Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
©2006
Diplomarbeit
88 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Einleitung:
Bereits seit Ende der 90er-Jahre steht der Umstieg von der Kameralistik auf ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen im Zentrum der Bestrebungen zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen.
Ausgangspunkt für die Ablösung der traditionellen Kameralistik in der kommunalen Verwaltung war der Beschluss der Innenministerkonferenz vom 11. Juni 1999 über die Konzeption zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts.
Darin werden zwei Reformoptionen genannt: Eeine wesentlich erweiterte Kameralistik (partielles Ressourcenverbrauchskonzept) und ein Haushalts- und Rechnungswesen auf Grundlage der doppelten kaufmännischen Buchführung (Doppik, vollständiges Ressourcenverbrauchskonzept).
Zu beiden Reformoptionen liegen mittlerweile Leittexte und Musterentwürfe der Innenministerkonferenz für die haushaltsrechtliche Umsetzung vor. Die Innenministerkonferenz empfiehlt mit Beschluss vom 21. November 2003, diese Regelungsentwürfe zur Grundlage für die Umsetzung der Haushaltsrechtsreformen in den Ländern zu machen.
Damit waren die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die entsprechenden Regelungen in die Gesetzgebungsverfahren der Länder gelangen.
Nordrhein-Westfalen hat das Gesetzgebungsverfahren zur landesweiten Doppikeinführung bereits Ende 2004 abgeschlossen. Die Übergangsfrist für die Umstellung läuft von 2005 bis 2008. Ab 2009 ist die Doppik für alle Kommunen in NRW verbindlich.
Ähnliche Regelungen streben auch die Länder Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz an. Auch hier wird die Doppik in den nächsten Jahren für alle Kommunen verbindlich.
In allen Bundesländern soll laut Beschluss der Innenministerkonferenz vom 21. November 2003 bis spätestens 2011 die Umstellung auf die Doppik abgeschlossen sein.
Bisher ist in Sachsen die Umstellung der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik nur sehr wenig vorangeschritten. Lediglich Radebeul und Dresden befinden sich bereits im Umstellungsprozess und spielen somit die Vorreiterrolle auf diesem Gebiet in Sachsen. Sachsen liegt in der Bundesrepublik in der Umstellung auf die Doppik damit weit hinten. Die ersten Entwürfe zu Bewertungsfragen sind in Sachsen erst am 15. Juli 2006 vom Staatsministerium des Innern (SMI) veröffentlicht worden und liegen den Kommunen zur Information vor.
Ziel dieser Diplomarbeit ist es, einen Leitfaden zur Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik auf Grundlage der Regelungsentwürfe aus […]
Bereits seit Ende der 90er-Jahre steht der Umstieg von der Kameralistik auf ein doppisches Haushalts- und Rechnungswesen im Zentrum der Bestrebungen zur Modernisierung der öffentlichen Verwaltungen.
Ausgangspunkt für die Ablösung der traditionellen Kameralistik in der kommunalen Verwaltung war der Beschluss der Innenministerkonferenz vom 11. Juni 1999 über die Konzeption zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts.
Darin werden zwei Reformoptionen genannt: Eeine wesentlich erweiterte Kameralistik (partielles Ressourcenverbrauchskonzept) und ein Haushalts- und Rechnungswesen auf Grundlage der doppelten kaufmännischen Buchführung (Doppik, vollständiges Ressourcenverbrauchskonzept).
Zu beiden Reformoptionen liegen mittlerweile Leittexte und Musterentwürfe der Innenministerkonferenz für die haushaltsrechtliche Umsetzung vor. Die Innenministerkonferenz empfiehlt mit Beschluss vom 21. November 2003, diese Regelungsentwürfe zur Grundlage für die Umsetzung der Haushaltsrechtsreformen in den Ländern zu machen.
Damit waren die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die entsprechenden Regelungen in die Gesetzgebungsverfahren der Länder gelangen.
Nordrhein-Westfalen hat das Gesetzgebungsverfahren zur landesweiten Doppikeinführung bereits Ende 2004 abgeschlossen. Die Übergangsfrist für die Umstellung läuft von 2005 bis 2008. Ab 2009 ist die Doppik für alle Kommunen in NRW verbindlich.
Ähnliche Regelungen streben auch die Länder Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und Rheinland-Pfalz an. Auch hier wird die Doppik in den nächsten Jahren für alle Kommunen verbindlich.
In allen Bundesländern soll laut Beschluss der Innenministerkonferenz vom 21. November 2003 bis spätestens 2011 die Umstellung auf die Doppik abgeschlossen sein.
Bisher ist in Sachsen die Umstellung der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik auf die Doppik nur sehr wenig vorangeschritten. Lediglich Radebeul und Dresden befinden sich bereits im Umstellungsprozess und spielen somit die Vorreiterrolle auf diesem Gebiet in Sachsen. Sachsen liegt in der Bundesrepublik in der Umstellung auf die Doppik damit weit hinten. Die ersten Entwürfe zu Bewertungsfragen sind in Sachsen erst am 15. Juli 2006 vom Staatsministerium des Innern (SMI) veröffentlicht worden und liegen den Kommunen zur Information vor.
