Die Regulierung des Netzzugangs bei Briefdiensten in Deutschland und Großbritannien

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die Liberalisierung und Regulierung des deutschen Briefmarktes
2.1. Die schrittweise Liberalisierung des Briefmarktes
2.2. Die Regulierung des Briefmarktes
2.3. Struktur und Entwicklung des Briefmarktes

3. Die Regulierung des Netzzugangs bei Briefdiensten – Eine theoretische
Betrachtung
3.1. Notwendigkeit einer Netzzugangsregulierung?
3.1.1. Briefbeförderungsnetz und Netzzugangsmöglichkeiten
3.1.2. Natürliches Monopol und monopolistische Bottlenecks im Briefmarkt?
3.2. Ökonomische Wirkungen des Netzzugangs
3.2.1. Netzzugang und Worksharing
3.2.2. Problem effizienter Zugangspreise

4. Der Netzzugang in Deutschland und Großbritannien
4.1. Der Netzzugang in Deutschland
4.1.1. Netzzugangsmöglichkeiten für Wettbewerber
4.1.2. Teilleistungsentgelte
4.1.3. Regulierung von Teilleistungsentgelten
4.1.4. Entwicklung des Access-Wettbewerbs
4.2. Der Netzzugang in Großbritannien
4.2.1. Netzzugangsmöglichkeiten für Wettbewerber
4.2.2. Teilleistungsentgelte
4.2.3. Regulierung von Teilleistungsentgelten
4.2.4. Struktur und Entwicklung des britischen Briefmarktes
4.3. Vergleichende Darstellung

5. Die Ausgestaltung des Netzzugangs und die Folgen für die Wettbewerbsentwicklung bei Briefdiensten
5.1. Innovationswettbewerb und Nachfragepräferenzen
5.2. Finanzierung und Umfang des Universaldienstes
5.3. Rückführung der sektorspezifischen Regulierung

6. Schlussbetrachtung und Handlungsempfehlungen

Literaturverzeichnis

Verzeichnis von Rechtssprechung und amtlichen Dokumenten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabellenverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

„Nicht, weil er so viel weiß, sondern weil er weiß, wieviel er wissen müßte, um erfolgreiche Eingriffe durchzuführen, und weil er weiß, daß er alle diese relevanten Umstände nie kennen kann, sollte sich der Nationalökonom zurückhalten, einzelne Eingriffe selbst dort zu empfehlen, wo die Theorie zeigt, daß sie manchmal wohltätig sein könnten.“F.A. von Hayek^[1]

Die dynamische Marktentwicklung im Telekommunikationssektor zeigt, dass mit Hilfe der sektorspezifischen (De-)Regulierung die Verwirklichung eines funktionsfähigen Wettbewerbs - mit dessen grundlegenden Funktionen (Allokations-, Innovations-, Verteilungs- und Freiheitsfunktion) - in Märkten, welche durch nicht-bestreitbare Monopolbereiche gekennzeichnet sind, möglich ist. Bereits Walter Eucken konstatierte vor mehr als fünfzig Jahren, dass staatliche Monopole die gleichen Probleme aufwerfen wie private.^[2] Ungeachtet dieser Feststellungen wurden der Deutschen Bundespost jahrzehntelang weitreichende Monopolrechte verliehen. Erst mit der vollständigen Öffnung des Briefmarktes im Jahr 2008 fand der Liberalisierungsprozess des deutschen Postwesens sein vorläufiges Ende. Die wettbewerbliche Öffnung der nationalen Postmärkte, d.h. die Abschaffung reservierter Monopolbereiche, beruht in erster Linie auf Vorgaben der EU. Abgesehen von dieser zentralen Bedingung, bleibt die Ausgestaltung des Regulierungsrahmens zu großen Teilen den Mitgliedsstaaten überlassen. Besonders kontrovers verläuft die Diskussion über die Regulierung des Netzzugangs und damit der Frage, ob und wenn zu welchen Bedingungen das etablierte Postunternehmen (Incumbent) seinen Konkurrenten Zugang (Access) zu seiner Infrastruktur gewähren muss. Neben der Markteintrittsstrategie mittels Access besteht die Möglichkeit eines Markteintritts durch den Aufbau eigener Zustellnetze (End-to-End). In dieser Arbeit soll untersucht werden, ob zwischen Access- und End-to-End-Wettbewerb ein möglicher Trade-off besteht. Würde eine Ausweitung des Teilleistungszugangs bei Briefdiensten für mehr Wettbewerb und somit zu einer Steigerung der allokativen und dynamischen Effizienz führen oder besteht vor dem Hintergrund der Universaldienstpflicht die Gefahr, dass ein (ungerechtfertigter) Regulierungseingriff zu ineffizienten Markteintritten bzw. zu Wettbewerbsverzerrungen führt und damit zu volkswirtschaftlichen Effizienzverlusten? Mit anderen Worten: Begründen die positiven Effekte eines Netzzugangs dessen regulatorische Forcierung oder überwiegen die Risiken eines verpflichtenden Netzzugangs im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung des Briefmarktes?

