationalisierung der innerlibanesischen Angelegenheiten. Das Land ist Schauplatz globaler Konfliktaustragung und wird von verschiedensten Akteuren instrumentalisiert und für eigene Zwecke missbraucht. Dies unterhöhlt die Staatlichkeit, verschärft innenpolitische Spannungen und treibt die Polarisierung der Gesellschaft voran, was das Land schließlich ins Bürgerkriegsverderben reißt. (Davis 2007: 24ff.; Kropf 2007: 75; vgl. Gerngroß 2007: 150ff.)

Als in Reaktion auf die israelische Besatzung 1982 die schiitische Widerstandsbewegung Hisbollah gegründet wird, ist der wichtigste libanesische Vetoakteur geboren. Mit aufsehenerregenden Operationen macht die Organisation weltweit auf sich aufmerksam und wird zu einem der ernsthaftesten Gegenspieler Israels. Die Widerstandsbewegung wächst im Libanon zu einer bedeutenden Institution heran, die sich im politischen, sozialen und wirtschaftlichen System des Landes etablieren kann. Sie erfüllt in zunehmendem Maße elementare staatliche Aufgaben. Gegenüber den offensichtlich überforderten und schwachen staatlichen Institutionen tritt sie vermehrt als quasi-staatliche Autorität auf. (vgl. Aras et al.: 25; CFR 2010; Diehl 2011: 43; Norton 2007: 476f.; 481; Philipp 2011 & Rosiny 2008: 28f.)

1.1 Untersuchungsgegenstand

Das Forschungsinteresse dieser Arbeit besteht in der Frage, ob und in welchem Maße der libanesische Staat in der Lage ist, die im Theorieteil herausgearbeiteten Funktionen erfüllen zu können. Kombiniert mit dieser Thematik beschäftigt sich die vorliegende Studie mit der Fähigkeit der Hisbollah als ‚Ersatzspieler‘ zum Staat einzuspringen. Bei dieser Doppelanalyse wird das Beziehungsgeflecht der beiden Akteure untersucht. Dabei stellen sich mehrere, miteinander verwobene Fragen nach dem wechselseitigen Anpassungsprozess, der genauen Tätigkeit der Hisbollah, ihrer Rolle im politischen System sowie nach den Zielsetzungen ihrer Handlungen. Ist sie nur Helfer in der Not, der ergänzend zur staatlichen Leistungserbringung, also unterstützend tätig wird? Arbeitet sie in Einklang mit den staatlichen Zielen und treibt den (Wieder-)Aufbau des Entwicklungslandes und seiner Institutionen voran? Kooperiert sie dabei mit staatlichen Stellen? Agiert sie als Subeinheit innerhalb des politischen Systems? Akzeptiert sie dessen Spielregeln und die Vormachtstellung des Staates?

Oder ist das ganze Gegenteil der Fall und die einstige Widerstandsbewegung mit ihrer Quasi-Staatstätigkeit ist das Übel für die Schwäche der libanesischen Staatlichkeit? Verdrängt sie bewusst die staatlichen Institutionen und untergräbt dabei staatliche Autorität? Verfolgt sie dabei eigene, zum Staat gar konträre Ziele? Leitet sie staatliche Ressourcen ‚parasitär‘ zu ihrer eigenen Stärkung ab?

Die mit dieser Arbeit zu überprüfende These tendiert zu der letztgenannten Annahme. Es wird vermutet, dass die Hisbollah nicht nur ein Grund für die labile libanesische Staatlichkeit ist, sondern auch Profiteur und treibende Kraft für die weitere Schwächung staatlicher Institutionen.

Die Wahl des Forschungsdesiderats hat derweil mehrere Gründe. Die Perzeptionen der Hisbollah umfassen ein großes Spektrum von der gerechtigkeitsschaffenden Wohltätigkeitsorganisation bis zu dem terroristischen Instrument ausländischer Mächte. Die Organisation ist als internationaler Akteur noch weithin unterschätzt. Es ist nicht nur in der Betrachtung des Libanon, sondern auch hinsichtlich der gesamten Region und des Nahost-Konflikts notwendig, ihre wichtige Rolle zu erfassen. Dabei ist die kontroverse Diskussion gleich aus mehreren Gründen ideologisch überfrachtet. Mit der Thematik ‚Nahost-Konflikt‘ breitet sich eine kaum fassbare Komplexität aus, die die grundlegenden weltpolitischen Probleme von Dekaden erschließt und nahezu alle Weltregionen mittel- oder unmittelbar betrifft. Der Zündstoff kommt in der Zuspitzung als ‚Kampf der Kulturen‘ gut zur Geltung, bei dem die westliche Zivilisation von der islamischen herausgefordert wird. Zum anderen obstruiert die Aktualität der Problematik eine notwendige Distanz zur objektiven Argumentation. Dies wird verstärkt aufgrund der religiösen Komponenten, die den Konflikt metaphysisch überhöhen und eine objektive Stellungnahme behindern.

Die Untersuchung der Rolle der Hisbollah im libanesischen Staat über die Staatsfunktionen eröffnet eine neue Herangehensweise nicht nur zum Verständnis der libanesischen Innen- und Außenpolitik, sondern zur gesamten Nahost-Problematik. Die Organisation hat eine Schlüsselrolle in der Region inne. Über die Analyse der Leistungserbringung kann ein Bild von ihr gezeichnet werden, das sich mehr an ihren Tätigkeiten und weniger an Ideologien orientiert. Der Fokus auf den Libanon hilft dabei, die typischen libanesischen Probleme und Schwächen auf der mikropolitischen Ebene zu rekonstruieren.

Die makropolitische Analyseleistung besteht darin, bedingt durch die Einbettung des Konflikts in der Nahost-Problematik, die Auswirkungen interner libanesischer Ereignisse auf das Ausland nachzuvollziehen. Zum anderen werden wiederkehrende Muster in den vielschichtigen Prozessen in der Region identifiziert. Dabei wird einer der folgenschwersten, fundamentalsten und prägnantesten Konflikte unserer Zeit genauer beleuchtet.

Die Relevanz der Fragestellung begründet sich somit nicht nur mit der Aktualität (Nahost im Allgemeinen und ‚arabische Revolution‘ im Speziellen) und der direkten und indirekten Teilnahme auch westlicher Gesellschaften an diesem globalen Konflikt. Durch die Untersuchung der innenpolitischen Handlungen und Ziele der Hisbollah kann auch ihre außenpolitische Zielsetzung aufgedeckt werden.

1.2 Struktur und Methodik

Um das Ausmaß der Tätigkeit staatlicher Institutionen und der Hisbollah als nicht-staatlichen Akteur messen und einordnen zu können, ist es notwendig, den theoretischen Bezugsrahmen zu definieren. Dazu wird in einem ersten Schritt die Entwicklung des Staates politiktheoretisch anhand der Evolution der ihn legitimierenden Funktionen (Sicherheit, Herrschaft, Wohlfahrt) aufgezeigt (2.1 Die politiktheoretische Genese des Staates). Anschließend werden diese definiert und für die Anwendung auf die heutigen politischen Systeme angepasst (2.2 Definition der Staatsfunktionen). Staaten können ihren Funktionen nur dann nachkommen, wenn sie bestimmte Aufgaben erfüllen. Dabei muss auf die normative Prägung dieser hingewiesen werden, da die Aufgabenbestimmung sich mit dem jeweiligen Staatsverständnis und der Ausprägung verändert (2.3 Normative Ansprüche an die Staatsaufgaben). Auf dieser Grundlage werden die Herausforderungen an die Staaten verdeutlicht, auf die sie mit einer Modifikation ihrer Aufgaben und der Art der Erfüllung reagieren (2.4 Vom Leviathan zum Herrschaftsmanager). Dabei variiert auch die Rolle der staatlichen Institutionen, die ihnen durch die Gesellschaft zugeteilt wird, was sich in ihrem Aktivierungsgrad und ihrem Tätigkeitsschwerpunkt niederschlägt. Durch grundlegende Veränderungen im internationalen System haben neue, nicht-gesellschaftliche Akteure und Netzwerkstrukturen mehr Einfluss auf die staatliche Leistungserbringung gewonnen. Diese Dynamiken machen einen Perspektivenwechsel in der Betrachtung des Staates notwendig. Die Governance-Forschung bietet mit einer breit angelegten Betrachtungsweise bezüglich der Akteurskonstellation und der Strukturen, in denen die Akteure ihre Handlungen koordinieren, eine neue Herangehensweise (2.5 Der Governance-Ansatz als Ergebnis und Referenzpunkt). Zugleich liefert sie das zugrunde liegende theoretische Fundament für die Studie, sowohl den libanesischen Staat als auch die Hisbollah als gleichwertige Akteure bei der Erbringung staatlicher Leistungen zu betrachten. Mit der Wahl des weiten Verständnisses des Governance-Konzepts werden auch nicht-staatliche Akteure als vollwertige Handlungssubjekte hinsichtlich der Staatlichkeit wahrgenommen. Die Konkurrenz ist dabei der einzig entscheidende Governance-Mechanismus, denn die Leistungserbringung von Staat und Hisbollah soll auf den gleichen Feldern herausgearbeitet werden. Durch die Anpassung der klassischen Staatstrias an das neue Governance-Konzept durch Matthias Kötter wird die Analyse in dieser Arbeit zusätzlich zu der akteursspezifischen auch von der territorialen Einschränkung befreit, was den Zugriff auf Räume fragiler Staatlichkeit erlaubt.