Ziel dieser Diplomarbeit ist es, einen Leitfaden zur Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik auf Grundlage der Regelungsentwürfe aus […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
Harald Köhler
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
ISBN: 978-3-8366-0191-7
Druck Diplomica® GmbH, Hamburg, 2007
Zugl. Staatliche Studienakademie Leipzig, Leipzig, Deutschland, Diplomarbeit, 2006
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Autorenprofil
Diplom Betriebswirt (BA)
Herr Harald Köhler
Ernst-Thälmann-Straße 17
04564 Böhlen (bei Leipzig)
Tel.: 034206 75633
Mobil: 0170 303 2 366
harald.koehler@arribada.de
Forschungsschwerpunkte:
Kameralistik / Doppik
Gesetzliches Sozialversicherungssystem
Kurzvita:
1984 geboren in Borna
2000-2003 Besuch des Wirtschaftsgymnasiums in Espenhain (bei Borna)
2003 Abitur am Wirtschaftsgymnasium
2003-2006 Studium der Betriebswirtschaft (Steuerberatung / Prüfungswesen) in Leipzig
2003-2006 studienbegleitendes Praktikum bei PricewaterhouseCoopers in Leipzig im Bereich
Tax Legal Services Public Services Ost
2006 Diplom-Betriebswirt (BA) an der Staatlichen Studienakademie Sachsen
(Berufsakademie Leipzig)
2007 Praktikum (zwei Monate) bei PricewaterhouseCoopers in Berlin im Bereich Advisory
GIP Public Management (Kompetenzzentrum Nord: Doppik / Neues Kommunales
Finanzmanagement)
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
I
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis... III
Abbildungsverzeichnis ...V
1
Einführung...1
2
Das kamerale Haushalts- und Rechnungswesen in Sachsen...1
2.1
Rechtliche & gesellschaftliche Einordnung der Kommune ...1
2.2
Grundlagen des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens...2
2.3
Regelungen zur Einführung der Doppik bei der Kommune ...4
3
Aktueller Stand der Umstellung von der Kameralistik auf die
Doppik in sächsischen Kommunen...1
3.1
Umfrage bei sächsischen Kommunen ...1
3.1.1
Motivation und Ziel der Umfrage...1
3.1.2
Datenbasis...2
3.2
Auswertung der Umfrage ...4
4
Die Doppik ...14
4.1
Grundlagen der Doppik ...14
4.2
Das ,,Drei-Komponenten-System" ...15
4.3
Vorteile der Doppik im Vergleich zur Kameralistik...19
5
Leitfaden zur Umstellung des Rechnungswesens einer sächsischen
Kommune von der Kameralistik auf die Doppik...20
5.1
Projektmanagement als Organisationsform für den
Umstellungsprozess...20
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
II
5.2
Projektvorbereitung ...22
5.2.1
Projektantrag und auftrag ...22
5.2.2
Projektorganisation ...23
5.2.3
Finanzieller Aspekt des Projektes...24
5.2.4
Projektmarketing...25
5.3
Projektplanung...27
5.3.1
Zielsetzung...27
5.3.2
Projektstrukturplan ...27
5.3.3
Projektphasen...29
5.3.4
Ressourcenplanung ...32
5.4
Projektrealisierung...34
5.4.1
Aufstellung des Haushaltsplanes auf doppischer Basis...34
5.4.2
Produkte, Budgetierung und KLR ...36
5.4.3
Erstellung der Eröffnungsbilanz ...38
5.4.3.1 Erfassung des Vermögens und der Schulden ... 38
5.4.3.2 Bewertung von Grund und Boden... 45
5.4.3.3 Bewertung von Gebäuden ... 50
5.4.4
Organisation des Rechnungswesens ...55
5.4.5
Integration der Finanzsoftware ...59
5.4.6
Mitarbeiterqualifizierung...61
5.5
Projektcontrolling...64
6
Nutzen der Einführung der Doppik für die sächsische Kommune ...66
7
Schlussbetrachtung ...67
Literatur- und Quellenverzeichnis...VII
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
III
Abkürzungsverzeichnis
Abs. Absatz
BauGB Baugesetzbuch
BRW Bodenrichtwert
bzw. beziehungsweise
d. h.
das heißt
EK Eigenkapital
evtl. eventuell
ff. fortfolgende
FK Fremdkapital
gem. gemäß
GemHVO Gemeindehaushaltsverordnung
ggf. gegebenenfalls
GmbH
Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GND Gesamtnutzungsdauer
GuV
Gewinn- und Verlust-Rechnung
HGB Handelsgesetzbuch
i. d. R.
in der Regel
i. S.
im Sinne
i. V. m.
in Verbindung mit
i. w. S.