Der expliziten Widmung dieser Fragestellung sind ein kurzer Überblick des Verlaufs der deutschen Post-Liberalisierung (Kapitel 2.1), des aktuellen Regulierungsrahmens (Kapitel 2.2) sowie der Marktstruktur und -entwicklung des deutschen Briefmarktes (Kapitel 2.3) vorangestellt.

Im Anschluss erfolgt eine theoretische Analyse der Netzzugangsregulierung (Kapitel 3). Kapitel 3.1 behandelt die Frage der generellen Notwendigkeit einer gesetzlichen Netzzugangsregulierung, während in Kapitel 3.2 den ökonomischen Wirkungen eines Access-Wettbewerbs nachgegangen wird. Nach einer Beschreibung der postalischen Wertschöpfungskette (Kapitel 3.1.1) soll untersucht werden, ob im Briefmarkt monopolistische Bottlenecks, die eine Voraussetzung eines verpflichtenden Netzzugangs darstellen, überhaupt existieren (Kapitel 3.1.2). Unabhängig von diesem Ergebnis erfolgt im nächsten Schritt eine Beschreibung des Netzzugangsprinzips, der damit verbundenen Arbeitsteilung (Worksharing) und deren ökonomischen Wirkungen (Kapitel 3.2.1). Gegenstand des nächsten Punktes ist die Ermittlung effizienter Zugangspreise und die damit verbundenen Schwierigkeiten (Kapitel 3.2.2).

In Kapitel 4 erfolgt eine Darstellung der Netzzugangsregulierung in Deutschland und Großbritannien. Der bereits im Jahr 2006 vollständig geöffnete britische Briefmarkt wurde als Vergleichland gewählt, da die britische Regulierungsbehörde mit Hilfe des Netzzugangs eine gegenläufige Marktöffnungsstrategie verfolgt. Zunächst erfolgt eine Darstellung des deutschen Netzzugangsregimes (Kapitel 4.1). Beginnend werden die gesetzlichen Grundlagen und die möglichen Netzzugangsmöglichkeiten im deutschen Briefmarkt erläutert (Kapitel 4.1.1). Danach erfolgt eine Darstellung der aktuellen Zugangsentgelte (Kapitel 4.1.2), der Regulierung dieser Entgelte (Kapitel 4.1.3) sowie der Entwicklung des Access-Wettbewerbs in Deutschland (Kapitel 4.1.4). Die Untersuchung der britischen Netzzugangsregulierung erfolgt in identischer Weise (Kapitel 4.2). Im Anschluss erfolgt eine vergleichende Darstellung der Netzzugangsregime und der Briefmarktentwicklung beider Länder (Kapitel 4.3).

