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Bewertung von Regionalförderprogrammen

Evaluationsmethoden in Theorie und Praxis

©2007 Diplomarbeit 104 Seiten

Zusammenfassung

Inhaltsangabe:Zusammenfassung:
„Die Kontrolle der Mittelvergabe ist so alt wie das öffentliche Haushaltswesen“. Dabei bezog sich die reine Kontrolle lange Zeit auf die Überprüfung der Ausgaben hinsichtlich rechnerischer und sachlicher Richtigkeit. Allein die Frage, wohin die Mittel fließen, berechtigt schon zur Kontrolle.
Zunehmend interessieren jedoch der Erfolg und damit auch die Messung des Erfolges der geförderten Programme. Nicht nur weil die steigende Auswahl und ein wachsendes Volumen regionalpolitischer Maßnahmen eine Messung unabdingbar machen. Der Erfolg der verausgabten Mittel ist ebenso von großem Interesse, da aufgrund der Erweiterung der Europäischen Union stetig neue Mitgliedstaaten hinzukommen. Die Konzentration der Förderung verschiebt sich. Indem bei der Mittelvergabe die strukturschwachen Regionen berücksichtigt werden, und mit der Erweiterung der EU der Anteil der strukturschwachen Regionen - mehr als das zur Verfügung stehende Mittelvolumen – wächst, werden viele deutsche Regionen das Nachsehen haben, da sie aus einer Förderung „herausfallen“.
Umso mehr bedarf es einer Kontrolle bzw. einer Bewertung der Förderungsmaßnahmen, um den effizienten Einsatz der Finanzmittel ebenso sicherzustellen, wie eine Bewertung ihres Erfolges.
Gegenstand dieser Arbeit ist die Bewertung von Regionalförderprogrammen. Ziel soll es neben einer Erklärung und kritischen Untersuchung der verschiedenen Evaluationsmethoden sein, einen abschließenden Vergleich und eine Beurteilung geben zu können. Aus deren Aussagen werden Empfehlungen für künftige Bewertungsschritte im Bereich der Regionalförderung abgeleitet.
Dementsprechend wird einleitend ein Überblick über die theoretischen Grundlagen gegeben. Hierzu werden, an eine Definition anschließend, die Ziele, Arten und Indikatoren von und für Evaluationen vorgestellt.
Um die Grundlagen zu vervollständigen, wird im dritten Kapitel – zunächst auf europäischer Ebene - die Entwicklung der Regionalpolitik und deren Instrumente und Maßnahmen betrachtet. Für Deutschland wird nach dem gleichen, zuvor aufgeführten Schema vorgegangen. Im Anschluss an eine prägnante länderspezifische Einführung wird auf die Instrumente der nationalen Regionalpolitik eingegangen.
Mit dem vierten Kapitel soll eine Überleitung zur Anwendung von Evaluierungen gegeben werden. In diesem Abschnitt erfolgt eine Übersicht zur allgemeinen Entwicklung von Evaluationen im internationalen Vergleich. Den Ursprung haben Evaluationen in den USA, […]

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis


Christin Liebschner
Bewertung von Regionalförderprogrammen - Evaluationsmethoden in Theorie und
Praxis
ISBN: 978-3-8366-0340-9
Druck Diplomica® Verlag GmbH, Hamburg, 2007
Zugl. Technische Universität Dresden, Dresden, Deutschland, Diplomarbeit, 2007
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© Diplomica Verlag GmbH
http://www.diplom.de, Hamburg 2007
Printed in Germany

Bewertung von Regionalförderprogrammen
I
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis...III
Tabellenverzeichnis...IV
Abkürzungsverzeichnis ... V
1
Einleitung... 1
1.1
Thema und Zielstellung der Arbeit ... 1
1.2
Aufbau der Arbeit ... 2
2
Grundlagen ... 3
2.1
Definition ,,Evaluation" ... 3
2.2
Abgrenzung zur Erfolgskontrolle... 5
2.3
Ziele... 6
2.4
Arten... 9
2.5
Indikatoren ... 13
3
Regionalpolitik in Europa und Deutschland ... 15
3.1
Regionalpolitik auf Ebene der Europäischen Union... 15
3.1.1
Entwicklung ... 15
3.1.2
Instrumente... 18
3.2
Regionalpolitik in Deutschland... 21
3.2.1
Entwicklung ... 21
3.2.2
Instrumente... 24
4
Entwicklung von Evaluationen im internationalen Vergleich ... 27
4.1
Entwicklungsursprung in den USA... 27
4.2
Europäische Union ... 30
4.3
Deutschland... 31
5
Theoretische Modelle zur Bewertung von Regionalförderprogrammen... 33
5.1
Das HERMIN ­ Modell ... 34

Bewertung von Regionalförderprogrammen
1 9 7 0 s
S tra te g ie -
be ra te r
1 9 80 s
Xe ro x
B en c hma rk in g
P io ni er
1 9 90 s
a kt iv es
P ro ze ss
B e nc h m
a rk i ng
2 0 00 s
Di en st le is tu ng
B e nc h m
a rk i ng
Z u k u n ft
K on k u rr en z -
pr o du k ta n al y se
S tra te g is c he r
W er t
Z ei t
Vo r 19 6 0
R ev er se
E
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19 6 0 s
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Ma n ag eme n t
De n ke n
gl ob a le s
B en c hm ar k in g
P
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B e n c hm ar ki n g
P e rf or ma nc e
B e n c hma r ki n g
We tt be we rb e r
Ana l ys e
F in an c ia l
An al ys is
II
5.2
Das Münsteraner Modell... 40
6
Evaluation der EU - Regionalpolitik ... 45
6.1
Die Ex-ante Bewertung... 46
6.2
Die Halbzeitbewertung ... 50
6.3
Die Ex-post Bewertung... 53
6.4
Evaluation am Beispiel der Gemeinschaftsinitiative INTERREG ... 55
7
Erfolgskontrolle in Deutschland ... 60
7.1
Die Vollzugskontrolle ... 60
7.2
Die Zielerreichungskontrolle ... 62
7.3
Die Wirkungskontrolle... 64
7.4
Evaluation am Beispiel der Gemeinschaftsaufgabe ,,Verbesserung der regionalen
Wirtschaftsstruktur" ... 66
8
Gesamtbewertung ... 71
8.1
Auswertung und Vergleich ... 71
8.2
Empfehlungen ... 77
8.3
Fazit... 80
Quellenverzeichnis ... 83
Anhang ... 91