im weitesten Sinne
IMK Innenministerkonferenz
KGSt
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Ver-
waltungsmanagement
KIRP
Kommunales Integriertes Rechnungs- und Pla-
nungssystem
KLR
Kosten- und Leistungsrechnung
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
IV
KomHVO Kommunalhaushaltsverordnung
KomKBVO
Kommunale Kassen- und Buchführungsverordnung
KomKVO Kommunalkassenverordnung
m² Quadratmeter
NHK Normalherstellungskosten
NKF
Neues Kommunales Finanzmanagement
Nr. Nummer
NRW Nordrhein-Westfalen
o. ä.
oder ähnliches
o. g.
oben genannt
PPP
Public Private Partnership
RND Restnutzungsdauer
S. Seite
SäGemO Sächsische
Gemeindeordnung
SäHO
Sächsische Haushaltsordnung
SMI
Staatsministerium des Innern
u. a.
unter anderem
usw.
und so weiter
v. von,
vom
vgl. vergleiche
WaldR Waldwertbewertungsrichtlinie
WertV Wertermittlungsverordnung
z. B.
zum Beispiel
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
V
Abbildungsverzeichnis
Nr.
Bezeichnung
Seite
1
Rücklauf- bzw. Teilnahmequote der Befragung
4
2
Prozentuale Ergebnisse der Frage 1
5
3
Prozentuale Ergebnisse der Frage 2
7
4
Prozentuale Ergebnisse der Frage 3
8
5
Prozentuale Ergebnisse der Frage 4
9
6
Prozentuale Ergebnisse der Frage 5
11
7
Prozentuale Ergebnisse der Frage 6
12
8
Das ,,Drei-Komponenten-System" des doppischen Rechnungswesens
15
9
Vermögensrechnung (Bilanz) des doppischen Rechnungswesens
16
10
Finanzrechnung (Kapitalflussrechnung) des doppischen Rechnungs-
wesens
17
11
Ergebnisrechnung (Gewinn- und Verlustrechnung) des doppischen
Rechnungswesens
18
12
Schematische Darstellung der Zusammenhänge zwischen den Pla-
nungsebenen und den Planungselementen
31
13
Ableitung des Ergebnis- und Finanzplans aus dem kameralen Haus-
haltsplan
35
14
Ableitung des Ergebnisplans aus der KLR und des Finanzplans aus
dem Vermögenshaushalt und dem Ergebnisplan
36
15
ABC-Analyse zur Prioritätenbildung
39
16
Der Weg von der Inventur zur Eröffnungsbilanz
41
17
Überblick über die Aufgaben des Rechnungswesens und Zuständig-
keiten
56
18
Pro und Contra dezentraler und zentraler Kontierung
58
19
Pro und Contra dezentraler und zentraler Buchung
58
20
Steuerungsdreieck des Projekt-Controlling
65
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
1
1 Einführung
Bereits seit Ende der 90er-Jahre steht der Umstieg von der Kameralistik auf ein doppi-
sches Haushalts- und Rechnungswesen im Zentrum der Bestrebungen zur Modernisie-
rung der öffentlichen Verwaltungen.
Ausgangspunkt für die Ablösung der traditionellen Kameralistik in der kommunalen
Verwaltung war der Beschluss der Innenministerkonferenz vom 11. Juni 1999 über die
,,Konzeption zur Reform des kommunalen Haushaltsrechts".
Darin werden zwei Reformoptionen genannt:
· eine wesentlich erweiterte Kameralistik (partielles Ressourcenverbrauchskon-
zept)
und
· ein Haushalts- und Rechnungswesen auf Grundlage der doppelten kaufmänni-
schen Buchführung (Doppik, vollständiges Ressourcenverbrauchskonzept).
Zu beiden Reformoptionen liegen mittlerweile Leittexte und Musterentwürfe der In-
nenministerkonferenz für die haushaltsrechtliche Umsetzung vor. Die Innenminister-
konferenz empfiehlt mit Beschluss vom 21. November 2003
1
, diese Regelungsentwürfe
zur Grundlage für die Umsetzung der Haushaltsrechtsreformen in den Ländern zu ma-
chen.
Damit waren die Voraussetzungen dafür geschaffen, dass die entsprechenden Regelun-
gen in die Gesetzgebungsverfahren der Länder gelangen.
Nordrhein-Westfalen hat das Gesetzgebungsverfahren zur landesweiten Doppikeinfüh-
rung bereits Ende 2004 abgeschlossen. Die Übergangsfrist für die Umstellung läuft von
2005 bis 2008. Ab 2009 ist die Doppik für alle Kommunen in NRW verbindlich.
Ähnliche Regelungen streben auch die Länder Niedersachsen, Sachsen-Anhalt und
Rheinland-Pfalz an. Auch hier wird die Doppik in den nächsten Jahren für alle Kom-
munen verbindlich
2
.
In allen Bundesländern soll laut Beschluss der Innenministerkonferenz vom 21. No-
vember 2003
3
bis spätestens 2011 die Umstellung auf die Doppik abgeschlossen sein.
