Konzeption von Ethik-Standards für die Kommunalverwaltung

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Problemstellung und Motivation für die Themenwahl
1.2 Ziel, Inhalt und Aufbau der Arbeit

2 Theoretische Grundlagen
2.1 Begriffsdefinitionen
2.1.1 Werte
2.1.2 Sitte und Moral
2.1.3 Ethik
2.1.4 Metaethik, deskriptive und normative Ethik
2.1.5 Angewandte Ethik und (kommunale) Verwaltungsethik
2.1.6 Legalität und Legitimität
2.2 Ethische Theorien
2.2.1 Klassifizierung ethischer Theorien
2.2.2 Teleologische Ansätze
2.2.2.1 Wertethik
2.2.2.2 Utilitarismus
2.2.3 Deontologische Ansätze
2.2.3.1 Kant'sche Ethik
2.2.3.2 Kontraktualismus
2.2.3.3 Diskursethik
2.2.3.4 Tugendethik
2.2.4 Ethische Theorien für die Verwaltung
2.3 Die Tugendethik Philippa Foots als ethischer Ansatz für die Verwaltung
2.3.1 Vom Lebenszyklus zu Normen
2.3.2 Übertragung der Muster natürlicher Normativität auf den Menschen
2.3.3 Tugenden
2.3.4 Die Ausgleichsfunktion der Tugenden

3 Mögliche Konflikte zwischen Legalität und Legitimität und deren Ursachen
3.1 Das Verhältnis zwischen Recht und Moral
3.2 Der Vergleich von Recht und Moral
3.3 Typisierung von Handlungsweisen bezüglich Legalität und Legitimität
3.4 Handlungsleitende Gründe
3.5 Konflikte zwischen handlungsleitenden Gründen
3.6 Die Wirkung der Tugenden auf handlungsleitende Gründe, Legalität und Legitimität

4 Konflikte in der Kommunalverwaltung und deren Lösung durch Ethik-Standards
4.1 Illegitime Handlungsweisen in der Kommunalverwaltung
4.2 Illegale Handlungsweisen in der Kommunalverwaltung
4.3 Gründe für illegitime und illegale Handlungsweisen in der Kommunalverwaltung
4.4 Notwendigkeit von Ethik-Standards in der Kommunalverwaltung
4.5 Ziele von Ethik-Standards
4.6 Von Tugenden zu Ethik-Standards
4.7 Anwendung der Ethik-Standards
4.8 Grenzen der Ethik-Standards

5 Praktische Einführung der entwickelten Ethik-Standards
5.1 Möglichkeiten zur Einführung und Internalisierung
5.2 Hindernisse bei der Einführung und Internalisierung

6 Zusammenfassung und Ausblick

Literaturverzeichnis

Rechtsquellen (aktuell und historisch)

Sonstige Quellen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Grundmodell der Entwicklung von Normen aus dem Lebenszyklus

Abbildung 2: Die Ausgleichsfunktion der Tugenden am Beispiel des Mutes

Abbildung 3: Das Verhältnis legaler und illegaler Handlungsweisen zum Recht

Abbildung 4: Typisierung von Handlungsweisen bezüglich Legalität und moralischer Legitimität

Abbildung 5: Handlungsweisen als Ergebnis eines Entscheidungsprozesses

Abbildung 6: Die Wirkungsweise der Gerechtigkeit im allgemeinen Sinn

Abbildung 7: Die Wirkungsweise der sekundären Tugenden am Beispiel der Hilfsbereitschaft

Abbildung 8: Das Tugendrad: relevante Tugenden für die Kommunalverwaltung

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Beispiele für illegitime Handlungsweisen in der Kommunalverwaltung

Tabelle 2: Wichtige und für die Kommunalverwaltung relevante Straftaten im Amt 2006

Tabelle 3: Ethik-Standards für die Kommunalverwaltung: Tugenden und Leitsätze

Tabelle 4: Aktionen zur Einführung und Internalisierung von Ethik-Standards

1 Einleitung

1.1 Problemstellung und Motivation für die Themenwahl

„In diesem Augenblick habe ich mir geschworen, nie mehr – nicht einmal rein zufällig – auf der Seite der Henker zu stehen.“^[1]

Dieser Ausspruch des ehemaligen UN-Sonderberichterstatters Jean Ziegler, welchen er im Zusammenhang mit dem Leid kongolesischer Kinder tätigte, zeigt, dass auch Nichtstun moralisch verwerflich sein kann. Menschen stehen im Laufe ihres Lebens viele verschiedene Handlungsalternativen zur Verfügung. Ihnen ist somit die Bürde auferlegt, sich ständig zwischen diesen Handlungsalternativen entscheiden zu müssen. Und wer es vorzieht, nichts zu tun, hat in diesem Moment ebenfalls bereits eine Entscheidung getroffen. Doch welche Handlungsalternative ist die richtige? Oder anders gesagt: Wie soll ich handeln? Diese Frage versucht die wissenschaftliche Ethik bereits seit Aristoteles zu beantworten.^[2]

Das Thema Ethik in Politik und öffentlicher Verwaltung ist in der Bundesrepublik Deutschland ein noch recht junges. Aufmerksam wurde die Bevölkerung vor allem durch die Aufdeckung verschiedener Skandale, wie der Spendenaffäre der CDU 1999, der Kölner Müll-Affäre 2002 oder der Hotel-Affäre des Bundesbankpräsidenten Ernst Welteke 2004.^[3] Es liegt die Vermutung nahe, dass derartige Skandale in der Lage sind, das Vertrauen der Bürger in Politik und Verwaltung zu erschüttern. Wenn auch nicht nachgewiesen werden konnte, dass Ethik-Maßnahmen es vermögen, das Vertrauen der Bevölkerung zu steigern, so kann unter Umständen zumindest ein Absinken des Vertrauens verhindert werden.^[4] Nach Ansicht des Verfassers sind Ethik-Maßnahmen bereits dann sinnvoll, wenn sie dazu in der Lage sind, amoralisches Verhalten in Politik und Verwaltung zu vermeiden. Denn ein Staat, dessen Beauftragte amoralisch handeln, kann von seinen Bürgern nicht das Gegenteil fordern. Und amoralisches, rücksichtsloses Verhalten in der Gesellschaft kann nicht Ziel eines demokratischen Rechtsstaates wie der Bundesrepublik Deutschland sein. Ethik-Maßnahmen können somit – wenn sie amoralisches Verhalten der Staatsdiener vermeiden - dazu beitragen, Demokratie und Gerechtigkeit im Staat zu sichern.

