Strategische Steuerung in der Kommunalverwaltung am Beispiel des Gebäudemanagements
©2010
Masterarbeit
104 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Einleitung:
There is evidence that public real estate is one of the most underutilized local resources in many cities across the world.
Problemstellung:
Die Handlungsfähigkeit vieler Kommunen ist durch eine angespannte Haushaltslage massiv eingeschränkt. Daraus resultieren umfangreiche Konsolidierungsmaßnahmen wie die Kürzung von Verwaltungsaufgaben oder die Reduzierung von Instandhaltungsinvestitionen. Zunehmend veräußern die öffentlichen Verwaltungen ihr Tafelsilber um die Aufnahme von neuen Schulden zu vermeiden oder alte Schulden abzubauen.
Die Kommunalverwaltungen nutzen in verschiedenster Form Räume und Gebäude, um ihre Dienstleistungen zu erstellen und bereitzuhalten. Die Raum- und Gebäudenutzung stellt einen erheblichen Kostenfaktor, aber auch ein wesentliches Betriebsmittel zur Leistungserstellung der öffentlichen Verwaltungen dar.
Der Liegenschaftsbestand wurde inzwischen als wertvolle Ressource potenzieller Kosteneinsparungen erkannt. In vielen Kommunen wurden die oft auf viele Organisationseinheiten verstreuten Aufgaben und Funktionen der Gebäudewirtschaft in einer Organisationseinheit, dem Gebäudemanagement, zentralisiert.
Parallel zu dieser Entwicklung im Bereich der Gebäudewirtschaft begann die Einführung des Neuen Steuerungsmodells, welches maßgeblich von der KGSt geprägt wurde.
Ein zentraler Aspekt in diesem umfassenden Modell zur Verwaltungsmodernisierung ist die Implementierung einer strategischen Steuerung zur Sicherung des langfristigen Organisationserfolgs, da in der traditionellen öffentlichen Verwaltung ein kurzfristorientierter, additiver Politiktyp dominiert, der unter dem Gesichtspunkt aktueller Wählerwünsche und bevorstehender Wahltermine Einzelmaßnahmen aneinander reiht.
Die öffentliche Verwaltung steht somit vor der Herausforderung, die Grundlagen für eine mittel- bis langfristige Planung zu schaffen, die eine Entwicklung von Strategien zur Gebäudewirtschaft ermöglicht. Dazu müssen die Gebäude nicht länger nur als Produktionsfaktor, sondern auch als strategische Ressource betrachtet werden.
Bislang fehlt in vielen Kommunen eine gezielte Verknüpfung des Gebäudemanagements mit der strategischen Steuerung, sofern eine solche überhaupt vorhanden war. Nur rund ein Drittel der deutschen Kommunen bis 300.000 Einwohnern kann nach eigenen Angaben klar definierte Optimierungsstrategien für die Gebäudewirtschaft vorweisen.
Im Bereich der öffentlichen Gebäude existiert ein enormes Optimierungs-, […]
There is evidence that public real estate is one of the most underutilized local resources in many cities across the world.
Problemstellung:
Die Handlungsfähigkeit vieler Kommunen ist durch eine angespannte Haushaltslage massiv eingeschränkt. Daraus resultieren umfangreiche Konsolidierungsmaßnahmen wie die Kürzung von Verwaltungsaufgaben oder die Reduzierung von Instandhaltungsinvestitionen. Zunehmend veräußern die öffentlichen Verwaltungen ihr Tafelsilber um die Aufnahme von neuen Schulden zu vermeiden oder alte Schulden abzubauen.
Die Kommunalverwaltungen nutzen in verschiedenster Form Räume und Gebäude, um ihre Dienstleistungen zu erstellen und bereitzuhalten. Die Raum- und Gebäudenutzung stellt einen erheblichen Kostenfaktor, aber auch ein wesentliches Betriebsmittel zur Leistungserstellung der öffentlichen Verwaltungen dar.
Der Liegenschaftsbestand wurde inzwischen als wertvolle Ressource potenzieller Kosteneinsparungen erkannt. In vielen Kommunen wurden die oft auf viele Organisationseinheiten verstreuten Aufgaben und Funktionen der Gebäudewirtschaft in einer Organisationseinheit, dem Gebäudemanagement, zentralisiert.
Parallel zu dieser Entwicklung im Bereich der Gebäudewirtschaft begann die Einführung des Neuen Steuerungsmodells, welches maßgeblich von der KGSt geprägt wurde.
Ein zentraler Aspekt in diesem umfassenden Modell zur Verwaltungsmodernisierung ist die Implementierung einer strategischen Steuerung zur Sicherung des langfristigen Organisationserfolgs, da in der traditionellen öffentlichen Verwaltung ein kurzfristorientierter, additiver Politiktyp dominiert, der unter dem Gesichtspunkt aktueller Wählerwünsche und bevorstehender Wahltermine Einzelmaßnahmen aneinander reiht.
Die öffentliche Verwaltung steht somit vor der Herausforderung, die Grundlagen für eine mittel- bis langfristige Planung zu schaffen, die eine Entwicklung von Strategien zur Gebäudewirtschaft ermöglicht. Dazu müssen die Gebäude nicht länger nur als Produktionsfaktor, sondern auch als strategische Ressource betrachtet werden.
Bislang fehlt in vielen Kommunen eine gezielte Verknüpfung des Gebäudemanagements mit der strategischen Steuerung, sofern eine solche überhaupt vorhanden war. Nur rund ein Drittel der deutschen Kommunen bis 300.000 Einwohnern kann nach eigenen Angaben klar definierte Optimierungsstrategien für die Gebäudewirtschaft vorweisen.
Im Bereich der öffentlichen Gebäude existiert ein enormes Optimierungs-, […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
Daniel Goertz
Strategische Steuerung in der Kommunalverwaltung am Beispiel des
Gebäudemanagements
ISBN: 978-3-8366-4357-3
Herstellung: Diplomica® Verlag GmbH, Hamburg, 2010
Zugl. Fachhochschule Dortmund, Dortmund, Deutschland, MA-Thesis / Master, 2010
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© Diplomica Verlag GmbH
http://www.diplomica.de, Hamburg 2010
2
Abstract
Die strategische Steuerung von Organisationen hat sich in den vergangenen Jahren zu ei-
nem zentralen Thema der Betriebswirtschaft entwickelt. Dies gilt auch für den Bereich der
Kommunalverwaltungen, für die die strategische Steuerung einen Lösungsweg aus der
Finanzkrise der öffentlichen Haushalte und eine Hilfe für die langfristige Steigerung des
Gemeinwohls darstellen kann.
In der vorliegenden Arbeit werden die Möglichkeiten und die Instrumente einer strategi-
schen Steuerung am Beispiel des Gebäudemanagements diskutiert. Das Ziel der Arbeit
liegt in der Beantwortung der zentralen Forschungsfrage: ,,Wie kann das kommunale Ge-
bäudemanagement durch eine strategische Steuerung optimiert werden?"
Die Kommunalverwaltungen nutzen in verschiedenster Form Räume und Gebäude, um
ihre Dienstleistungen zu erstellen und bereitzuhalten. Die Raum- und Gebäudenutzung
stellt einen erheblichen Kostenfaktor, aber auch ein wesentliches Betriebsmittel zur Leis-
tungserstellung der öffentlichen Verwaltungen dar.
Gebäude sind zudem kommunale Anlagegüter mit einer überdurchschnittlich hohen Nut-
zungsdauer oft mehrere Jahrzehnte. Daher ist ein langfristiges, strategisches Management
in diesem Bereich besonders wichtig.
Anhand eines praktischen Beispiels wird verdeutlicht, dass die strategische Steuerung des
Gebäudemanagements bislang unterbelichtet ist. Viele Kommunen haben zwar ein Gebäu-
demanagement und eine strategische Steuerung im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells
eingeführt es mangelt indes aber an einer wirksamen Verknüpfung beider Themenfelder.