Zur Messung der Staatstätigkeit wird in Anlehnung an Ulrich Schneckeners Indikatoren aus seinem Projekt States at Risk – Zur Analyse fragiler Staatlichkeit ein Aufgabenkatalog erarbeitet, der die Staatsfunktionen ausfüllt (vgl. Schneckener 2004) (2.6 Indikatoren zur Messung Staatsfunktionen ausfüllender Aufgaben). Der Rückgriff auf Elemente aus dieser Forschungsrichtung gestattet es, elementare Pflichtaufgaben des Staates zu erkennen und so normativ möglichst voraussetzungsarme Gradmesser zu konzipieren.

Im Anschluss an die Definition der Instrumentarien wird der Untersuchungsgegenstand für die Analyse vorbereitet, indem historische Kernereignisse herausgearbeitet werden. Dazu wird die Geschichte des Libanon seit seiner Gründung 1920 in drei Kapitel eingeteilt. Die Einteilung folgt dabei der Ausprägung der Staatlichkeit (3.1 Die Geschichte des Libanon in drei Akten). Den Schwerpunkt des Untersuchungszeitraums bildet die dritte Phase, vom Ende des Bürgerkriegs 1990 und der sukzessiven Integration der Hisbollah in das politische System des Libanon bis zu ihrem vorläufigen Höhepunkt der Macht mit der Kabinettneubildung im Juni 2011. Es wird kein vollständiger, konsistenter, historischer Abriss angestrebt, sondern nur die für die Arbeit beispielhaften Veränderungen mit weitreichenden Folgen für die Staatsfunktionen aufgezeigt. Anschließend wird die Geschichte und Organisationsstruktur der Hisbollah prägnant dargestellt (3.2 Die Partei Gottes – Ein Überblick). Die herausgearbeiteten Schlüsselereignisse werden dann im analytischen Teil in den drei Funktionskategorien inkrementell beleuchtet (4.1 Sicherheitsfunktion, 4.2 Herrschaftsfunktion, 4.3 Wohlfahrtsfunktion). Während die ersten beiden Epochen zusammenfassend hinsichtlich direkter Auswirkungen auf die Staatlichkeit in der dritten Phase untersucht werden, kommt im Schwerpunktzeitraum der Aufgabenkatalog zur Anwendung. Abschließend werden die Ergebnisse zusammengefasst, bezüglich der Fragestellung reflektiert und ein Ausblick auf die weiteren denkbaren Entwicklungen gegeben (5. Konklusion und Ausblick).

Um die eingangs gestellten Fragen befriedigend beantworten zu können, ist die Kombination der gewählten Ansätze sinnvoll. Mit dem Governance-Ansatz, aus der politischen Theorie hergeleitet, wird zuerst der Rahmen für die Untersuchung geschaffen. Im Anschluss wird dieser mit der failed states -Forschung verknüpft, welche die expliziten Kategorien zur Erfassung der jeweiligen Performanz im empirischen Teil liefert. Andere Konzepte, wie beispielsweise Good Governance, welches ebenfalls Analysekriterien anbietet, stellen sich bei genauerer Betrachtung als normativ-praxeologische Ansätze heraus und stehen somit dem möglichst wertneutralen Anspruch dieser Arbeit zu wider. Auf diese Problematik wird noch eingegangen.

Durch das Herleiten der Staatsfunktionen, den Aufgaben und den Herausforderungen, die erst eine praktische Anpassung des Staates an die neue Umwelt und dann eine theoretische Antwort auf seine Handlungsstrategien erfordern, kann der gesamte Themenkomplex erschlossen und innerhalb dessen der Bereich der Governance-Forschung als Teilgebiet verortet werden. Diese Struktur ermöglicht es nun, Schritt für Schritt zu einem kohärenten Analyseschema zu gelangen, das auf einem soliden, theoretischen Fundament aufbaut.

Der Autor dieser Studie, die eine stark polarisierte Thematik tangiert, war bemüht, wertende Gesichtspunkte möglichst auszuklammern. Es liegt ihm fern die Handlung oder Zielsetzung einer der beteiligten Parteien zu bewerten. Die im analytischen Teil formulierten Ergebnisse evaluieren das Verhalten und die Reaktion der Untersuchungsobjekte hinsichtlich des betreffenden Indikators. Die Frage nach der Legitimität des Widerstandskampfes der Hisbollah bleibt in dieser Arbeit unberührt und die Ergebnisse sind nicht in diese Richtung zu interpretieren.

1.3 Literaturbericht

Die Quellenlage für den theoretischen Teil ist überaus umfangreich. Es werden einige in der politischen Theorie unumstrittene zentrale Autoren zur Erklärung der Genese von Staaten herangezogen, um den roten Faden für diese Arbeit zu konzipieren. Die Herleitung der Staatsfunktionen folgt dabei ihrer Argumentationsweise, die als exemplarischer Abriss der geschichtlichen Entwicklung des Staatsverständnisses dient (vgl. Bevc 2007; Naßmacher 2004 & Reese-Schäfer 2007). Der heutige Wissensstand und die staatliche Praxis beruhen selbstverständlich nicht nur auf einigen wenigen Vordenkern, sondern sind das Produkt politischer, sozialer und kultureller Entwicklungen von Jahrhunderten. Mit Niccolò Machiavelli, Thomas Hobbes, John Locke, Adam Smith und Charles-Louis de Secondat (Montesquieu) wird die klassische Staatsrechtslehre Georg Jellineks (vgl. ebd. 1976) theoretisch untermauert. Bei den Entwicklungen von und den Herausforderungen an die moderne Staatlichkeit haben sich die umfassenden Herangehensweisen in den Werken von Arthur Benz (vgl. ebd. 2007 & 2008), Nicolai Dose (vgl. Benz/Dose 2010a & 2010b) und Gunnar Volke Schuppert (vgl. ebd. 2008 & 2010) für diese Arbeit als unverzichtbare Basis herausgestellt. Die Beiträge von Renate Mayntz zur Governance-Forschung haben diese maßgeblich geprägt (vgl. ebd. 2005; 2007; 2008a; 2008b & 2010). Die Kategorien von Ulrich Schneckener ermöglichen die Operationalisierung im Rahmen des Governance-Ansatzes (vgl. ebd. 2004: 13f.).

Die Problematik der Voreingenommenheit spiegelt sich auch in der öffentlichen und privaten Berichterstattung hinsichtlich des empirischen Kapitels wider. Die Quellenlage für diesen Teil ist ebenfalls sehr umfangreich, doch ist die Berichterstattung aus den gleichen, oben beschriebenen Gründen unter Vorbehalt zu betrachten. Es stellte eine gewisse Schwierigkeit dar, objektive Quellen ausfindig zu machen – wobei die Objektivität wiederum vom Verständnis des Autors dieser Arbeit abhängig ist. Uneingeschränkte pro- oder contra-Sichtweisen, die sich jeglicher Selbstkritik entziehen, waren keine Seltenheit. Dies berücksichtigend, sind Autoren zu nennen, die nach Ansicht des Verfassers dieser Arbeit entscheidende Impulse für die Forschungsrichtung gaben und geben. Die Prozesse von Staatlichkeit, die der Libanon durchlief, wurden sehr gut von Markus Gerngroß herausgearbeitet (vgl. ebd. 2007). Weitere wichtige Quellen zur Lage des Landes, zur Geschichte und der Leistungserbringung des Staates waren der Bertelsmann Transformations Index der Bertelsmann-Stiftung (BS) (vgl. ebd. 2009), der Bericht zur Lage der Menschenrechte von Amnesty International (AI) (vgl. ebd. 2011) und der Länderbericht von Freedom House (FH) (vgl. ebd. 2010). Wirtschaftliche Kerndaten lieferten die Berichte vom Internationalen Währungsfonds (IMF) (vgl. ebd. 2010 & 2011) und der Weltbank (WB) (vgl. ebd. 2011).

Hinsichtlich der Erklärung der Organisationsstruktur der Hisbollah und ihrer Rolle im libanesischen Nationalstaat sind die Beiträge von Stephan Rosiny (vgl. ebd. 2008) und August Richard Norton (vgl. ebd. 2007) hervorzuheben. Den größten Aufschluss bezüglich der Eigenwahrnehmung der Hisbollah ermöglicht Wiebke Diehl mit einer entschlüsselnden Dokumentation der Reden des Generalsekretärs der Hisbollah, Hassan Nasrallah (vgl. Diehl 2011).

Die genannten Quellen sind nur einige von sehr vielen. Der Problematik der ideologischen Befangenheit wurde versucht mit dem Rückgriff auf eine große Anzahl, nach Bewertung des Autors, wenig ideologisch aufgeladener Quellen zu begegnen. Um sich möglichst nahe an den aktuellen Geschehnissen zu orientieren, wurde in größerer Zahl auch auf Internetquellen und Tageszeitungen zurückgegriffen.

1.4 Bedeutende Begrifflichkeiten

Der Fokus des Theorieteils liegt auf der funktionellen Ebene von Staatlichkeit, nicht allein auf der Wiedergabe politischer Theorien zur Konstitution von Staaten. Der Unterschied wird deutlich bei genauerer Differenzierung der Begriffe Staat und Staatlichkeit.

In der klassischen Staatsrechtslehre wird der Staat nach Jellineks anerkannter Drei-Elemente-Lehre durch Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt charakterisiert (vgl. ebd. 1976: 394ff). Jüngere Konzeptionen erweitern und spezifizieren diese Charakterisierung (vgl. Benz 2008: 257; ebd. 2007: 339f. & Salzborn 2010: 5). Für den kennzeichnenden Untersuchungsgegenstand dieser Arbeit ist die formale Definition jedoch nicht hinreichend und wird daher um die materielle ergänzt, welche im Folgenden hergeleitet werden soll.