Durch die Beschäftigung des Verfassers in der Kommunalverwaltung liegt es nahe, bei der Entwicklung von Ethik-Standards an diesem Punkt anzusetzen und diesen Bereich der Verwaltungsethik genauer zu betrachten. Eine besondere Herausforderung stellt das Thema Verwaltungsethik deshalb dar, weil kaum deutschsprachige Literatur hierüber existiert.

1.2 Ziel, Inhalt und Aufbau der Arbeit

Die wenigen bereits vorhandenen Ethik-Richtlinien für die öffentliche Verwaltung, so z.B. die von der OECD entwickelte "Ethik-Infrastruktur" mit ihren acht Elementen^[5], haben ihren Schwerpunkt auf Rahmenbedingungen, die gegeben sein müssen, um ethisches Verhalten sicherzustellen. Hier geht es weniger um die Festlegung ethischer Normen für den Mitarbeiter selbst. Der Modellvorschlag für ethische Mindeststandards in der Kommunalverwaltung des Europarates legt zwar ethische Normen fest und betrachtet schwerpunktmäßig Zentral- und Kommunalbehörden, gewählte Vertreter, Kandidaten bei Wahlen und das politische Führungspersonal. Jedoch werden hier nicht die Besonderheiten Deutschlands berücksichtigt. Der Modellvorschlag dient darüber hinaus hauptsächlich der Korruptionsbekämpfung.^[6] Eine hinter den Ethik-Richtlinien stehende ethische Theorie ist nicht erkennbar.

Ziel dieser Arbeit soll es deshalb sein, Ethik-Standards für die Kommunalverwaltung in Deutschland zu entwickeln. Der Ansatz besteht hierbei auf der Ausarbeitung von Normen für kommunale Beschäftigte, die auf einer ethischen Theorie fußen. Die Ethik-Standards sollen handlungsleitend wirken und so Einfluss auf Legalität und Legitimität der Handlungen der Gemeindebediensteten nehmen können. Eine Voraussetzung bei der Konzeption von Ethik-Standards ist es, zu wissen, wie diese überhaupt wirken können. Dieser Aspekt bildet deshalb einen Schwerpunkt der Ausführungen. Um die Ethik-Standards zu konzipieren, wird aufbauend auf der Literaturrecherche versucht, eine Verknüpfung zwischen Tugenden, handlungsleitenden Gründen, Legalität und Legitimität herzustellen.

In einem ersten Schritt wird in Kapitel 2 auf die theoretischen Grundlagen eingegangen: Nach der Definition grundlegender Begriffe (Kapitel 2.1), werden die wichtigsten ethischen Theorien dargestellt und auf ihre Tauglichkeit als Grundlage einer kommunalen Verwaltungsethik geprüft (Kapitel 2.2). Kapitel 2.3 greift die Tugendethik Philippa Foots als möglichen Ansatz für die Konzeption von Ethik-Standards heraus und beleuchtet diesen genauer.

Kapitel 3 beschäftigt sich aus einer allgemeinen Perspektive mit Konflikten zwischen Legalität und Legitimität, Gründen, die zu diesen Konflikten führen können und einem möglichen Ansatz zur Lösung der Konflikte durch den Einfluss von Tugenden. Um das Verhältnis von Legalität zu Legitimität zu bestimmen, werden in einem ersten Schritt Recht und Moral einander gegenübergestellt (Kapitel 3.1) und verglichen (Kapitel 3.2). Aus dem Ergebnis wird geschlossen, dass man Handlungs­weisen im Hinblick auf Legalität und Legitimität typisieren kann (Kapitel 3.3). Nachdem klargestellt ist, welche Typen von Handlungsweisen existieren, wird auf die Gründe eingegangen, die menschliches Handeln beeinflussen. Hierfür wird die Unterscheidung handlungsleitender Gründe nach Max Weber herangezogen (Kapitel 3.4). In Kapitel 3.5 werden mögliche Konflikte zwischen handlungsleitenden Gründen im Rahmen eines Entscheidungsprozesses beleuchtet. Zuletzt wird gezeigt, wie Tugenden - als möglicher Lösungsansatz - Einfluss auf handlungsleitende Gründe, Legalität und Legitimität nehmen können (Kapitel 3.6).

Kapitel 4 überträgt die erarbeiteten Erkenntnisse auf die Kommunalverwaltung. Nachdem illegitime und illegale Handlungsweisen in der Kommunalverwaltung dargestellt werden (Kapitel 4.1 und 4.2), werden die Gründe behandelt, die hierfür verantwortlich sind (Kapitel 4.3). Die Kapitel 4.4 und 4.5 gehen darauf ein, weshalb die Notwendigkeit für Ethik-Standards besteht und welche Ziele diese verfolgen müssen. In Kapitel 4.6 werden aus Tugenden Ethik-Standards für die Kommunalverwaltung, bestehend aus Tugenden und Leitsätzen, konzipiert. Zuletzt werden Anwendung und Grenzen der entwickelten Ethik-Standards behandelt (Kapitel 4.7 und 4.8).