1
Vgl. Beschluss IMK vom 21.11.2003
2
Vgl. www.kpmg.de
3
Vgl. Beschluss IMK vom 21.11.2003
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
2
Bisher ist in Sachsen die Umstellung der öffentlichen Verwaltung von der Kameralistik
auf die Doppik nur sehr wenig vorangeschritten. Lediglich Radebeul und Dresden be-
finden sich bereits im Umstellungsprozess und spielen somit die Vorreiterrolle auf die-
sem Gebiet in Sachsen
4
. Sachsen liegt in der Bundesrepublik in der Umstellung auf die
Doppik damit weit hinten. Die ersten Entwürfe zu Bewertungsfragen sind in Sachsen
erst am 15. Juli 2006 vom Staatsministerium des Innern (SMI) veröffentlicht worden
und liegen den Kommunen zur Information vor.
Ziel dieser Diplomarbeit ist es, einen Leitfaden zur Umstellung des Rechnungswesens
von der Kameralistik auf die Doppik auf Grundlage der Regelungsentwürfe aus Nord-
rhein-Westfalen für die sächsischen Kommunen zu entwickeln. Dabei wird das Konzept
nicht direkt an einer Kommune entwickelt, da aufgrund eventueller Besonderheiten ei-
ner Kommune das Gesamtkonzept nicht mehr auf andere Kommunen anwendbar wäre.
Es soll ein einheitliches Grundkonzept erarbeitet werden, welches als Grundlage für
jede Kommune in Sachsen anwendbar sein soll.
Da bereits viele Konzepte, wie z. B. die Regelungsentwürfe aus Nordrhein-Westfalen,
vorhanden sind, soll diese Arbeit die umfangreichen bereits vorhandenen Informationen
auf ein anwenderfreundliches Maß verdichten. Daraus resultiert auch das Ziel, die
Kommunen - die sich bisher noch nicht weiter mit der Umstellung auf die Doppik aus-
einandergesetzt haben - mit einem verdichteten Leitfaden für die Umstellung zu sensibi-
lisieren und dabei mit den wesentlichen Grundinformationen zu versorgen.
Im empirischen Teil der Arbeit wird im Vorfeld ermittelt, ob und in welchem Umfang
der Umstellungsprozess in den Kommunen in Sachsen bereits begonnen hat. Mit dieser
Untersuchung soll festgestellt werden, wie weit sich die sächsischen Kommunen bereits
im Transformationsprozess befinden und ob die Kommunen den Prozess vorwiegend
durch interne oder vorwiegend durch externe Mitarbeiter bewältigen bzw. bewältigen
werden. Die empirische Untersuchung wird auf Grundlage einer telefonischen Umfrage
unter sächsischen Gemeinden durchgeführt. Die Ergebnisse der empirischen Untersu-
chung werden dann bei der Erarbeitung des Leitfadens zur Umstellung auf die Doppik
in verschiedenen Bereichen mit einfließen.
Vor eine große Herausforderung im Umstellungsprozess werden die Mitarbeiter der
Verwaltung vor allem bei der Erfassung und Bewertung des Vermögens gestellt.
4
Vgl. www.doppik-sachsen.de
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
3
Deshalb werden der Bewertung des Vermögens im Rahmen der Erarbeitung des Leitfa-
dens und der Mitarbeiterqualifizierung im Rahmen der telefonischen Umfrage besonde-
re Aufmerksamkeit gewidmet.
Bereits im Beschluss der Innenministerkonferenz vom 21. November 2003 wird auf den
Umfang der notwendigen Mitarbeiterqualifizierung hingewiesen
5
: ,,Der Schulungs- und
Fortbildungsbedarf des Personals ist erheblich."
Bei der Erarbeitung des Leitfadens zur Umstellung auf die Doppik in Punkt 5 wird sich
auf die Anforderungen an ein Haushalts- und Rechnungswesen auf doppischer Basis
beschränkt. Die Arbeit orientiert sich daher am Rechnungsmodell auf doppischer Basis.
Die nähere Untersuchung der erweiterten Kameralistik ist nicht Gegenstand der Unter-
suchung.
Für die kleineren Kommunen gilt der erarbeitete Leitfaden gleichermaßen. Es ist aber
zu berücksichtigen, dass in einer kleineren Kommune die detaillierte Ausgestaltung des
Projektes stärker personenabhängig ist. Gleichzeitig werden in einer kleineren Kommu-
ne weniger Regeln und Formalismen notwendig sein, um die Handlungs- und Entschei-
dungsfähigkeit sicherzustellen. Außerdem wird die Notwendigkeit zu einem umfangrei-
chen Projektmanagement hier als weniger bedeutsam eingeschätzt.
6
Gleiches gilt für den fachinhaltlichen, also betriebswirtschaftlichen Detaillierungsgrad.
Kleine Kommunen haben die Möglichkeit, wesentliche Schritte der Umsetzung mit al-
len Beschäftigten gemeinsam und gleichzeitig zu gehen. Diese Tatsache ist für die klei-
nen Kommunen eine gute Gelegenheit, die Einführung des Neuen Haushalts- und
Rechnungswesens zügig zu bewältigen.
