Leistungsentlohnung vor dem Hintergrund sich ändernder Rahmenbedingungen im öffentlichen Dienst

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung
1.2 Gang der Untersuchung

2 Veränderte Rahmenbedingungen

3 Leistungsentlohnung
3.1 Leistung und Leistungsprinzip
3.2 Leistungsmotivation
3.3 Leistungsanreize
3.3.1 Monetäre Leistungsanreize
3.3.2 Nichtmonetäre Leistungsanreize
3.4 Geltungsbereich und Vergabetopf
3.5 Tarifliche Grundlage

4 Leistungsfeststellung und -bewertung
4.1 Zielvereinbarungen
4.1.1 Zielformulierung nach SMART-Kriterien
4.1.2 Arten von Zielvereinbarungen
4.1.3 Zielfindungsprozess
4.1.4 Zielvereinbarungsgespräch
4.2 Systematische Leistungsbewertung
4.2.1 Formen der Systematischen Leistungsbewertung
4.2.2 Bewertungsgespräch
4.3 Kombimodell
4.4 Vor- und Nachteile der Verfahren
4.5 Konflikte bei der Leistungsfeststellung und -bewertung
4.6 Diskriminierungsfreiheit und Gerechtigkeit der Leistungsentlohnung

5 Internationaler Vergleich zur Leistungsentlohnung
5.1 Bisherige Umsetzung in Deutschland
5.2 Leistungsabhängige Vergütung in anderen Ländern
5.2.1 Großbritannien
5.2.2 Dänemark
5.2.3 Ungarn
5.3 Erfahrungen anderer Länder/ Empfehlungen für Deutschland

6 Chancen und Risiken der Leistungsentlohnung - Sichtweisen
6.1 Führungskräfte
6.2 Beschäftigte
6.3 Arbeitgeber
6.4 Personalrat

7 Schlussfolgerungen

8 Anhang
8.1 Entgelttabellen TVöD-VKA und TVöD-Bund
8.2 Muster-DV in Anlehnung an den Entwurf des KAV
8.3 Muster-Zielvereinbarungsformular
8.4 Beispiel Leistungsbewertung
8.5 Beispiel Kombimodell
8.6 Tarifentwicklung im öffentlichen Dienst im Vergleich
8.7 Total Reward-Ansatz aus GB

9 Literaturverzeichnis

10 Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Formen des Leistungsentgeltes im TVöD

Abbildung 2: Entwicklung vom BAT zum TVöD

Abbildung 3: Kaskadische Zielableitung

Abbildung 4: typisches Vergütungsmodell in Dänemark

1 Einleitung

1.1 Problemstellung

Im öffentlichen Dienst vollzieht sich eine ständige Entwicklung mit dem Ziel, eine effektivere und effizientere Leistung zu ermöglichen. Die Neugestaltung des Tarifrechts im öffentlichen Dienst trug dazu bei.

Am 13. September 2005 wurde der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst zwischen den öffentlichen Arbeitgebern, der BRD, vertreten durch den damaligen Bundesinnenminister Otto Schily und die Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände sowie die Gewerkschaften ver.di, GEW, GdP und dbb-tarifunion, abgeschlossen. Mit der Einführung des TVöD am 01.01.2007 sollte von da an auch die leistungsbezogene Vergütung im öffentlichen Sektor implementiert werden, nachdem sie im privatwirtschaftlichen Bereich schon längere Zeit angewandt wurde.^[1] Durch diese Neuerung entstanden ein hoher Handlungsbedarf und gleichzeitig eine große Herausforderung für die einzelnen öffentlichen Institutionen, dieses Konzept in einem relativ kurzen Zeitraum erfolgreich umzusetzen. Zusätzlich knüpften sich hohe Erwartungen an das System der Leistungsentlohnung. Man erhoffte sich vor allem eine höhere Leistungsmotivation der Mitarbeiter^[2] und damit eine Verbesserung der Leistungsfähigkeit und der Qualität der Dienstleistungen im Interesse des Bürgers. Darüber hinaus wurde eine Professionalisierung des Personalmanagements im öffentlichen Dienst erwartet.

Eine besondere Schwierigkeit bei der Umsetzung bestand darin, dass die Ausgestaltung der leistungsorientierten Bezahlung nicht tariflich geregelt ist, sondern der Tarifvertrag nur die erforderlichen Rahmenbedingungen festlegt. Die Durchführung wurde bewusst den Betriebsparteien vor Ort überlassen, da es laut Tarifvertragsparteien kein optimales System zur leistungsorientierten Bezahlung gibt.^[3] Durch die Tatsache, dass nun individuelle, an die jeweilige Institution angepasste Lösungen und Gestaltungsmöglichkeiten entwickelt werden mussten, kam es auf kommunaler Seite zu Problemen. So traten schon in den Jahren nach der Einführung des TVöD die ersten Schwierigkeiten auf, wie beim Abschluss einer Dienstvereinbarung, bei der Schaffung von Akzeptanz bei den Beschäftigten, bei der Entwicklung und Gestaltung von Leistungsbewertungssystemen, der Auszahlung des Leistungsentgelttopfes und dem zeitlichen und personellen Aufwand.

Mit dieser Arbeit soll dazu beigetragen werden, die Reform des Tarifrechts und die damit verbundene Leistungsentlohnung, entsprechend ihrer Umsetzung und der aufgetretenen Probleme in den ersten Jahren nach dem Inkrafttreten des TVöD näher zu betrachten, einzuschätzen und zu bewerten. Es kann allerdings nicht das Ziel sein, verbindliche Richtlinien für die Einführung und den richtigen Umgang mit dem Leistungsentgeltsystem vorzugeben.