Kapitel 5 wechselt die Perspektive von den Gemeindebediensteten weg, hin zur Gemeinde selbst. In diesem Zusammenhang werden Möglichkeiten und Hindernisse bei der Einführung und Internalisierung der entwickelten Ethik-Standards dargestellt (Kapitel 5.1 und 5.2).

Im sechsten und letzten Kapitel werden die Ergebnisse der Arbeit nochmals zusammengefasst.

2 Theoretische Grundlagen

2.1 Begriffsdefinitionen

2.1.1 Werte

In der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema Ethik stößt man auf eine Vielzahl von Fachbegriffen. Bei einem nicht unerheblichen Teil der Fachbegriffe besteht zwischen Ethikern, Philosophen und Theologen auch innerhalb der Fachgebiete Uneinigkeit über deren Bedeutung. Zum Teil lässt sich feststellen, dass – abhängig von der jeweils vertretenen Theorie – jeder Wissenschaftler seine eigenen Begriffsdefinitionen verwendet.^[7] Deshalb ist es erforderlich, vorab die wichtigsten Begriffe für vorliegende Arbeit zu definieren.

Das Lexikon der Ethik definiert den Begriff "Wert" wie folgt:

"Unter W. versteht man die bewußten /sic/ oder unbewußten /sic/ Orientierungsstandards u. Leitvorstellungen, von denen sich Individuen u. Gruppen bei ihrer Handlungsauswahl leiten lassen.[ … ]Für die E [=Ethik, Anm. d. Verf.] zentral ist der Begriff des «intrinsischen W.»; als selbstzwecklich wertvoll erscheint besonders die ↑Person"^[8]

Im Handbuch Ethik lässt sich Folgendes finden:

"Ganz allgemein lassen sich Werte als bewusste oder unbewusste Orientierungsdirektiven für das menschliche Leisten bestimmen. Der Mensch als Subjekt zeichnet sich durch diesen Bezug zu Werten aus: Sie sind die Direktiven der Gestaltung seiner selbst und seiner Welt. Daher sind Werte Geltungsprinzipien. In dem Maße, in dem sie für das Subjekt normierend sind, sind seine theoretischen und atheoretischen Leistungen gültig. Auf das Subjekt bezogen ist der Wert also ein Sollen, etwas, dem sich der Mensch als Subjekt unterwirft und gemäß dem er sich bestimmt; eine Forderung, die das Subjekt erfüllen soll hinsichtlich der Gültigkeit seiner Leistung."^[9]

Den Definitionen gemeinsam ist, dass Werte als bewusste oder unbewusste Verhaltensregeln wirken, die Orientierung schaffen und Handlungen beeinflussen. Während die erstgenannte Definition auch Gruppen mit einbezieht, stellt die zweite Bestimmung auf Individuen ab. Vorliegende Arbeit konzentriert sich auf Werte von Individuen. Im Folgenden wird für den Begriff "Werte" letztgenannte Definition herangezogen.

2.1.2 Sitte und Moral

Das Lexikon der Ethik definiert die Begriffe "Moral" und "Sitte" wie folgt:

"Moral (lat. mores: Sitten, Charakter) u. Sitte stellen den für die Daseinsweise der Menschen konstitutiven (keinesfalls auf Fragen der ↑Sexualität beschränkten) normativen Grundrahmen für das Verhalten vor allem zu den Mitmenschen, aber auch zur Natur u. zu sich selbst dar."^[10]

Im Handbuch Ethik lassen sich zwei Begriffsbestimmungen für "Moral" finden:

"‹Moral› als ein beschreibend gebrauchter Begriff bezeichnet summarisch alle von einem Menschen oder einer Gesellschaft als richtig und wichtig anerkannten Normen und Ideale des guten und richtigen Sichverhaltens (ein altes Wort hierfür ist: ‹Sitten›, lat. mores) plus der mehr oder weniger vernünftigen Überzeugungen, die es ermöglichen, diesen Normen und Idealen einen ernst zu nehmenden Sinn zu geben, sie zu rechtfertigen oder gegebenenfalls auch kritisch zu modifizieren."^[11]

"Moral bezeichnet daher entweder die Gesamtheit der Überzeugungen vom normativ Richtigen und vom evaluativ Guten sowie der diesen Überzeugungen korrespondierenden Handlungen oder aber allein den Bereich des moralisch Normativen."^[12]

In juristischer Literatur heißt es:

"Moral (Gesamtheit der Sitten, sittliches Verhalten)"^[13]

"Sitte ist der in der Gesellschaft geübte →Brauch, die gefestigte, nicht erzwingbare und keine Organisation voraussetzende Verhaltensnorm."^[14]

Es lässt sich erkennen, dass der Begriff der Moral in zweierlei Hinsicht Verwendung findet. Zum einen in seiner deskriptiven Bedeutung als gelebte und akzeptierte Verhaltens- und Handlungsregeln innerhalb einer Gesellschaft. Zum anderen in seiner normativen Form im Sinne der Aufstellung moralisch guter Direktiven und der Bewertung von Handlungen und Handlungstypen als moralisch richtig. "Sitte" wird meist auf die deskriptive Bedeutung von Moral beschränkt. Im Folgenden ist immer dann, wenn von Moral bzw. moralisch die Rede ist, die normative Bedeutung gemeint. "Sitte" hingegen wird im deskriptiven Sinn von Moral gebraucht.