Es ist darauf hinzuweisen, dass der erarbeitete Leitfaden aufgrund des begrenzten Um-
fangs dieser Arbeit zwar keinen Anspruch auf Vollständigkeit, aber auf Wesentlichkeit
hat. Die Ausführungen begrenzen sich auf die wesentlichen betriebswirtschaftlichen
Erfordernisse.
5
Vgl. Beschluss IMK vom 21.11.2003, S. 4
6
Vgl. Ridder, H.-G.; Bruns, H.-J.; Spier, F. (2003), S. 115.
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
1
2 Das kamerale Haushalts- und Rechnungswesen in Sachsen
2.1 Rechtliche & gesellschaftliche Einordnung der Kommune
Aufgrund des föderalen Staatsaufbaus sind die Verwaltungsaufgaben in der Bundesre-
publik Deutschland auf Bund, Länder und Kommunen aufgeteilt
7
.
Kommunen sind Gebietskörperschaften mit verfassungsgemäßer Selbstverwaltungs-
garantie. Dabei sind die Kommunen generell für alle lokalen öffentlichen Aufgaben
zuständig. Im Allgemeinen können die Aufgaben der Kommune in Pflichtaufgaben und
freiwillige Aufgaben unterteilt werden. Pflichtaufgaben sind z. B. die Bereitstellung
des Meldewesens, der Abfallbeseitigung und der Straßenreinigung. Freiwillige Aufga-
ben sind z. B. Angebote wie das Theater, der Sport oder die Stadtbibliothek. Welche
freiwilligen Aufgaben eine Kommune wahrnimmt, richtet sich vor allem nach ihrer fi-
nanziellen Leistungsfähigkeit und wird vom örtlichen politischen Willen bestimmt - in
der Regel durch Beschlüsse der kommunalen gewählten Vertretungen wie Gemeinderat,
Stadtverordnetenversammlung, Kreistag o. ä..
So wird z. B. eine große Gemeinde durchaus ein Theater unterhalten oder den Sport
durch öffentliche Einrichtungen fördern, während eine kleine Gemeinde diese Aufgaben
nicht oder nicht im selben Umfang wahrnehmen kann.
Ziel der Kommunen ist nicht die Gewinnmaximierung, sondern die Gemeinwirtschaft-
lichkeit, die der Mehrung des Gemeinwohls dient. Insbesondere durch das Kostende-
ckungsprinzip
8
wird sichergestellt, dass Kommunen lediglich Abgaben in einer Höhe
erheben, die nach Abzug der Kosten nicht zu Gewinnen führen.
Die Kommunen nehmen ihre Aufgaben in vielfältigen öffentlich-rechtlichen und privat-
rechtlichen Rechts- und Organisationsformen wahr. Dabei werden komplette Verwal-
tungsbereiche ausgegliedert (Outsourcing). Diese Bereiche firmieren dann als Eigenbe-
triebe oder GmbH. Die kommunalen Entscheidungsträger versprechen sich von den
Ausgliederungen eine höhere Effektivität und Wirtschaftlichkeit.
7
Vgl. www.bund.de
8
i. d. R. in den Kommunalabgabengesetzen der Bundesländer geregelt
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
2
Die wichtigsten Gründe für Ausgliederungen sind u. a.:
· flexiblere Führung,
· flexiblere und kostengünstigere Personalwirtschaft,
· höhere Leistungsmotivation,
· Reduktion von Haftungsrisiken,
· bessere Finanzierungs- und Kooperationsmöglichkeiten (z. B. in Form von
PPP
9
),
· effektiveres Prüfwesen,
· Nutzung steuerlicher Vorteile,
· Umgehung des Vergaberechts und Verdingungsrechts.
Um die Effektivität und Wirtschaftlichkeit eines heraus gegliederten Verwaltungsberei-
ches ordnungsgemäß mit einem Verbleib in der Verwaltung vergleichen zu können, ist
ein einheitliches Rechnungswesen erforderlich. Nach dem Eigenbetriebsgesetz haben
Ausgliederungen selbst bereits ein betriebswirtschaftliches Rechnungswesen anzuwen-
den. Da die Kommunalverwaltung selbst die kamerale Buchführung anwendet, sind
bisher die betriebswirtschaftlichen Kennzahlen wie Effektivität und Wirtschaftlichkeit
einer Ausgliederung zwar genau definierbar, aber nicht vergleichbar mit den Kennzah-
len der Verwaltung.
2.2 Grundlagen des öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens
Die rechtliche Grundlage für die Arbeit im öffentlichen Haushalts- und Rechnungswe-
sen auf Grundlage der Kameralistik bildet die Sächsische Haushaltsordnung (SäHO).
Die SäHO ist die Grundlage für die Landesverwaltung.