Hauptsächlich wiedergegeben werden soll, wie in Deutschland die Inhalte des TVöD umgesetzt worden sind und wie der erhebliche Systemwechsel, der im öffentlichen Dienst gezielt Vergütungsunterschiede aufgrund individueller Leistungen fordert, bewältigt wurde. Zur detaillierteren Hinterfragung dieses Schwerpunktes soll herausgefunden werden, welche Probleme bei der Umsetzung des tarifvertraglichen Leistungsentgeltes aufgetreten sind und mit welchen Problemen weiterhin zu rechnen ist.

Weil Menschen erfahrungsgemäß skeptisch gegenüber Neuem sind, und da das neue Tarifrecht erhebliche Einschnitte in die bisher gewohnten Arbeitsabläufe und überhaupt für die ganze Arbeitsorganisation bringt, interessiert, wie die Beteiligten mit diesen Veränderungen umgehen. Weiterhin entstanden verwaltungsinterne Befürchtungen, dass das leistungabhängige Entgelt willkürlich verteilt wird. Man war misstrauisch gegenüber dem Arbeitgeber, weil er im Rahmen der Vorgaben durch die Leistungsbeurteilung das Leistungsentgelt festlegt und diese Entscheidung nicht vom Tarifvertrag vorgegeben wird. Die Beschäftigten forderten außerdem häufig Verteilungskriterien ein, die nichts mit dem Sinn und Zweck der leistungsorientierten Bezahlung zu tun haben.^[4] Aus diesem Grund ist das Gerechtigkeitsempfinden bezüglich der Leistungsentlohnung von Interesse. Grundsätzlich stellt sich allerdings die Frage, ob es überhaupt ein gerechtes Leistungsentgeltsystem geben kann, welches allen Ansprüchen genügt.

Um vergleichen zu können, inwiefern in Deutschland die Implementierung des leistungsdifferenzierten Entgeltsystems positiv oder negativ vollzogen wurde, soll auch aus internationaler Sicht geklärt werden, in welcher Art und Weise in anderen Ländern mit dem Thema Leistungsentlohnung im öffentlichen Dienst umgegangen wird. Durch diese Vergleiche soll dargelegt werden, ob es international andere Erfahrungen gibt, die auch für Deutschland von großem Interesse wären. Abschließend soll erörtert werden, ob der TVöD die Erwartungen erfüllt hat, die durch die Vertragsparteien bei Vertragsabschluss beabsichtigt waren.

1.2 Gang der Untersuchung

Diese Diplomarbeit gliedert sich in sieben Kapitel. Um der Intention dieser Arbeit zu genügen, wird wie folgt vorgegangen:

In der Einleitung erfolgt die Einführung in die Problematik des Themas, und die zu untersuchenden Aspekte werden in Form von Fragestellungen aufgeworfen. So erhält der Leser einen kurzen Überblick über die Thematik dieser Arbeit und kann nachvollziehen, auf welche Art und Weise und in welchen Arbeitsschritten die einzelnen Punkte abgehandelt und beschrieben werden. Nach der Einleitung wird auf die veränderten Rahmenbedingungen eingegangen, welche die Tarifvertragsparteien unter anderem veranlasst haben, das Tarifrecht im öffentlichen Dienst neu zu gestalten.

In den darauf folgenden Kapiteln werden die Inhalte der leistungsorientierten Bezahlung näher gebracht. Man erhält dadurch einen Überblick über die theoretischen Grundlagen. Begriffe wie z. B. Leistung, Leistungsprinzip und Leistungsmotivation werden definiert und die möglichen Verfahren der Leistungsfeststellung und -bewertung dargestellt. Im Rahmen der monetären Anreize werden die drei relevanten Formen des Leistungsentgeltes im öffentlichen Sektor beschrieben.

Nach diesem Überblick über die Grundlagen der Leistungsentlohnung wird zunächst die bisherige Umsetzung des Leistungsentgeltes in Deutschland thematisiert. Mit der Zielsetzung, sich internationale Erfahrungen mit dem Leistungsentgelt zu Nutzen zu machen, werden mehrere Länder in Bezug auf ihre Konzepte und deren Implementierung verglichen und analysiert. Insbesondere soll dargestellt werden, welche erfolgreichen oder weniger erfolgreichen Verfahren diese Länder entwickelt und auch umgesetzt haben. Darauf aufbauend werden Überlegungen angestellt, welche dieser Methoden für die deutsche Verwaltung interessant sein könnten. Dementsprechend könnten aussichtsreiche Konzepte übernommen und im deutschen öffentlichen Dienst mit seinen Gegebenheiten angewandt werden. Aufgrund der neuen Anforderungen und Voraussetzungen, die die Einführung des TVöD nicht nur für die gesamte Verwaltung mit sich bringt, sondern auch für die einzelnen Individuen innerhalb der Institution, veränderten sich auch die Sichtweisen und das Denken der verschieden Interessengruppen in der Verwaltung. Aus diesem Grund werden anschließend an die internationalen Betrachtungen die Chancen und Risiken des Leistungsentgeltes aus der Sicht der Arbeitgeber, Führungskräfte, sonstigen Beschäftigten und der Personalvertretung begutachtet. Die wichtigsten Erkenntnisse der behandelten Problematik werden zum Schluss noch einmal zusammenfassend dargestellt und bewertet.