Der Begriff der Staatlichkeit geht weit über die Staatstrias hinaus und erfasst staatliche Strukturen, Regelungsformen und die Steuerungsfähigkeit staatlicher Institutionen hinsichtlich der Ausgestaltung und Erfüllung staatlicher Funktionen. Zudem macht Schuppert die weitreichende Anwendung deutlich, die mit Staatlichkeit einhergeht. Während der Staat vor allem politische Gebilde nach westlichem Vorbild beschreibt, bezieht sich die Staatlichkeit auch auf staatsähnliche Formen oder Gebilde, die per definitionem staatliche Funktionen nicht oder nicht in genügendem Maße erfüllen (vgl. Schuppert 2010: 128f.). Somit wird die gesamte Bandbreite der Formen erfasst, die Staaten in unterschiedlichen Regionen ausprägen können.

Ausgehend von dieser Begriffsklärung ist weiterhin die Unterscheidung zwischen Staatsfunktionen und Staatsaufgaben von entscheidender Bedeutung. In der Literatur werden diese Begriffe oftmals mit dem Staatszweck, den –leistungen, den –kompetenzen und anderen vermengt oder synonym gebraucht. Hier soll auf die Erklärungen von Benz und Robert I. Rotberg zurückgegriffen werden. Staatsfunktionen sind nach Rotberg „[…] those intangible and hard to quantify claims that citizens once made on sovereigns and now make on states […] give content to the social contract between ruler and ruled that is at the core of regime/government and citizenry interactions” (ebd. 2003: 3). Die Staatsfunktionen dienen also als Legitimationsgrundlage des Staates, zu deren Erfüllung er konstituiert wurde. Sie füllen den Gesellschaftsvertrag aus und sind ferner ein Abgrenzungsmerkmal des Staates von gesellschaftlichen Akteuren (vgl. Benz 2008: 123ff. & Rotberg 2003: 3).

Die Staatsaufgaben hingegen umfassen die konkrete Ausgestaltung der Funktionen, die Staatstätigkeit. So kann zum Beispiel die Funktion der Sicherheit die Aufgabe begründen, die Außengrenzen zu schließen und den Personen- und Güterverkehr zu kontrollieren. Während Staatsfunktionen also kurzfristig nicht veränderbar sind, passt sich die Staatstätigkeit zur Erfüllung dieser Funktionen den aktuellen Erfordernissen entsprechend an.

Die Stärke des demokratischen Staates liegt darin, dass er auf Defizite in der Aufgabenerfüllung und Leistungsgrenzen reagieren kann, indem er seine Steuerungsmittel variiert oder indem er seine Aufgaben umdefiniert oder reduziert. Staatstätigkeit variiert in längerer Sicht zwischen Expansion und Reduktion, zwischen Verstaatlichung gesellschaftlicher Aufgaben und Vergesellschaftung oder Privatisierung staatlicher Aufgaben (Benz 2008: 257).

2. Ausarbeitung der theoretischen Grundlage: Von Hobbes zum Governance-Konzept und der failed states-Forschung

2.1 Die politiktheoretische Genese des Staates

Wenn im Folgenden die Evolution des Staates nach seinen Funktionen dargelegt wird, muss auf die Divergenz der Staatsauffassungen hingewiesen werden, da diese je nach theoretischer Sichtweise auf Gesellschaft, Macht, Herrschaft und so weiter variieren (vgl. Benz/Dose 2010a). Dennoch lässt sich mit den ausgewählten Autoren die geschichtliche Entwicklung von Staatlichkeit beschreiben, welche sich an der praktischen Anwendung theoretischer Konzepte orientiert.

Während die frühe Herrschaftsordnung auf der von Machiavelli begründeten Rationalität des Herrschers beruht und Stärke als Legitimationsgrundlage dient (vgl. Benz 2008: 13ff. & Naßmacher^[3] 2004: 327ff.), schafft Hobbes‘ Leviathan die Grundlage für die neuzeitliche Staatsphilosophie. Er überführt den Rationalitätsgedanken in den gewaltgeprägten Naturzustand der Individuen, in der jeder gegen jeden fortwährend Krieg führt, um sein eigenes Überleben bangt und all seine Ressourcen für Verteidigungsanstrengungen aufzuwenden gezwungen ist. Die Einsicht, dass eine Welt, in der der Fleißige fürchten muss, „[…] daß [sic!] andere mit vereinten Kräften kommen, bereit, ihn zu enteignen und zu berauben, nicht nur der Früchte seiner Arbeit sondern auch seines Lebens oder seiner Freiheit“ (Hobbes 1996: 103), nicht lebenswert ist und zudem jeglichen individuellen und gesellschaftlichen Fortschritt unmöglich macht, treibt den Einzelnen allein aus seinem Selbsterhaltungstrieb heraus in die Arme des Staates. Der Gesellschaftsvertrag wird geschlossen, der auf einem wechselseitigen Souveränitätsverzicht der Individuen und der Unterwerfung unter eine höhere Autorität beruht. Hobbes‘ Vertrag ist der erste Herrschaftsbegründungsvertrag und somit die Grundlage für eine rechtfertigungsfähige Herrschaft ab dem 16. beziehungsweise 17. Jahrhundert. Die Staatsgewalt auf einem bestimmten Gebiet wird zentralisiert und dient vorrangig der inneren sowie äußeren Friedenssicherung. (vgl. Benz 2008: 25ff., 37; Naßmacher 2004: 332ff. & Schuppert 2003: 261f.)

Mit dieser Entwicklung geht die unter anderem von Locke, Smith und Montesquieu und anderen vorangetriebene Liberalismustheorie einher. Neben die Freiheitsrechte des Individuums treten die Abwehrrechte gegenüber dem Staat, dessen funktionelle Rolle in der Anwendung, Durchsetzung und Gewährleistung einer wehrhaften Rechtsordnung erweitert wird – der Rechtsstaat^[4] ist geboren (vgl. Naßmacher 2004: 337ff. & Schuppert 2003: 268ff.). Dieser institutionelle Rahmen ermöglicht die Entstehung eines starken Bürgertums. Wirtschaftliches Wachstum beruht fortan verstärkt auf der Gesellschaft. Diese emanzipiert sich von der staatlichen Bevormundung und fordert nach den Freiheitsrechten nun auch politische Teilhaberechte. Der handeltreibende Bürger, der Bourgeois, steigt auf zum Staatsbürger, dem Citoyen, der Rechte wie Eigentum, Freiheit und Selbstbestimmung genießt. Im Zuge der Aufklärung wird die im Absolutismus entstandene, einheitliche Staatsgewalt im entstehenden liberalen Verfassungsstaat an Regeln gebunden und die Gewalten geteilt. Durch die Entwicklung neuer Kommunikationsmittel und die Konsolidierung der Staatsgewalt entsteht eine Vereinheitlichung von Sprache, Bildung und Kultur, was sich in einem Zugehörigkeitsgefühl widerspiegelt: „Der Territorialstaat schuf die infrastrukturellen und die politischen Grundlagen für die Bildung von Nationen“ (Zürn 1998: 45). In diesen Nationalstaaten soll daraufhin die breite Masse der Bevölkerung eingebunden werden. Im Laufe des 19. Jahrhunderts ergreift eine Demokratisierungswelle die europäischen Nationalstaaten, was unter anderem eine Expansion der Staatstätigkeit zur Folge hat. Der Konkurrenzdruck zwischen den zahlreichen Nationalstaaten zwingt den Staat eine aktive Wirtschaftspolitik zu verfolgen, was Wirtschaftswachstum generiert und wiederum der (militärischen) Machtstellung zugutekommt. Dies führt im Rahmen der Industrialisierung zu tiefgreifendem Wandel in den von ihr erfassten europäischen und US-amerikanischen Gesellschaften. Der rasanten Urbanisierung und der Verarmung breiter Bevölkerungsschichten versucht der Staat systematisch gegenzusteuern. Ein Mindestmaß an wirtschaftlichem Wohlstand und Sicherheit wird in dieser Zeit in den Katalog der Staatsbürgerrechte aufgenommen, auch wenn es an der Umsetzung noch lange Zeit mangelt. Durch die Etablierung sozialer Rechte entsteht der demokratische Wohlfahrtsstaat (vgl. Benz 2008: 37 & Zürn 1998: 48ff.).^[5] Die Entwicklung zu diesem Staatsmodell erfährt ihren Höhepunkt nach dem Zweiten Weltkrieg: „Sie lässt sich beschreiben als ein Prozess der zunehmenden Inklusion von Gesellschaftsmitgliedern in den vom Staat erfassten Bereich […], der Ausdehnung von Bürgerrechten […] und der Expansion von Staatsaufgaben“ (Benz 2008: 35). Da sich die Leistungserbringung des Staates immer weiter ausdehnt, wird er in diesem Zusammenhang auch als Leistungs- oder Interventionsstaat^[6] bezeichnet (vgl. Benz 2007: 340; ebd. 2008: 129 & Schuppert 2010: 122ff.; 140ff.). Benz ergänzt: Dieser „[…] schützt nicht nur die Freiheit seiner Bürger, sondern ermöglicht durch seine Leistungen auch deren freie Selbstverwirklichung“ (ebd. 2008: 129).