2.1.3 Ethik

Zur Beschreibung von "Ethik" sind folgende drei Definitionen zu finden:

"Unter Ethik dagegen verstehen wir hier diejenige Disziplin, welche diese faktischen Überzeugungen und Handlungen [des normativ Richtigen und des evaluativ Guten bzw. des moralisch Normativen, Anm. d. Verf.] einer philosophischen Reflexion unterzieht.[…]In einem allgemeinen Verständnis lässt sich Ethik also als philosophische Reflexion auf Moral verstehen."^[15]

"›Ethik‹ hingegen ist eine bestimmte Disziplin in den überkommenen Einteilungen der Philosophie, nämlich Philosophie der Moral, eine theoretische Reflexion der gelebten Moral, der praktisch vorhandenen und in Geltung stehenden moralischen Überzeugungen."^[16]

"'Ethik' auf der anderen Seite ist bezeichnet /sic/ eine Fachdisziplin, die, je nachdem, ob es sich um philosophische oder theologische Ethik handelt, auch synonym 'Moralphilosophie' bzw. 'Moraltheologie' genannt werden kann."^[17]

Der Begriff der Ethik wird überwiegend einheitlich im weiten Sinne einer Philosophie der Moral verwendet. In Einzelfällen wird zwischen "Ethik" als auf den Eudaimonismus (Lehre vom guten und glücklichen Leben) beschränkt und Moralphilosophie im Sinne der Auseinandersetzung mit dem moralisch Richtigen unterschieden.^[18] Für vorliegende Arbeit wird "Ethik" jedoch im üblichen Sinne als Philosophie der Moral verwendet.

2.1.4 Metaethik, deskriptive und normative Ethik

Ethik lässt sich in die drei großen Teilbereiche normative und deskriptive Ethik sowie die Metaethik einteilen. Die deskriptive Ethik versucht, mittels empirischer Methoden die vorherrschende Moral zu beschreiben und zu analysieren.^[19]

"Dafür übernimmt die ↑ MetaE die wichtige Aufgabe, die sprachlichen Elemente u. Formen moralischer Aussagen kritisch zu analysieren, einen Maßstab für die kritische Moral auszuweisen (↑Moralprinzip) u. Methoden zu deren Rechtfertigung u. ihrer Anwendung (↑angewandte E) zu entwickeln."^[20]

Deskriptiver Ethik und Metaethik gemeinsam ist somit, dass beide keine normativen Aussagen treffen. Dies ist Aufgabe der normativen Ethik:

"Wenn die methodische Reflexion auf Moral nicht in empirisch-deskriptiver oder historisch ›erklärender‹ Weise, sondern mit dem Ziel der Begründung und Kritik von Moral bzw. dem Ziel einer normativen Rekonstruktion faktisch vorfindlicher Moral(en) betrieben wird, spricht man – in einem allgemeinen Sinn – von normativer Ethik."^[21]

Man sieht, dass sich die Metaethik größtenteils aus einer übergeordneten Perspektive mit der Ethik beschäftigt. Die deskriptive Ethik beschreibt und analysiert lediglich moralische Ist-Zustände. Ethik als solche wird jedoch meist dahingehend verstanden, moralisch Position zu beziehen.^[22] Deskriptive Ethik wie Metaethik kann man somit auch als Wissenschaften außerhalb der Ethik begreifen. Im Folgenden ist deshalb immer dann, wenn von Ethik die Rede ist, die normative Ethik gemeint.

Es bleibt zu erwähnen, dass normative Ethik und Metaethik sich nicht strikt trennen lassen, da metaethische Annahmen Einfluss auf die Möglichkeiten und Feststellungen normativer ethischer Theorien haben. So ist es z.B. von entscheidender Bedeutung für die normative Ethik, ob man von der metaethischen Annahme ausgeht, dass ethische Äußerungen begründungs- oder wahrheitsfähige Aussagen sind (sog. Kognitivismus) oder ob man dies generell ablehnt (sog. Nonkognitivismus).^[23]

2.1.5 Angewandte Ethik und (kommunale) Verwaltungsethik

Neben der allgemeingültigen "theoretischen"^[24] Ethik hat sich eine bereichsspezifische bzw. angewandte Ethik herausgebildet. Die Angewandte Ethik ist jedoch mehr als nur die Umsetzung ethischer Theorien.

"Vielmehr handelt es sich um ein komplexes Beziehungsgefüge zwischen theoretischen Reflexionen auf Grundbegriffe und –prinzipien der Moral auf der einen und praktischen Orientierungsfragen auf der anderen Seite."^[25]

Nach Bayertz zielt die Angewandte Ethik nicht auf hypothetisch konstruierte Gedankenexperimente ab, die als Anschauungsbeispiel oder Beweis ethischer Theorien dienen, sondern auf reale Probleme des täglichen Lebens. Dennoch stehen üblicherweise öffentliche Institutionen und politische Handlungsoptionen im Mittelpunkt der Betrachtung, weniger individuelle Handlungen oder Einzelfälle. Ein entscheidender Unterschied zur "theoretischen" Ethik ist, dass die Angewandte Ethik ohne die Einbeziehung empirischer Fragestellungen zum Scheitern verurteilt wäre. Angewandte Ethik muss somit interdisziplinär vorgehen und die Aspekte der verschiedenen Wissenschaften sowie den aktuellen Forschungsstand mit einbeziehen.^[26]

Aufgrund der unterschiedlichen Ausgestaltung der empirischen Wissenschaften und der Komplexität der einzelnen Forschungsrichtungen tritt die Angewandte Ethik bereichsspezifisch auf. Typische Vertreter sind Medizinethik, Politische Ethik, Rechtsethik, Sozialethik, Technikethik, Tierethik, Umweltethik, Wirtschaftsethik und Wissenschaftsethik.