2 Veränderte Rahmenbedingungen

In diesem Kapitel soll dargelegt werden, welche Gründe wiederum die Tarifvertragsparteien veranlassten, ein neues Tarifvertragsrecht für den öffentlichen Dienst in Deutschland zu konzipieren und auch durchzusetzen. Schon seit mehreren Jahrzehnten, auch in Anlehnung an den internationalen Trend, der zu Beginn der 80er Jahre einsetzte, wurde bereits über eine leistungsbezogene Bezahlung in öffentlichen Verwaltungen diskutiert. In den Verwaltungen in Kanada, Dänemark, den Niederlanden oder Neuseeland wurde sie bereits zu diesem Zeitpunkt eingeführt, während sie auch schon damals weltweit in der Privatwirtschaft praktiziert wurde.^[5]

Die anhaltend schwierige Finanzlage der öffentlichen Haushalte, der Privatisierungsdruck, sowie die hohen Personalausgaben spiegelten zusätzlich einen Schlüsselbereich für die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und die Begrenzung der Steuerlasten wider. „Im Jahre 2005 wurde ungefähr das gesamte Aufkommen aus der Lohn-, Einkommens- und Körperschaftsteuer für den öffentlichen Dienst aufgewendet.“^[6] Man erhoffte sich, durch den TVöD das öffentliche Finanzierungsdefizit, welches sich laut dem statistischen Bundesamt 2003 auf 74,5 Milliarden Euro belief, wesentlich zu verringern. Dieses Vorhaben konnte aber nicht realisiert werden. Insgesamt gesehen ist das öffentliche Finanzierungsdefizit 2009 auf 105,5 Milliarden Euro gestiegen. Auch die Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Haushalte entwickelten sich von 2003 bis 2009 negativ. Während die Ausgaben 2003 noch 1 001 Milliarden Euro betrugen, lagen sie 2009 bei 1 126,6 Milliarden Euro. Die Einnahmen hingegen beliefen sich 2003 auf 926,3 Milliarden Euro und 2009 schon auf 1 021,1 Milliarden Euro.^[7] Weiterhin sollte der Personalabbau anhaltend vorangetrieben werden, um die Personalausgaben drastisch zu kürzen und somit zur Verringerung des Haushaltsdefizites beizutragen.

Seit der Wiedervereinigung war bereits die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst deutlich gesunken. „Im Jahr 1991 waren noch rund 6,7 Millionen Personen im öffentlichen Dienst beschäftigt, am 30.06.2009 dagegen noch 4,5 Millionen, [...] davon rund 1,9 Millionen in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis als Beamte, Richter, oder Berufs- bzw. Zeitsoldaten tätig. 2,7 Millionen übten ihren Beruf auf vertraglicher Basis als Arbeitnehmer aus.“ Darüber hinaus erforderten die absehbaren Folgen der demographischen Entwicklung für den Arbeitsmarkt und die sozialen Sicherungssysteme eine Neugestaltung der Beschäftigungsbedingungen. „Insgesamt ist in den letzten Jahren im öffentlichen Dienst ein Anstieg des Durchschnittsalters zu beobachten. Das Durchschnittsalter aller Beschäftigten betrug zum Beispiel 2009 rund 44 Jahre und lag damit höher als in den Jahren zuvor. Mitte 2009 waren rund 1,1 Millionen der 4,5 Millionen Beschäftigten jünger als 35 Jahre (23%), während 2,5 Millionen (55%) zwischen 35 und 54 Jahren alt waren. 976 000 Personen waren 55 Jahre alt und älter. Das entspricht einem Anteil von rund 21%.“^[8]

Mit dem mächtigen Instrument der leistungsorientierten Bezahlung wurde das Ziel verfolgt, bei der Umgestaltung der Verwaltung und der gesamten Personalführung mitzuwirken. „Ein gut eingeführtes und gelebtes System ist in der Lage, sich auf alle Bereiche des Personalwesens positiv auszuwirken.“^[9] Das Leistungsentgeltsystem soll somit einen mittelfristigen Wandel zu einer neuen Führungs- und Leistungskultur einleiten, die nach verbreiteter Überzeugung seit Jahren ein Desiderat des öffentlichen Dienstes darstelle.^[10]

Viele Führungskräfte waren vor der Zeit des TVöD unzufrieden, da sie keine Regulierungsmechanismen im Bereich des Entgelts für gute bzw. sehr gute Mitarbeiter hatten. Sie waren speziell in den Kommunen oft noch stark in sachbearbeitender Funktion tätig. Der Konflikt mit den Beschäftigten wurde so weit wie möglich vermieden, Führung nur unzureichend oder nicht ausgeübt. Wenn es dennoch zu Auseinandersetzungen oder zu nicht konformem Verhalten kam, wurde nicht konsequent reagiert, sondern das Problem verschoben oder ignoriert.^[11] Vor der Verabschiedung des TVöD am 13. September 2005 wurde speziell in kommunalen Verwaltungen keine Führungskräfteentwicklung durchgeführt. Im Gegensatz dazu ist Führungsqualität und -kompetenz nach Einführung des Tarifvertrages von immenser Bedeutung, wenn das System der leistungsorientierten Bezahlung funktionieren soll.

Auch auf Seiten der Beschäftigten im öffentlichen Dienst sollte es weitreichende Veränderungen geben, denn moderne Vergütungssysteme setzen ein hohes Maß an Wandlungsfähigkeit und Einsatzbereitschaft voraus. Bevor das Leistungsentgelt zur Realität wurde, folgten die Mitarbeiter im Sinne gemeinschaftlich etablierter Muster möglichst umfassend vorgegebenen Regeln. Sie vermieden Risiken und hielten bisherige Leitlinien für wichtiger als neue Ideen. Die leitenden Postionen legten Wert auf Anpassung, und die Mitarbeiter suchten Stabilität in bestehenden Strukturen. Im Extremfall orientierten sich alle Organisationsmitglieder nur noch an Regeln und Vorschriften, wodurch eine Starrheit entstand, die jede Innovation verhinderte.^[12]