An dieser Stelle ist ein erstes Zwischenfazit hinsichtlich der Entwicklung elementarer Funktionen des Staates angebracht. In seinem Entstehungsprozess gewinnt der Staat Funktionen hinzu. Während sie im 16. und 17. Jahrhundert vor allem in der Gewährleistung von Sicherheit im Rahmen der Machtstaatlichkeit besteht, vollzieht sich ab dem 18. Jahrhundert eine Ausdifferenzierung der Rechte des Einzelnen gegenüber dem Staat. Seine Herrschaft wird rechtsstaatlich begrenzt und im Rahmen des liberalen Verfassungsstaates legitimiert. Die Industrialisierung verstärkt vor allem im 19. Jahrhundert die Forderungen nach politischen Teilhaberechten und macht die Notwendigkeit staatlicher Interventionen in Wirtschaft und Sozialem deutlich. Ökonomische Wohlfahrt reiht sich als letztes Element zu den staatlichen Funktionen (vgl. Voigt 2009: 32). Bei den drei zentralen Staatsfunktionen handelt es sich somit um Sicherheit, Herrschaft und Wohlfahrt (vgl. Harbrich 2007: 9 & Schneckener 2004: 9).^[7]

2.2 Definition der Staatsfunktionen

2.2.1 Sicherheit

Diese Funktion bezieht sich auf die äußere und die innere Sicherheit, welche der Staat durch sein physisches Gewaltmonopol erzeugt. Der Begriff der inneren Sicherheit umfasst alle Maßnahmen der Verhütung und der Abwehr von Kriminalität, Gewalt und sonstigen Angriffen, die (nach klassischem Verständnis) innerhalb des Staatsterritoriums das Individuum oder die öffentliche Ordnung gefährden. Durch eine Überreaktion des Staates kann sie jedoch auch durch ihn selbst bedroht werden (vgl. BPB 2003 & Golbert 2001: 14f.). Der konkrete Inhalt von Sicherheit variiert dabei zeitlich, räumlich und kulturell.

Die äußere Sicherheit umfasst den Schutz des Staates durch Bedrohungen von außen. Sind es im klassischen Verständnis militärische Interventionen anderer Staaten, verändert sich die Bedrohungslage spätestens mit dem Aufkommen des transnationalen Terrorismus maßgeblich. Auch organisierte Kriminalität und Umweltkatastrophen zählen nun unter anderem zu den neuen Herausforderungen. In jüngster Zeit ist durch das Aufkommen dieser Phänomene eine Verquickung zwischen äußerer und innerer Sicherheit entstanden (vgl. Haid 2008: 32ff. & Hänggi 2010: III).

2.2.2 Herrschaft

Max Webers Definition „Herrschaft soll heißen die Chance, für einen Befehl bestimmten Inhalts bei angebbaren Personen Gehorsam zu finden […]“ (ebd. 1976: 28) hat universelle Geltung erlangt. Eine „verlässliche Grundlage“ (ebd. 1976: 122) kann diese jedoch nur haben, wenn sie an Legitimität gekoppelt ist. Jede Herrschaftsform versucht den Glauben an diese zu erhalten und zu stärken. Der moderne Staat leitet seine Legitimation aus demokratischen und rechtsstaatlichen Verfahren ab. Dies umfasst die politische Teilhabe, Beständigkeit politischer Institutionen und eine an Gesetze gebundene Justiz und Verwaltung (vgl. Harbrich 2007: 9).

2.2.3 Wohlfahrt

Sie zielt auf die Herstellung und Mehrung des individuellen, sowie kollektiven Wohlergehens ab, was „[…] die gesamte Staatstätigkeit auf den Feldern der Sozial- und Wirtschaftspolitik, der Beschäftigungs-, Bildungs-, Gesundheits- und Umweltpolitik sowie des Aufbaus und der Erhaltung der öffentlichen Infrastruktur“ (Harbrich 2007: 9) einschließt.

Moderne Staatlichkeit wird durch die drei genannten Funktionen definiert.^[8] Wie aktiv der Staat auf eben diesen funktionalen Ebenen ist, hängt ganz von dem jeweiligen Staatsverständnis ab.

2.3 Normative Ansprüche an die Staatsaufgaben

[…] [Die Legitimität des Staates ist] auf Dauer nur gesichert, wenn die zuständigen Akteure des Staates mit den verfügbaren Mitteln Leistungen erbringen, welche den Erwartungen der Bürger entsprechen. Der Staat muss in der Lage sein, die Aufgaben, die ihm aufgrund politischer Entscheidungen gestellt werden, auch zu erledigen (Benz 2008: 247).

Benz charakterisiert den Staat ausgehend von einem policy -Blickwinkel unter anderem als „[…] Aufgaben erfüllende Organisation“ (ebd. 2008: 324) und stellt fest, dass es den Staat nicht gibt, sondern viele verschiedene Ausprägungen existieren. Dies liegt an dem Nichtvorhandensein klar definierter, anerkannter (nicht-privatisierungsfähiger) Staatsaufgaben (vgl. Schuppert 2003: 337). Verschiedene Theorien stellen normative Ansprüche. Die liberale Theorie der Staatsaufgaben betont dem Verständnis der Vertragstheoretiker folgend die Schaffung der Sicherheit und die Garantie der Freiheit des Individuums als den Aufgabenbereich des Minimalstaates. In der Policeywissenschaft wird die liberale Theorie um die Komponente der inneren Ordnungsschaffung ergänzt, was später in der Policyforschung und der Verwaltungswissenschaft weitergeführt wird. Die juristische Staatslehre versucht die Aufgaben aus der jeweiligen Verfassung abzuleiten, während die ökonomische Staatswissenschaft die Staatstätigkeit in der Schaffung der für einen freien Markt notwendigen Infrastruktur und die Korrektur der dort entstandenen Defizite sieht: Ausgleich der sozialen Kosten, eine gesellschaftliche Umverteilung, eine faire Marktordnung und eine antizyklische Wirtschaftspolitik (vgl. Benz 2008: 217ff.).^[9] Was letztendlich als Staatsaufgaben betrachtet wird, als auch was deren Umfang und Grenzen betrifft, hängt von den vorherrschenden Machtverhältnissen in einer Gesellschaft und den politischen Prozessen ab. Dabei ist ausschlaggebend, welche Akteure in welchen Verfahren über die Staatstätigkeit beschließen (vgl. Benz 2008: 221). Die Erfüllung ist an eine entsprechende Mittelzuweisung gebunden.

Schlagworte wie demokratischer Verfassungsstaat, Rechts-, Verwaltungs- und Wohlfahrtsstaat implizieren eine gewisse Schwerpunktsetzung auf der Agenda der Staatstätigkeit des modernen Nationalstaates. Sie sind normativ westlich geprägt, doch das grundlegende Modell hat sich nach und nach in allen Weltregionen durchgesetzt. Die Leistungen des modernen Staates variieren in den verschiedenen Disziplinen und insbesondere zwischen den Staaten teils erheblich, selbst unter den Mitgliedsstaaten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) ist eine große Heterogenität festzustellen (vgl. Schneckener 2004: 11).

2.4 Vom Leviathan zum Herrschaftsmanager

2.4.1 Herausforderungen an den Nationalstaat

In der sich stets beschleunigenden Globalisierung des 20. Jahrhunderts sind Gesellschaft, Wirtschaft und Staat umfassenden Veränderungen ausgesetzt, die sich auf lokaler, nationaler und internationaler Ebene abspielen. Sie können mit den bekannten Theorien nicht mehr befriedigend erfasst werden. Die anfänglich auf den ökonomischen Sektor beschränkte Liberalisierung und Verflechtung, die bald auf andere Handlungsfelder übergreift, ist durchaus das Ergebnis bewusster politischer Entscheidungen. Doch die Effekte entwickeln bald eine Eigendynamik und schränken die gewohnten Aktionsformen des Staates auf gewissen Feldern beträchtlich ein (vgl. Mayntz 2007: 54ff.).

Die Internationalisierung (in Europa vor allem der Prozess der Europäisierung) und Transnationalisierung gehen Hand in Hand und bringen neue, entscheidende Akteure hervor, welche sich aus der hierarchischen Ordnung lösen. Regierungen und Verwaltungen fördern den Internationalisierungsprozess, um ihren Handlungsspielraum im Sinne des Zwei-Ebenen-Spiels von Robert D. Putnam auszudehnen (vgl. Putnam 1988). Politische Parteien erweitern spätestens mit dem Inkrafttreten der Einheitlichen Europäischen Akte 1987 ihre grenzübergreifenden politischen Ziele. Transnationale Akteure wie die Führungszirkel internationaler Organisationen oder auch der Europäische Gerichtshof oder Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und Bürokratien internationaler Dachverbände treten als Leistungserbringer jenseits des Nationalstaates verstärkt auf. (vgl. Benz 2008: 276ff. & Schuppert 2008: 20)

Dies ändert auch die Beschaffenheit der Interaktionsstrukturen. Durch die Globalisierung entwickelt sich ein Denken über Nationalstaatsgrenzen hinweg und politische Funktionsebenen verzahnen sich innen- als auch außenpolitisch. Man spricht hier von der Mehrebenen-Verflechtung, die Dependenzverhältnisse schafft. Die Internationalisierung und Privatisierung tragen zur Stärkung hierarchischer Strukturen durch die Zusammenarbeit von Regierungen auf Kosten von Legislativen und nationalen Interessengruppen bei. Zudem treten vermehrt öffentliche Sektoren miteinander in Wettbewerb, was auf den Effizienzdruck, ausgelöst durch den Standortwettbewerb, zurückzuführen ist.

Doch gewinnen in diesem Prozess auch zivile und zwischenstaatliche Akteure mit grenzübergreifenden Zielsetzungen und Organisationsstrukturen in (inter-)nationalen Entscheidungsprozessen an Einfluss, was als transnationale Politikverflechtung bezeichnet wird. Der Radius ihrer Entscheidungen beginnt sich bis weit in die Nationalstaaten hinein zu erstrecken. Beispielhaft ist die innenpolitische Mitbestimmung der Weltbank oder des Internationalen Währungsfonds bei Kreditnehmern. Diese Entwicklungen fördern die Herausbildung von heterarchischen Verhandlungssystemen. So entsteht eine Kombination von neuen Wettbewerbs-, Verhandlungs- und Hierarchieinteraktionsformen (vgl. Benz 2008: 288ff. & Benz/Dose 2010a: 15f.). Eine klare Distinktion zwischen staatlichen und gesellschaftlichen Akteuren wird zusehends verwischt.