Dem Gang der Untersuchung liegt die Annahme zu Grunde, dass insbesondere die Organi-
sationsform, die Rahmenbedingungen in der Organisation, die Auswahl der eingesetzten
Instrumente und das Umsetzungsmanagement kritische Erfolgsfaktoren für eine exzellente
strategische Steuerung des Gebäudemanagement sind. Diese Elemente werden systema-
tisch abgehandelt und kontrovers diskutiert.
Im Ergebnis werden konkrete Handlungsempfehlungen für die kommunale Praxis gegeben.
Hinsichtlich der Wahl der Organisationsform der strategischen Steuerung wird eine
,,Schwache Matrix" empfohlen, da in ihr das strategische Methodenwissen einer Stabstelle
mit dem Fachwissen des zu steuernden Gebäudemanagements kombiniert werden können.
Für den Bereich des Gebäudemanagements wird das Mieter-Vermieter-Modell der KGSt.
empfohlen. Diese Organisationsform gewährleistet eine Professionalisierung des Gebäu-
demanagement unter gleichzeitiger Einbeziehung der gebäudewirtschaftlichen Kosten in
das Budget des Gebäudenutzers. Als förderliche Rahmenbedingungen für eine strategische
Steuerung stellen sich drei Elemente des New Public Managements heraus: die Trennung
von Politik und Verwaltung, die Dezentralisation und der Wettbewerb. Als strategische
Steuerungsinstrumente kommen Verfahren aus der Privatwirtschaft zum Einsatz, die für
die Anwendung im Gebäudemanagement spezifiziert werden die Balanced Scorecard,
das Portfoliomanagement und das Qualitätsmanagement. Durch eine möglichst vorteilhafte
Zuordnung dieser Instrumente in den strategischen Steuerungsprozesses entsteht ein spezi-
fisches, integriertes Steuerungssystem für das Gebäudemanagement. Dem Umsetzungsma-
nagement kommt eine entscheidende Bedeutung für die Realisation von Strategien zu. Be-
trachtet werden die Rollen von Politik, Mitarbeitern und Kunden.
3
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis ... 5
Tabellenverzeichnis ... 5
Abkürzungsverzeichnis... 6
1. Einführung ... 7
1.1
Aktualität des Themas ... 7
1.2 Zielsetzung
der
Arbeit ... 8
1.3
Gang der Untersuchung... 9
2. Ausgangslage und theoretischer Bezugsrahmen ... 10
2.1 Strategische
Steuerung ... 10
2.1.1
Begriffsklärung und Grundlagen... 10
2.1.2
Prozess der strategischen Steuerung... 13
2.1.3
Organisationsformen der strategischen Steuerung ... 16
2.2 Gebäudemanagement... 18
2.2.1
Begriffsklärung und Funktionsbereiche ... 18
2.2.2
Entwicklung des Gebäudemanagements ... 21
2.2.3
Organisationsformen des Gebäudemanagements... 23
2.2.4
Rechts- und Betriebsformen des Gebäudemanagements... 25
2.3
Fehlende Verknüpfung von strategischer Steuerung und Gebäudemanagement 27
3. Rahmenbedingungen zur strategischen Steuerung des Gebäudemanagements . 30
3.1
Trennung von Politik und Verwaltung ... 30
3.2 Dezentralisierung,
Kontraktmanagement ... 32
3.3 Wettbewerb... 34
4. Instrumente zur strategischen Steuerung des Gebäudemanagements... 36
4.1 Balanced
Scorecard ... 36
4.1.1 Definition... 36
4.1.2
Aufbau der Balanced Scorecard ... 37
4.1.3
Anwendbarkeit der Balanced Scorecard... 39
4.1.4
Entwicklung einer Balanced Scorecard für das Gebäudemanagement ... 40
4.1.5
Kritische Würdigung der Balanced Scorecard ... 69
4
4.2 Portfoliomanagement... 70
4.2.1 Definition... 70
4.2.2
Anwendbarkeit des Portfoliomanagements ... 72
4.2.3
Entwicklung eines Portfoliomanagements für das Gebäudemanagement... 73
4.2.4
Kritische Würdigung des Portfoliomanagements... 78
4.3 Qualitätsmanagement ... 79
4.3.1 Definition... 79
4.3.2 EFQM
und
CAF ... 80
4.3.3
Anwendung des CAF im Gebäudemanagement... 82
4.3.4
Kritische Würdigung des CAF ... 88
4.4 Zwischenfazit ... 89
5. Umsetzungsmanagement als kritischer Erfolgsfaktor ... 91
5.1
Rolle der Politik... 91
5.2 Rolle
der
Mitarbeiter ... 93
5.3
Rolle der Kunden... 93
5.4 Zuständigkeiten
im
strategischen Steuerungsprozess... 94
6. Zusammenfassung ... 95
Anhang... 97
Literaturverzeichnis ... 99
5
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Die drei Säulen des Managements ... 12
Abbildung 2: Der strategische Steuerungsprozess ... 14
Abbildung 3: Die Teilbereiche des Gebäudemanagements... 19
Abbildung 4: Traditionelle Zuständigkeiten im Rahmen der Gebäudewirtschaft am
Beispiel eines Schulgebäudes ... 21
Abbildung 5: Entwicklungstendenzen zur Einführung eines Gebäudemanagements ... 22
Abbildung 6: Das Management-Modell der KGSt... 24
Abbildung 7: Vor- und Nachteile der KGSt-Organisationsmodelle zum
Gebäudemanagement... 24
Abbildung 8: Vergleich von traditionellem und strategischem Gebäudemanagement ... 28
Abbildung 9: Kontrakttypen im Gebäudemanagement ... 33
Abbildung 10: Der klassische Aufbau der Balanced Scorecard ... 37
Abbildung 11: Schritte zur Entwicklung einer organisationsspezifischen Balanced
Scorecard ... 40
Abbildung 12: Modell einer Balanced Scorecard für das Gebäudemanagement... 42
Abbildung 13: Beispiel einer SWOT-Analyse für das Gebäudemanagement ... 43
Abbildung 14: Die 4-Felder-Matrix nach Boston Consulting Group... 70
Abbildung 15: Die multifaktorelle Matrix nach Mc Kinsey ... 71
Abbildung 16: 9-Felder-Matrix für ein kommunales Gebäudemanagement... 73
Abbildung 17: Zuordnung der Grundschule Musterstadt in die 9-Felder-Matrix... 77
Abbildung 18: Das EFQM Modell ... 80
Abbildung 19: Der Aufbau des CAF... 81
Abbildung 20: Zuordnung der Instrumente zum strategischen Steuerungsprozess ... 90
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Tabellarische Übersicht des Gebäudebestandes in der Kommune Musterstadt. 74
Tabelle 2: Bedarf der Grundschule Musterstadt... 76
Tabelle 3: Wettbewerbsfähigkeit der Grundschule Musterstadt ... 77
Tabelle 4: Einfaches Bewertungsschema für Befähiger-Kriterien ... 87
Tabelle 5: Einfaches Bewertungsschema für Ergebnis-Kriterien... 87
Tabelle 6: Vor- und Nachteile der vorgestellten Steuerungsinstrumente... 89
Tabelle 7: Zuständigkeiten im strategischen Steuerungsprozess ... 94
6
Abkürzungsverzeichnis
AG
Aktiengesellschaft
BGF
Bruttogrundfläche
BSC
Balanced Scorecard
CAF
Common Assessment Framework
CI Corporate
Identity
CO²
Kohlenstoffdioxid
DIN
Deutsche
Inlandsnorm
EDV
Elektronische Datenverarbeitung
EFQM
European Foundation for Quality Management
EnEV
Energieeinsparverordnung
EROI
Ecologic Return on Invest
GEFMA
German Facility Management Association
GM
Gebäudemanagement
GmbH
Gesellschaft mit beschränkter Haftung
ISO
International Organization for Standardisation
IT Informationstechnologie
KG
Kommanditgesellschaft
KGSt
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement
KIWI
Kommunalindex für Wirtschaftlichkeit
KLR
Kosten-Leistungs-Rechnung
kWh
Kilowattstunde
LED
Light Emitting Diode
NKF
Neues
Kommunales Finanzmanagement
NPM
New Public Management
NSM
Neues Steuerungsmodell
ÖPNV
Öffentlicher Personennahverkehr
PDCA
Plan-Do-Check-Act
PPP
Public Private Partnership
SWOT
Strenght-Weaknesses-Opportunities-Threats
TQM
Total Quality Management
VOB
Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen
VOL
Verdingungsordnung
für
Leistungen
7
1.