Ein in der deutschen Literatur noch selten zu findender Begriff ist der der "Verwaltungsethik". Im Folgenden soll versucht werden, den Teilbereich der (allgemeinen) Verwaltungsethik, der sich mit den kommunalen Körperschaften beschäftigt, zu spezifizieren: die kommunale Verwaltungsethik. Als Einstieg bietet sich hier die verwandte Politische Ethik an. Die Politische Ethik hat "das Leben und die Strukturen der Gemeinschaft zum Gegenstand.[…]Politische Ethik reflektiert (1) die Qualität und den Mindestgehalt von Verfassungen und Gesetzen. Sie entwickelt (2) die Tugenden der politischen Führung (Gewissen, Hingabe an das Gemeinwohl). Der dritte Bereich ist das Volk, mit dem in der Demokratie Erwartungen von Bürgertugenden verbunden werden."^[27]

Das kommunale Ortsrecht sieht die Möglichkeit vor, dass die kommunalen Gebietskörperschaften Satzungen und Verordnungen erlassen können.^[28],^[29] Somit kann man analog zur Politischen Ethik die Reflexion der Qualität von kommunalen Satzungen und Verordnungen als eine Aufgabe der kommunalen Verwaltungsethik betrachten, da ebenso wie Verfassungen, in Deutschland das GG (Grundgesetz)^[30], und Gesetze auch diese "exekutiven Rechtsnormen" Menschen und andere leidensfähige Wesen in ihren Rechten einschränken können und somit implizit ethische Aspekte betroffen sind.

Als Beispiel kann die Kampfhundeverordnung der Landeshauptstadt München herangezogen werden^[31], bei der man von einem neutralen Standpunkt aus die Fragestellung aufwerfen kann, ob ein geforderter Leinenzwang aus tierethischer Sicht vertretbar ist. Ebenso kann, wie bei Verfassungen und Gesetzen, ein Mindestgehalt bestimmter exekutiver Rechtsnormen ethisch gefordert sein. So wäre die ethische Position denkbar, Gemeinden seien moralisch verpflichtet, zum Schutz von Kindern zumindest für Bereiche wie Kinderspielplätze eine Leinenzwangverordnung zu erlassen. Dieses Beispiel verdeutlicht, dass in der kommunalen Verwaltungsethik die Qualität und der Mindestgehalt von exekutiven Rechtsnormen reflektiert werden kann. Wenn man sich vor Augen führt, dass das Handeln einer Kommune nicht nur aus Rechtsetzung, sondern auch aus dem Erlass von Verwaltungsakten, privatrechtlichem Handeln und sonstigen Handlungen besteht, die ebenfalls ethisch reflektiert werden können, muss die Definition von kommunaler Verwaltungsethik nach Auffassung des Verfassers um diese Aspekte erweitert werden.

So wie die Politische Ethik die Tugenden der politischen Führung eines Staates entwickelt, kann die kommunale Verwaltungsethik die Tugenden der Gemeindeorgane (in Bayern der Gemeinderat und der erste Bürgermeister^[32] ) und die der Verwaltungsbediensteten aufzeigen. Ebenso wie Staatsbürgern Bürgertugenden auferlegt werden, kann dies auch analog für Gemeindebürger gelten. "Innerhalb der Ethik werden dabei unter 'Tugenden' in erster Linie bestimmte Komplexe von relativ stabilen und verhaltenswirksamen eigentlichen oder uneigentlichen moralischen Motiven verstanden."^[33] Aus diesen moralischen Beweggründen können Ziele abgeleitet werden. In einem allgemeinen Sinn – unabhängig von einer speziellen ethischen Theorie - kann man deshalb von moralischen Zielen sprechen, die durch die Verwaltungsethik entwickelt und umgesetzt werden sollen.

Unter kommunaler Verwaltungsethik kann folglich diejenige Bereichsethik verstanden werden, die sich mit der moralischen Bewertung von Handlungen der Gemeindeorgane und der Verwaltungsbediensteten der kommunalen Körperschaften in Form von Rechtsetzung, dem Erlass von Verwaltungsakten, privatrechtlichem und sonstigem Handeln sowie der Entwicklung moralischer Zielvorgaben und deren Umsetzung beschäftigt. Verwaltungsethik kann so der Organisation und den Bediensteten einen Orientierungsrahmen geben und Hilfestellung leisten.^[34]

2.1.6 Legalität und Legitimität

Für den weiteren Verlauf ist eine Abgrenzung von Legalität zu Legitimität erforderlich. In der Literatur lassen sich folgende Begriffsbestimmungen finden:

"Legal ist individuelles oder staatliches Handeln dann, wenn es mit geltendem Recht und Gesetz übereinstimmt."^[35]

"Legalität ([formelle] Gesetzmäßigkeit) ist die Übereinstimmung eines Verhaltens mit den Anforderungen der Rechtsordnung"^[36]

Legalität ist also Übereinstimmung einer Handlung mit geltendem Recht. Was geltendes "Recht" ist, ergibt sich aus den gültigen Rechtsquellen. Man unterscheidet zwischen einer weiten und einer engen Definition von "Rechtsquelle". "In weitem Sinne verstanden bezeichnet man damit alle Einflußfaktoren /sic/, die das objektive Recht maßgeblich prägen. So gesehen sind etwa die rechtswissenschaftliche Literatur ("Juristenrecht"), die Exekutive (z.B. "Verwaltungsübung"), die Gerichtspraxis (z.B. "ständige Rechtsprechung") und die Volksanschauung (also das allgemeine Rechtsbewußtsein /sic/) ebenfalls Rechtsquellen."^[37] Rechtsquelle im engen Sinne ist demgegenüber, "was für den Rechtsanwender verbindliche Rechtssätze im Sinne der Art. 20 Abs. 3 und 97 Abs. 1 GG erzeugt".^[38]

Im weiteren Verlauf wird Legalität verstanden als Übereinstimmung eines Verhaltens mit geltendem Recht, dessen Grundlage Rechtsquellen im engeren Sinn sind. Legal ist eine Handlung somit, wenn sie nicht gegen geltendes Recht verstößt, das heißt, entweder explizit erlaubt ist (im Folgenden "explizite Legalität") oder von geltendem Recht nicht erfasst wird ("implizite Legalität").