Hinzu kam, dass das Image öffentlicher Institutionen zuletzt als „leistungsfeindlich“ galt.^[13] An vielen Arbeitsplätzen schien das weitverbreitete „Bild vom Beamten“ Realität zu sein. Arbeit wurde als lästig empfunden, die Auszubildenden wurden nicht ausreichend gefordert und gefördert, eher geduldet. Viele Mitarbeiter unternahmen nichts gegen das schlechte Image. In gewisser Weise trug oder trägt unter Umständen auch heutzutage noch dieser Teil der Beschäftigten dazu bei, den Beamten - als Repräsentant aller Bediensteten in der öffentlichen Verwaltung - negativ in der Öffentlichkeit zu sehen. Das schlechte Ansehen des öffentlichen Arbeitsgebers führte deswegen zu Rekrutierungsproblemen junger Menschen für die Verwaltung. Deshalb sollten für jüngere Arbeitnehmer Anreize geschaffen werden, um sich für eine Karriere im öffentlichen Dienst zu entscheiden. Zusätzlich sollten leistungsstarke, intelligente und kreative Mitarbeiter mehr gefördert und ihre Leistung entsprechend des leistungsorientierten Entgelts belohnt werden.^[14]

Die aktuellen Reformbestrebungen, wie die Modernisierung des Beamtenrechts oder die Neugestaltung des Tarifrechts, hatten das Ziel, die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes unter dem Aspekt der Kostenneutralität zu stärken. Dies sollte durch ein einheitliches, flexibles, leistungsorientiertes und transparentes Tarifrecht für die Angestellten und Arbeiter sowie ein neues leistungsbezogenes Laufbahn- und Bezahlungssystem für die Beamten erreicht werden.^[15] Durch den neuen Tarifvertrag kam es in den letzten Jahren schon zu einigen Veränderungen. Dieser Tarifvertrag, der sich an der Dienstrechtsreform von 1997 orientiert, stellte eine längst überfällige Reform dar.^[16]

Es war also notwendig, das alte Tarifrecht durch ein neues zu revolutionieren. Viele Arbeitgeber und die VKA, sowie manche Arbeitnehmervertreter sahen die Einführung der leistungsorientierten Bezahlung als Schlüssel zur Modernisierung des öffentlichen Dienstes und zur Stärkung von Effizienz, Effektivität und Bürgernähe.^[17] Wie sich allerdings die beabsichtigen Effekte in der Realität entwickelten, wird an späterer Stelle beschrieben.

3 Leistungsentlohnung

Leistungsentlohnung bezeichnet die leistungsabhängige Vergütung von Beschäftigten im öffentlichen Dienst. Dementsprechend wird ihnen Leistungsentgelt gewährt. Es definiert sich nach § 18 Abs. 2 Satz 2 TVöD-VKA als eine variable und leistungsorientierte Bezahlung zum Tabellenentgelt. Die Bezahlung nach Dienstalter, Familienstand und Anzahl der Kinder, wie zu BAT-Zeiten, gehört der Vergangenheit an. Mit dem Inkrafttreten des TVöD wurde die variable Entgeltdifferenzierung durchgesetzt. Die zwei Leistungselemente, leistungsorientierte Bezahlung und leistungsbezogene Stufenaufstiege, kommen sowohl auf kommunaler Ebene (TVöD-VKA) als auch auf Bundesebene (TVöD-Bund) zum Tragen, wobei innerhalb des Tarifvertrags die Regelungen für beide teilweise unterschiedlich ausfallen. Das Leistungsentgelt ist geregelt in § 18 TVöD-Bund und § 18 TVöD-VKA.^[18] Auf Landesebene gilt der Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst der Länder (TV-L).^[19]

Mit dem leistungsabhängigen Stufenaufstieg erfolgt die Abkehr vom Senioritätsprinzip des BAT, so dass ein Stufenaufstieg nicht mehr automatisch vollzogen wird. Er kann somit nach § 16 TVöD leistungsabhängig verkürzt oder verlängert werden. Maßstab dafür ist immer die reguläre Stufenlaufzeit (§ 16 Abs. 3 TVöD-VKA, § 16 Abs. 4 TVöD-Bund und § 16 Abs. 3 TV-L ). Der Stufenaufstieg dient vorwiegend der Personalentwicklung und ist eng mit der neuen Entgelttabellenstruktur verbunden. Diese besteht aus 15 Entgeltgruppen, die in 2 Grundentgeltstufen (Stufe 1 und 2) und 4 Entwicklungsstufen (Stufe 3 bis 6) gegliedert ist.^[20] Nach § 17 Abs. 2 TVöD bezieht sich der leistungsabhängige Stufenaufstieg dabei nur auf die Entwicklungsstufen und misst sich an der Durchschnittsleistung. Die Grundentgeltstufen sind leistungsunabhängig und sind den Beschäftigten mit geringer Berufserfahrung vorbehalten. Anders als beim Leistungsentgelt muss kein betriebliches System vereinbart werden, und dem jeweiligen Arbeitgeber ist es selbst überlassen, ob er das Leistungselement „leistungsabhängiger Stufenaufstieg“ anwendet.^[21]

Beim Leistungselement „leistungsorientierte Bezahlung“ hingegen, wurden die jeweiligen Betriebsparteien aufgefordert, ein Leistungsentgeltsystem vor Ort selbst zu entwickeln und umzusetzen, um der Intension des neuen Tarifrechts gerecht zu werden. Dazu ist es nötig, verwaltungsspezifische Regelungen in einer einvernehmlichen Dienstvereinbarung zwischen Arbeitgeber und Personalrat zu konkretisieren. In ihr werden unter anderem Regelungen zur verwendeten Methode der Leistungsmessung, zu Auszahlungsmechanismen und zu Konfliktlösungen getroffen.^[22] Außerdem ist eine betriebliche Kommission zu bilden, die als Beschwerdestelle dient und für die Entwicklung und das ständige Controlling des Systems zur leistungsorientierten Bezahlung zuständig ist.^[23]