Einführung
,,There is evidence that public real estate is one of the most underutilized local resources in
many cities across the world."
1
1.1
Aktualität des Themas
Die Handlungsfähigkeit vieler Kommunen ist durch eine angespannte Haushaltslage mas-
siv eingeschränkt. Daraus resultieren umfangreiche Konsolidierungsmaßnahmen wie die
Kürzung von Verwaltungsaufgaben oder die Reduzierung von Instandhaltungsinvestitio-
nen. Zunehmend veräußern die öffentlichen Verwaltungen ihr ,,Tafelsilber" um die Auf-
nahme von neuen Schulden zu vermeiden oder alte Schulden abzubauen.
Die Kommunalverwaltungen nutzen in verschiedenster Form Räume und Gebäude, um
ihre Dienstleistungen zu erstellen und bereitzuhalten. Die Raum- und Gebäudenutzung
stellt einen erheblichen Kostenfaktor, aber auch ein wesentliches Betriebsmittel zur Leis-
tungserstellung der öffentlichen Verwaltungen dar.
Der Liegenschaftsbestand wurde inzwischen als wertvolle Ressource potenzieller Kosten-
einsparungen erkannt.
2
In vielen Kommunen wurden die oft auf viele Organisationseinhei-
ten verstreuten Aufgaben und Funktionen der Gebäudewirtschaft in einer Organisations-
einheit, dem Gebäudemanagement, zentralisiert.
Parallel zu dieser Entwicklung im Bereich der Gebäudewirtschaft begann die Einführung
des Neuen Steuerungsmodells, welches maßgeblich von der KGSt
3
geprägt wurde.
Ein zentraler Aspekt in diesem umfassenden Modell zur Verwaltungsmodernisierung ist
die Implementierung einer strategischen Steuerung zur Sicherung des langfristigen Organi-
sationserfolgs, da in der traditionellen öffentlichen Verwaltung ein kurzfristorientierter,
additiver Politiktyp dominiert, der unter dem Gesichtspunkt aktueller Wählerwünsche und
bevorstehender Wahltermine Einzelmaßnahmen aneinanderreiht.
4
Die öffentliche Verwaltung steht somit vor der Herausforderung, die Grundlagen für eine
mittel- bis langfristige Planung zu schaffen, die eine Entwicklung von Strategien zur Ge-
bäudewirtschaft ermöglicht. Dazu müssen die Gebäude nicht länger nur als Produktions-
faktor, sondern auch als strategische Ressource betrachtet werden.
Bislang fehlt in vielen Kommunen eine gezielte Verknüpfung des Gebäudemanagements
mit der strategischen Steuerung, sofern eine solche überhaupt vorhanden war. Nur rund ein
Drittel der deutschen Kommunen bis 300.000 Einwohnern kann nach eigenen Angaben
klar definierte Optimierungsstrategien für die Gebäudewirtschaft vorweisen.
5
1
Kaganova / Nayyar-Stone (2000), S. 325
2
Vgl. Schulte et al. (2006), S. 22
3
Die KGSt ist eine Gemeinschaftsstelle für kommunales Management
4
Vgl. KGSt (1993), S. 9
5
Vgl. Schulte et al. (2006), S. 23
8
Im Bereich der öffentlichen Gebäude existiert ein enormes Optimierungs-, Rationalisie-
rungs- und Einsparpotenzial, das es in Zeiten der angespannten Haushaltslage zu nutzen
gilt. Insbesondere aufgrund der weltweiten Wirtschaftskrise sowie der damit für die kom-
munalen Haushalte verbundenen Ertragsminderungen durch Steuerausfälle und Aufwands-
steigerungen durch erhöhte Sozialleistungen, ist das Thema aktueller denn je zuvor.
Die Kritik an der öffentlichen Verwaltung keine zeit-, sach- und kostenadäquaten Problem-
lösungen für die ihr übertragenen Aufgaben liefern zu können, hat in den vergangenen Jah-
ren deutlich zugenommen.
6
Der Anteil der immobilienbezogenen Aufwendungen liegt im
Schnitt zwischen 15 und 20 % der jährlichen Haushaltsaufwendungen und stellt daher ne-
ben den Personal- und Transferleistungen eine der größten Aufwandspositionen im kom-
munalen Haushalt dar.
7
1.2
Zielsetzung der Arbeit
Langfristig kann die Gebäudewirtschaft nur durch eine strategische Steuerung nachhaltig
optimiert werden.
Der Bedarf an konkreten Handlungsempfehlungen zur Lösung der oben beschriebenen
Problemstellung ist groß.
Die vorliegende Masterarbeit soll eine Handlungsempfehlung geben, in dem sie die fol-
gende Forschungsfrage beantwortet:
,,Wie kann das Gebäudemanagement der Kommunen durch eine strategische Steuerung
optimiert werden?"
Vorschläge zur Verbesserung beziehen sich dabei auf nachfolgende Themenfelder:
Wie können Gebäudemanagement und strategische Steuerung organisiert sein?
In welcher Beziehung sollten Gebäudemanagement und strategische Steuerung zu-
einander stehen?
Welche Rahmenbedingungen müssen in der Organisation vorhanden sein?
Welche Instrumente der strategischen Steuerung bieten sich für das Gebäudemana-
gement an?
Wie kann erreicht werden, dass die Organisation den Veränderungsprozessen offen
gegenüber steht?
Das Gebäudemanagement kann nicht allein durch die Verwaltung verbessert werden. Er-
forderlich ist eine neue Art der Zusammenarbeit und Entscheidungsfindung in und mit den
politischen Gremien. Die Politik muss von der Vorteilhaftigkeit einer strategischen Steue-
rung im Gebäudemanagement überzeugt werden. Die vorliegende Arbeit will auch für die-
se Problemstellung einen möglichen Lösungsweg aufzeigen.
Beim Leser wird ein Grundverständnis zu den Abläufen in einer Kommunalverwaltung
vorausgesetzt.
6
Vgl. Schulte et al. (2006), S. 31
7
Vgl. Schulte et al. (2006), S. 32
9
1.3
Gang der Untersuchung
In der vorliegenden Arbeit wird die strategische Steuerung und das Gebäudemanagement
der Kommunen in der Bundesrepublik Deutschland behandelt. Eine Betrachtung der öf-
fentlichen Verwaltungen auf Landes- oder Bundesebene erfolgt nicht.
Die Arbeit ist in sechs Kapitel gegliedert. Nach der Einleitung schafft das zweite Kapitel
zunächst einen theoretischen Bezugsrahmen für die Ausführungen in den nachfolgenden
Kapiteln. Hierzu gehört eine Klärung der Begriffe des Gebäudemanagements und der stra-
tegischen Steuerung. Die strategische Steuerung wird als kontinuierlicher Prozess mit meh-
reren Phasen dargestellt und erläutert. Ebenfalls wird auf mögliche Organisationsformen
sowie die Aufgaben einer strategischen Steuerung eingegangen. Darauf folgend wird der
Themenkomplex des Gebäudemanagements näher betrachtet und ein Überblick über die
Entwicklung desselben gegeben. Hinsichtlich der Organisation des Gebäudemanagements
werden das Eigentümer-, das Mieter-Vermieter-, und das Managementmodell der KGSt
betrachtet und bewertet. Die Aufgaben des Gebäudemanagements werden klassifiziert und
in die Bereiche des infrastrukturellen, kaufmännischen und technischen Gebäudemanage-
ments unterteilt. Das zweite Kapitel schließt mit einer Darstellung des Problems der feh-
lenden Verknüpfung des Gebäudemanagements mit der strategischen Steuerung und den
daraus resultierenden Defiziten.
Das dritte Kapitel stellt Rahmenbedingungen zur exzellenten strategischen Steuerung des
Gebäudemanagements vor. Es wird im Wesentlichen auf verschiedene Elemente des Neu-
en Steuerungsmodells bzw. des New Public Managements eingegangen.