Der Begriff der Legalität tritt somit ausschließlich im Bereich des Rechts auf. Anders scheint dies jedoch mit der Legitimität zu sein. Zur Legitimität lassen sich folgende Begriffsbestimmungen finden:

"Der politisch-soziologische Begriff L. bezeichnet den Glauben an bzw. das Vertrauen auf die Rechtmäßigkeit politischer Herrschaft."^[39]

"Rechtmäßigkeit einer Staatsgewalt; Übereinstimmung mit der [demokratischen od. dynastischen] Verfassung; Gesetzmäßigkeit [eines Besitzes, Anspruchs]."^[40]

Von einigen Autoren wird der Begriff "Legitimität" mit dem Begriff der Legalität gleichgesetzt. In anderen Fällen wiederum wird unter Legitimität die Deckung mit naturrechtlichen oder ethischen Prinzipien verstanden.^[41]

Während Legalität als formale Rechtmäßigkeit definiert wird, wird unter Legitimität oft die inhaltliche Rechtmäßigkeit verstanden.^[42]

Im Duden Fremdwörterbuch wird legitim mit "1. a) rechtmäßig, gesetzlich anerkannt[…]2. berechtigt, begründet; allgemein anerkannt, vertretbar"^[43] umschrieben.

Es ist festzustellen, dass der Legitimitätsbegriff in Abhängigkeit von der jeweiligen wissenschaftlichen Disziplin bzw. dem Fachgebiet in unterschiedlicher Weise verwendet wird.^[44] In einem umfassenden Sinn kann Legitimität jedoch als Rechtfertigung verstanden werden. Dem allgemeinen Sprachgebrauch nach kann eine Handlung aus verschiedenen Gründen als legitim oder illegitim bezeichnet werden. So kann die Verhängung einer Freiheitsstrafe aus rechtlicher Sicht als legitim bezeichnet werden, jedoch nicht unbedingt aus moralischer Sicht. Der legale Schwangerschaftsabbruch vor Abschluss der Einnistung des befruchteten Eies in der Gebärmutter^[45] kann je nach ethischer Auffassung als moralisch illegitim bezeichnet werden. Engländer vertritt die Auffassung, dass Legitimität auch moralische Richtigkeit einschließt.^[46] Es erscheint somit sinnvoll, den allgemeinen Legitimitätsbegriff wie folgt zu zerlegen:

- rechtliche Legitimität (Rechtfertigung durch Legalität)
- moralische Legitimität (Rechtfertigung durch Moralität)

Ob es noch weitere Formen der Legitimität gibt, kann für diese Arbeit unbeantwortet bleiben. Wenn im Folgenden von "Legitimität" die Rede ist, wird stets auf moralische Legitimität – in Abgrenzung zur Legalität – abgestellt. Moralische Legitimität meint somit die Übereinstimmung eines Verhaltens mit moralischen Normen.

2.2 Ethische Theorien

2.2.1 Klassifizierung ethischer Theorien

Die Legitimität eines Verhaltens ist abhängig von der zu Grunde gelegten ethischen Theorie. Es existiert hier eine nahezu unüberschaubare Anzahl ethischer Theorien. Deshalb ist es hilfreich, diese zu klassifizieren.

Eine oft getroffene Unterscheidung ethischer Theorien ist die Unterteilung in zwei Kategorien, in teleologische Ansätze (von griechisch "telos" = Zweck, Ziel) einerseits und deontologische Ansätze (von griechisch "to deon" = das Schickliche, die Pflicht) andererseits. Die Zuordnung der verschiedenen Theorien zu den beiden genannten Kategorien geschieht jedoch nicht einheitlich. Zum Teil wird der Teleologiebegriff weit gefasst und der Deontologiebegriff eng. Ein Teil der Wissenschaftler definiert den Teleologiebegriff hingegen eng und den Deontologiebegriff weit. Eine zweite Möglichkeit besteht darin, neben teleologischen und deontologischen Ethiken eine dritte Kategorie einzuführen.^[47],^[48],^[49] Beide Varianten der Unterteilung sollen im Folgenden kurz beleuchtet werden.

Eine gängige Unterscheidung in zwei Kategorien hat Frankena vorgenommen: In teleologische Ethiken gibt es jeweils ein außerethisch Gutes, das es zu erreichen gilt. Es gelten dann diejenigen Handlungen als ethisch richtig, die das außerethisch Gute unter Abwägung der guten gegenüber den schlechten Folgen maximieren. Zu berücksichtigen ist, dass bei dieser Einteilung noch nicht festgelegt ist, welches außerethisch Gute im Zentrum der Betrachtung steht. Dies ist in den verschiedenen ethischen Theorien sehr unterschiedlich umgesetzt. Deontologische Ethiken sind nach Frankena dann all diejenigen, die nicht teleologisch sind.^[50] Rawls fasst dies zusammen, indem er deontologische Ansätze definiert als Theorien, "die entweder das Gute nicht unabhängig vom Rechten oder das Rechte nicht als Maximierung des Guten"^[51] bestimmen.

Durch die auf Frankena und Rawls zurückgehenden Definitionen erhält man einen engen Teleologiebegriff und einen weiten Deontologiebegriff unter denen sich alle ethischen Theorien unterordnen lassen.