Bewertung von Regionalförderprogrammen
III
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Kernpunkte der Evaluierung...8
Abbildung 2: Unterteilung der Indikatoren...48
Abbildung 3: Vergleich der Mittel für die EU-Strukturfonds und der GRW ...71
Abbildung A 1: INTERREG III A...91
Abbildung A 2: INTERREG III B ...92
Abbildung A 3: INTERREG III C ...93
Abbildung A 4: Fördergebiete der GRW...94
Abbildung A 5: Überblick über die Joint Committee Standards ...95
Abbildung A 6: Vereinfachtes HERMIN-Modell...96
Abbildung A 7: Soll-Ist-Vergleich der gewerblichen Wirtschaft, 1991-2003...97
Abbildung A 8: Nutzen der DeGEval-Standards für Evaluationen ...97

Bewertung von Regionalförderprogrammen
1 9 7 0 s
S tra te g ie -
be ra te r
1 9 80 s
Xe ro x
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1 9 90 s
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Ana l ys e
F in an c ia l
An al ys is
IV
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Auswirkungen des GFK... 38
Tabelle 2: Auswirkungen der regionalen Investitionsförderung... 43
Tabelle 3: Mittelbereitstellung INTERREG ... 56
Tabelle 4: Arbeitslosenquoten ... 58
Tabelle 5: Trendszenario Wanderungssaldo von Personen [Anzahl] ... 59
Tabelle 6: Arbeitslosenquoten in ausgewählten Bundesländern... 68
Tabelle 7: Bruttolöhne und ­gehälter je Arbeitnehmer von 1991 bis 2005... 69

Bewertung von Regionalförderprogrammen
V
Abkürzungsverzeichnis
BIP -
Bruttoinlandsprodukt
d.h. -
das
heißt
EAGFL
-
Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für
Landwirtschaft
EFRE
-
Europäischer Fonds für regionale Entwicklung
EG -
Europäische
Gemeinschaft
ESF -
Europäischer
Sozialfonds
EU -
Europäische
Union
FIAF
-
Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei
GAK
-
Gemeinschaftsaufgabe ,,Verbesserung der
Agrarstruktur und des Küstenschutzes"
GFK
-
Gemeinschaftliches Förderkonzept
GG -
Grundgesetz
GRW
-
Gemeinschaftsaufgabe ,,Verbesserung der
regionalen
Wirtschaftsstruktur"
SWOT
-
Strength Weakness Opportunities Treats - Analyse
Tab. -
Tabelle
u.a. -
unter
anderem
VO -
Verordnung