Einen Schwerpunkt der Arbeit bilden die Handlungsempfehlungen im vierten Kapitel. Hier
werden spezifische Instrumente für eine strategische Steuerung des Gebäudemanagements
aufgezeigt. Zur Anwendung kommen wissenschaftlich etablierte und gängige Verfahren
aus der Privatwirtschaft, die hinsichtlich der speziellen Bedürfnisse des Gebäudemanage-
ments in der Kommunalverwaltung konkretisiert werden. Insbesondere die Balanced Sco-
recard und das Portfoliomanagement werden ausführlich behandelt. Im Zusammenhang
mit der Balanced Scorecard wird ein Überblick über die Begriffe Vision, Ziele, Kennzah-
len und Maßnahmen gegeben. Daneben wird auch auf das ergänzende Steuerungsinstru-
ment des Qualitätsmanagements eingegangen.
Das fünfte Kapitel beinhaltet eine Erläuterung zum Umsetzungsmanagement als Erfolgs-
faktor der strategischen Steuerung des Gebäudemanagements, resultierend aus den vielfach
beobachteten Umsetzungsproblemen bei Veränderungen der öffentlichen Verwaltung in
der Vergangenheit.
Im sechsten Kapitel werden die zentralen Erkenntnisse zusammengeführt.
Der Anhang vervollständigt diese Arbeit.
10
2.
Ausgangslage und theoretischer Bezugsrahmen
2.1
Strategische Steuerung
2.1.1
Begriffsklärung und Grundlagen
Definition
In der Fachliteratur findet sich eine Vielzahl von Definitionen zur strategischen Steuerung.
Eine etwas unkonventionelle Definition des Begriffs wäre die Folgende:
,,Strategische Steuerung beantwortet die Frage, wie eine Organisation heute und in Zukunft
aus welchen Gründen handelt."
In wissenschaftlicher Hinsicht ist diese Definition jedoch zu kurz gegriffen. Die Definition
ist daher zu präzisieren.
Im privatwirtschaftlichen Bereich wird die strategische Steuerung häufig auch als strategi-
sches Management bezeichnet. Die Begriffe sind im Fortgang dieser Arbeit synonym zu
verstehen.
Hilfreich für die exakte Beschreibung der strategischen Steuerung ist eine Aufspaltung in
die Wortbestandteile ,,Strategie" und ,,Steuerung" bzw. ,,Management".
Unter Strategie werden in der Wirtschaft klassisch die meist langfristig geplanten Verhal-
tensweisen der Unternehmung zur Erreichung ihrer Ziele verstanden.
8
Ein häufig verwen-
detes Zitat in diesem Zusammenhang lautet: ,,Strategie ist die Kunst, zur rechten Zeit die
richtigen Dinge zu tun."
9
Strategie wird dabei als Führungsaufgabe gesehen.
Steinmann definiert den Begriff des Managements als eine komplexe Verknüpfungsaktivi-
tät, die den Leistungserstellungsprozess einer Organisation gleichsam netzartig überlagert
und in alle Sachfunktionsbereiche steuernd einbringt.
10
Management wird als Querschnitts-
funktion einer Organisation verstanden.
Zusammenfassend ließe sich die strategische Steuerung daher wie folgt beschreiben:
,,Strategische Steuerung ist eine langfristige, komplexe, in alle Leistungserstellungsprozes-
se und Funktionsbereiche eindringende Führungsaktivität zur Erreichung der Ziele bzw.
zum Erhalt einer Organisation."
Auf den Verwaltungsbereich bezogen, konzentriert sich die strategische Steuerung auf die
Zielerreichung staatlichen Handelns und somit auf die resultierenden Wirkungen von Ver-
waltungstätigkeiten.
11
Dabei wird versucht, künftige Entwicklungen, die für die Organisation von Bedeutung sein
könnten, zu erkennen, zu evaluieren und einzubeziehen.
12
8
www.wikipedia.de
9
www.methode.de/st/mu/st01.htm
10
Vgl. Steinmann / Schreyögg (2005), S.7
11
Vgl. Bichsel (1994), S. 122 ff.
11
Strategisches Management kann den Kommunen helfen, folgende Voraussetzungen für
erfolgreiches Handeln zu schaffen:
13
rechtzeitig wesentliche Ereignisse und Entwicklungen für die örtliche Gemein-
schaft zu erkennen und zu bewerten
regelmäßig die Stärken und Schwächen sowie die Chancen und Risiken der
Kommunalverwaltung zu analysieren
zu prüfen, welche Maßnahmen und Programme geeignet und notwendig zur
Zielerreichung sind
richtungsweisende Entscheidungen zu treffen und deren Umsetzung sicherzu-
stellen
Abgrenzung
Die strategische Steuerung ist abzugrenzen vom normativen und operativen Management.
Während das operative Management einen überwiegend kurzfristigen bis maximal mittel-
fristigen Zeithorizont, oft das Wirtschaftsjahr oder eine anders abgegrenzte Periode, be-
schreibt, sind die strategische Steuerung und das normative Management langfristig ausge-
richtet. Ziel des operativen Managements ist die Gewinnerzielung zur Liquiditätssicherung
der Organisation. Das operative Management betrachtet im Wesentlichen nur die Organi-
sation selbst. Eine Einbeziehung des Umfelds und der Umwelt findet im Gegensatz zum
strategischen Management nicht statt. Das strategische Management hat zum Ziel, Strate-
gien zum Unternehmenserhalt und der langfristigen Erfolgssicherung zu entwickeln.
Die Unterscheidung des strategischen und normativen Managements ist weitaus schwieri-
ger, da die Grenzen oft fließend sind. Das normative Management ist der strategischen
Steuerung vorgelagert und behandelt das Leitbild und die Vision einer Unternehmung.
14
In
der Literatur wird jedoch eine Unterscheidung des strategischen vom normativen Mana-
gement nicht durchgängig akzeptiert. Vielfach werden die Vision und das Leitbild einer
Unternehmung als Part der strategischen Steuerung angesehen.
Für diese Sichtweise spricht insbesondere die Tatsache, dass die strategische Planung so-
wie die strategischen Ziele unmittelbar am Leitbild der Unternehmung ausgerichtet und
somit untrennbar mit diesem verbunden sind.
Andererseits kann angeführt werden, dass das normative Management zeitlich über das
strategische Management hinausgeht. Während das normative Management durchaus einen
Horizont von Jahrzehnten thematisieren kann, ist das strategische Management aufgrund
der zumindest partiellen Unberechenbarkeit der Umwelt und des Umfelds einer Organisa-
tion nach herrschender Meinung auf einen Zeitraum bis zu einem Jahrzehnt beschränkt.
Die folgende Abbildung fasst die Unterschiede zusammen.
12
Vgl. Kühn (1980)
13
Vgl. KGSt (2000a), S. 7
14
www.olev.de
12
Abbildung 1: Die drei Säulen des Managements
Historische Entwicklung
Der Begriff der strategischen Steuerung hat seinen Ursprung in der amerikanischen Pri-
vatwirtschaft. Mitte der siebziger Jahre unterbreitete Igor Ansoff den Vorschlag, die bis
dahin praktizierte strategische Planung durch eine neue Konzeption zu ersetzen, dem stra-
tegischen Management.
15
Die strategische Planung hatte zum Ziel, die Ungewissheit auf das geringst mögliche Maß
zu reduzieren und den Zustand vollkommener Informationen so weit wie möglich zu opti-
mieren.
16
Der Primat liegt eindeutig auf der Planung, allen anderen Managementfunktionen
wird im System der strategischen Planung nur eine nachgeordnete Aufgabe zugedacht.
17
Eine limitierende Wirkung erfuhr das Konzept der strategischen Planung jedoch in den
70er Jahren, als deutlich wurde, dass die Umsetzung der strategischen Planung in konkre-
tes betriebliches Handeln große Schwierigkeiten mit sich bringt und auch Diskontinuitäten
in der Umwelt den betrieblichen Erfolg beeinflussen.
Daraus entwickelte sich ein Trend, die Steuerung nicht nur als Planungsanalyse, sondern
als Managementaufgabe zu betrachten.