3.1 Leistung und Leistungsprinzip

Für die Entscheidung, welchen Entgeltanteil ein Beschäftigter nach den Vorgaben des TVöD, entsprechend seiner Leistung, zusätzlich zum Tabellenentgelt erhalten soll, muss zuvor definiert sein, was unter Leistung zu verstehen ist. „Leistung beschreibt die erfolgreiche Erfüllung festgelegter Aufgaben bzw. das Erreichen von Zielen.“^[24] Damit allerdings Leistung gemessen, bewertet, beurteilt und verglichen werden kann, werden die Anforderungen an eine bestimmte Aufgabe oder ein Ziel vor der Erbringung festgelegt. Gleichzeitig müssen die individuellen Fähigkeiten des jeweiligen Beschäftigten bei der Bewertung und damit folglich bei der Leistungsentlohnung berücksichtigt werden. Anders als im privatwirtschaftlichen Sektor ist dies für die öffentliche Verwaltung mit relativ viel Aufwand verbunden. Denn viele Aufgaben sind so strukturiert, dass Leistungen nicht oder nur schwer quantifizierbar und damit nicht individuell zuzurechnen und zu vergleichen sind.^[25]

In Verbindung mit diesem Leistungsbegriff soll mit dem neuen Tarifrecht das althergebrachte Leistungsprinzip gestärkt werden. Es besagt, dass die Bezahlung oder Karrierechancen an der erbrachten Leistung auszurichten sind. In diesem Sinne rechtfertigen aus Leistungsentgeltperspektive höhere Anforderungen an die Leistung auch eine höhere Entlohnung.^[26]

3.2 Leistungsmotivation

Ein Aspekt, der neben den Zielen des TVöD (§ 18 Abs. 6 Satz 3 TVöD-VKA) zur Verbesserung der Effektivität und Effizienz, der Wirtschaftlichkeit sowie der Erhöhung der Dienstleistungsqualität und der Kunden- und Bürgerorientierung gestärkt werden soll, ist die Motivation jedes Beschäftigten (§ 18 Abs. 1 Satz 2 TVöD-VKA). Neben extrinsischer Motivation, die von außen auf den Beschäftigten einwirkt und nicht von ihm beeinflusst werden kann, spielt auch die intrinsische Motivation eine große Rolle. Ein Mitarbeiter ist intrinsisch motiviert, wenn ihn schon allein die durchgeführte Tätigkeit zufrieden stellt. Extrinsische Motivation erfolgt hingegen über materielle und immaterielle Anreize.

Das Leistungsentgelt stellt somit einen Motivationsanreiz dar, Leistung optimal zu erbringen und damit zum Endergebnis beizutragen. Beschäftigte werden durch die in Aussicht gestellte Zahlung dazu angeregt, ständig an ihrer eigenen Leistung zu arbeiten und somit nebenbei eine Effektivitätssteigerung zu erzielen.^[27]

Dabei ist das Leistungsentgelt als finanzieller Anreiz zwar ein wichtiger, aber nicht der ausschlaggebende Motivationsfaktor für die positiven Effekte der leistungsorientierten Bezahlung. Denn andere Faktoren, die die Beschäftigten zu einer verbesserten Leistung motivieren und somit einen gewissen „Wohlfühlfaktor“ in der internen Verwaltung darstellen, sind nicht zu vernachlässigen.

Auf die Motivation und damit auf die Leistung eines Menschen wirken sich monetäre und nichtmonetäre Faktoren aus. Diese werden im Folgenden beschrieben.

3.3 Leistungsanreize

3.3.1 Monetäre Leistungsanreize

Monetäre Leistungsanreize sind finanzielle Begünstigungen, die Menschen veranlassen, ihre bestmögliche Arbeitsleistung zu erbringen.

Dazu zählen im öffentlichen Dienst der tarifvertraglich fixe Entgeltbestandteil und das variable leistungsabhängige Leistungsentgelt. Es wird zusätzlich zum Tabellenentgelt in Form der Leistungsprämie, der Erfolgsprämie oder der Leistungszulage gewährt (§ 18 Abs. 4 Satz 1 TVöD-VKA). Diese Formen, die auch miteinander verbunden werden können, basieren auf der Grundlage von Zielvereinbarungen und systematischen Leistungsbewertungen.^[28] Die Leistungs- und Erfolgsprämie beruhen in der Regel auf einer Zielvereinbarung und die Leistungszulage auf einer systematischen Leistungsbewertung. Welche der drei Formen in der jeweiligen Organisation Anwendung findet, wird in der Dienstvereinbarung festgelegt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Formen des Leistungsentgeltes im TVöD^[29]

Eine Leistungsprämie ist in der Regel eine einmalige Zahlung laut § 18 Absatz 4 Satz 2 TVöD-VKA, die im Allgemeinen auf der Grundlage von Zielvereinbarungen erfolgt. Sie kann jedoch auch in zeitlicher Abfolge gezahlt werden. Entsprechend der Formulierung der Definition im TVöD ist es allerdings auch möglich, die Leistungsprämie wiederkehrend nach einer systematischen Leistungsbewertung zu zahlen.

Eine Erfolgsprämie im Sinne des § 18 Abs. 4 Satz 3 TVöD-VKA ist in der Regel eine Einmalzahlung in Abhängigkeit vom Unternehmenserfolg und der dazu beitragenden Leistung des jeweiligen Beschäftigten. Beschäftigte profitieren somit vom wirtschaftlichen Erfolg der Verwaltung, da diese Prämie neben dem Startvolumen von 1 % gezahlt werden kann (§ 18 Abs. 4 Satz 3 TVöD-VKA). Zusätzlich besteht die Möglichkeit, sie mit einer Leistungsprämie oder Leistungszulage zu verbinden. Anhand festgelegter Ziele zu Beginn eines Wirtschaftsjahres und deren Erreichung haben die Beschäftigten einen materiellen Anspruch auf die Erfolgsprämie.^[30]

Die Leistungszulage ist eine zeitlich befristete, widerrufliche, in der Regel monatlich wiederkehrende Zahlung (§ 18 Abs. 4 Satz 4 TVöD-VKA). Sie baut auf einer Leistungsbewertung auf, die sich an der tatsächlich erbrachten Leistung in der Vergangenheit orientiert. So kann bei Mitarbeitern, die bisher überdurchschnittliche Leistungen erbracht haben und die die Erwartungen bei zukünftigen Aufgaben ebenso erfüllen werden, eine Leistungszulage gewährt werden.^[31]