In § 2 der SäHO wird die Bedeutung des Haushaltsplanes dargestellt:
,,Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Er-
füllung der Aufgaben des Staates im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig
ist. Der Haushaltsplan ist Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung. Bei
seiner Aufstellung und Ausführung ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen
Gleichgewichts Rechnung zu tragen."
9
PPP = Public Private Partnership (Öffentlich-Private Partnerschaften) Zusammenarbeit zwischen öf-
fentlicher Hand und privater Wirtschaft
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
3
Um mehr Transparenz bei z. B. dem Verbrauch von Ressourcen und der Vermögenslage
der Kommune zu erreichen, ist bereits in mehreren Bundesländern, wie auch in Sach-
sen, eine Umstellung auf die Doppik geplant bzw. wie in Nordrhein-Westfalen in eini-
gen Gemeinden im Rahmen des Projektes "Neues Kommunales Finanzmanagement -
NKF-" bereits komplett abgeschlossen
10
. Dabei bildet dieses Projekt - mit den beim
Umstellungsprozess gesammelten Erfahrungen und Informationen - die Grundlage für
die Umstellung in andern Bundesländern wie Sachsen. Die Umstellung verursacht er-
hebliche Kosten, da vor allem die erstmalige Erfassung und Bewertung des Vermögens
und der Schulden sehr aufwendig ist. Aufgrund des dann möglichen Kostenvergleichs
können zahlreiche Verwaltungsaufgaben (z. B. Liegenschaftsverwaltung, Personalver-
waltung, Sozialverwaltung) zukünftig komplett ausgegliedert werden, wenn die Kenn-
zahlen wie Effektivität und Wirtschaftlichkeit die Ausgliederung sinnvoll erscheinen
lassen (Outsourcing).
Mit den §§ 7 (3) und 7a SäHO ist eine Grundlage für die Umstellung auf die Doppik im
Rechnungswesen des Landes geschaffen:
,,In geeigneten Bereichen soll eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt wer-
den."
11
,,In Ergänzung zu kameraler Planaufstellung, Haushaltsvollzug und Rechnungslegung
können über eine Kosten- und Leistungsrechnung als internes Rechnungswesen hinaus
weitere betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente eingeführt werden, wenn dies zu
einer erhöhten Wirtschaftlichkeit (Effizienz) und Wirksamkeit (Effektivität) staatlichen
Handelns führt."
12
Die Wörter ,,soll" und ,,können" sind ein Hinweis darauf, dass bisher in Sachsen ledig-
lich eine freiwillige Umstellung auf die Doppik vorgesehen ist
13
.
Die parallelen gesetzlichen Grundlagen für die Aufstellung eines Haushaltsplanes im
Rahmen des kommunalen Rechnungswesens sind die Sächsische Gemeindeordnung
(SäGemO) und die Kommunalhaushaltsverordnung (KomHVO). Zur Aufstellung des
Kassenplanes der Gemeinde gelten ergänzend die Vorschriften der Kommunalen Kas-
sen- und Buchführungsverordnung (KomKBVO).
Während der Bearbeitungszeit dieser Diplomarbeit wurden am 15. Juli 2006 erste Ent-
wurfstexte zur SäGemO, KomHVO und KomKBVO auf doppischer Basis veröffent-
licht und zur Diskussion freigegeben.
10
Vgl. www.doppik-nrw.de
11
Vgl. § 7 (3) SäHO
12
Vgl. § 7a (1) SäHO
13
Vgl. mit 2.4
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
4
2.3 Regelungen zur Einführung der Doppik bei der Kommune
Ab dem Jahr 2008 kann in Sachsen die freiwillige Umstellung auf die Doppik (doppelte
Buchführung in Konten) beginnen. Wie lange diese Freiwilligkeitsphase dauern wird ist
noch nicht festgelegt.
In allen Bundesländern soll laut Beschluss der Innenministerkonferenz vom 21. No-
vember 2003 aber bis spätestens 2011 die Umstellung auf die Doppik abgeschlossen
sein.
Jede Kommunalverwaltung sollte sich deshalb schon heute mit der Kommunalen Dop-
pik befassen
14
. Die wichtigsten Begriffe in Verbindung mit der Einführung der Doppik
sind u. a. ,,Inventur" und ,,Bewertung". Gerade diese beiden Prozesse werden die Ver-
waltung am meisten in Anspruch nehmen und damit am kostenintensivsten sein. In der
Vorbereitung auf die Umstellung auf die Doppik stellen sich daher u. a. folgende Fra-
gen:
1. Können die Kommunen diese Arbeiten allein oder nur mit Hilfe externer Fach-
kräfte bewältigen?
2. Wie lange dauert die Vorbereitungszeit?
3. Welche Tätigkeiten müssen erledigt werden?
Zur Beantwortung dieser Fragen ist es für die sächsischen Kommunen von Vorteil, dass
der Freistaat Sachsen - im Vergleich zu anderen Bundesländern - den Kommunen für
die Umstellung auf die Doppik mehr Zeit lässt. So haben die Sachsen die Möglichkeit
von den Fehlern anderer Bundesländer zu lernen und auf bereits vorhandene Erfahrun-
gen aufzubauen.