In der öffentlichen Verwaltung wurde eine strategische Steuerung hingegen erst deutlich
später eingeführt. Der Begriff der strategischen Steuerung tauchte in der internationalen
15
Vgl. Ansoff / Declerk / Hayes (1976)
16
Vgl. Cornelius / Dincher / Müller-Godeffroy (2005), S. 56
17
zu der folgenden Argumentation vgl. auch Schreyögg (1999), S. 388
normativ
strategisch
operativ
Zeithorizont:
- langfristig
Ziel:
- Strategien zum Unterneh-
menserhalt und der Erfolgssi-
cherung
Orientierung:
- Umwelt und Unternehmen
Zeithorizont:
- kurz- bis mittelfristig
Ziel:
- Gewinnerzielung zur Liqui-
ditätssicherung
Orientierung:
- Unternehmen
MANAGEMENT
Zeithorizont:
- sehr langfristig
Ziel:
- Visionen, Leitbilder zur
Unternehmenskultur
Orientierung:
- Gesamtmarkt, Umwelt und
Unternehmen
ORGANISATION
13
öffentlichen Verwaltung erstmals im Rahmen der Konzipierung des New Public Manage-
ments (NPM) auf. Das New Public Management befasst sich mit der Modernisierung öf-
fentlicher Einrichtung und neuen Formen öffentlicher Verwaltungsführung.
18
Es dürfte
Rod. A. W. Rhodes zu Beginn der neunziger Jahre gewesen sein, der den Begriff des New
Public Managements explizit als Terminus für einen neuen Steuerungsansatz in der Ver-
waltung verwendet hatte.
19
Mitte der neunziger Jahre wurden verschiedene Denkansätze
des New Public Managements auch auf deutsche Verwaltungen, insbesondere auf kommu-
naler Ebene, übertragen und wurden unter dem Begriff des Neuen Steuerungsmodells
(NSM) zusammengefasst.
Dennoch kann strategisches Management auch losgelöst vom Neuen Steuerungsmodell
betrieben werden. Es hat sich allerdings gezeigt, dass strategisches Management umso er-
folgreicher ist, je intensiver die Grundgedanken des Neuen Steuerungsmodells in der Pra-
xis umgesetzt werden.
Als federführend auf diesem Gebiet erwies sich die Kommunale Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsmanagement, kurz KGSt.
Hauptauslöser dieses Modernisierungsansatzes war die zunehmende Finanznot der öffent-
lichen Verwaltungen. Hinzu kam der immer stärker werdende Unmut mit den Leistungen
und der Arbeitsweise öffentlichen Verwaltungen sowohl bei den Leistung abnehmenden
Bürgern als auch bei den an den Leistungsprozessen beteiligten Mitarbeitern.
20
Die Notwendigkeit des strategischen Managements wird insbesondere in der zunehmenden
Komplexität der Aufgaben bei gleichzeitiger Reduzierung der Zeitspanne deutlich.
Tendenziell weit fortgeschritten ist die Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells in größe-
ren und mittleren Kommunen sowie in vereinzelten kleinen Kommunen. Dennoch ist fest-
zuhalten, dass insbesondere das Element der strategischen Steuerung bislang kaum verbrei-
tet ist oder aber nicht aktiv gelebt wird.
2.1.2
Prozess der strategischen Steuerung
Die strategische Steuerung darf nicht als eine losgelöste Aktivität betrachtet werden. Kenn-
zeichnend für ein Strategisches Management ist das Verständnis der Steuerung als Anei-
nanderreihung einer Vielzahl von Teilprozessen.
Der strategische Planungsprozess als Teil des strategischen Steuerungsprozesses gliedert
sich in fünf Hauptelemente: Umweltanalyse, Unternehmensanalyse, strategische Optionen,
strategische Wahl und strategische Programme.
21
Die Phasen der Realisation und der stra-
tegischen Kontrolle begleiten den gesamten strategischen Steuerungsprozess, sind aber
nicht Elemente der strategischen Planung im engeren Sinne.
18
Vgl. Lasar (2009a), S. 5
19
Vgl. Schedler / Proeller (2006), S. 38
20
Vgl. Reichard / Wollmann (1996), S. 10
21
zu der folgenden Argumentation vgl. auch Steinmann / Schreyögg (2005), S. 172 ff.
14
Phasen des strategischen Steuerungsprozesses
S t r a t e g i s c h e r S t e u e r u n g s p r o z e s s
strategische Kontrolle
strategische Planung
Realisation
strategische Optionen
strategische Wahl
strategische Programme
Umweltanalyse
Unternehmens-
analyse
Abbildung 2: Der strategische Steuerungsprozess
Umweltanalyse
Aufgabe der Umweltanalyse ist es, dass externe Umfeld der Unternehmung daraufhin zu
erkunden, ob sich Anzeichen für eine Bedrohung des gegenwärtigen Geschäfts und / oder
neue Chancen und Möglichkeiten erkennen lassen. Dies kann beispielsweise durch die
Evaluation von Kräften und Trends im externen Umfeld sowie durch Beobachtung von
Wettbewerbern erfolgen.
22
Im Bereich der öffentlichen Verwaltungen können dies sowohl
neue politische oder gesetzliche Rahmenbedingungen als auch verbesserte Angebote und
Dienstleistungen konkurrierender Gebietskörperschaften sein. Insgesamt betrachtet sollten
auch ökologische Gesichtspunkte in die Analyse des externen Umfelds einfließen. Eben-
falls als Teil der Umweltanalyse in öffentlichen Verwaltungen stellt sich die Analyse der
externen Anspruchsgruppen, der sog. externen Stakeholder, dar. Gegenüber privatwirt-
schaftlichen Unternehmen besteht im Bereich der öffentlichen Verwaltungen die Beson-
derheit einer überaus hohen Anzahl von Anspruchsgruppen. Die Analyse und die darauf
aufbauende Abwägung einzelner Interessen gestalten sich schwierig. Es ist daher wichtig,
schon zu Beginn des strategischen Planungsprozesses eine Beteiligung von externen An-
spruchsgruppen sicherzustellen.
Unternehmensanalyse
Die Unternehmensanalyse ist auf die interne Ressourcensituation gerichtet und behandelt
die im Vergleich zu den wichtigsten Konkurrenten spezifischen Stärken und Schwächen
der Organisation. Als Ressource kann dabei, insbesondere im Bereich der öffentlichen
Verwaltung, auch das Know-How und das Wissen der Mitarbeiter angesehen werden. Die
Leistungsfähigkeit der Organisation und die gegenwärtige Strategie spielen ebenfalls eine
gewichtige Rolle. Ähnlich zur Umweltanalyse gilt es bei der Unternehmensanalyse die
Anforderungen von Anspruchgruppen, hier der internen Stakeholder, zu berücksichtigen.
Im Bereich der öffentlichen Verwaltung können dies beispielsweise politische Gruppie-
rungen, Mitarbeiter, Personalrat, Gleichstellungsbeauftragte, Beauftragte für Menschen mit
Behinderung oder Datenschutzbeauftragte sein.
22
zu der folgenden Argumentation vgl. auch Bryson (2004), S. 32 ff.
15
Strategische Optionen
Die aus der Umwelt- und Unternehmensanalyse gewonnenen Erkenntnisse werden im
nächsten Schritt zu möglichen und sinnvollen Strategiealternativen verdichtet. Ziel ist es,
eine möglichst ausgewogene Abstimmung zwischen der Organisation und ihrer Umwelt zu
erreichen. Die Identifikation der strategischen Optionen ist selbstverständlich mit Unsi-
cherheiten behaftet, da die Zukunft und somit auch die Umwelt- und Unternehmensanalyse
nicht exakt vorher gesehen werden kann. Die Umwelt- und Unternehmensanalyse kann nur
eine Prognose der Zukunft sein.
Zudem müssen in diesem Schritt die Themenbereiche der Strategien und Prioritäten zur
Problemlösung festgesetzt werden.