In Kapitel 5 sollen die Chancen und Risiken der Netzzugangsregulierung in Bezug auf die Generierung von Innovationen und die Erfüllung von Nachfragerpräferenzen (Kapitel 5.1), die Aufrechterhaltung des Universaldienstes (Kapitel 5.2) und einer zukünftigen Rückführung der sektorspezifischen Regulierung (Kapitel 5.3) analysiert werden.

In der Schlussbetrachtung werden die wichtigsten Ergebnisse dieser Arbeit zusammengetragen und hieraus Handlungsempfehlungen für die weitere Regulierung des deutschen Briefmarktes abgeleitet (Kapitel 6).

2. Die Liberalisierung und Regulierung des deutschen Briefmarktes

2.1. Die schrittweise Liberalisierung des Briefmarktes

Mit der vollständigen Beseitigung des Briefmonopols zum 01.01.2008 wurde der langwierige, fast zwanzig Jahre andauernde Liberalisierungsprozess des deutschen Postmarktes abgeschlossen. Der Strukturwandel des jahrzehntelang monopolisierten Wettbewerbsausnahmebereichs^[3] wurde mit der 1989 verabschiedeten Postreform I eingeläutet. Die bis dato vom Bundesministerium für das Post- und Fernmeldewesen geführte und durch Monopolrechte geschützte Deutsche Bundespost wurde in die drei unternehmerischen Teilbereiche Telekom, Postdienst und Postbank aufgeteilt, wobei die politisch-hoheitlichen Aufgaben beim Ministerium verblieben. Somit besaßen die Maßnahmen der ersten Postreform vorwiegend organisatorischen Charakter.

Dagegen verfolgte die Postreform II von 1994 das vorrangige Ziel, die Leistungs- und Wettbewerbsfähigkeit der Postunternehmen national und international zu stärken.^[4] Hierzu wurden die in bundeseigener Verwaltung geführten Unternehmensbereiche formal privatisiert, wobei die mehrheitlich vom Bund geführte Postdienste AG grundgesetzlich verpflichtet wurde, weiterhin flächendeckende Infrastrukturleistungen zu erbringen. Die wichtigen Regulierungsaufgaben wurden weiterhin durch das Bundesministerium für Post und Telekommunikation wahrgenommen und auch die Beförderungsvorbehalte in Gestalt verliehener Monopolstellungen blieben vorerst unangetastet. Treibende Kraft dieser Reformschritte war der externe Liberalisierungsdruck der Europäischen Kommission, die mit der Auflösung staatlicher Monopolstellungen die Verwirklichung eines funktionsfähigen Binnenmarktes forcieren wollte. Dabei wurde vor allem der Deregulierung der Telekommunikationsmärkte höhere Bedeutung beigemessen, da diese sich als sehr dynamisch wachsende Zukunftsmärkte erwiesen, in denen sich die Mitgliedsstaaten der EU rechtzeitig etablieren wollten. Zudem waren die staatlichen Monopole aufgrund neuer Technologien, einem zunehmenden Substitutionswettbewerb ausgesetzt.^[5]

Basierend auf Vorgaben der EU hinsichtlich der Entwicklung des Binnenmarktes für Postdienste, als auch durch die Befristung des Postgesetzes, wurde Ende 1997 die Postreform III verabschiedet. Mit Inkrafttreten der Neufassung des Postgesetzes zum 01.01.1998 wurde der Markt für Briefdienstleistungen teilweise für Wettbewerber geöffnet. Das neue Postgesetz legte jedoch weiterhin einen Monopolbereich fest, in dem der Deutschen Post AG (DP AG) eine befristete Exklusivlizenz zur Beförderung von Briefen bis 200 g und Massendrucksachen (Info-Post) bis 50 g zugesichert wurde.^[6] Gleichzeitig wurde das Bundesministerium für Post und Telekommunikation aufgelöst und die Regulierungsaufgaben auf eine neu gegründete Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (heute: Bundesnetzagentur) übertragen. Dieser Schritt wurde durch die sektorspezifische Aufgabenregulierung begründet, mit der u.a. eine flächendeckende Grundversorgung mit Postdienstleistungen zu erschwinglichen Preisen (Universaldienst) sichergestellt werden soll.^[7] Vor diesem Hintergrund wurde eine damals diskutierte Übertragung der Regulierungsfunktionen auf das Bundeskartellamt verworfen, da die reine Wettbewerbsbehörde mit einer Regulierung dieser Art überfordert gewesen wäre.^[8]