Unter dem Hauptthema ,,Einführung der Doppik" stand auch das am 20./21. September
2005 stattgefundene Anwendertreffen KIRP in Bad Neuenahr. Bei dieser Veranstaltung
waren u. a. mehrere sächsische Kommunen anwesend, welche die Gelegenheit zum re-
gen und konstruktiven Erfahrungsaustausch mit anderen Kommunen nutzten.
Sowohl bereits umgestellte Kommunen in anderen Bundesländern als auch kommunale
Spitzenverbände meinten, dass man Kosten, die durch Einbeziehung externer Berater
und Gutachter entstehen, vermeiden kann. Die sächsischen Kommunen sind aufgrund
der angebotenen Software selbstständig in der Lage, die Tätigkeiten in der vorgegebe-
14
Vgl. www.doppik-sachsen.de
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
5
nen Zeit zu bewältigen. Dabei ist jedoch zu beachten, dass ein vorbildliches Projektma-
nagement Voraussetzung für ein gutes Gelingen ist.
15
15
Vgl. www.doppik-sachsen.de
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
1
3 Aktueller Stand der Umstellung von der Kameralistik auf
die Doppik in sächsischen Kommunen
3.1 Umfrage bei sächsischen Kommunen
3.1.1 Motivation und Ziel der Umfrage
Aufgabe und Ziel dieser Diplomarbeit ist es, aus bereits vorhandenen Regelungsentwür-
fen, einen verdichteten Leitfaden zur Umstellung auf die Doppik in den Kommunen in
Sachsen zu entwerfen.
Da es in Sachsen lediglich eine freiwillige Übergangsphase zur Doppik ab 2008 gibt,
der Übergang zur Doppik aber bereits in allen Bundesländern laut Beschluss der In-
nenministerkonferenz vom 21. November 2003 bis spätestens 2011 abgeschlossen sein
soll, ist zu erwarten, dass die freiwillige Übergangsphase zur Doppik - aufgrund des
engen Zeitplanes bis 2011 - schon bald zu einer verpflichtenden Übergangsphase wird.
Aus diesen Gründen wurde eine Umfrage durchgeführt.
Mit dieser Umfrage soll festgestellt werden, ob und in welchem Umfang der Umstel-
lungsprozess in den Kommunen in Sachsen bereits begonnen hat.
Dies geschieht vor allem mit dem Hintergrund, dass bereits seit Ende 2003 bekannt ist,
dass die öffentlichen Verwaltungen den Übergang zur Doppik bis 2011 abgeschlossen
haben sollen.
Auch wenn es für den Übergang zur Doppik bisher in Sachsen keine gesetzliche und
damit verbindliche Grundlage gibt, sollten gerade die Kommunen aufgrund des bekann-
ten Termins 2011 kurzfristige Gesetzesentscheidungen erwarten und sich schon im Vor-
feld auf den Übergang zur Doppik vorbereiten, um nicht in Zeitdruck zu geraten.
Ziel der Umfrage ist es, festzustellen, wie weit sich tatsächlich die sächsischen Kom-
munen bereits im Transformationsprozess befinden.
Weiterhin soll Kenntnis darüber erlangt werden, ob die Kommunen den Prozess vor-
wiegend durch interne oder vorwiegend durch externe Mitarbeiter bewältigen bzw. be-
wältigen werden.
Anhand der Umfrage kann dann bestimmt werden, wie gut die Mitarbeiter der Kommu-
nen in Sachsen bereits heute auf die Doppik im Rahmen der Mitarbeiterqualifizierung
vorbereitet sind.
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
2
3.1.2 Datenbasis
Voraussetzung für die Befragung der Kommunen ist, dass diese selbständig für die ei-
gene Verwaltung zuständig sind und nicht in einer Verwaltungsgemeinschaft mit einer
größeren Kommune stehen
16
.
In Sachsen gibt es zur Zeit 511 selbständige Kommunen und 22 Landkreise
17
. Durch
Verwaltungsreformen in den letzten Jahren ist die Anzahl von ursprünglich etwas mehr
als 1.400 Kommunen auf diese Anzahl gesunken. Aktuell sind weitere Verwaltungsre-
formen in der Diskussion, die die Zahl der selbständigen Kommunen und der Landkrei-
se weiter verringern sollen.
Für die Umfrage wurden jeweils zwei Kommunen in jedem der 22 Landkreise in Sach-
sen ausgewählt.