Die zweite Variante, die ethische Theorien in drei Kategorien einteilt, fasst Teleologie- und Deontologiebegriff relativ eng. Der enge Teleologiebegriff wird wie bei Frankena definiert, zur deontologischen Ethik werden jedoch nur diejenigen Ansätze gezählt, die das ethisch Gute als abhängig vom ethisch Richtigen sehen.^[52] Somit verbleiben Ethiken, die sich keiner der beiden Kategorien zuordnen lassen. Diese Ansätze fallen dann in eine dritte Kategorie, die insbesondere onto-teleologische Ansätze beinhalten.^[53]

Für vorliegende Arbeit genügt es, die Unterteilung ethischer Theorien in nur zwei Kategorien nach Frankena und Rawls vorzunehmen, da ohnehin oft eine eindeutige Zuordnung nur schwer möglich ist.^[54],^[55],^[56]

Im Folgenden werden die wichtigsten Grundströmungen (kognitivistischer) ethischer Theorien kurz dargestellt. Zum Teil erfolgt die Darstellung anhand einer konkreten ethischen Theorie der Grundströmung. Zu beachten ist, dass sich die verschiedenen Theorien auch innerhalb einer Grundströmung sehr unterscheiden können. Hier kann deshalb nur ein grober Überblick gegeben werden.

[...]

^[1] Ziegler, Jean: Wie herrlich, Schweizer zu sein, München, 1993, Piper, S. 137

^[2] vgl. Düwell, Marcus; Hübenthal, Christoph; Werner, Micha H.: Einleitung – Ethik: Begriff – Geschichte – Theorie – Applikation, in: Handbuch Ethik, hrsg. von Düwell, Marcus; Hübenthal, Christoph; Werner, Micha H., 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Stuttgart; Weimar, 2006, J. B. Metzler, S. 1ff.

^[3] vgl. Behnke, Nathalie: Ethik in Politik und Verwaltung: Entstehung und Funktionen ethischer Normen in Deutschland und den USA, in: Staatslehre und politische Verwaltung, Band 9, hrsg. von Benz, Arthur; Grande, Edgar; Prätorius, Rainer, Baden-Baden, 2004, Nomos, S. 86f.

^[4] vgl. Behnke: Ethik in Politik und Verwaltung, S. 214

^[5] vgl. OECD: Ethics in the Public Service: Current Issues and Practice, Public Management Occasional Papers No. 14, 1996, http://www.oecd.org/dataoecd/59/24/1898992.pdf, abgerufen und ausgedruckt am 03.09.2008

^[6] vgl. Europarat: Ethische Mindeststandards für die Kommunalverwaltung: Ein Modellvorschlag, http://www.kommunale-verwaltung.sachsen.de/download/Kommunale_Verwaltung/
europarat_korruptionshandbuch_anlage_2.pdf, abgerufen und ausgedruckt am 12.09.2008

^[7] vgl. Düwell, Marcus; Hübenthal, Christoph; Werner, Micha H.: Vorwort, in: Handbuch Ethik, hrsg. von Düwell, Marcus; Hübenthal, Christoph; Werner, Micha H., 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Stuttgart; Weimar, 2006, J. B. Metzler, S. VIIf.

^[8] Horn, Christoph: Wert, in: Lexikon der Ethik, hrsg. von Höffe, Otfried, 7., neubearbeitete und erweiterte Auflage, München, 2008, Beck, S. 344f.

^[9] Krijnen, Christian: Wert, in: Handbuch Ethik, hrsg. von Düwell, Marcus; Hübenthal, Christoph; Werner, Micha H., 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Stuttgart; Weimar, 2006, J. B. Metzler, S. 549

^[10] Höffe, Otfried: Moral u. Sitte, in: Lexikon der Ethik, hrsg. von Höffe, Otfried, 7., neubearbeitete und erweiterte Auflage, München, 2008, Beck, S. 211

^[11] Kettner, Matthias: Moral, in: Handbuch Ethik, hrsg. von Düwell, Marcus; Hübenthal, Christoph; Werner, Micha H., 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Stuttgart; Weimar, 2006, J. B. Metzler, S. 426

^[12] Düwell; Hübenthal; Werner: Einleitung, in: Handbuch Ethik, S. 2

^[13] Köbler, Gerhard: Juristisches Wörterbuch: für Studium und Ausbildung, 7., neubearb. Aufl., München, 1995, Vahlen, S. 259

^[14] Köbler: Juristisches Wörterbuch, S. 348

^[15] Düwell; Hübenthal; Werner: Einleitung, in: Handbuch Ethik, S. 2

^[16] Kettner: Moral, in: Handbuch Ethik, S. 426

^[17] Knoepffler, Nikolaus: Projekt: Angewandte Ethik, in: Angewandte Ethik 1: Einführung in die Angewandte Ethik, hrsg. von Knoepffler, Nikolaus et al., München, 2006, Alber, S. 10

^[18] vgl. Düwell; Hübenthal; Werner: Einleitung, in: Handbuch Ethik, S. 1f.

^[19] vgl. Düwell; Hübenthal; Werner: Einleitung, in: Handbuch Ethik, S. 2

^[20] Höffe, Otfried: Ethik, in: Lexikon der Ethik, hrsg. von Höffe, Otfried, 7., neubearbeitete und erweiterte Auflage, München, 2008, Beck, S. 72

^[21] Düwell; Hübenthal; Werner: Einleitung, in: Handbuch Ethik, S. 2

^[22] vgl. Düwell; Hübenthal; Werner: Einleitung, in: Handbuch Ethik, S. 2

^[23] vgl. Quante, Michael: Einführung in die Allgemeine Ethik, 3. Auflage (unveränderter Nachdruck der 2., durchgesehenen und korrigierten Auflage 2006), Darmstadt, 2008, WBG, S. 18 und S. 40

^[24] Da die "theoretische" Ethik sich mit dem richtigen Handeln befasst, ist diese ebenfalls angewandt. Der Begriff der "theoretischen" Ethik wird hier nur in Abgrenzung zur angewandten bzw. bereichsspezifischen Ethik verwendet.