Die Entgrenzung beziehungsweise Deterritorialisierung führt zur Abschwächung der staatlichen Ordnungsleistung, da zum Beispiel Problemverursacher durch grenzüberschreitendes Verhalten nicht mehr so leicht zur Verantwortung gezogen werden können (vgl. Benz 2008: 291 & Mayntz 2007: 54ff.). Außerdem stellt der Prozess der Denationalisierung durch fehlende Inklusivität ein Demokratieproblem dar. Durch gestiegene Migration sind die hart erkämpften Rechte im Zuge des Aufstiegs vom Bourgeois zum Citoyen für viele Menschen nicht mehr realisiert. Sie leben und arbeiten in einem fremden Staat, genießen dort jedoch keine Staatsbürgerrechte (vgl. Benz 2008: 294). Zudem ist auf der einen Seite durch die Migration eine nachlassende Bindungskraft hinsichtlich der Identifizierung mit dem Nationalstaat zu beobachten, auf der anderen Seite gewinnen nationalistische Gegenbewegungen an Zulauf.

2.4.2 Die Veränderung der Rolle des Staates als Leistungserbringer

Der Leviathan, der furchtlos-furchterregende, ist alt geworden. Er wird sich mit seiner Rolle als nützliches Haustier abfinden müssen (Denninger. 1990: 29).

Die zuvor dargelegten Herausforderungen an den Nationalstaat waren und sind noch immer ein Nährboden für eine umfangreiche Literatur, die den sicheren Untergang des Nationalstaates beschwören (vgl. van Creveld 1999; Denninger 1990; 2000; Ohmae 1995; 2001; Reinhard 1999; Strange 1996 & Wilke 2003). Verschiedenste Gründe, ob nun der Verlust staatlicher Monopole, der Aufstieg ökonomischer und gleichzeitige Abstieg staatlicher Akteure oder die Irrelevanz von Nationalstaatlichkeit in der globalisierten Welt, führen laut diesen Argumentationen zur Austrocknung des Staatswesens und zu seinem ‚Scheintod‘.^[10]

Doch steht diesen Sichtweisen eine ebenso vehemente Gegenmeinung gegenüber. Zwar ist der Staat mit umfassenden Strukturveränderungen und einer wachsenden Komplexität bei der Erfüllung seiner Aufgaben konfrontiert, jedoch sollte dies nicht mit einem Rückzug, einer Unfähigkeit zur Problembewältigung oder gar einer Existenzkrise des Staates verwechselt werden.

Zwar besteht in einigen Bereichen die Versuchung von einem Rückzug des Staates zu sprechen, da teils staatliche Aufgaben privatisiert werden. Schlagworte wie Public-Private Partnerships, Contracting Out und Funktionale Privatisierung fassen die neuen Koopera-tionsbeziehungen zwischen staatlicher und privater Sphäre zusammen. Dennoch ist ein Vormarsch des Staates zu konstatieren, da dessen Institutionen immer neue Regelungsbereiche an sich ziehen und so neue Tätigkeitsfelder schaffen, was auf das Versagen des Marktes auf verschiedenen Ebenen (zum Beispiel externe Effekte, Monopolbildung) zurückzuführen ist (vgl. Anter 2010: 7 & Benz 2008: 267).

Durch die Inter- und Transnationalisierung agiert der Staat nun in einem Interdependenzverhältnis mit anderen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren. Das westfälische Staatsmodell mit absoluter innerer und äußerer Souveränität kann streng genommen als obsolet betrachtet werden (vgl. Schuppert 2010: 9; 152). Zudem wird das Weber’sche Staatsverständnis^[11] dadurch in Frage gestellt, dass nun zentrale Staatsaufgaben nicht mehr allein vom Staat erbracht werden. Staatlichkeit ist mittlerweile das Produkt mehrerer Produzenten. Die Privatisierung von Staatsaufgaben lässt die Erfüllung der Staatsfunktionen jedoch unangetastet:

Von einem Funktionswandel des Staates könnte zum einen dann gesprochen werden, wenn sich bestimmte Funktionen als überflüssig erweisen oder dem Staat neue Funktionen zugeschrieben werden. Dies ist offensichtlich nicht der Fall. Die Gründe, die für die Relevanz der dem Staat zugeschriebenen Funktionen in der modernen Gesellschaft sprechen, gelten auch im Zeitalter der Globalisierung (Benz 2008: 296).

Die Leistungsverantwortung nimmt zwar ab, doch bleiben die Regulierungs- und Gewährleistungsfunktion weiterhin beim Staat. Er beschränkt sich mehr auf die Garantie von Leistungen oder erbringt sie vorzugsweise kooperativ. Er reguliert Prozesse, moderiert Verhandlungen und sichert Vereinbarungen ab. In der Literatur wird dieser Staatstypus als enabling state, aktivierender Staat oder Gewährleistungsstaat^[12] bezeichnet (vgl. Benz 2008: 289ff.). Dieser Wandel ist kein extern oktroyierter. In Deutschland beispielsweise sucht der Staat seit den 1960er Jahren gezielt nach alternativen Steuerungsinstrumenten, um die Eigeninitiative gesellschaftlicher Akteure zur Problemlösung zu stärken und selbst handlungsfähig zu bleiben in einer sich stark wandelnden Umwelt. Der Staat geht über zu einer flexiblen Kombination von Recht, finanzpolitischer Steuerung, Informationen und Vereinbarungen. Zwangsgewalt und Leistungsproduktion werden reduziert und stattdessen durch kooperative Handlungsformen ersetzt. Dies spiegelt sich auch in der Verwaltung wider, die weniger streng bürokratisch als vielmehr nach einem Managementkonzept mit größerer Autonomie handelt (vgl. Benz 2008: 307f. & Mayntz 2010: 38; 43).

Der Staat soll in erster Linie nicht mehr leisten, sondern regulieren. Es kann also nicht von einem Rückzug staatlicher Machtausübung gesprochen werden, sondern lediglich von einem Formwandel. Dieser entfaltet sich im Begriff des Kooperativen Staates. Der Staat koordiniert Interdependenzprobleme und agiert nicht mehr autonom, sondern überbrückt die Grenzen seiner Kontrolle durch eine Vielzahl von netzwerkähnlichen Strukturen und Verhandlungssystemen, in denen staatliche Akteure inkludiert und in solchen, in denen sie nicht beteiligt sind. Doch auch die private Selbstregulierung wird indirekt staatlich gesteuert, da sie stets unter dem Vorbehalt staatlicher Intervention steht. In diesem sogenannten Schatten der Hierarchie sind Akteure bestrebt sich auf eine vom Gesetzgeber gebilligte Verhandlungslösung zu einigen, bevor dieser verbindliche Regeln festsetzt (vgl. Benz 2007: 344ff. & Scharpf 1997: 197ff.). Der Kooperative Staat bedient sich somit einer konsensualen/weichen Steuerung, zieht private Akteure in die öffentliche Aufgabenerfüllung mit ein und kann somit gleichzeitig seinen Einflussbereich erweitern. Er kann heutzutage eher als Herrschaftsmanager bezeichnet werden, der allein nicht mehr das Herrschaftsmonopol ausübt, aber Macht an eine Vielzahl von Akteuren delegiert.^[13]

Auf den Staat kann jedoch nicht verzichtet werden, denn er bleibt als primus inter pares unverzichtbare, zentrale Ordnungsmacht für eine stabile soziale, ökonomische, politische und kulturelle Entwicklung einer Gesellschaft (vgl. Anter 2010: 7; Salzborn 2010: 10 & Schneckener 2004: 6). Auch wenn der befehlende hinter den verhandelnden Staat zurücktritt, geht damit keine Einbuße staatlicher Herrschaft einher und sollte daher nicht mit Altersmüdigkeit verwechselt werden wie sie Erhard Denninger proklamiert. Der ‚alte‘ Staat hat sich nur gewandelt und erfüllt seine Pflichten in neuem Gewand. Rüdiger Voigt spitzt dies auf die Formel zu: „Es gibt ihn noch, den Staat; er hat sich nicht etwa mit der Globalisierung in nichts aufgelöst. Man könnte es auf die Formel bringen: Der Staat ist tot, es lebe der Staat!“ (ebd. 2009: 73). Der gleiche Autor schließt:

Der Staat ist bislang der einzig verlässliche Garant für ein funktionierendes Banken-, Wirtschafts- und Rechtssystem. Er ist sozusagen der letzte Rettungsanker für das auf hoher See treibende Schiff. Wohlstand und Freiheit der Menschen kann nur ein funktionsfähiger Staat […] garantieren. […] Wer, wenn nicht der Staat, soll die Menschen denn im täglichen Leben schützen? (ebd. 2009: 41).

2.4.3 Perspektivenwechsel in der Betrachtung des Staates

Der beschriebene Formwandel von Staatlichkeit schlägt sich auch in der wissenschaftlichen Betrachtung dessen nieder. Gabriel A. Almond, G. Bingham J. Powell Jr, Russel J. Dalton und Kaare Strøm verstehen die Staatsfunktionen zuallererst als Regierungsfunktionen, auch wenn sie auf den Wandel in der Erbringung dieser hinweisen. In ihrem Beitrag Issues on Comparative Politics in dem umfassenden Werk Comparative Politics. A World View in der Fassung von 2010 heißt es:

Governments […] have authoritative and coercive powers. Governments do many things. They can wage war or encourage peace; cultivate or restrict international trade; open their borders to the exchange of ideas and art or close them; tax their populations heavily or lightly and through different means; allocate resources for education, health, and welfare or leave such matters to others (ebd. 2010: 2).

Doch hinsichtlich der Erbringung öffentlicher Güter (Infrastruktur, Polizei, etc.) ist in der Policyforschung in den letzten Jahren eine Verschiebung bei der Steuerungsleistung, ursprünglich governance, festzustellen. Neben die Regierungs- beziehungsweise government -Zentrierung vom hierarchischen Typus, governance by government, tritt das Modell des kooperativen Regierens, governance with government. In manchen Bereichen wird gar von governance without government gesprochen, der Selbstorganisation ohne Zentralinstanz und ohne Regierungsbeteiligung (vgl. Schuppert 2008: 16 & Zürn 1998: 169ff.).