3.3.2 Nichtmonetäre Leistungsanreize

Neben den monetären spielen auch nichtmonetäre Leistungsanreize eine große Rolle für die Beschäftigten in der täglichen Praxis einer funktionierenden Verwaltung. Nichtmonetäre Anreize sind vielfältiger Art. Darunter fallen unter anderem Anerkennung, flexible Arbeitszeitgestaltung, attraktives Arbeitsumfeld, verbesserte Personalführung und Personalentwicklungsmöglichkeiten wie Weiterbildung und Aufstieg. Zur positiven Beeinflussung des Leistungsverhaltens der Mitarbeiter wurden von den Tarifvertragsparteien diesbezügliche Veränderungen durch das neue Tarifrecht angedacht. Leistungselemente wie Führung auf Zeit und auf Probe, Arbeitszeitflexibilisierung, Qualifizierung und tätigkeitsbezogenes Entgelt wurden thematisiert und sollten eine strukturierte Optimierung der Arbeitsbedingungen vorantreiben.^[32]

Einen herausragenden Punkt zur Reformierung des öffentlichen Dienstes stellt der Führungsstil dar. Führungskräfte arbeiten im Hinblick auf die Leistungsentlohnung kooperativ mit den Beschäftigten zusammen. Durch temporär wiederkehrende Mitarbeitergespräche zwischen Vorgesetztem und Beschäftigtem im Rahmen der Leistungsfeststellung und Leistungsbewertung erfährt jeder einzelne Mitarbeiter, welchen Beitrag er mit seiner Arbeit zum übergeordneten Ganzen leistet. Die eigene Arbeit verleiht mehr Sinn und löst einen Motivationsschub aus. Führungskräfte kontrollieren nicht jeden Vorgang, sondern überlassen den Mitarbeitern, auf welche Weise sie Ergebnisse erzielen wollen. Sie erhalten so mehr Eigenverantwortung, können kreativ sein, und die Arbeitszufriedenheit steigt. „Dieser Wechsel in der Führungsphilosophie lässt sich gut mit dem Schlagwort Vom Push zum Pull beschreiben.“^[33]

Kritik kann sich aber auch positiv auf die Motivation auswirken, indem dem Beschäftigten mögliche Verbesserungsvorschläge oder Hinweise bei nicht intendierter Zielerreichung unterbreitet werden. Auch die Veränderungen durch die Tarifreform an sich und die damit folgenden Auswirkungen auf das Personal in den Verwaltungen sind ein Ansporn zum Umdenken. Beschäftigte zeigen mehr Engagement und machen sich Gedanken über eine effektivere Gestaltung der Arbeitsorganisation bzw. der eigenen Arbeit.^[34] Die Identifizierung der Mitarbeiter mit den Zielen der Verwaltung und auch die organisationsintere Kommunikation untereinander wird begünstigt. Zusammenfassend lässt sich konstatieren, dass bei der Zufriedenstellung der Bedürfnisse der Beschäftigten ein ausgewogenes Verhältnis von monetären und nicht monetären Leistungsanreizen sinnvoll ist, denn finanzielle Anreize allein befriedigen den Menschen vermutlich nicht.

3.4 Geltungsbereich und Vergabetopf

Der TVöD unterscheidet nicht mehr zwischen Arbeitern und Angestellten, sondern spricht von Beschäftigten. Demnach fallen unter den Geltungsbereich der leistungsorientierten Bezahlung nach § 1 Abs. 1 TVöD alle Beschäftigten, die in einem Arbeitsverhältnis bei Bund oder Kommunen stehen. Nicht dazu zählen die in § 1 Abs. 2 TVöD angeführten Personen. Das für das Leistungsentgelt zur Verfügung stehende Gesamtbudget belief sich nach § 18 Abs. 3 Satz 1 TVöD-VKA zunächst auf ein Pflichtvolumen von 1 % der ständigen Monatsentgelte^[35] des Vorjahres aller beim jeweiligen Arbeitgeber unter den Geltungsbereich des TVöD fallenden Arbeitnehmer. Als Zielgröße wurde von den Tarifvertragsparteien ein Volumen von 8 % vereinbart. Allerdings war unklar, wann und ob überhaupt dieses Ziel erreicht werden kann, schon aufgrund der finanziellen Situation der öffentlichen Haushalte. Bisherige Entgeltbestandteile, insbesondere Teile der Jahressonderzahlungen wie Urlaubsgeld und Weihnachtsgeld, wurden umgewidmet und für die Leistungsbezahlung zur Verfügung gestellt.^[36]

Der § 18 Abs. 3 Satz 2 TVöD-VKA schreibt vor, dass das Gesamtbudget für das Leistungsentgelt an die Beschäftigten der Verwaltung jährlich ausgeschüttet und nicht zur Haushaltkonsolidierung verwendet werden darf.^[37] Desweiteren ist das Leistungsentgelt grundsätzlich allen Beschäftigten zugänglich zu machen (§ 18 Abs. 4 Satz 6 TVöD-VKA).

Nach der Ermittlung des Gesamtvolumens des Leistungsentgelts stellt sich die Frage der Aufteilung in der jeweiligen öffentlichen Institution. Vor diesem Hintergrund sollte eine gerechte Verteilung nicht außer Acht gelassen werden. Es stehen drei Auszahlungsmodelle zur Verfügung. Dazu zählt die Gesamttopflösung (Eintopflösung), die vorzugsweise in kleineren und mittleren Verwaltungen verwendet wird.^[38] Eine weitere Variante ist die Mehrtopflösung, die besonders für größere Verwaltungen mit dezentraler Personal- und Ressourcenverantwortung entsprechend des NSM geeignet ist.^[39] Führungskräfte, die die Beschäftigten bewerten, erhalten ihr Leistungsentgelt separat über einen Führungskräftetopf. Dadurch werden Interessenkonflikte vermieden und eine Leistungssteuerung durch den übergeordneten Vorgesetzten ermöglicht.