^[25] Düwell, Marcus: Einleitung - Angewandte oder Bereichsspezifische Ethik, in: Handbuch Ethik, hrsg. von Düwell, Marcus; Hübenthal, Christoph; Werner, Micha H., 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Stuttgart; Weimar, 2006, J. B. Metzler, S. 243

^[26] vgl. Bayertz, Kurt: Praktische Philosophie als angewandte Ethik, in: Praktische Philosophie: Grundorientierungen angewandter Ethik, hrsg. von Bayertz, Kurt, Reinbek bei Hamburg, 1991, Rowohlt, S. 20ff.

^[27] Nusser, Karl-Heinz: Politische Ethik, in: Angewandte Ethik: Eine Einführung, hrsg. von Pieper, Annemarie; Thurnherr, Urs, München, 1998, Beck, S. 176f.

^[28] vgl. Art. 23 Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern (Gemeindeordnung - GO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. August 1998 (GVBl S. 796, BayRS 2020-1-1-I), zuletzt geändert durch § 5 des Gesetzes vom 20. Dezember 2007 (GVBl S. 958)

^[29] In dieser Arbeit wird das bayerische Landesrecht herangezogen. Die hier verwendeten Landesgesetze sind größtenteils identisch mit denen der übrigen Bundesländer.

^[30] Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland (GG) in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Glieder­ungs­nummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 8. Oktober 2008 (BGBl. I S. 1926 (mit zukünftiger Wirkung))

^[31] vgl. Verordnung der Landeshauptstadt München über das freie Umherlaufen von Kampfhunden (Kampfhundeverordnung – KampfhundeV) in der Fassung vom 12. November 1992 (MüABl. S. 331)

^[32] vgl. Art. 29 GO

^[33] Birnbacher, Dieter: Analytische Einführung in die Ethik, 2., durchgesehene und erweiterte Auflage, Berlin; New York, 2007, de Gruyter, S. 295

^[34] vgl. Faust, Thomas: Organisationskultur und Ethik: Perspektiven für öffentliche Verwaltungen, Berlin, 2003, Tenea, S. 156

^[35] Schubert, Klaus; Klein, Martina: Das Politiklexikon, 3., aktualisierte Auflage, Bonn, 2003, J.H.W. Dietz, S. 177

^[36] Köbler: Juristisches Wörterbuch, S. 240

^[37] Rüthers, Bernd: Rechtstheorie: Begriff, Geltung und Anwendung des Rechts, 2., neu bearbeitete Auflage, München, 2005, Beck, S. 165

^[38] Rüthers: Rechtstheorie, S. 165

^[39] Schubert; Klein: Das Politiklexikon, S. 177

^[40] o.V.: Duden, Das große Fremdwörterbuch: Herkunft und Bedeutung der Fremdwörter, hrsg. vom Wissenschaftlichen Rat der Dudenredaktion, 2., neu bearbeitete und erweiterte Auflage, Mannheim; Leipzig; Wien; Zürich, 2000, Dudenverlag, S. 793

^[41] vgl. o.V.: Legitimität, http://www.lexexakt.de/glossar/legitimitaet.php, abgerufen und ausgedruckt am 05.09.08

^[42] vgl. Schubert; Klein: Das Politiklexikon, S. 177

^[43] o.V.: Duden, Das große Fremdwörterbuch, S. 793

^[44] vgl. Lübbe, Weyma: Legitimität kraft Legalität: Sinnverstehen und Institutionenanalyse bei Max Weber und seinen Kritikern, hrsg. von Homann, Karl, Tübingen, 1991, Mohr, S. 19

^[45] vgl. § 218 Strafgesetzbuch (StGB) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998 (BGBl. I S. 3322), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Gesetzes vom 31. Oktober 2008 (BGBl. I S. 2149)

^[46] vgl. Engländer, Armin: Diskurs als Rechtsquelle?: Zur Kritik der Diskurstheorie des Rechts, Tübingen, 2002, Mohr Siebeck, S. 11

^[47] vgl. Düwell; Hübenthal; Werner: Einleitung, in: Handbuch Ethik, S. 16f.

^[48] vgl. Hübenthal, Christoph: Einleitung – Teleologische Ansätze, in: Handbuch Ethik, hrsg. von Düwell, Marcus; Hübenthal, Christoph; Werner, Micha H., 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Stuttgart; Weimar, 2006, J. B. Metzler, S. 61

^[49] vgl. Werner, Micha H.: Einleitung – Deontologische Ansätze, in: Handbuch Ethik, hrsg. von Düwell, Marcus; Hübenthal, Christoph; Werner, Micha H., 2., aktualisierte und erweiterte Auflage, Stuttgart; Weimar, 2006, J. B. Metzler, S. 122

^[50] vgl. Frankena, William Klaas: Analytische Ethik, hrsg. von Hoerster, Norbert, 4. Auflage, München, 1986, dtv, S. 32f.

^[51] Rawls, John: Eine Theorie der Gerechtigkeit, Frankfurt a.M., 1979, Suhrkamp, S. 48

^[52] vgl. Nida-Rümelin, Julian: Kritik des Konsequentialismus, München, 1993, Oldenbourg, S. 87

^[53] vgl. Düwell; Hübenthal; Werner: Einleitung, in: Handbuch Ethik, S. 17

^[54] vgl. Düwell; Hübenthal; Werner: Einleitung, in: Handbuch Ethik, S. 17

^[55] vgl. Werner, Micha H.: Einleitung – Deontologische Ansätze, in: Handbuch Ethik, S. 122ff.

^[56] vgl. Nida-Rümelin: Kritik des Konsequentialismus, S. 86f.