Während die Policyforschung beziehungsweise Politikfeldanalyse sich vornehmlich mit den Inhalten von politischen Prozessen beschäftigt und sich aus den Outputs im Feld der Öffentlichen Politik spezifische Aufgaben für bestimmte Politikfelder ableiten lassen, findet mit einem neuen Ansatz ein Perspektivenwechsel statt. Der sogenannte Governance-Ansatz wird auch als Radikalisierung von Elementen aus der Policyforschung und der Steuerungstheorie bezeichnet (vgl. Gawron 2010: 15). Winand Gellner und Eva-Maria Hammer argumentieren, die Vielzahl an Policystudien führte zu einer Desorientierung, an dessen Ende der neue Ansatz steht, der auch neue, nicht-staatliche Akteurskonstellationen betrachtet: „Damit geriet der unter hierarchischem Machtverdacht stehende ‚Staat‘ zunehmend aus dem Blickwinkel der Politikwissenschaft und überwinterte allenfalls bei Staatsrechtlern oder Staatsphilosophen“ (ebd. 2010: 10).

2.5 Der Governance-Ansatz als Ergebnis und Referenzpunkt

2.5.1 Ursprung von Begriff und Forschung

In der Literatur wird der eben beschriebene Prozess hin zum kooperativen Regieren als Wandel von government zu governance beschrieben. Seinen Ursprung hat der Governance-Begriff in der Ökonomie. In der Neueren Institutionenökonomie werden neben dem Markt auch Organisations- und Regelungsstrukturen der Unternehmen und des Systems und die Koordina-tion der Marktteilnehmer als entscheidend erachtet, was als Corporate Governance verstanden wird. Dieses Konzept wird auf weitere Formen der Handlungskoordination erweitert. Dies ermöglicht ein Aufgreifen und Weiterentwickeln dieses Ansatzes in der Politikwissenschaft. Auf globaler Ebene setzt sich der Governance-Ansatz früher durch als auf nationalstaatlicher Ebene. Als Global Governance trägt er bekannten Umständen und neuen Gegebenheiten Rechnung. Er greift die internationale Anarchie auf, die zunehmende Bedeutung nicht-staatlicher Akteure, die Koordinierungstendenzen jenseits der Nationalstaaten und das Beziehungsgeflecht zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Leistungserbringern in längst vorhandenen Netzwerkstrukturen. Auch das Multi-Level-Governance auf europäischer Ebene gibt der Governance-Forschung starke Impulse.

Eine normative und zugleich nationalstaatliche Ausrichtung erfährt das Governance-Konzept erstmals mit den von der Weltbank definierten Good Governance – Kriterien für Kredit-Empfängerländer in ihrem Bericht aus dem Jahr 1989. Durch institutionelle Reformen anhand dieser Merkmale sollen diese Länder befähigt werden, ihre Staatsfunktionen zu erfüllen (vgl. Benz/Dose 2010a: 17ff.; Gawron 2010: 14; Mayntz 2005: 44 & Schuppert 2008: 16). Dies gelingt jedoch nur in den seltensten Fällen. Nicht nur sind die Prinzipien schwer operationalisierbar und stehen der souveränen Selbstbestimmung der betroffenen Staaten entgegen (vgl. Kaufmann et al 2005: 1; 4ff.); der westlich geprägte Wertekanon missachtet zudem oftmals die sozio-kulturellen und historischen Eigenheiten der Empfängerländer. Neben der Weltbank haben verschiedenste Organisationen ihren eigenen Normenkatalog entwickelt.^[14]

Die Entwicklungsstufen des Governance-Konzepts lassen sich grob beschreiben von Planung – zu Steuerung – zu Governance. Während die Politik versucht mit dem Planungskonzept die gesellschaftlichen Felder hierarchisch und staatszentriert zu gestalten, legt die Steuerungs-theorie seit den 1970er Jahren ihren Fokus auf das zielorientierte Handeln politischer Akteure (vgl. Schuppert 2008: 19). Steuerungssubjekt und –objekt werden getrennt betrachtet. Das Verhalten des Steuerungsobjekts soll vom Staat, der sich als Steuerungszentrum versteht, in eine bestimmte Richtung gelenkt werden. Doch kommen mit dem Stocken des Wirtschaftswachstums Zweifel an der planmäßigen Gesellschaftssteuerung und der Wirksamkeit von top-down -Ansätzen auf. Stattdessen gewinnen neue Kooperationsstrukturen an Bedeutung und die Idee des Kooperativen Staates wird bestärkt. Mit diesem sich neu entwickelnden Beziehungsgeflecht geht auch eine neue Aufgabenverteilung einher. Vormals staatliche Leistungen werden an nicht-staatliche Akteure delegiert und dem Staat mehr und mehr die Rolle des Gewährleisters zugewiesen. Während der Kooperative Staat die Struktur bezeichnet, stellt der Gewährleistungsstaat die Staatsaufgaben in den Vordergrund, beide sind zwei Seiten derselben Medaille (vgl. Mayntz 2008a: 43f. & ebd. 2005: 42f.). Im Moment der Beteiligung von Entscheidungsadressaten in Verhandlungsprozessen verschwindet automatisch die klare Unterscheidung zwischen Steuerungssubjekt und –objekt, die hierarchische Ordnung wird aufgebrochen, was im Governance-Ansatz untersucht werden soll. Dieser ist keine Fortentwicklung der Steuerungstheorie, sondern ein neuer analytischer Zugang und ein Perspektivenwechsel. Dieser strukturzentrierte Ansatz richtet den Blick auf Institutionen im doppelten Sinne; sowohl soziale Gebilde, als auch Normsysteme stehen in seinem Fokus (vgl. Gawron 2010: 15). Er verknüpft Elemente ganz unterschiedlicher Disziplinen.

2.5.2 Governance: Definition und Vorüberlegungen zum Analyseschema

Eine der anerkanntesten Formulierungen von Governance stammt von Renate Mayntz. Nach ihrer Definition wird der Begriff in der Politikwissenschaft „[…] zur Bezeichnung einer nicht rein hierarchischen, kooperativen Form des Regierens benutzt, bei der private korporative Akteure an der Formulierung und Implementation von Politik mitwirken […]“ (ebd. 2008a: 45). Sie ergänzt, der Governance-Begriff meint „[…] die Gesamtheit der in einem Staat mit- und nebeneinander bestehenden Formen der absichtsvollen kollektiven Regelung gesellschaftlicher Sachverhalte“ (ebd.: 45). Der Staat wird nicht mehr als einheitliches Handlungssubjekt verstanden, sondern als Produkt der Handlungen staatlicher und nicht-staatlicher Akteure innerhalb einer institutionellen Struktur. Damit sind die maßgeblichen Elemente bezeichnend genannt: die Abwendung von der Staatszentriertheit, das Aufkommen von nicht-rein-hierarchischen Mischformen, Kooperation, zivilgesellschaftliche Akteure und kollektive Regelung. Mayntz benutzt Governance somit als Oberbegriff für verschiedene Formen sozialer Handlungskoordination, inkludiert die regelsetzenden Institutionen und die von ihnen geschaffenen Regelsysteme (vgl. ebd. 2010: 37).^[15] Andere Autoren lehnen sich an diese Definition an oder bewegen sich zumindest in ihrem Wirkungsbereich. Für Schuppert ist vor allem der „[…] Wandel im Verständnis von Regierung und Verwaltung […]“ (ebd. 2003: 396) bezeichnend. Benz betont den Wandel, und zwar der von government zu Governance, was sich in der Vielfalt der kollektiv Handelnden, ihrer Interaktionen und der Verflechtung zwischen Staat und Gesellschaft widerspiegelt (vgl. ebd. 2007: 342 & 2008: 276). Auch Kötter hebt die zivilgesellschaftliche Komponente hervor, merkt aber an, dass hierarchische Strukturen und Bürokratie nicht verschwinden (vgl. ebd. 4f.). Dieser breiten Definition^[16], in der also alle sozialen Handlungskoordinationen aufgegriffen werden, steht ein engeres Verständnis gegenüber: Governance als Gegenbegriff zu hierarchischer Steuerung. Dies greift vor allem Claus Offe auf und wendet sich gegen die Ausweitung des Governance-Begriffs, indem er rein staatliche und rein private Regelungsstrukturen ausschließt. Er schlägt vor, das Konzept nach beiden Seiten abzugrenzen,

[…] gegenüber der privaten und der zivilgesellschaftlichen Sphäre, in der aufgrund sozialer und rechtlicher Normen und durch Markttransaktionen eine wie immer ‚spontane‘ Handlungskoordination eintritt, die mit Governance nichts zu tun hat, und gegenüber der Sphäre des Kernbereichs der staatlichen Institutionen, für die es bei der Begrifflichkeit von government bleiben sollte. Denn welchen Sinn sollte es machen, Staatlichkeit als ‚Teilmenge von Governance‘ zu verstehen […]? (Offe 2008: 64).

Governance soll ihm zufolge nur Regelungen öffentlich relevanter Sachverhalte durch nicht-staatliche Akteure umfassen. Es ist offensichtlich, dass der ‚Staatsgehalt‘ umso reduzierter ist, je enger der zugrundeliegende Governance-Begriff.

Um Staat und Governance nicht gegeneinander auszuspielen und um alle relevanten Kooperationsformen und Ebenen der Interaktionen erfassen zu können, soll in dieser Arbeit das weite Verständnis aufgegriffen werden. Der Staat wird mit diesem Konzept also nicht ausgeblendet, sondern lediglich relativiert und zum Mitspieler mit Gewährleistungskompetenzen.