Vor dem nächsten Schritt der strategischen Wahl fügen einige Literaturquellen den Prozess
der Strategieformulierung ein. Hier gilt es alternative Strategien in den zuvor festgesetzten
Themenbereichen und Prioritäten zur Problemlösung zu formulieren. Im Bereich der
Kommunalverwaltung dürfte es dringend erforderlich sein, alternative Strategien vorzuhal-
ten um diese dann den Entscheidungsträgern, den politischen Gremien und der Verwal-
tungsleitung, zur Entscheidung vorzulegen.
Strategische Wahl
Aus den aufgezeigten Alternativen ist nun durch die Entscheidungsträger diejenige auszu-
wählen, die unter Berücksichtigung der spezifischen Umwelt- und Unternehmensanalyse
den größten Erfolg verspricht.
Insbesondere für den Bereich der öffentlichen Verwaltung ist die Auswahl nicht nur an
finanziellen Unternehmenszielen auszurichten. Soziale, ethische, ökologische und prozess-
orientierte Ziele sollten ebenfalls ausreichende Berücksichtigung finden. Die Wahl sollte
am Leitbild der Organisation sowie am Grundsatz der Gemeinwohlmaximierung orientiert
sein.
Strategische Programme
Im letzten Schritt der strategischen Planung wird die praktische Umsetzung der strategi-
schen Wahl planerisch vorbereitet. Hierbei geht es nicht um eine vollständige planerische
Durchdringung des Aktionsfeldes, sondern nur um eine Konkretisierung solcher Maßnah-
men, die für die Umsetzung und den Erfolg kritisch erscheinen. Die strategischen Pro-
gramme sollen eine Neuorientierung für das zukünftige Handeln der operativen Bereiche
der Organisation geben.
Bryson geht in seiner Sichtweise des Strategieprozesses einen Schritt weiter und fordert die
Entwicklung einer Erfolgsvorstellung, wie die Organisation nach Umsetzung der Strate-
gien aussehen soll, beispielsweise in Form eines ,,mission statement".
Für die Kommunalverwaltung bedeutet dies, dass die Entscheidungsträger in Verwaltungs-
führung und den politischen Gremien mit der Verabschiedung der strategischen Program-
me eine Richtschnur für das operative Handeln von Fachbereichen oder Ämtern vorgeben.
16
Realisation
Die Realisation ist nicht mehr Gegenstand der strategischen Planung. Die Planumsetzung
kann sich mitunter über viele Jahre erstrecken und ist von vielen Unsicherheiten und Wi-
derständen begleitet. Die Erkenntnis, Strategien einem ständigen Wandel unterziehen zu
müssen, führte dazu, den Strategischen Planungsprozess durch ein dynamischeres strategi-
sches Management, erweitert um die Phasen der Realisation und ständigen Kontrolle, zu
ersetzen.
Gerade in der Kommunalverwaltung sollte diesem Schritt ein erhöhtes Augenmerk ge-
widmet werden. Durch Änderung der politischen Mehrheitsverhältnisse, Änderung und
Erlass von Gesetzen oder aber auch durch internen Widerstand der Mitarbeiter besteht die
Gefahr, eine Strategie nicht durchsetzen zu können. Umso wichtiger ist es, die ausgewähl-
ten Strategien möglichst gut auf die Bedürfnisse aller Anspruchsgruppen auszurichten und
einen breiten Konsens herzustellen.
Strategische Kontrolle
Nach Steinmann / Schreyögg wird die Kontrolle nicht als angehängtes Schlussglied des
Strategieprozesses begriffen, sondern als selbständiges Steuerungsinstrument, das den Stra-
tegieprozess fortwährend begleitet. Die strategische Kontrolle hat zum Ziel, Abweichun-
gen in der, bzw. Bedrohungen für die strategische Planung möglichst frühzeitig zu erken-
nen um Gegensteuerungsmaßnahmen einzuleiten. Die strategische Kontrolle hat daher
nicht erst nach Vorliegen von messbaren Ergebnissen einzusetzen, sondern ihre Tätigkeit
mit den ersten Festlegungen im Planungsprozess aufzunehmen.
Dagegen sieht Bryson die strategische Kontrolle als abschließenden Schritt im Strategie-
prozess, der einige Zeit nach der Realisation beginnt. Erst dann soll überprüft werden, ob
Strategien beibehalten, abgeändert oder verworfen werden.
Aus Sicht des Verfassers sollte für die Kommunalverwaltung der erste Ansatz zur Anwen-
dung kommen. Dieser Ansatz bietet den Vorteil der Früherkennung von Strategieproble-
men und einer höheren Flexibilität hinsichtlich des Einsatzes von Gegenmaßnahmen.
2.1.3
Organisationsformen der strategischen Steuerung
Versucht man die Frage nach der optimalen Organisationsform der strategischen Steuerung
zu beantworten, so zeigt sich ein Dilemma zwischen Sachverstand und Methodenwissen.
23
Stabstelle
Betrachtet man die strategische Steuerung als Aufgabe der Verwaltungsleitung, so bietet
sich die Einrichtung einer Stabstelle zur strategischen Steuerungsunterstützung an. Diese
Stabstelle hätte die Aufgabe, strategische Programme für jede Facheinheit zu entwickeln,
zu implementieren und zu kontrollieren. Problematisch ist dabei das mangelnde Fachwis-
sen der Stabstelle über spezifische Angelegenheiten der Facheinheiten, wie z.B. über das
23
Vgl. Steinmann / Schreyögg (2005), S. 176
17
Sozialhilferecht oder die Verkehrsplanung. Es besteht eine Diskrepanz zwischen den Pla-
nenden (der Stabstelle) und den Ausführenden (den Facheinheiten). Diese Diskrepanz
dürfte sich bei einer höheren Anzahl von Facheinheiten verschärfen. In kleineren und mitt-
leren Kommunalverwaltungen ist die Organisationsform der Stabstelle jedoch geeignet, um
unter geringem Einsatz von Personal- und Sachressourcen eine adäquate strategische Steu-
erung zu implementieren.
Matrixorganisation
Die Diskrepanz zwischen Planenden und Ausführenden ließe sich durch die Form der Mat-
rix- oder Projektorganisation lösen. Vorteil dieser Organisationsform ist ein hoher Grad der
Vernetzung von Fachwissen und Methodenwissen durch die Kombination zweier Lei-
tungssysteme. Die Stabstelle der strategischen Steuerungsunterstützung kann zur Anwer-
bung von Fachwissen für den Strategieprozess auf Mitarbeiter der Facheinheit zurückgrei-
fen. Der Mitarbeiter des Fachbereichs wird temporär für Aufgaben des Strategieprozesses
freigestellt. Um Zuständigkeits-Überkreuzungen zu vermeiden, sollte die personelle Wei-
sungsbefugnis jedoch nicht auf die Stabstelle übertragen werden, sondern beim Fachein-
heitsleiter verbleiben; dies wird auch als ,,Schwache Matrix" bezeichnet.
Linienorganisation
Fasst man die strategische Steuerung als Aufgabe des Linienmanagements auf, so ist die
jeweils verantwortliche Facheinheit der Träger des Verfahrens. Eine Stabstelle existiert
nicht. Durch von der Verwaltungsleitung festgelegte strategische Leitziele werden die Fa-
cheinheitsstrategien und facheinheitsübergreifenden Projekte von Beginn an aus einer Ge-
samtsicht ausgerichtet bzw. ,,vorgesteuert".
24
Verbunden werden diese strategischen Leit-
ziele mit so genannten Eckwerten.
Die Organisationsform muss sich der Kritik aussetzen, dass insbesondere in kleinen und
mittleren Verwaltungen nicht in jeder Facheinheit genügend strategisches Methodenwissen
vorgehalten werden kann. Für große Verwaltung ist die Form jedoch anwendbar.
Fazit
Die vorgestellte ,,Schwache Matrix" stellt sich aus Sicht des Verfassers als die gelungenste
Organisationsform des Strategischen Managements dar. Sie verknüpft in exzellenter Weise
das strategische Methodenwissen einer Stabstelle mit dem Fachwissen der Facheinheiten.