Die Verteilung des Gesamtbudgets zur leistungsorientierten Entlohnung erfolgt in manchen öffentlichen Institutionen für bestimmte Aufgabenträger, wie Personalräte, Schwerbehindertenvertretungen und hauptamtliche Gleichstellungsbeauftragte über sogenannte Sondertöpfe.^[40]

3.5 Tarifliche Grundlage

Am 01.10.2005 trat der TVöD in Kraft und stellte die größte Reform des Tarifrechts im öffentlichen Dienst seit der Einführung des Bundesangestelltentarifvertrags (BAT) dar. Als Nachfolger des BAT, der am 01.04.1961 in Kraft trat, bildet er für die öffentlichen Arbeitgeber die tarifliche Grundlage, ihre Beschäftigten erstmals leistungsabhängig zu entlohnen.

„Der BAT stammt aus einer auf Stabilität angelegten bürokratischen Industriegesellschaft und hat sich relativ innovationsresistent in die heutige Zeit gerettet.“^[41] Im Laufe der Jahre stellte sich seine Handhabung in der Praxis immer schwieriger dar. Aufgrund der sich veränderten Arbeitswelt und der Entwicklung des öffentlichen Dienstes vom Bürokratiemodell zum NPM stieß man zunehmend an seine Grenzen, so dass er fortwährend den Anforderungen angepasst werden musste. Auf diese Weise wurden eine Vielzahl von Änderungstarifverträgen abgeschlossen und Sonderregelungen wie z. B. wöchentlicher Arbeitszeit, Urlaubsanspruch, Weihnachts- und Urlaubsgeld getroffen. Dies führte aber zu zunehmender Komplexität und Unübersichtlichkeit.

Die Wiedervereinigung trug auch ihren Teil dazu bei. Da es zum damaligen Zeitpunkt wesentliche strukturelle Unterschiede beim öffentlichen Dienst in der DDR und der BRD gab, wurde der BAT-O, ein zum BAT paralleler Tarifvertrag für die Angestellten der ehemaligen DDR, geschaffen. Diese Divergenz führte dazu, dass das Dienstrecht nicht ohne weiteres auf die Beschäftigten der neuen Bundesländer übertragen werden konnte. Deshalb wurden auch für die Arbeiter im neuen Bundesgebiet 1991 mit dem MTArb-O und BMT-G-O entsprechende Regelungen getroffen. Durch die Anlehnung des BAT an das Beamtenrecht und die Vergütungsstruktur der Beamten am Dienstrecht, wurde der Tarifvertrag vielfach bemängelt.^[42]

Mit den Reformen des öffentlichen Dienstrechts von 1997 wurden erstmals Leistungszulagen, Leistungsprämien und leistungsabhängige statt automatische Stufenaufstiege im Beamtenrecht möglich. Damit sich Gleichbehandlung und Symmetrie im öffentlichen Dienst ergibt, waren entsprechende Regelungen somit für Arbeiter und Angestellte die zwingende Konsequenz.^[43] „Im Zuge des Tarifabschlusses am 09.01.2003 kamen Bund, TdL und VKA auf der Arbeitgeberseite sowie Ver.di und dbb-tarifunion auf der Gewerkschaftsseite übereinstimmend zu dem Ergebnis, dass eine umfassende Reform des Tarifrechts im öffentlichen Dienst unerlässlich dafür sei, den öffentlichen Tarifverbund zu erhalten.“^[44]

Geleitet von den Eckpunkten des neuen Tarifrechts, beschlossen am 09.02.2005, entwickelte man ein Tarifwerk, welches sich grundlegend von dem bisherigen BAT unterscheidet. „Die wichtigsten Neuerungen erfolgten hinsichtlich des Entgeltsystems sowie der Arbeitszeitregelungen.“^[45] Auf der Entgeltseite wurde z. B. eine neue Entgelttabelle (siehe 8.1 Anhang) eingeführt, welche die bisherigen Lohn- und Vergütungstabellen ersetzt. Mit ihr entfallen neben der allgemeinen Zulage auch Orts- und Sozialzuschläge, und Arbeiter und Angestellte werden gleichermaßen erfasst.^[46] Um eine einheitliche Tarifstruktur zu schaffen, wurden im Vorfeld außerdem bereits die Rentenversicherer beider Arbeitnehmergruppen zusammengefasst.^[47] Die neuen flexibleren Arbeitszeitregelungen werden in § 6 TVöD geregelt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Entwicklung vom BAT zum TVöD^[48]

4 Leistungsfeststellung und -bewertung

Die Feststellung oder Bewertung von Leistungen, anhand derer ein Leistungsentgelt gezahlt wird, kann nach § 18 Abs. 5 Satz 1 TVöD-VKA durch die Verfahren Zielvereinbarungen und systematische Leistungsbewertung oder eine Kombination aus beiden erfolgen. Beide Verfahren unterscheiden sich nach dem Gegenstand und der Vorgehensweise der Bewertung. Sie stellen damit unterschiedliche Anforderungen an Führungskräfte und Beschäftigte.

Dabei ist bei der Einführung des Leistungsentgeltsystems entsprechend des TVöD nicht vorgeschrieben, welches Verfahren verwendet wird, sondern die jeweiligen Betriebsparteien müssen untereinander selbst entscheiden, welches Instrument sie bevorzugen. Die Regelungen, entsprechend dieses Verfahrens, werden in der Dienstvereinbarung festgeschrieben.