Bewertung von Regionalförderprogrammen
1
1 Einleitung
1.1 Thema und Zielstellung der Arbeit
,,Die Kontrolle der Mittelvergabe ist so alt wie das öffentliche Haushaltswesen"
1
. Dabei
bezog sich lediglich die Kontrolle lange Zeit auf die Überprüfung der Ausgaben hinsichtlich
rechnerischer und sachlicher Richtigkeit. Allein die Frage, wohin die Mittel fließen, berechtigt
schon zur Kontrolle.
Zunehmend interessieren jedoch der Erfolg und damit auch die Messung des Erfolges der
geförderten Programme. Nicht nur weil die steigende Auswahl und ein wachsendes
Volumen
2
der regionalpolitischen Maßnahmen eine Messung unabdingbar machen.
Ebenso interessiert der Erfolg der verausgabten Mittel, da aufgrund einer stetigen (Ost-)
Erweiterung der Europäischen Union neue Mitgliedstaaten hinzukommen, wodurch sich die
Konzentration der Förderung verschiebt.
Der Anteil der strukturschwachen Regionen hat sich in der Vergangenheit deutlich
vergrößert, mehr als das zur Verfügung stehende Mittelvolumen. Viele deutsche Regionen
könnten somit nachteilig betroffen werden, indem sie aus einer Förderung ,,herausfallen". Mit
dem Beitreten neuer Mitgliedsländer sind nicht nur Chancen für beide Partner verbunden,
sondern auch Risiken. So kann es beispielsweise in den Grenzregionen zu einer Zunahme des
Verkehrsaufkommens oder zu möglichen Verlagerungen von Produktionsstätten in
benachbarte Länder kommen. Die europäische und die nationale Regionalpolitik müssen sich
auch in Zukunft mit voller Aufmerksamkeit dem Abbau regionaler Disparitäten widmen.
Umso mehr bedarf es einer Kontrolle bzw. einer Bewertung der Förderungsmaßnahmen, um
den effizienten Einsatz der Finanzmittel ebenso sicherzustellen, wie eine Bewertung ihres
Erfolges.
3
Gegenstand dieser Arbeit ist die Bewertung von Regionalförderprogrammen. Ziel soll es
neben einer Erklärung und kritischen Untersuchung der verschiedenen Evaluationsmethoden
sein, einen abschließenden Vergleich und eine Beurteilung geben zu können. Aus deren
Aussagen sollen Empfehlungen für künftige Bewertungsschritte im Bereich der
Regionalförderung abgeleitet werden.
1
Eichhorn/ Kortzfleisch (1986), S. 5.
2
Allein die EU gab in der Förderperiode 2000 - 2006 jährlich rund 35,5 Mrd. Euro aus.
3
Vgl. Stockmann (2004), S. 17.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
2
1.2 Aufbau der Arbeit
In Bezug auf das Thema, wird einleitend ein Überblick über die theoretischen Grundlagen
gegeben. Hierzu werden, anschließend an eine Definition, die Ziele, Arten und Indikatoren
von und für Evaluationen vorgestellt.
Um die Grundlagen zu vervollständigen, wird im dritten Kapitel ­ zunächst auf europäischer
Ebene - die Entwicklung der Regionalpolitik und deren Instrumente und Maßnahmen
betrachtet. Für Deutschland wird nach dem gleichen, zuvor aufgeführten Schema
vorgegangen. Im Anschluss an eine prägnante länderspezifische Einführung wird auf die
Instrumente der nationalen Regionalpolitik eingegangen.
Mit dem vierten Kapitel soll eine Überleitung zur Anwendung von Evaluierungen gegeben
werden. In diesem Abschnitt erfolgt eine Übersicht zur allgemeinen Entwicklung von
Evaluationen im internationalen Vergleich. Den Ursprung haben Evaluationen in den USA,
wo diese für Bildung und Erziehung entwickelt und für deren Qualität allgemeine
Evaluierungsstandards formuliert wurden. Erst wesentlich später wurden Evaluationen in
Europa und damit in Deutschland eingeführt.
Die Durchführung von Bewertungen zur Messung der Wirkungen der
Regionalförderprogramme hat in den letzten Jahren einen großen Entwicklungsschub
bekommen. Zur Untermauerung der Ergebnisse werden vermehrt makroökonomische
Modelle genutzt. Zwei beliebte Modelle sind das HERMIN- und das Münsteraner Modell,
welche in Kapitel fünf untersucht werden.
In Kapitel sechs und sieben der Arbeit erfolgt, jeweils für Europa und Deutschland, eine
Übersicht über die Methoden der Evaluationen. Diese enthalten neben begrifflichen
Auseinandersetzungen außerdem eine Beschreibung der Durchführung einer Evaluation
anhand eines geeigneten Beispiels. Der Aufbau der einzelnen Kapitel erfolgt dabei nach
einem einheitlichen Schema, um abschließend Vergleiche ziehen zu können.
Die Auswertung, die Gegenüberstellung und die kritische Würdigung der angewandten
Bewertungsmethoden der Regionalförderprogramme erfolgt in Kapitel acht. Die Arbeit endet
mit einer Zusammenfassung der theoretischen und empirischen Ausführungen.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
3
2 Grundlagen
In diesem Kapitel werden erste Überblicke über den Untersuchungsgegenstand sowie die
Begründungen für die Durchführung von Evaluationen aufgezeigt. Dem Umriss der Arten
von Evaluationen, folgt ein Überblick über die Wahl von Indikatoren und der hier
anzutreffenden Probleme bei Evaluierungen. Vorab erfolgt jedoch die Definition des Begriffs
,,Evaluation".
2.1 Definition ,,Evaluation"
,,Dunkles Brot schmeckt mir besser als helles Brot!" Dieser Aussage kann als wertende
Bekundung, hier von Vorlieben, bezeichnet werden. Aber ist diese Aussage bereits eine
Evaluation? Was wird mit dem Begriff ,,Evaluation" verbunden? Die Fragestellungen sind
vielfältig zu beantworten, da aufgrund zahlreicher, differenzierter Anwendungsbereiche eine
Vielzahl von Definitionen existieren. Nachfolgend sollen diese Begriffsbestimmungen
vorgestellt werden.
Der Begriff ,,Evaluation" kommt von ,,valuere" und entstammt ursprünglich dem
französischen Wortschatz. Es wird mit dem Wort ,,Wert" übersetzt. In seinem Wortsinn stellt