Die Verwirklichung eines europäischen Binnenmarktes für Postdienste wurde durch die Postdiensterichtlinie 97/67/EG konkretisiert, die ebenfalls im Jahr 1998 in Kraft trat. Die Richtlinie sah eine sukzessive Reduzierung der reservierten Monopolbereiche ab 2003 vor.^[9] Durch Vorgaben der Richtlinie 2002/39/EG wurden die Gewichts- und Preisgrenzen der Exklusivlizenz der DP AG Anfang 2003 auf 100 g bzw. dem dreifachen Standardtarif, sowie Anfang 2006 auf 50 g bzw. dem 2,5-fachen Standardtarif gesenkt.^[10] Deutschland plante bereits für das Jahr 2002 eine vollständige Marktöffnung. Aufgrund der deutlich langsameren Liberalisierung in den anderen europäischen Staaten entschied sich die Bundesregierung jedoch für ein Auslaufen des Briefmonopols zum 31.12.2007.^[11] Die endgültige Vollendung des Binnenmarktes für Postdienste wurde mit der Richtlinie 2008/6/EG beschlossen. Demnach müssen alle europäischen Briefmärkte, mit Ausnahme von elf neueren Mitgliedsstaaten, spätestens bis zum 31.12.2010 vollständig für den Wettbewerb geöffnet werden.^[12] Die Bundesrepublik Deutschland ist mit der vollständigen Öffnung des Briefmarktes im Jahr 2008 vielen europäischen Staaten vorangegangen. Abbildung 1 verdeutlicht noch einmal die schrittweise umsatzbezogene Reduzierung des Monopolbereichs.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten Abbildung 1: Entwicklung des Wettbewerbsbereichs im Briefmarkt^[13]

Der Privatisierungsprozess der DP AG wurde mit dem Börsengang im Jahr 2000 intensiviert. Die Aktienmehrheit verblieb vorerst beim Bund. Seit 2005 befindet sich die DP AG mehrheitlich in Privatbesitz. Aktuell hält der Bund über die Kreditanstalt für Wiederaufbau noch ca. 30,5 Prozent der Aktienanteile an der DP AG.^[14]

2.2. Die Regulierung des Briefmarktes

Im Rahmen der Marktöffnungspolitik dient die staatliche Regulierung eines nicht-bestreitbaren natürlichen Monopolbereichs (monopolistischer Bottleneck)^[15] generell zwei Zielen:^[16]

- dem Schutz der Marktgegenseite vor Ausbeutungsmissbrauch sowie
- dem Schutz der Wettbewerber vor Behinderungsmissbrauch durch den natürlichen Monopolisten in vor- und nachgelagerten Märkten.

Der Schutz der Nachfrager vor einer Ausbeutung durch den natürlichen Monopolisten soll durch eine Regulierung der Entgelte und der Qualität der Leistungen gewährleistet werden. Wichtigstes Instrument zur Vermeidung des Behinderungsmissbrauchs durch den natürlichen Monopolisten ist die Marktzugangsregulierung, die einen diskriminierungsfreien Netzzugang für Wettbewerber sicherstellt. Auch in der sektorspezifischen Regulierung der Postmärkte werden diese Instrumente in folgender Weise angewandt:^[17]

Marktzugangsregulierung:

In Deutschland wird der Marktzugang durch die Notwendigkeit eines Lizenzerwerbs für die gewerbsmäßige Beförderung von Briefsendungen bis 1000 g institutionell beschränkt. Das Postgesetz sieht keine Begrenzung der verfügbaren Lizenzen vor. Einem Antragssteller kann eine Lizenz lediglich versagt werden, wenn dieser mangelnde Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und Fachkunde erkennen lässt. Weitere Versagungsgründe sind die Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung sowie die Unterschreitung der üblichen Arbeitsbedingungen („Sozialklausel“) im lizenzierten Bereich.^[18] Wie bereits in Kapitel 2.1. gezeigt, enthielt das Postgesetz eine befristete Exklusivlizenz für die DP AG, die schrittweise verringert wurde, und seit Anfang 2008 vollständig aufgehoben ist. Eine Begründung für das verliehene Monopolrecht bleibt das Postgesetz schuldig. Bis Ende 2007 regelte § 51 PostG, welche Dienstleistungen im lizenzierten Bereich durch Konkurrenten der DP AG erbracht werden durften. Seit dem Jahr 2008 sind alle Inhaber einer Lizenz berechtigt, jegliche Art lizenzpflichtiger Postdienstleistungen frei anzubieten und zu befördern.

Entgeltregulierung:

Erhobene Entgelte eines marktbeherrschenden Lizenznehmers auf lizenzpflichtige Dienstleistungen bedürfen der ex-ante-Genehmigung durch die Bundesnetzagentur.^[19] Mit der vollständigen Öffnung des Briefmarktes Anfang 2008 ist die ex-ante-Genehmigung für lizenzpflichtige Briefdienstleistungen ab einer Mindesteinlieferungsmenge von 50 Briefsendungen (sog. Massensendungen) entfallen.^[20] De facto ist der gesamte Geschäftskundenbereich der ex-ante-Genehmigung entzogen, womit diese Entgelte von nun an der nachträglichen Missbrauchskontrolle unterliegen. Die Entgeltregulierung soll die Ausbeutung von Nachfragern auf Teilmärkten mit niedriger Nachfrageelastizität durch zu hohe Preise, als auch die wettbewerbsbeschränkende systematische Preisunterbietung auf anderen Teilmärkten verhindern. Dabei fordert das Postgesetz, dass sich die Entgelte an den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu orientieren haben. Die Preise dürfen weder Aufschläge aufgrund einer marktbeherrschenden Stellung, noch Abschläge enthalten, die den Wettbewerb auf den Postmärkten mit anderen Unternehmen in missbräuchlicher Weise behindern. Gleichzeitig gibt § 11 Abs. 1 PostG entgegen der Kostenorientierung vor, dass Postuniversaldienstleistungen zu erschwinglichen Preisen angeboten werden müssen. Für den Zeitraum der Exklusivlizenz galt im Zusammenhang mit Universaldienstleistungen die Tarifeinheit im Raum.^[21] Die Regulierung der Entgelte erfolgt durch das Price-Cap-Verfahren sowie durch Einzelentgeltgenehmigungen. Die Konzeption des Price-Cap-Verfahrens sieht vor, dass die durchschnittliche Preissteigerung für die in den sog. Körben zusammengefassten Briefdienstleistungen die Inflationsrate abzüglich eines erwarteten Produktivitätsfaktors nicht überschreiten darf.^[22] Die vormals in drei Körben zusammengefassten Produkte sind in der aktuellen Price-Cap-Periode (2008-2011) in nur noch einem Korb erfasst. Zentraler Vorteil dieser Regulierungsform ist die dynamische Anreizfunktion, wodurch Effizienzsteigerungen des Incumbents durch zusätzliche Gewinne belohnt werden.