Um einen repräsentativen Querschnitt der Kommunen in Sachsen sicherstellen zu kön-
nen, wurden so genannte statistische Ausreißer wie besonders kleine Kommunen (weni-
ger als 2.000 Einwohner) und besonders große Kommunen (mehr als 50.000
Einwohner) von der Befragung ausgeschlossen. Es ist darauf hinzuweisen, dass oft Ge-
biete mit weniger als 2.000 Einwohnern zu einer Verwaltungsgemeinschaft mit einer
größeren Kommune gehören und somit von der Umstellung auf die Doppik selbst nicht
direkt betroffen sind bzw. nur im Zusammenhang mit der größeren Kommune. Selb-
ständige Kommunen mit weniger als 2.000 Einwohnern und Kommunen mit mehr als
50.000 Einwohnern sind in Sachsen sehr selten. Somit könnte die Befragung solcher
Kommunen bei einer Stichprobe von 44 Kommunen das Ergebnis der Untersuchung
verzerren. Es wird sichergestellt, dass die Umfrage repräsentativ für Sachsen ist und die
daraus ermittelten Resultate nahezu den Gegebenheiten in ganz Sachsen entsprechen.
Die Umfrage wurde im August 2006 telefonisch durchgeführt. Es wurde jeweils mit der
zuständigen Kämmerin bzw. dem zuständigen Kämmerer gesprochen. Zur Untersu-
chung der derzeitigen Situation in Sachsen wurden folgende Fragen gestellt:
16
in Ausnahmefällen werden trotz Verwaltungsgemeinschaft eigenständige Haushalte aufgestellt
17
Quelle: Statistisches Landesamt Kamenz v. 31.03.2006
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
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1. Wie weit sind Sie mit der Umstellung auf die Doppik bereits vorangeschritten?
(noch nicht begonnen / bereits begonnen / bereits abgeschlossen)
2. Glauben Sie, dass Ihre Mitarbeiter zum jetzigen Zeitpunkt bereits fachlich aus-
reichend auf den Umstellungsprozess auf die Doppik vorbereitet sind? (ja / nein)
3. Qualifizieren Sie Ihre Mitarbeiter bereits jetzt in Richtung der Doppik weiter?
(ab und zu / regelmäßig / gar nicht)
4. Setzen Sie bei der Umstellung auf die Doppik eher auf die internen Ressourcen
der Verwaltung (z. B. durch entsprechende Qualifizierung Ihrer Mitarbeiter)
oder setzen Sie bei diesem Prozess eher auf die Unterstützung von externen Be-
ratern? ( intern / extern / beides in gleichen Teilen)
5. Die Umstellung auf die Doppik soll laut Beschluss der Innenministerkonferenz
bis 2011 abschließend vollzogen sein. Glauben Sie, dass Sie die Umstellung
rechtzeitig (bis 2011) realisieren können? (ja / nein Wann? / bereits abge-
schlossen)
6. Wie schätzen Sie den Zeitaufwand bei der Umstellung auf die Doppik - ab dem
Zeitpunkt des Vorliegens der entsprechenden gesetzlichen Grundlagen - ein?
(Angabe in Jahren)
Umstellung des Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik
Am Beispiel der Kommunen im Freistaat Sachsen
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3.2 Auswertung der Umfrage
Rücklaufquote der Befragung
Antw ort
44
66%
ohne Antw ort
23
34%
Antw ort
ohne Antw ort
Abbildung 1: Rücklauf- bzw. Teilnahmequote der Befragung
Da man in einer telefonischen Umfrage die Antwortbereitschaft mit der Rücklaufquote
einer schriftlichen Umfrage vergleichen kann, wird hier als erstes die Rücklaufquote der
Befragung berechnet. Alternativ kann man diese Quote auch als Teilnahmequote be-
zeichnen.
Die notwendige Teilnehmerzahl für die Umfrage war abweichend von einer regulären
Umfrage im Vorfeld festgelegt. Um einen repräsentativen Querschnitt durch die sächsi-
sche Kommunenlandschaft gewährleisten zu können, sollten aus den vorhandenen 22
Landkreisen in Sachsen jeweils genau zwei Kommunen an der Umfrage teilnehmen. Im
Idealfall waren die zwei teilnehmenden Kommunen jeweils eine kleinere und eine grö-
ßere Kommune. Dieser Idealfall konnte fast durchgehend eingehalten werden.
Um die genaue Zahl von 44 Kommunen sicherstellen zu können, wurden in jedem
Landkreis so viele Kommunen angerufen, bis zwei Kommunen an der Umfrage teilge-
nommen haben. Sobald die notwendige Zahl der Kommunen erreicht war, wurde die
Umfrage beendet. Die Teilnahmequote bzw. Rücklaufquote lässt sich ermitteln, in dem
man die teilnehmenden Kommunen in das Verhältnis zu den angerufenen Kommunen
setzt.
Insgesamt wurde bei 67 Kommunen in Sachsen telefonisch direkt bei den zuständigen
Kämmerern angefragt.
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Jahr
- 2006
- ISBN (eBook)
- 9783836601917
- DOI
- 10.3239/9783836601917
- Dateigröße
- 658 KB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Berufsakademie Sachsen in Leipzig – Betriebswirtschaft, Steuerberatung und Prüfungswesen
- Erscheinungsdatum
- 2007 (Februar)
- Note
- 2,5
- Schlagworte
- öffentlicher haushalt doppelte buchführung doppik kameralistik sachsen kommune