dieser Begriff eine ,,Beschreibung, Analyse und Bewertung von Prozessen und
Organisationseinheiten, insbesondere im Bildungsbereich, in den Bereichen Gesundheit und
Entwicklungshilfe, der Verwaltung oder der Wirtschaft"
4
dar. Darüber hinaus können
Evaluationen zur Beurteilung öffentlicher Maßnahmen genutzt werden.
In der Gesamtheit bedeutet es eine Untersuchung des Wertes eines Gegenstandes oder des
Nutzens. So ist die einleitend getroffene Aussage, dass dunkles Brot besser schmeckt als
helles Brot, demnach eine ,,Evaluation". Der beschriebene Vorgang ist, obwohl der Begriff an
sich den meisten Menschen wenig vertraut sein dürfte, so alt wie die Bevölkerung selbst.
5
In der Wissenschaft werden neben dem verbreiteten Begriff der ,,Bewertung" vermehrt die
Worte ,,Evaluation", ,,Evaluierung" oder ,,Evaluationsforschung"
6
gewählt, um sich von dem
alltagssprachlichen Verständnis der Bewertung abzuheben. Die Beschreibung von dem
Evaluationsbegriff in der Wissenschaft ist, im Unterschied zu den Begriffen im alltäglichen
4
http://de.wikipedia.org/wiki/Evaluation, 05.03.07.
5
Vgl. Stockmann (2004), S. 13.
6
Die Begriffe Evaluation, Evaluierung, Evaluationsforschung und Bewertung werden in dieser
Untersuchung gleichbedeutend verwendet.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
4
Sprachgebrauch, nicht durch die unwillkürliche Ausführung einer Evaluation von einer
unbestimmten Person gegeben. Es sind willkürlich handelnden Fachleuten, die sich dabei
nach festgelegten Kriterien richten.
7
Wie der Begriff ,,Evaluation" beispielsweise in fünfzig Jahren definiert wird, kann heute noch
nicht gesagt werden. Ob die Definition in der Zukunft gleich der von heute sein wird, ist nicht
festgeschrieben. Die Bedeutung von Evaluation gegenwärtig, ist der Beschreibung von vor
zwanzig Jahren überhaupt nicht mehr ähnlich. Die Veränderung des Begriffes bis in die
Gegenwart kann wie folgt beschrieben werden:
,,Once upon a time, the evaluator researcher read only the Bible ... Nowadays, tyro
investigators have to burrow their way through `sage' advice on `summative evaluation,'
`formative evaluation,' ... before they even get their hands on a social program"
8
.
Die Uneinigkeit über eine exakte Definition bzw. die Schwierigkeit der Festsetzung einer
Definition wird ebenso verdeutlicht, dass aufgrund der Ausbreitung von Evaluierungen in der
wissenschaftlichen Literatur mehrfach unterschiedliche Begriffe verwendet wurden. Neben
der Evaluation spricht man u.a. auch von Zielevaluierung, Prozessevaluation,
Begleitforschung, Wirkungskontrolle und Erfolgskontrolle. In Kapitel 2.2 wird nachstehend
gezeigt, dass die Evaluierung von einer reinen Erfolgskontrolle, also der Kontrolle des
Erfolges, zu trennen ist.
Es ist letztlich verhältnismäßig schwierig, eine exakt zutreffende oder einheitliche Definition
zu finden. Es wirft sich die Frage auf, ob es einfacher ist, eine Aussage zu treffen, was
Evaluationen nicht sind?
Zunächst sollten Evaluationen von praktischem Nutzen sein. Entscheidungen können
müheloser getroffen und Schwierigkeiten beseitigt werden. Evaluationen sind somit nicht mit
einer wissenschaftlichen Studie zu vergleichen. Bei einer wissenschaftlichen Studie geht es
um die Erweiterung des menschlichen Wissens anhand von wissenschaftlichen
Untersuchungen.
Ebenso sind sie nicht nur auf eine Rechnungsprüfung oder auf ein Monitoring zu begrenzen.
Während eine Evaluation eher auf analytischen Untersuchungen beruht und tiefer in ein
Programm ,,hineinreicht", dient eine Rechnungsprüfung vorwiegend für die Begutachtung der
7
Vgl. Stockmann (2004), S. 14.
8
Furubo/Sandahl (2002), S. 2.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
5
Rechtmäßigkeit und Regelmäßigkeit des Inputs in ein Programm. Bei der
Evaluationsforschung werden zusätzlich die Inputs eines Programms in das Verhältnis zu den
Outputs und den Ergebnissen eines Programms gesetzt. Ferner wird die Evaluation zu einem
bestimmen (Zeit-) Punkt des Programms durchgeführt, während beim Monitoring
programmbegleitend die produzierten Outputs des Programms untersucht werden.
2.2 Abgrenzung zur Erfolgskontrolle
Häufig wird der Begriff der Evaluierung einer Erfolgskontrolle gleichgesetzt. In anderen
Fällen wird die Bezeichnung der Evaluation als zeitgemäßere Bezeichnung betrachtet als die
ausschließliche Erfolgskontrolle. Die beiden Begriffe sollten jedoch nicht verwechselt
werden. Gleich den vielen Definitionsmöglichkeiten des Begriffes ,,Evaluation" ist es auch
bei der Beschreibung des Begriffes der ,,Erfolgskontrolle" schwierig zu einem Konsens zu
kommen, da es in Bezug auf Begriff und Inhalt weder in der Theorie noch in der Praxis eine
Einigkeit gibt.
9
Der Begriff der Erfolgskontrolle wird als eine Rechtmäßigkeits- und Finanzkontrolle
verstanden, in denen ebenfalls die Wirkungszusammenhänge erkennbar sein müssen.
10
Wie
im weiteren Verlauf der Arbeit zu sehen ist, wird eine Evaluation auf europäischer Ebene zu
verschiedenen Zeitpunkten durchgeführt. Eine Erfolgskontrolle indes, wie sie in Deutschland
durchgeführt wird, ist eine Ex-post Bewertung.
G
ORNIG
und T
OEPEL
verweisen darauf, dass ,,die Evaluierung sich nicht mehr allein auf die
reine Feststellung von Wirkungen staatlicher Maßnahmen beschränkt, sondern immer weiter
in die verschiedenen Bereiche praktischen Handelns der Förderpolitik hineinreicht"
11
.
Folglich kann eine reine Kontrolle des Erfolges lediglich als Teil der Evaluationsforschung
angesehen werden.
Letztendlich soll es hier nicht die Aufgabe sein, die gesamten existierenden Definitionen