Qualitätsregulierung:

Auch Qualität und Umfang des Angebots auf den Postmärkten unterliegen der staatlichen Regulierung. Die grundgesetzliche Verpflichtung des Bundes zur flächendeckend angemessenen und ausreichenden Versorgung mit Postdienstleistungen zeigt den hohen Stellenwert der Qualitätsregulierung im Postwesen.^[23] Eine Grundversorgung mit Postdienstleistungen (Universaldienstleistungen) in bestimmter Qualität schreibt auch die Postdiensterichtlinie der EU vor.^[24] Die Erbringung von Universaldienstleistungen wird in § 11 PostG vorgeschrieben und durch die Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) konkretisiert. Die PUDLV verlangt, dass bundesweit 12.000 stationäre Posteinrichtungen vorhanden sein müssen. Zudem gilt, dass Kunden in zusammenhängend bebauten Wohngebieten nicht mehr als 1.000 Meter zurückzulegen haben, um zu einem Briefkasten zu gelangen. Weiterhin werden Qualitätsvorgaben bezüglich der Leerungszeiten der Briefkästen und der Brieflaufzeiten vorgegeben.^[25] Das Postgesetz schreibt vor, dass der Universaldienst von der DP AG als auch von den alternativen Anbietern erbracht wird. Bis zum Jahr 2008 war die DP AG zur Erbringung des Universaldienstes verpflichtet. Wird der Universaldienst in einem Bereich nicht angemessen erbracht, so ist die Bundesnetzagentur dazu verpflichtet den Universaldienst sicherzustellen; dieses kann durch verschiedene im Postgesetz geregelte Verfahren erreicht werden.^[26]

2.3. Struktur und Entwicklung des Briefmarktes

Der Markt für lizenzpflichtige Briefdienstleistungen umfasste im Jahr 2007 Umsätze von rund 10 Mrd. Euro. Die Sendungsmenge betrug knapp 17,5 Mrd. Stück.^[27] Seit 1998 stagniert der Umsatz im Briefmarkt bei leicht steigenden Sendungsmengen (vgl. Abbildung 2). Dabei sind eine Abnahme individueller Sendungen aufgrund eines zunehmenden Substitutionswettbewerbs durch elektronische Medien sowie ein stetiger Zuwachs von Werbesendungen zu beobachten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Entwicklung der Sendungsmengen und der Umsätze im lizenzierten Bereich (1998-2008);

e = erwartet (Prognose Wettbewerber und Bundesnetzagentur)^[28]

Aufgrund der zögerlichen Marktöffnungspolitik hat sich der Wettbewerb im Briefmarkt nur sehr langsam entwickelt. Die DP AG konnte auch nach der vollständigen Marktöffnung ihre marktmächtige Stellung verteidigen und wahrscheinlich im Jahr 2008 noch einmal leicht ausbauen. Der prognostizierte Marktanteil der DP AG (nach Sendungsmengen) stieg im Jahr 2008 um 0,4 Prozentpunkte auf 91,6 Prozent; bezogen auf den Umsatz verbucht die DP AG einen Marktanteil von 89,3 Prozent. Trotz relativ geringem Umsatzanteil ist der Briefbereich mit Abstand das erfolgreichste Geschäftsfeld der DP AG. Im Jahr 2008 erwirtschaftete das Briefgeschäft rund 70 Prozent des Konzernergebnisses.^[29] Die Wettbewerber konnten ihre Marktanteile bis 2006 kontinuierlich steigern, wenn auch auf niedrigem Niveau. Im Jahr 2008 betrug ihr geschätzter Marktanteil (nach Sendungsmengen) 8,4 Prozent (vgl. Tabelle 1); gemessen am Umsatz waren es 10,7 Prozent. Seit 1998 hat die Bundesnetzagentur 2.500 Lizenzen erteilt. Davon sind rund 800 Lizenznehmer aktiv im Markt tätig. Hierbei handelt es sich vorwiegend um kleinere und mittlere Unternehmen. Die drei größten Wettbewerber erwirtschafteten im Jahr 2006 jeweils weniger als 2 Prozent des Umsatzes im lizenzierten Bereich. Das bisherige Ausbleiben eines funktionsfähigen Wettbewerbs im Briefmarkt begründet die Monopolkommission durch den Erhalt der Mehrwertsteuerbefreiung für die DP AG, die Einführung des Post-Mindestlohns sowie die nicht angemessene Berücksichtigung von Effizienzgewinnen der DP AG bei der ex-ante-Entgeltregulierung.^[30]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Marktanteile im lizenzierten Bereich 1998-2008 (nach Sendungsmengen); e = erwartet (Prognose Wettbewerber und Bundesnetzagentur)^[31]