Die Matrixorganisation bietet zudem den Vorteil, dass sie unabhängig von der Größe einer
Verwaltung eingesetzt werden kann, während die Linienorganisation nur für große und die
Stabstelle primär für kleine Kommunalverwaltungen angewendet werden kann. Dennoch
kann eine Matrix-Organisation nur erfolgreich sein, wenn die Zuständigkeiten und Ver-
antwortlichkeiten klar abgegrenzt sind. Matrixorganisationen können bei den beteiligten
Akteuren tendenziell eher zu Vorbehalten und Missverständnissen führen. Dem Umset-
zungsmanagement kommt daher eine entscheidende Bedeutung zu.
24
Vgl. KGSt (2000a), S. 29
18
2.2
Gebäudemanagement
2.2.1
Begriffsklärung und Funktionsbereiche
Auch das Gebäudemanagement entstammt in seinen Ursprüngen der Privatwirtschaft.
Der Begriff des Gebäudemanagements ist nach DIN 32736 normiert. Demnach ist das Ge-
bäudemanagement die ,,Gesamtheit aller Leistungen zum Betreiben und Bewirtschaften
von Gebäuden einschließlich der baulichen und technischen Anlagen auf der Grundlage
ganzheitlicher Strategien. Dazu gehören auch die infrastrukturellen und kaufmännischen
Leistungen. Gebäudemanagement zielt auf die strategische Konzeption, Organisation und
Kontrolle hin zu einer integralen Ausrichtung der traditionell additiv erbrachten einzelnen
Leistungen." Das Gebäudemanagement ist nicht gleichzustellen mit dem Facility Mana-
gement, sondern vielmehr ein Teilbereich desselben. Das Facility Management betrachtet
über das Gebäudemanagement hinaus auch andere Bereiche eines Unternehmens, die nicht
dem Kerngeschäft angehören und dennoch der Leistungserstellung dienen.
Für den kommunalen Bereich definiert die KGSt den Begriff des Gebäudemanagements
als ,,sämtliche Maßnahmen zur wirtschaftlichen Bereitstellung und Nutzung der zur Leis-
tungserstellung der Organisation notwendigen Räume / Gebäude und der damit im Zu-
sammenhang stehenden Grundstücke". Da zu den Aufgaben des kommunalen Gebäude-
managements aber auch der Bau neuer Gebäude für neue oder veränderte kommunale Pro-
dukte gehört, sind auch diese Aufgaben der für das Gebäudemanagement zuständigen Or-
ganisationseinheit zuzuweisen.
25
Während das Gebäudemanagement im Sinne der DIN 32736 demnach ausschließlich den
Betrieb und die Bewirtschaftung von Gebäuden erfasst, geht die Definition der KGSt dar-
über hinaus und greift auch die Errichtung und bauliche Änderung von Gebäuden als Ge-
genstand des Gebäudemanagements mit auf. Das Gebäude wird in seinem gesamten Le-
benszyklus betrachtet. Diese Definition hat sich in der kommunalen Praxis bewährt.
Das Gebäudemanagement ist dabei im Idealfall eine zentrale Stelle, welche die Rolle eines
Eigentümers und die Steuerung der Gebäudewirtschaft übernimmt.
26
Die Funktionsbereiche öffentlicher Gebäude sind mehrdimensional.
27
So wird zwischen
der fiskalischen Funktion, der Funktion der öffentlichen Nutzung und der stadtentwick-
lungspolitischen Funktion der Liegenschaften unterschieden. Ziel der fiskalischen Funkti-
on ist es, einen Beitrag zum kommunalen Haushalt zu leisten, beispielsweise durch Miet-
und Verkaufserlöse. Die Funktion der öffentlichen Nutzung ist durch das breite Leistungs-
spektrum einer Kommunalverwaltung in Bezug auf die primären Produkte wie Schulen,
Kultur, Sport etc. bedingt. Durch die stadtentwicklungspolitische Funktion der Gebäude
nimmt die Kommune Einfluss auf den örtlichen Immobilienmarkt, die Gewerbepolitik und
die Wohnungspolitik.
25
KGSt (1996), S. 9
26
Vgl. Straßheimer (2000), S. 304
27
zu der folgenden Argumentation vgl. auch Ecke (2004), S. 11
19
Eine Untergliederung des Gebäudemanagements kann in die Teilbereiche technisches, inf-
rastrukturelles und kaufmännisches Gebäudemanagement erfolgen. Dennoch ist die Zu-
sammenarbeit der Teilbereiche für ein funktionierendes Gebäudemanagement unerlässlich.
Abbildung 3: Die Teilbereiche des Gebäudemanagements
28
Kaufmännisches Gebäudemanagement
Das kaufmännische Gebäudemanagement hat zum Ziel, die Gebäudewirtschaft im Rahmen
des bestehenden Rechnungswesens - im kommunalen Bereich die Kameralistik oder die
Doppik - zu führen. In beiden Systemen sind zunächst die Zahlungsströme zu erfassen und
zu bewerten. Die Doppik erfasst darüber hinaus auch Erträge und Aufwendungen. Gerade
im Bereich des Gebäudemanagements bietet sich zusätzlich die Erfassung von Kosten und
Leistungen an. Das kaufmännische Gebäudemanagement umfasst auch die Erstellung von
Rechnungen bzw. die interne Verrechnung von gebäudewirtschaftlichen Leistungen. Fer-
ner erstellt das kaufmännische Gebäudemanagement in Zusammenarbeit mit der Kämme-
rei die im Zuge der Haushaltsaufstellung notwendigen Ergebnis-, Finanz- und Investitions-
pläne.
Die komplexe Aufgabenstellung des Gebäudemanagements und die betriebswirtschaftliche
sowie kundenorientierte Ausrichtung erfordert ein unterstützendes Controlling. Ein we-
sentliches Element des Controllings stellt die zeitnahe Feststellung des Grades und der
Qualität der Leistungserfüllung dar; die jeweiligen Adressaten der Controlling-
Informationen werden in die Lage versetzt, bei erkannten Abweichungen von den vorge-
gebenen oder vereinbarten Zielen möglichst frühzeitig Gegenmaßnahmen einleiten zu
können.
29
Häufig ist das Controlling jedoch stark operativ und wenig strategisch ausgelegt.
Weitere Aufgabe des kaufmännischen Gebäudemanagements ist das Vertragswesen. Hier-
zu gehören sämtliche Bauleistungs-, Dienstleistungs-, Lieferleistungs- und Mietverträge.
Zudem kann in diesem Bereich des Gebäudemanagements auch der Abschluss von Grund-
stücksverträgen oder Public-Private-Partnership-Verträgen, wie beispielsweise dem
Contracting, angesiedelt sein.
28
In Anlehnung an Redmann (2000), S. 41
29
Vgl. Redmann (2000), S. 45
G e b ä u d e m a n a g e m e n t
Kaufmännisches
Gebäudemanagement
Umbau, Sanierung, Neubau
Hausmeisterdienste
Reinigung, Sicherheitsdienst
(Flächenmanagement)
Technisches
Gebäudemanagement
Infrastrukturelles
Gebäudemanagement
Haushalts- und Kassenwesen
Controlling
Versorgung, Umwelt
Vertragswesen
Technische Betriebsführung
20
Technisches Gebäudemanagement
Kernaufgabe des technischen Gebäudemanagements ist die technische Betriebsführung der
baulichen Anlage. Nach DIN 32541 gehören hierzu die Übernahme und Inbetriebnahme
sowie die Außerbetriebnahme eines Gebäudes einschließlich der gebäudetechnischen An-
lagen, das ordnungsgemäße Betreiben der gebäudetechnischen Anlagen einschließlich
Überwachung, Behebung von Störungen, externer Prüfungen, Gewährleistungsverfolgung
und schließlich der Instandhaltung, d.h. nach DIN 31051 die Inspektion, Wartung und In-
standsetzung von Baukonstruktionen und Gebäudetechnik mit dem Ziel, insbesondere
durch Nutzung und Alterung entstehende Mängel und Schäden ordnungsgemäß zu beseiti-
gen.
30
Zudem ist das technische Gebäudemanagement für den Umbau, die Sanierung und nach
der Definition der KGSt auch für den Neubau einer baulichen Anlage verantwortlich.