aufzuzählen. Vielmehr wird zusammenfassend gesagt, dass es sich bei Evaluationen zum
Einen um das Bewerten und zum Anderen um die Auswertung dieser Bewertungen - und hier
im speziellen am Beispiel regionalpolitischer Wirtschaftsförderungsprogramme - handelt.
9
Vgl. Lammers/Niebuhr (2002), S. 11; ebenso Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der
Verwaltung, S. 14.
10
Vgl. Deutscher Bundestag (2006), S. 34.
11
Gornig/Toepel (1998), S. 66.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
6
2.3 Ziele
Welche Bedeutung die Evaluationen haben, ergibt sich teils aus ihrer Definition heraus.
Weiterhin stellt sich die Frage, warum Programme, insbesondere Förderprogramme, evaluiert
werden. In erster Linie ist die Bewertung darauf ausgerichtet, die Wirkungen und den Erfolg
von Programmen zu bestimmen. Dies geschieht jedoch nicht zum Selbstzweck. Es bietet
vielmehr die Möglichkeit, Verbesserungsvorschläge zu erhalten. Der daraus resultierende
Nutzen trägt dazu bei, Prozesse transparent zu machen oder Wirkungen und Zusammenhänge
aufzuweisen. Hieran können Entscheidungen getroffen werden, um beispielsweise
Ablaufprozesse effektiver zu gestalten, Faktoren effizienter einzusetzen und die Ausbringung
zu erhöhen.
Mit Bewertungen können vier allgemeine Ziele angestrebt werden
12
:
Erkenntnisfunktion
Mit Hilfe der Durchführung von Evaluationen werden wichtige Daten gesammelt und
Erkenntnisse gewonnen, um diese dann für Entscheidungen zur Steuerung eines Programms
zu nutzen. Die Daten enthalten u.a. Informationen, ob die Maßnahmen die Zielgruppe
erreichen, wie die Bedarfe der Zielgruppen aussehen oder ob die Programme effektiv und
effizient umgesetzt werden können.
Kontrollfunktion
Neben der Gewinnung von Erkenntnissen, ist mit jeder Evaluation auch eine Kontrolle
verbunden. Durch eine Kontrolle kann so überprüft werden, ob alle Beteiligten die Aufgaben
erfüllen und den Verpflichtungen nachgekommen wird.
Dialogfunktion
Um einen Dialog zwischen den Beteiligten eines Programms zu ermöglichen, müssen die,
durch eine Evaluation, gewonnenen Erkenntnisse zugänglich gemacht bzw. transparent
dargestellt werden. In einem Dialog kann eine mehr oder weniger erfolgreiche
Zusammenarbeit diskutiert werden. Aus dem Erfolg oder Misserfolg entsteht zudem die
Möglichkeit zu Lernen. Die Dialogfunktion wird hierbei auch als Lernfunktion bezeichnet.
12
Vgl. Stockmann (2004), S. 18.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
7
Legitimierungsfunktion
Auf der Basis der erhaltenen Daten kann der Erfolg oder Misserfolg eines Programms
überprüft werden. Die Mittelgeber und Durchführungsorganisationen können somit den
Nachweis erbringen, wie effizient sie die Mittel eingesetzt haben.
13
Weiterhin lassen sich die Begründungen für die Durchführung von Evaluationen in drei
spezifische Motive unterscheiden
14
:
Managementgründe
Der Grund, warum die Durchführungen von Evaluationen auf Anweisung des Managements
geschieht, ist eine mögliche Verbesserung der Programme. Die Managementebene braucht
diese Informationen, um so Stärken und Schwächen eines Programms aufzuzeigen und
dementsprechend reagieren zu können.
Rechenschaftspflicht
Die Rechenschaftspflicht ist ein weiteres wichtiges Motiv. Einerseits werden Aussagen
bezüglich der Auswirkungen eines Programms, sowie dessen Kostenwirksamkeit getroffen.
Andererseits kann die Transparenz verbessert werden.
Zuteilung von Haushaltsmitteln
Darüber hinaus werden Evaluationen durchgeführt, um die Verteilung der finanziellen Mittel
bewerten und gegebenenfalls verbessern zu können. Die Fördergelder sollen nicht mehr in
wirkungslose Programme, sondern in Programme gesteckt werden, die ihre Ziele mindestens
annähernd erreichen. Im Zusammenhang mit der EU ist dieses Motiv eng mit der
Rechenschaftspflicht verbunden
15
, da beide Motive auf die Wirksamkeit der Kosten eines
Programms achten.
Generell schreibt die Europäische Kommission nicht nur den allgemeinen Aufbau der
Evaluationen vor, sondern auch Kriterien, nach denen der Erfolg der Fördermaßnahme
bewertet werden soll. Im Folgenden sind vier Evaluationskriterien vorgegeben, die als
Kernpunkte der Evaluierung angesehen werden:
13
Ebd.
14
Vgl. Europäische Kommission (1997), S. 10f.
15
Ders., S. 10.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
8
Relevanz
Effizienz
Wirksamkeit
Nutzen.
16
In anderen Ausführungen
17
werden auf fünf Evaluationskriterien eingegangen. Der Aspekt
der Nachhaltigkeit wird hier als fünftes wesentliches Kriterium einbezogen.
In der anschließenden Darstellung [Abb. 1] wird der Zusammenhang der Bewertungskriterien
mit der Evaluierung eines Programms dargestellt.
Abbildung 1: Kernpunkte der Evaluierung
(Quelle: eigene Darstellung, in Anlehnung an Europäische Kommission (1997), S. 17)
Die Abbildung ist in drei Ebenen unterteilt. In der ersten Ebene geht es um die Bewertung
selbst. Der Evaluator befasst sich hierbei mit den Fragen, die für eine Evaluation zu Beginn
des Programms, auch Ex-ante Evaluation genannt, wichtig ist. Um später auf der mittleren
Ebene die Durchführung des Programms begleiten und dessen Leistungen hinsichtlich
gesetzter Ziele und dessen Faktoren, wie Effizienz und Wirksamkeit, beurteilen zu können,
16
Vgl. European Commission (2003), S. 44ff.
17
Vgl. dazu Europäische Kommission (2005), S. 5; Europäische Kommission (1997), S. 16ff.
Relevanz
Effizienz
Nutzen und Nachhaltigkeit
Wirksamkeit
Bedürfnisse
Ziele
Input
Aktivitäten
Output
Ergebnisse
Wirkungen
Bewertu
ng
Programm
Gesellschaft,
Umwelt