4.1 Zielvereinbarungen

Eine Zielvereinbarung ist nach § 18 Abs. 5 Satz 2 TVöD-VKA eine freiwillige Abrede zwischen der Führungskraft und einzelnen Beschäftigten oder Beschäftigtengruppen über objektivierbare Leistungsziele und die Bedingungen ihrer Erfüllung. Dabei erfolgt die Feststellung und Bewertung von Leistungen durch den Vergleich der Zielerreichung mit den in der Zielvereinbarung angestrebten Zielen (§ 18 Abs. 5 Satz 1 TVöD-VKA). Dies entspricht einem Soll/Ist-Vergleich, anhand dessen die Leistung des entsprechenden Mitarbeiters bewertet wird.

Der Grundgedanke des Instruments Zielvereinbarung ist also das „Führen mit Zielen“.^[49] Das heißt, dass jeweils zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitern in einem partnerschaftlichen Zielvereinbarungsgespräch Zielbestimmungen erarbeitet und vereinbart werden. Die Zielkriterien werden der individuellen Aufgabe des Beschäftigten angepasst. Innerhalb einer gewissen Bewertungsperiode soll er diese festgelegten Zielbestimmungen oder auch Kriterien erfüllen. Es sind allerdings auch Zielvereinbarungen mit Gruppen von Mitarbeitern möglich. Während der Leistungserbringungsperiode erhalten die Mitarbeiter in Zwischengesprächen Feedbacks zu ihrer bisherigen Zielerfüllung und Informationen über mögliche notwendige Korrekturen infolge von unplanmäßigen Veränderungen. Das Zielvereinbarungsverfahren endet mit einem Zielerreichungsgespräch, in dem der tatsächliche Zielerreichungsgrad festgestellt wird, der die Grundlage der Leistungsentlohnung des betreffenden Mitarbeiters darstellt.^[50]

[...]

^[1] Vgl. Litschen et al. (2006), S. V

^[2] aus Vereinfachungsgründen wird in dieser Diplomarbeit immer die männliche Form verwendet

^[3] Vgl. Litschen et al. (2006) S. 237

^[4] Vgl. Litschen et al. (2006), S. 14

^[5] Vgl. Litschen et al. (2006), S. 27

^[6] Vgl. Däke (2006), Geleitwort

^[7] Vgl. Statistisches Bundesamt (2004); Statistisches Bundesamt (2010c)

^[8] Vgl. Statistisches Bundesamt (2010a); Statistisches Bundesamt (2010b)

^[9] Vgl. Litschen (2007), S. 87

^[10] Vgl. Trittel (2010), S.7

^[11] Vgl. Litschen et al. (2006), S. 242

^[12] Vgl. Schreyoegg (2010)

^[13] Vgl. Trittel (2010), S.7

^[14] Vgl. Güldner (2005)

^[15] gemäß § 1 TVöD werden Arbeiter und Angestellte zum Begriff „Beschäftigte“ zusammengefasst

^[16] Vgl. Oechsler (2007), S. 207

^[17] Vgl. Trittel (2010), S.7

^[18] Der TVöD ist am 01.10.2005 in Kraft getreten.

^[19] Der TV-L ist am 01.11.2006 in Kraft getreten. Mit der Tarifeinigung 2009 für die Länder wurde der § 18 TV-L zum Leistungsentgelt gestrichen.

^[20] Siehe 8.1 Anhang: Entgelttabelle TVöD-VKA und TVöD-Bund

^[21] Vgl. Litschen et al. (2006), S. 262 ff

^[22] Siehe 8.2 Anhang: Muster-DV in Anlehnung an den Entwurf des KAV

^[23] Vgl. Litschen et al. (2006), S. 42f

^[24] Vgl. Dulisch (2006), S. 47

^[25] Vgl. Jörges-Süß (2007), S. 202

^[26] Vgl. Martin (2007), S. 12

^[27] Vgl. Litschen et al. (2006), S. XXI

^[28] Vgl. Hock/ Schäfer/ Schiefer (2006), S. 25

^[29] eigene Darstellung

^[30] Vgl. Wilke (2007), S. 20

^[31] Ebd. S. 19

^[32] Vgl. Litschen et al. (2006), S. 237

^[33] Vgl. Eyer/ Haussmann (2006), S. 19

^[34] Vgl. Litschen et al. (2006), S. XXI

^[35] Ständige Monatsentgelte in Protokollerklärung zu Abs. 3 Satz 1 TVöD-VKA definiert; ständig sind die Entgeltbestandteile, die monatlich wiederkehrend an den Beschäftigten gezahlt werden

^[36] Vgl. Overbeck (2007), S. 95

^[37] Vgl. Cerff/ Bublies (2006), S. 3

^[38] Von einer zentralen Führungskraft wird das Leistungsentgelt für die gesamte Verwaltung aus einem einheitlichen Topf gespeist und auf alle Beschäftigten leistungsabhängig verteilt. Diese Methode führt bei einer dezentralen Bewertung zu Ungerechtigkeiten. (Vgl. Litschen et al.(2006), S. 157ff)

^[39] Das Gesamtbudget wird auf mehrere unabhängige Einzeltöpfe verteilt, so dass die jeweilige Organisationseinheit bzw. Abteilung das Leistungsentgelt an ihre Mitarbeiter ausschütten kann. (Vgl. Litschen et al. (2006), S. 159ff)

^[40] Vgl. Litschen et al. (2006), S. 162ff

^[41] Vgl. Oechsler (2007), S. 207

^[42] Vgl. Leister (2007), S. 4f

^[43] Vgl. Oechsler (2007), S. 208

^[44] Vgl. Leister (2007), S. 6

^[45] Ebd. S. 10

^[46] Vgl. Oechsler (2007), S. 208

^[47] Vgl. Leister (2007), S. 10

^[48] Vgl. Litschen et al. (2006), S. XVIII

^[49] Vgl. Litschen et al. (2006), S. 57

^[50] Vgl. Cerff/ Bublies (2006), S. 5