Die Governance-Forschung bietet umfangreiche Kriterien zur genaueren Betrachtung von Mechanismen, wie also Handlungen zusammenwirken und wie sie koordiniert werden. Zudem liefert sie einen Katalog von Governance-Strukturen, die sich von Politikfeld zu Politikfeld unterscheiden, je nachdem, ob öffentliche, private oder öffentlich-private Regelungsinstanzen dominieren und auf welcher Ebene sie angesiedelt sind. Die tiefer gehende Analyse an diesen Punkten ist in dieser Ausarbeitung jedoch nicht angestrebt und vom Umfang her auch nicht zu realisieren.^[17] Folglich ist nur ein Mechanismus, beziehungsweise eine Form von Governance von Bedeutung, die der Konkurrenz beziehungsweise des Wettbewerbs. So kann der funktionale Antagonismus zwischen staatlichen Akteuren und der Hisbollah herausgearbeitet werden.

Die Governance-Forschung liefert kein klar abgestecktes Theoriefeld. Es geht ihr nicht um das Gelingen oder Scheitern von Regelungen, sie ist auch nicht gemeinwohlorientiert. Sie betrachtet die Mechanismen und Effekte der Handlungskoordinierung mehr oder weniger autonomer Akteure innerhalb eines bestimmten institutionellen Gefüges. Der Fokus der Betrachtung wird vergrößert. Dadurch können alle Handlungen und Interaktionen aller beteiligten Akteure und das daraus entstehende Beziehungsgeflecht bei der Erbringung bestimmter Aufgaben untersucht werden. Es bleibt festzuhalten, dass keine neuen Leistungen impliziert, sondern bereits bekannte Handlungsfelder durchleuchtet werden.

Desweiteren soll hier die „wertende Aura von Governance“ (Mayntz 2008: 47) so weit wie möglich reduziert werden. Zwei der drei möglichen Koordinationsstrukturen wie sie die Governance-Forschung untersucht, die rein privaten und die staatlich-privaten, lassen sich hauptsächlich in den OECD-Staaten wiederfinden, da sie ganz bestimmte Voraussetzungen erfordern. Daher kann es zu Problemen bei der Suche nach kooperativen Governance-Formen bei failing oder failed states kommen.

Einen wichtigen Beitrag für den empirischen Teil dieser Arbeit liefert Kötter. Er entwickelte die Staatstrias Jellineks aus der klassischen Staatslehre weiter und passte sie an das Governance-Konzept an. Staatsgewalt, Staatsvolk und Staatsgebiet transformierte er zu Governance-Leistung, Governance-Akteure und Governance-Raum. Die Hoheitsgewalt verkörpernden Instanzen und das Staatsvolk stellen die Handelnden dar, die Leistungen produzieren und gleichzeitig Adressaten dieser sind (vgl. Kötter 2007: 10ff.). Governance-Leistungen spielen in dieser Arbeit nur insofern eine Rolle, als dass sie ursprünglich staatliche Leistungen beschreiben, die von staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren erbracht werden. Das Staatsgebiet ist dem Governance-Raum ähnlich, doch gibt er die Reichweite von Governance-Leistungen an, die „faktische Leistungseffektivität der Regelungsstrukturen“ (Kötter 2007: 12). Je nach Politikfeld entstehen mehrere, sich überlappende Räume, die auch über nationalstaatliche Grenzen hinaus gehen können. Dieses Verständnis löst sich somit vom klassischen territorialen Bezug. Infolgedessen ist die Governance-Analyse in dieser Arbeit von akteursspezifischen und territorialen Einschränkungen befreit. Dadurch kann sie auch auf Staaten angewandt werden, in denen staatliche Akteure die faktische Gebietshoheit über Teile ihres Territoriums verloren haben. In Räumen begrenzter Staatlichkeit sind Regierungen notgedrungen auf die Kooperation mit nicht-staatlichen Akteuren angewiesen:

Die Schwäche von klassischer Staatlichkeit führt dazu, dass öffentlich-private Kooperationen oder rein private Governance-Formen von der Ausnahme zur Regel werden, weil sonst Governance-Leistungen gar nicht erbracht werden können. Während Public Private Partnerships auch in den westlichen entwickelten Staaten gang und gäbe sind, hier allerdings staatliches Handeln eher ergänzen statt es zu ersetzen, werden Governance-Netzwerke zwischen staatlichen und nicht-staatlichen Akteuren in Räumen begrenzter Staatlichkeit vielfach zur Regelform des Regierens, die klassische Staatsfunktionen zunehmend ersetzen (Risse 2005: 10).

Diese neuen Formen von Governance in failing und failed states können sowohl eine Lösung als auch ein Teil des Problems darstellen. Dem wird im empirischen Teil nachgegangen.

2.6 Indikatoren zur Messung Staatsfunktionen ausfüllender Aufgaben

Der erarbeitete Governance-Ansatz ist die Grundlage für die nachfolgende Analyse, da er auch die private Sphäre bei der Untersuchung von Staatsfunktionen miteinschließt. So ist die Verknüpfung zwischen libanesischem Staat und der Hisbollah über die Staatsfunktionen möglich. Diese können durch die Aufgabenerfüllung überhaupt erst realisiert werden.

Wie bereits beschrieben, existiert eine Fülle normativer Theorien der Staatsaufgaben. Sie können den Anspruch einer Allgemeingültigkeit schon aufgrund der Vielfältigkeit der Staatsformen nicht erfüllen. Daher muss nach ursprünglicheren, grundlegenderen Indikatoren gesucht werden, die niedrige Erwartungen stellen oder Wertungen implizieren. Dies ist nach intensiver Recherche nach Meinung des Autors nur mit einem Analyseschema aus der failed states -Forschung zu bewerkstelligen. Mit einem Schema aus dieser Fachrichtung kann fallspezifisch die Ausprägung der Indikatoren beobachtet werden, sozusagen in einer bottom up -Sichtweise.

Vor allem seit den Terroranschlägen 2001 wird die Forschung auf diesem Gebiet intensiviert und die Entwicklungs- und Sicherheitspolitik der westlichen Staaten nimmt die Forschungsergebnisse mit Nachdruck auf. Die akute, direkte Bedrohung von Industriestaaten und ganzen Regionen, welche von instabilen und kollabierenden Staaten und staatsähnlichen Gebilden ausgeht, wird spätestens im letzten Jahrzehnt auf drastische Weise bewusst.^[18]

Schneckeners Analyseschema erfüllt in großen Teilen die Anforderungen an die Falluntersuchung. In seinem Projekt States at Risk stellt er den drei elementaren Staatsfunktionen konkrete Aufgabenbereiche zur Seite (vgl. Schneckener 2004: 13f.). Im Folgenden sind diese nach seinem Werk frei adaptiert, an das Forschungsdesiderat angepasst und teils zusammengefasst als auch erweitert, um die Frage dieser Arbeit nach der Rolle der Hisbollah im libanesischen Staat möglichst präzise beantworten zu können Die Leistungserbringung auf den jeweiligen Gebieten dient als Indikator der Messung, in welchem Umfang der Staat seine Funktionen wahrnehmen kann.

Dabei ist eine Rangfolge zu beachten, denn in der Hierarchie der politischen Güter ist die Versorgung mit dem Gut Sicherheit der kritischste Punkt:

Nation-states fail because they are convulsed by internal violence and can no longer deliver positive political goods to their inhabitants. Their governments lose legitimacy, and the very nature of the particular nation-state itself becomes illegitimate in the eyes and in the hearts of a growing plurality of its citizens (Rotberg 2003: 1).

Ist diese Kernfunktion nicht erfüllt, so ist die Erbringung der anderen beiden Staatsfunktionen kaum oder nur unter sehr erschwerten Bedingungen möglich. Konsolidierte Staatlichkeit setzt auf der anderen Seite die Herausbildung aller drei Funktionen voraus (vgl. Schneckener 2004: 12).

2.6.1 Sicherheitsfunktion

Sie umfasst das staatliche Gewaltmonopol zur Kontrolle eines bestimmten Territoriums. Umgesetzt wird dieses durch eine staatliche Verwaltung, die die Ressourcen kontrolliert. Außerdem sorgen staatliche Sicherheitskräfte für die Befriedung lokaler Konflikte und die Entwaffnung privater Gewaltakteure. Dabei muss die Ausübung des Gewaltmonopols rechtsstaatlich begrenzt sein. Der Autor legt dabei unter anderem folgende Kategorien der Messung zugrunde:

(a) Grad an Kontrolle über das gesamte Staatsgebiet

(b) Grad an Kontrolle der Außengrenzen

(c) Zahl und politische Relevanz nicht-staatlicher Gewaltakteure

(d) anhaltende oder wiederkehrende gewalttätige Konflikte

(e) Zustand des staatlichen Sicherheitsapparats

(f) Grad der Bedrohung, die von staatlichen Organen für die physische Sicherheit der Bürger ausgeht

2.6.2 Herrschaftsfunktion

In diesen Bereich fallen die „[…] politische Partizipation […], Entscheidungsprozeduren (Input-Legitimität), die Stabilität politischer Institutionen sowie die Qualität des Rechtsstaats, des Justizwesens und der öffentlichen Verwaltung“ (Schneckener 2004: 13f.). Untersucht wird die Ausprägung der politischen Ordnung. Als Indikatoren dienen:

(a) Umfang politischer Freiheiten

(b) Gewährung politischer Partizipationsrechte und Ausmaß von Wahlmanipulationen

(c) Umgang mit der politischen Opposition

(d) Integration von Minderheiten

(e) Existenz schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen

(f) Funktionsfähigkeit des politischen Systems und Zustand der öffentlichen Verwaltung

(g) Grad der Unabhängigkeit der Justiz

(h) Ausmaß von Selbstjustiz

(i) Ausmaß an Korruption und Klientelismus

(j) Akzeptanz des Regimes bzw. der politischen Ordnung

(k) Inklusion zivilgesellschaftlicher Akteure im politischen Willensbildungsprozess

2.6.3 Wohlfahrtsfunktion

Durch Staatseinnahmen wird die Staatstätigkeit finanziert. Zur Schaffung und Mehrung der Wohlfahrt ist der Staat in den Bereichen der Sozial-, Wirtschafts-, Beschäftigungs-, Bil-dungs-, Gesundheits- und Umweltpolitik tätig. Dies schließt auch die öffentliche Infrastruktur mit ein. Als Indikatoren werden herangezogen:

(a) Überblick über die Wirtschaftsleistung

(b) Arbeitslosigkeits- bzw. Erwerbsquote

(c) Distribution wirtschaftlicher Ressourcen auf die Gesellschaft

(d) Zustand der menschlichen Entwicklung

(e) Zustand staatlicher sozialer Sicherungssysteme

(f) Höhe der Außenverschuldung und Grad der Außenabhängigkeit

(g) Zustand der Infrastruktur und des Gesundheitswesens

Der angelegte Katalog weist Staatstätigkeiten aus, hält dabei die Akteurskonstellation aber weit offen.