Bewertung von Regionalförderprogrammen
9
wird eine Anzahl an Indikatoren benötigt. Diese werden zu Beginn oder zu einem möglichst
frühen Zeitpunkt des Programms festgelegt. Die mittlere Ebene bildet das Programm,
welches bestimmte Ziele verfolgt, selbst ab. Zur Erreichung dieser Zwecke werden personelle
und finanzielle Inputs eingesetzt. Der Prozess führt wiederum zur Erzeugung von Outputs.
Die oberste Ebene ist die der Gesellschaft, Wirtschaft und Umwelt. Auf dieser Stufe werden
die Bedürfnisse der Zielgruppe und die zu beseitigenden Probleme angesprochen. Zudem sind
auf dieser Ebene die Folgen, Ergebnisse und Auswirkungen des Programms angesiedelt, die
diese Bedürfnisse befriedigen und die eventuellen Probleme beheben sollen.
2.4 Arten
Bevor über die möglichen Arten von Evaluierungen gesprochen wird, soll zunächst geklärt
werden, was evaluiert werden kann. Wie im Kapitel 2.1 schon angeführt, kann generell jeder
Prozess evaluiert werden. In der vorliegenden Arbeit werden zwei Evaluierungsobjekte
aufgezeigt, deren Evaluierungen jeweils auf unterschiedlichen Ebenen vorgenommen wird.
Zum Einen erfolgt auf der Mikroebene die Evaluation von Projekten und zum Anderen findet
auf der Makroebene die Evaluation von Programmen statt. Eine Evaluation von Programmen
bestimmt den Wert eines Interventionsprogramms. Dabei wird die Zusammensetzung
einzelner Projekte untersucht und der Nutzen der Tätigkeiten geprüft. Bei einer Evaluation
einzelner Projekte dagegen liegt die Fokussierung auf dem Erfolg eines einzelnen Projekts.
Hierzu werden Informationen gesammelt, um zu bestimmen, ob das Projekt planmäßig
durchgeführt wurde und ob es die gesetzten Ziele innerhalb des vorgeschlagenen Zeitrahmens
erreicht hat.
Ebenso können im Bereich des öffentlichen Sektors auch andere Maßnahmen, Gebiete oder
Themen, wie die Politiken oder thematische Aspekte, evaluiert werden. Sie seien hier jedoch
nur kurz erläutert:
Bei der Evaluierung von Politiken wird die Kombination von Aktivitäten verschiedenster Art
untersucht, bei der keine zeitliche Begrenzung besteht.
Hinsichtlich der thematischen Evaluierung werden ein oder mehrere Themen untersucht, die
unterschiedliche Programme oder Aktivitäten betreffen. Ein Thema kann beispielsweise die
Auswirkung verschiedener Programme und der jeweiligen Förderungen auf die Umwelt sein.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
10
Die Evaluationsobjekte und ­prozesse können nun in verschiedener Art und Weise untersucht
werden. Dabei werden für die Durchführung der Evaluation von Programmen auf der
Makroebene
18
folgende Arten unterschieden:
die Phasen der Ex-ante, Begleitenden und Ex-post Evaluierung, die in eine
gestaltende (formative) und bewertende (summative) Evaluierung einteilbar sind, und
als externe oder interne Evaluation durchgeführt werden können.
Ex-ante, Begleitende und Ex-post Evaluierung [vgl. Kapitel 6]
Evaluierungen sollten während des gesamten Programmzeitraumes integriert werden.
Entsprechend wurde am Beispiel der EU-Strukturfondsförderung festgelegt, dass eine
Evaluation vor, während und nach Ablauf eines Programms vorzunehmen ist.
19
Vor der Durchführung des Programms erfolgt die Ex-ante Evaluation. Sie soll die zu
erwartenden Resultate des Programms, beispielsweise einer geplanten Förderung, abschätzen
und ferner bei der Programmentwicklung gestaltend helfen.
Während der Programmlaufzeit wird eine begleitende Bewertung durchgeführt. Neben dieser
Bezeichnung haben sich für dieses Stadium der Evaluation in der Literatur weitere Begriffe,
wie ,,Halbzeit-Evaluierung" und ,,Zwischenevaluierung", behauptet. Mit einer
Zwischenbewertung soll nachgewiesen werden, wie sich das Programm nach der ersten
Hälfte der Zeit entwickelt hat bzw. ob die Ziele weiterhin relevant sind oder ob
gegebenenfalls Korrekturen vorgenommen werden müssen.
Die Ex-post Bewertung soll nach Abschluss eines Programms bzw. gegen dessen Ende hin
eine möglichst umfassende Bewertung der Wirksamkeit bieten. Sie dient zudem der Analyse,
ob die Fördermittel effizient eingesetzt wurden.
Formative und Summative Evaluierung
Die eben angeführten Phasen der Evaluierungen lassen sich in eine gestaltende und eine
bewertende Evaluierung einteilen. So beabsichtigt die Formative Evaluation anfängliche und
begleitende Aktivitäten von Programmen oder Projekten zu beurteilen, während die
Summative Evaluation die Qualität und die Wirksamkeit eines Programms bewerten soll.
18
Für Projekte werden ebenso Arten von Evaluationen unterschieden, nur sind sie für die weitere
Betrachtung der Arbeit nicht weiter relevant.
19
Vgl. dazu EU-VO 1260/1999, Art. 41 ff.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
11
Die Formative Evaluation beginnt während der Programmplanung und setzt sich mit Verlauf
des Programms fort. Hierbei werden mögliche Aspekte untersucht, die die Realisierung der
Programme verbessern könnte.
In der internationalen Literatur
20
hat die Formative Evaluierung zwei Komponente: die
Evaluation der Umsetzung und die Evaluation des Ablaufs. Während die ,,Implementation
Evaluation" die Absicht hat, zu beurteilen, ob das Programm planmäßig umgesetzt, zielt die
,,Progress Evaluation" eher auf die Beurteilung ab, ob die Ziele des Programms auch erreicht
werden können. Zu diesem Bereich können folglich die Ex-ante Bewertung und die
Halbzeitevaluation gezählt werden.
Die Summative Evaluation beabsichtigt den Erfolg bzw. die Wirksamkeit eines Programms
bezüglich der festgelegten Ziele zu bewerten. Sie ist einerseits mit der Progressevaluation
vergleichbar; andererseits findet sie nach der Durchführung eines Programms statt, was
wiederum einer Ex-post Evaluation gleichkommt. Die Summative Evaluation sammelt
Informationen über die Outputs und über die zugehörigen Prozesse und Aktivitäten, die zu
dem Ergebnis geführt haben.
21
Zusammengefasst lässt sich gemäß dem Evaluationstheoretiker Bob Stake sagen,
,When the cook tastes the soup, that's formative;
When the guests taste the soup, that's summative'
22
.
Interne und Externe Evaluierung
Bei der internen Evaluation wird die Bewertung innerhalb der Dienststellen vorgenommen,
die das Programm ausführen. Wenn die Evaluatoren gleichzeitig die gestaltenden Akteure
sind, kann dies als Selbstevaluation angesehen werden. Mittels eine interne Evaluation kann
der Durchführungsprozess verbessert werden, da die umsetzenden Stellen selbst eng in die
Gestaltung des Evaluationsprozesses einbezogen werden.
23
Die Personen sind zudem mit
internen Sachverhalten vertraut und haben leichteren Zugang zu benötigtem Datenmaterial.
Demgegenüber stehen als Nachteile häufig die mangelnde Neutralität und Distanz der
Personen zum Programm.
20
Vgl. dazu The National Science Foundation (2002), S. 8f.
21
Ders., S. 10.
22
Ders., S. 8.
23
Europäische Kommission (1997), S. 21.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
12
Außerdem können die geringen methodischen Erfahrungen mit interner Evaluation als
beeinträchtigend angesehen werden.
Fachpersonal, die nicht zu den Organisationen gehören, führen externe Evaluationen durch.
Diese Evaluatoren sind in ihren Äußerungen unabhängiger als Organisationsmitglieder. Sie
sind meist spezialisiert und kennen sich in dem Fachgebiet der Evaluierungspraxis aus. Ein
weiterer Aspekt ist die Abgabe einer objektiven Bewertung, zu welcher der externe Evaluator
in der Lage sein sollte.
24
Neben der Unterscheidung nach Evaluierungsphasen und ­objekten ist auch die Reichweite
oder Tiefe einer Evaluation von Bedeutung. Wie dies in der Praxis umgesetzt werden sollte,
hängt von der Funktion und den Zielen einer Bewertung ab. Für die Phasen der Evaluation