31
Unter dem Begriff ,,Umbau" werden bauliche Erweiterungen einer bestehenden Anlage
und Maßnahmen der räumlichen Umgestaltung innerhalb einer bestehenden Anlage ver-
standen. Sanierungsmaßnahmen sind dagegen solche Maßnahmen, die der Wiederherstel-
lung des ursprünglichen Zustandes dienen. Modernisierungsmaßnahmen haben zum Ziel,
den Gebrauchs- oder Vermögenswert der baulichen Anlage durch den Einbau des neuesten
Standes der Technik zu erhöhen. Eine Neubaumaßnahme charakterisiert dagegen die erst-
malige Herstellung einer baulichen Anlage.
Zuletzt ist das technische Gebäudemanagement auch für die Versorgung sowie das Ener-
gie- und Umweltmanagement der baulichen Anlagen zuständig. Dieser Bereich gewinnt
vor dem Hintergrund steigender Energiekosten und einer verbreiteten ökologischen Denk-
haltung an Bedeutung. Energie- und Umweltmanagement beginnt dabei nicht erst nach
Fertigstellung, sondern bereits bei der Planung des Gebäudes.
Infrastrukturelles Gebäudemanagement
Dem infrastrukturellen Gebäudemanagement sind insbesondere solche Dienstleistungen
zuzurechnen, die im täglichen Zusammenhang mit dem Gebäude stehen. Dies können bei-
spielsweise Reinigungsdienste, Hausmeisterdienste, Umzugsdienste, Entsorgungsdienste,
Sicherheitsdienste oder die Grünanlagenpflege sein.
Teilweise wird dem infrastrukturellen Gebäudemanagement auch das Flächenmanagement
zugeordnet. Im Flächenmanagement wird angestrebt, die zur Verfügung stehende Fläche
entsprechend der Nutzungsanforderungen und den räumlichen Gegebenheiten optimal zu
nutzen. Für Redmann ist eine notwendige Anbindung des Flächenmanagements an das
infrastrukturelle Gebäudemanagement nicht erkennbar; vielmehr sollte das Flächenmana-
gement an das kaufmännische Gebäudemanagement oder als Stabstelle gebunden wer-
den.
32
30
Vgl. Redmann (2000), S. 49
31
Vgl. Pierschke (1998), S. 286 ff.
32
Vgl. Redmann (2000), S. 54
21
2.2.2
Entwicklung des Gebäudemanagements
Das Gebäudemanagement als Teil des Facility Managements entwickelte sich in den sieb-
ziger Jahren, hatte seinen Ausgangspunkt in der amerikanischen Privatwirtschaft und mün-
dete 1979 in der Gründung des Facility Management Institute.
Mitte der achtziger Jahre hielt das Facility Management auch in deutschen Unternehmen
Einzug. 1989 wurde der Verein GEFMA gegründet.
Knapp ein Jahrzehnt später wurden die Gedanken des Gebäudemanagements erstmals auf
die Anforderungen der Kommunalverwaltung übertragen. Vordenker auf diesem Gebiet
war abermals die KGSt. Aufgrund der in der Vergangenheit gemachten Erfahrungen und
Versuche erkannte die KGSt, dass nur ein ganzheitlicher Lösungsansatz in der Lage ist, die
kommunale Gebäudenutzung zu optimieren.
33
Eine Umfrage des Deutschen Instituts für Urbanistik aus dem Jahr 1996 ergab, dass damals
noch mehr als die Hälfte aller deutschen Kommunen über 50.000 Einwohner keine Moder-
nisierung der Gebäudewirtschaft vorzunehmen gedachte. Nur zwei Jahre später fand das
Institut dagegen heraus, dass sich dies geändert habe. Vor allem solche Kommunen, die
das Neue Steuerungsmodell umsetzten, richteten auch ein Gebäudemanagement ein.
Dies zeigt, dass die Entwicklung des Gebäudemanagements durch die Einführung des
neuen Steuerungsmodells beeinflusst wurde. Erst im Rahmen der konsequenten Umset-
zung dieses Modells erkannten die Kommunen die Handlungsnotwendigkeit.
Abbildung 4: Traditionelle Zuständigkeiten im Rahmen der Gebäudewirtschaft am Beispiel eines
Schulgebäudes
34
33
Vgl. KGSt (1996), S. 11
34
In Anlehnung an Redmann (2000)
S
C
H
U
L
E
Amt 40
Amt 11
Amt 10
Amt 23
Amt 23
Amt 30
Amt 67
Amt 65
Fachaufgaben
Energie
Personal
Reinigung / Orga
Steuern
Versicherungen
Grünflächen
Bauunterhaltung
Dezernat I
Dezernat II
Dezernat III
Dezernat IV
Schulausschuss
Haupt-, Finanz-,
Personal- und
Gleichstellungs-
ausschuss
Ausschuss für
Bürger-
angelegenheiten
und städtische
Einrichtungen
22
Vielerorts war eine schlechte Bereitstellung und Bewirtschaftung von Gebäuden für die
Aufgabenerfüllung der Kommune einer der Hauptbeweggründe für die Einrichtung eines
Gebäudemanagements. Gebäudewirtschaftliche Leistungen wurden an zu vielen Stellen
innerhalb der Organisationsstruktur einer Kommunalverwaltung wahrgenommen.
35
Gefordert wurde eine zentrale Stelle für sämtliche Leistungen der Gebäudewirtschaft.
Dieser Gedanke der Zentralisation von Leistungen steht zunächst in einem scheinbaren
Widerspruch zu der Forderung des Neuen Steuerungsmodells nach einer dezentralen Res-
sourcenverantwortung. Bei näherer Betrachtung ist der scheinbare Widerspruch tatsächlich
keiner. Die Facheinheiten behalten auch bei der Einrichtung eines Gebäudemanagements
ihre dezentrale Ressourcenverantwortung.
Durch den Abschluss von Verträgen, Vereinbarungen oder Kontrakten übertragen sie le-
diglich analog zu einem privatrechtlichen Dienstleistungsvertrag die sekundären Prozesse
zur Leistungserstellung an das Gebäudemanagement. Seine Leistungen stellt das Gebäu-
demanagement anschließend den Gebäudenutzern in Rechnung.
Diese kundenähnliche Denkhaltung soll einerseits zu einer verbesserten und professionel-
len Bereitstellung von Gebäuden durch das Gebäudemanagement und andererseits zu ei-
nem Anreiz zur wirtschaftlichen Nutzung von Gebäuden durch die Facheinheiten oder
Ämter führen.
Eine Untersuchung zum Stand des Gebäudemanagements in Kommunen durch das Bera-
tungsunternehmen Kienbaum aus dem Jahr 1999 ergab, dass mittlerweile die Hälfte der
untersuchten Städte über eine zentrale Organisationseinheit zur Gebäudewirtschaft verfüg-
te.
36
Gebäudemanagement wurde fortan mehr und mehr zu einem Trend in deutschen
Kommunen. Dabei zeigte sich, dass insbesondere die Größe der Kommune und die Anzahl
der bewirtschafteten Gebäude entscheidende Faktoren für die Einrichtung des Gebäude-
managements darstellten. Waren es Ende der neunziger Jahre vor allem Großstädte, die ein
Gebäudemanagement einführten, kommt der Trend derzeit auch in kleineren und mittleren
Kommunen an. Die nachstehende Abbildung fasst die Entwicklungstendenzen, die zur
Einführung eines Gebäudemanagements beigetragen haben, zusammen.
Abbildung 5: Entwicklungstendenzen zur Einführung eines Gebäudemanagements
35
Vgl. Redmann (2000), S. 1
36
Vgl. Seeberger / Fleischle (1999)
Zunehmender Kostendruck
Ökologische Aspekte
EDV-Ausstattung
Neues Steuerungsmodell
Kundenorientierung
Professionalisierung
Gebäudemanagement
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Jahr
- 2010
- ISBN (eBook)
- 9783836643573
- DOI
- 10.3239/9783836643573
- Dateigröße
- 731 KB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Fachhochschule Dortmund – Wirtschaft, Betriebswirtschaftslehre
- Erscheinungsdatum
- 2010 (März)
- Note
- 1,3
- Schlagworte
- gebäudemanagement strategische steuerung kommunalverwaltung öffentliche verwaltung balanced scorecard