3. Die Untersuchungsobjekte: Der Libanon und die Hisbollah

3.1 Die Geschichte des Libanon in drei Akten

Aufgrund seiner Geschichte bildet der Libanon einen besonders ertragreichen Forschungsgegenstand für eine Governance-Analyse. Seit der Frühzeit ist die Region, in der 1920 der Libanon in seinen heutigen Grenzen konstituiert wird, Schauplatz des Zusammentreffens verschiedenster Völker, Reiche, später Nationalstaaten und, um es auf die heutige Sichtweise zu übertragen, von Governance-Akteuren, die gezielt Einfluss auf die innenpolitische Lage des Landes nahmen und nehmen. Dieses Kapitel arbeitet die wichtigsten historischen Ereignisse ab den ersten libanesischen Parlamentswahlen 1943 und der Unabhängigkeit des Landes auf. Dabei wird die geschichtliche Entwicklung in drei Phasen gegliedert. Die politische Verfasstheit des Staates dient als Kriterium der Einteilung. Der erste Abschnitt beleuchtet den Aufstieg der Republik von der Staatsgründung bis zu ihrem Untergang mit dem Ausbruch des Bürgerkriegs. Das zweite Kapitel fasst die wichtigsten Ereignisse des Bürgerkriegs bis zu seinem Ende 1990 zusammen, als die letzten christlichen Milizen geschlagen werden. In den ersten beiden Zeiträumen werden solche Entwicklungen aufgezeigt, die direkte Auswirkungen auf die Staatlichkeit in der dritten Phase haben, welche Schwerpunkt dieser Arbeit ist. Sie hat die Entwicklung bis zur Gegenwart zum Gegenstand. Im Anschluss werden die wichtigsten Ereignisse mithilfe des Aufgabenkatalogs analysiert.

Nach dem Ersten Kreuzzug wird im 12. Jahrhundert von den Kreuzfahrern die christliche Grafschaft Tripolis gegründet, die große Teile des heuten libanesischen Staatsgebietes umfasst. Ende des 13. Jahrhunderts wird sie von den Mamelucken erobert und Anfang des 16. Jahrhunderts in das Osmanische Reich eingegliedert. Während der Mont Libanon, auch Kleinlibanon genannt, mehrheitlich christlich-maronitisch bewohnt ist, leben (muslimische) Drusen im südlichen Schuf-Gebirge. Doch Anfang des 19. Jahrhunderts kommt es zu Zusammenstößen zwischen Drusen und Maroniten. Daraufhin intervenieren die Osmanen und teilen das Gebiet in einen Distrikt mit drusischem und einen Distrikt mit christlichem Gouverneur. 1845 werden Räte gegründet, die die jeweiligen Glaubensgemeinschaften repräsentieren. Dies ist der Anfang der konfessionellen Spaltung, die die Gesellschaft des Libanon bis heute maßgeblich prägt. Doch die Unruhen nehmen nicht ab, sodass erst nach Interventionen Frankreichs als Schutzmacht der Maroniten ab 1860 der Mont Libanon unter die Verwaltung eines christlichen Gouverneurs gestellt wird (vgl. J. Hartmann 2011: 126f.). Bis zum Ersten Weltkrieg erlebt die autonome Provinz eine wirtschaftliche und kulturelle Blütezeit und erwirbt sich den Ruf als ‚Paris des Nahen Ostens‘. Mit Beginn des Ersten Weltkriegs findet diese Zeit jedoch ein jähes Ende. Nationalbewegungen werden gnadenlos verfolgt und das Land gleitet in die Armut ab.

[...]

^[1] Die Institutionen sind mit dem Titel verzeichnet, mit dem sie im Literaturverzeichnis als originäre Quellenangabe geführt werden.

^[2] Der Libanon verfügt im Gegensatz zu vielen Ländern in der Region nur über sehr wenige natürliche Ressourcen.

^[3] Eine umfassende Einleitung zur Staatsphilosophie von Machiavelli, Hobbes, Locke und Montesquieu liefert Hiltrud Naßmacher (ebd. 2004).

^[4] An dieser Stelle soll auf den umfassenden Gerechtigkeits-Diskurs von Aurelius Augustinus zur zentralen Thematik über Sinn und Grenzen der Staatsgewalt hingewiesen werden. Siehe dazu Augustinus 1955.

^[5] Diese grob skizzierte Entwicklung vollzieht sich nicht zeitgleich in allen europäischen Staaten, schon gar nicht außer-europäisch. In Deutschland ist die Abfolge der Entwicklungen gar umgekehrt. Reichskanzler Otto Eduard Leopold von Bismarck-Schönhausen versucht durch Zugeständnisse von sozialen Rechten die Einführung politischer Rechte zu verhindern (vgl. Zürn 1998: 50).

^[6] In der Literatur wird die Entwicklung noch weiter ausdifferenziert, z.B. in Sozial-, Kultur- oder Umweltstaat. Dies sind jedoch nichts anderes als Formen des Leistungsstaates mit verschiedenen Schwerpunktsetzungen (vgl. Benz 2008: 129). Sie implizieren zu erfüllende Aufgaben, bzw. Herausforderungen, welche sich jedoch unter die Funktionen subsumieren lassen.

^[7] Zürn bezeichnet sie als Staatsziele und ergänzt sie um das Identitätsziel, der Schaffung einer kollektiven Identität (vgl. ebd. 1998: 41).

^[8] Unterlegt sind die Staatsfunktionen durch das Prinzip der Gemeinwohlorientierung, welche als die grundlegende, abstrakte Staatsfunktion beschrieben werden kann. Sie ist weder durch bestimmte Inhalte, noch Ziele begrenzt und gibt dem Gemeinwesen überhaupt erst einen Sinn. Entscheidend ist nicht, was das Gemeinwohl genau umfasst, sondern wer es bestimmt (vgl. Schuppert 2003: 215ff.). Diese „Gemeinwohl-Definitionskompetenz“ ist nach Schuppert der Kampf um die Schlüsselmonopole des Staates. Bezüglich des demokratischen Rechtsstaates schließt er: „Als Gemeinwohl gilt, was im verfassungsrechtlich organisierten, kanalisierten und als freiheitlich gewährleisteten Willensbildungsprozeß [sic!] als solches beschlossen wird“ (vgl. ebd. 2003: 226).

^[9] Siehe dazu auch Michael Zürn 1998: 40f.

^[10] Nicht gleichzusetzen ist damit die aktuell geführte Debatte einer möglicherweise notwendigen, vertieften europäischen Integration (vgl. Gabriel 2011: 2).

^[11] In Webers Verständnis ist der Staat Monopolist in der Erbringung der Staatsaufgaben auf seinem Gebiet (vgl. Weber 1980: 822).

^[12] Gert Krell bewertet den modernen Staat auch weiterhin als Interventionsstaat mit erheblichen Gestaltungsmöglichkeiten, auch wenn er bei der Gewährleistung der Staatsfunktionen das Monopol nicht mehr allein beim Staat und dies als Gefährdung für das gesamte internationale System sieht (vgl. ebd. 2011:16).

^[13] Durch den „Zwang zum Kompromiss“ (Voigt 2009:88) kann der Staat seine Legitimation ausbauen. Verlagert sich die Rechtsetzung jedoch immer weiter in Verhandlungssysteme ohne demokratische Legitimation oder beansprucht der Staat beispielsweise sein Gewaltmonopol nicht mehr glaubhaft, kann ein Delegitimierungsprozess von Staatlichkeit eintreten (vgl. Benz 2008: 302ff. & Schuppert 2010: 170f.). Auf die Vor- und Nachteile nicht-hierarchischer Regelungsformen geht auch Mayntz ausführlich ein (vgl. ebd. 2010: 43ff.).

^[14] Neben den bekannten Indices der großen internationalen Regierungs- und Nicht-Regierungsorganisationen liefert der Mo Ibrahim Index of African Governance weniger normative Indikatoren, bezieht sich jedoch nur auf afrikanische Staaten.

^[15] In Deutschland bezeichnete Governance von Beginn an nur die Regelungsstrukturen im Kooperativen Staat (vgl. Mayntz 2008a: 45).

^[16] Vor allem Mayntz und Benz vertreten diese Sichtweise.

^[17] Die Vertiefung der Governance-Analyse an diesem Punkt findet sich in Benz/Dose 2010b: 251ff. & Mayntz 2010: 41ff.

^[18] Zur Bedeutung fragiler Staaten für das Internationale System siehe Rotberg 2003: 23f.