kann hier zwischen einer Vollzugs-, Zielerreichungs- und Wirkungskontrolle unterschieden
werden [vgl. Kapitel 7]:
Vollzugskontrolle
Bei der Vollzugskontrolle geht es mit ihrer geringen Reichweite um die laufende Kontrolle
der Durchführung eines Programms. Durch sie können bei der begleitenden Evaluierung
grobe Abweichungen von den Zielen festgestellt werden.
Zielerreichungskontrolle
Bei der Zielerreichungskontrolle soll geprüft werden, in welchem Umfang Zielvorgaben
erreicht wurden. Das Maß der Zielerreichung steht also im Mittelpunkt.
25
Wirkungskontrolle
Der Gegenstand von Wirkungskontrollen soll in weitem Sinne die Kontrolle aller Wirkungen
sein, die von den regionalpolitischen Instrumenten und deren Zielen ausgehen. Im engeren
Sinn wird hier die quantitative Veränderung der Zielgrößen gemessen, die sich aufgrund des
Mitteleinsatzes der Regionalpolitik ergibt.
26
Effizienzkontrolle
Im Zuge der EU-Osterweiterung im Jahre 2004 gewann der effiziente Einsatz der knappen
Finanzmittel stetig an Bedeutung. Die Zielerreichungs- und Wirkungskontrolle soll demnach
24
Ebd.
25
Vgl. Lammers/Niebuhr (2002), S. 24.
26
Ders., S. 9.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
13
um eine Effizienzkontrolle ergänzt werden. Gemäß G
ORNIG
und T
OEPEL
werden hierbei die
Ergebnisse der Maßnahme den dazu verwendeten Mitteln gegenübergestellt. So ist erst auf
dieser höchsten Stufe der Evaluationsreichweite die Vergleichbarkeit von Programmen vor
und nach der Durchführung der Maßnahme ausreichend möglich.
27
2.5 Indikatoren
Bei der Darstellung und Übersetzung der bei Evaluationen zu erklärenden Maßnahmenziele
und Wirkungen in berechenbare Größen, bedarf es einer Operationalisierung durch geeignete
Messgrößen, sogenannten Indikatoren. Obwohl zum Teil die Auswirkungen unmittelbar an
den Zielkriterien gemessen werden können, beispielsweise als direkte Outputs oder Ergebnis,
so ist ein Operationalisierung wichtig. Die Begründung liegt darin, dass die interessierenden
Größen häufig nicht direkt berechenbar sind, da sie qualitativer Art sind. Als Beispiel sei hier
ein steigender Sicherheitsaspekt genannt.
28
Die rechtlichen Grundlagen für einen Einsatz von Indikatoren ist insbesondere durch die
Allgemeine Strukturfondsordnung (EU-VO) 1260/1999 des Rates, Artikel 36 festgelegt.
Doch wie kann ein Indikator eindeutig definiert werden? Liegen für den Begriff ,,Indikator"
eine Reihe von Definitionen vor? Um nur eine der treffenden Bezeichnungen wiederzugeben,
sind ,,Indikatoren ... Kenngrößen, die über einen festgelegten, nicht oder nur sehr schwer
messbaren Tatbestand Auskunft geben sollen"
29
. Indikatoren lassen sich dabei in folgende
Arten unterscheiden:
Inputindikatoren
Outputindikatoren
Outcome- bzw. Ergebnisindikatoren
Impact- bzw. Auswirkungsindikatoren.
30
Während Inputindikatoren, die für das Programm zugewiesenen Finanzmittel darstellen,
beziehen sich die Outputindikatoren auf die direkten und veranschaulichten Ergebnisse der
vollzogenen Maßnahme. Sie werden in physikalischen oder finanziellen Einheiten,
beispielsweise die gebauten Straße in Kilometer, gemessen. Outcomeindikatoren geben den
27
Vgl. Gornig/Toepel (1998), S. 69.
28
Vgl. Hembach (1980), S. 79.
29
Meyer (2004), S. 7.
30
Ebd.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
14
durch den Output erreichten Nutzen oder die unmittelbaren Auswirkungen eines Programms
wieder. Sie können einerseits physischer, wie die Verringerung der Fahrtzeit, oder finanzieller
Natur, wie die Verringerung der Transportkosten, sein. Impactindikatoren sind auf die
Messung längerfristiger Wirkungen, die durch das Programmergebnis erzielt werden können,
ausgerichtet. Impactindikatoren zielen zudem auf eine nachhaltige Veränderung ab.
Um Vergleiche ziehen zu können, sollte sich nicht auf den Wert eines einzelnen Indikators
bezogen werden. Die Vergleiche sollten zwischen mehreren Werten von Indikatoren
durchgeführt werden. Dies erfordert wiederum eine möglichst gleiche Formulierung der
Indikatoren mit einer einheitlichen Maßzahl. Bisher hat es in einigen Bereichen,
beispielsweise dem Bereich der Strukturfonds der EU, kaum programmübergreifend
vergleichbare Indikatoren gegeben. Wurde dennoch versucht, solche Indikatoren aufzustellen,
erwies es sich als relativ schwierig, Vergleiche zwischen den unterschiedlichen Programmen
zu ziehen. In neueren Ansätzen wird deshalb für eine breitere Verwendung von Indikatoren
plädiert, mit denen vergleichende Informationen verfügbar gemacht werden können.
31
Durch Vergleiche von geeigneten Indikatoren lässt sich etwa überprüfen [vgl. Abb. 1 in
Kapitel 2.3], inwieweit die Zielsetzungen für die Forderungen und Bedürfnisse einer
Zielgruppe relevant sind oder nicht. Es kommt hierbei zur Überprüfung der Relevanz.
Weiterhin kann durch einen Vergleich der Input- und Outputwerte die Effizienz kontrolliert
werden. Hierbei wird der Aufwand für die Erbringung der Leistung mit den realisierten
Ergebnissen verglichen und auf diese Weise die Effizienz einer Maßnahme überprüft. Ebenso
sind durch das Vergleichen von Zielen mit Ergebnissen Analysen zur Zielerreichung möglich.
Der Aspekt der Zielerreichung wird überprüft. Ebenso können die Ziele den Wirkungen
gegenübergestellt werden. Die vergleichende Prüfung zwischen den angestrebten Zielen und
den erlangten Wirkungen gibt Auskunft über die Effektivität eines Programms. Eine
Effektivitätsprüfung legt gegenüber der Zielerreichungsprüfung mehr Wert auf den Vergleich
der Ziele mit den Wirkungen, statt mit den Ergebnissen.
31
Vgl. Europäische Kommission (2006), S. 5f.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
15
Indikatoren entbinden uns jedoch nicht aus den eigenen Interpretationen. Indikatoren an sich
sind weder ,,richtig" noch ,,falsch", noch beantworten sie keine der uns interessierenden
Fragen. Ohne Interpretationen sind verwendete Indikatoren nutzlos!
32
3 Regionalpolitik in Europa und Deutschland
Im folgenden Kapitel werden verschiedene Gesichtspunkte der Regionalpolitik, wie
Entwicklung, Ziele und Instrumente, aufgezeigt. Sie sind zum weiteren Verständnis der
Arbeit hilfreich. Dabei werden Unterscheidungen zwischen der Ebene der EU und
Deutschlands getroffen.
3.1 Regionalpolitik auf Ebene der Europäischen Union
3.1.1 Entwicklung
Offiziell wird das Jahr 1975 als Geburtsstunde der Regionalpolitik der damaligen
Europäischen Gemeinschaft gesehen.
33
In dem Jahr wurde erstmals der Europäische Fonds
für regionale Entwicklung tätig und eine spezielle Generaldirektion ,,Regionalpolitik"
eingerichtet. Allerdings gab es schon vor dieser Zeit im Rahmen der anderen Strukturfonds,
wie des Europäischen Sozialfonds oder des Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds
für die Landwirtschaft, regionalpolitische Bemühungen.
Bei der Gründung der EG-Regionalpolitik und in der Phase von 1975 bis 1979 standen
Finanzausgleichsinteressen im Vordergrund. Diese Phase wird daher auch als Phase der
komplementären Regionalpolitik angesehen. Die Förderung enthielt Finanzhilfen, die bei den
Mitgliedstaaten eingesammelt wurden, um sie dann nach Ländern differenziert und
projektbezogen zurückzugeben. Es wurde dabei versucht, sich an möglichst vielen Projekten,
nach einer Art ,,Gießkanneneffekt", zu beteiligen.
Der Zeitraum von 1979 bis 1985 kann als Abkopplungsphase der EG-Regionalpolitik
bezeichnet werden, da sie sich von der nationalen Regionalpolitik der Mitgliedsstaaten
entfernte. Auf EG-Ebene wurden eigene Konzepte im Hinblick auf die Mittelverteilung
entwickelt. So unterschied man beispielsweise quotengebundene und quotenfreie Mittel. So
32
Vgl. Meyer (2004), S. 22.
33
Vgl. Klemmer (1998), S. 466.

Bewertung von Regionalförderprogrammen
16
wurden beispielsweise die quotenfreien Mittel für regionale Entwicklungsprogramme
verwendet und zwischen der Kommission und den Mitgliedsstaaten ausgehandelt.
In der von 1985 bis 1987/88 dauernden Zwischenphase wird von einem Übergang zur
Eigenständigkeit gesprochen. In dieser Phase entstand die ,,Einheitliche Europäische Akte",
die 1987 in Kraft trat und als Grundlage für die Einführung neuer Politikbereiche auf
Gemeinschaftsebene angesehen wurde. Sie bekräftigte den Willen zur Schaffung einer
Europäischen Union.
Im Jahr 1989 wurde die Regionalpolitik in dem Vertrag zur Gründung der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft in den Artikeln 130a ­ 130e EWGV festgelegt. Er bildete folglich
den Grundstein für die Verselbständigung der EG-Regionalpolitik. Das Kohäsionsziel des
,,Abbaus regionaler Wohlstandsdisparitäten" wurde stark betont, was zu einer Festigung und
weiteren Stärkung der Position der Kommission führte.
34
So hatte die Kommission ab diesem
Zeitpunkt das Recht, eigene Fördergebiete festzulegen. Zudem wurde die regionalpolitische
Verantwortung der Union durch die Unterzeichnung des Maastrichter Vertrages am 07.
Februar 1992 gestärkt. In diesem Abkommen wird u.a. darauf abgezielt, die regionalen
Disparitäten abzubauen und die Entwicklung strukturschwacher Gebiete zu fördern.
Bereits in der Förderperiode von 1994 ­ 1999 wurden die Finanzmittel, aufgrund des vorher
beschriebenen Wandels der Regionalpolitik auf europäischer Ebene, erheblich erhöht. Die
Förderung der Strukturfonds erfolgte im Rahmen von sechs Zielen und dreizehn
Gemeinschaftsinitiativen. Von den sechs Zielen waren mehr als die Hälfte der Ziele
regionalpolitisch ausgerichtet.
Diese vier regionalpolitischen Ziele der Strukturfondsförderung waren:
Ziel 1: Förderung der Regionen mit Entwicklungsrückstand
Ziel 2: Umstellung von Regionen, mit einer rückläufigen industriellen Entwicklung
Ziel 5b: Förderung strukturschwacher ländlicher Regionen
Ziel 6: Förderung von Gebieten mit sehr geringer Bevölkerungsdichte.
35
Die Phase von 2000 ­ 2006 war zunächst durch die Veränderungen, welche die ,,Agenda
2000" aus dem Jahr 1999 bestimmte, geprägt. Die Agenda verfolgte vorrangig zwei Ziele.
34
Ders., S. 470.
35
Vgl. Klemmer (1998), S. 495f.

Details

Seiten
Erscheinungsform
Originalausgabe
Jahr
2007
ISBN (eBook)
9783836603409
DOI
10.3239/9783836603409
Dateigröße
1.8 MB
Sprache
Deutsch
Institution / Hochschule
Technische Universität Dresden – Verkehrswissenschaften " Friedrich List ", Wirtschaft und Verkehr
Erscheinungsdatum
2007 (Mai)
Note
2,3
Schlagworte
deutschland regionalförderung evaluation europäische union regionalpolitik förderprogramm erfolgskontrolle bewertung
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