Derzeit können folgende Geschäftsmodelle unter den Wettbewerbern festgestellt werden: Briefzusteller, Konsolidierer und Vernetzer.^[32] Briefzusteller bieten die komplette Briefbeförderung von der Abholung bis zur Zustellung (End-to-End) an. Der Aufbau paralleler Zustellnetze ist in Deutschland die treibende Kraft der Wettbewerbsentwicklung und stellt somit das dominierende Geschäftsmodell dar. Die größten Anbieter erreichen über Kooperationen mit anderen Briefzustellern annähernd eine bundesweite Flächendeckung. Ziel- und Kundengruppen der meisten Anbieter sind bislang Geschäftskunden und öffentliche Einrichtungen. Die Tätigkeit von Konsolidierern beschränkt sich hingegen auf das Einsammeln, Konsolidieren und Vorsortieren verschiedener Sendungen. Die Zustellung übernimmt dann ein Briefzusteller, in der Regel die DP AG.^[33] Vernetzer bieten weder Einsammel- noch Zustellungsleistungen an, sondern beschränken sich auf das Angebot von Logistik- und Vertriebsleistungen für Briefzusteller.

Das Preisniveau für Einzelbriefsendungen konnte seit 1998 gesenkt bzw. stabil gehalten werden. Heute liegt das Preisniveau insgesamt fünf Prozent unter dem Preisniveau von 2002. Bei einer inflationsbereinigten Betrachtung zeigt sich eine mehr als 20-prozentige Senkung des realen Preisniveaus.

3. Die Regulierung des Netzzugangs bei Briefdiensten –Eine theoretische Betrachtung

3.1. Notwendigkeit einer Netzzugangsregulierung?

Anders als bei der Strom-, Gas- oder Wasserversorgung ist das Briefbeförderungssystem nicht durch ein physisches Netz gekennzeichnet. Beim Briefnetz handelt es sich um ein logisches Netz, das durch bestimmte Knotenpunkte charakterisiert ist. Gegenüber leitungsgebundenen Netzen führt dies zu erheblichen Unterschieden in der Kostenstruktur. Bevor der Frage nach einem monopolistischen Bottleneck im Briefbeförderungssystem nachgegangen wird, erfolgt zunächst eine kurze Darstellung der Wertschöpfungskette im Briefmarkt.

3.1.1. Briefbeförderungsnetz und Netzzugangsmöglichkeiten

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: Briefbeförderungsnetz und Netzzugangsmöglichkeiten (vereinfachte Darstellung)^[34]

Abbildung 3 zeigt eine vereinfachte Darstellung der postalischen Wertschöpfungskette und veranschaulicht sowohl die komplementären Komponenten der Wertschöpfungskette (Einsammlung, Abgangssortierung, Transport, Eingangssortierung, Endsortierung, Zustellung) als auch die wesentlichen Knotenpunkte des Briefbeförderungsnetzes. Die Standardbeförderung von Briefsendungen kann somit als vertikal integrierte Leistungskette angesehen werden. Der Grund für die Gesamtabdeckung der Leistungskette durch den Incumbent ist weniger einer wirtschaftlichen Untrennbarkeit des Produktionsprozesses geschuldet. Vielmehr resultiert sie aus der gesetzlichen Definition der Exklusivlizenz und ist somit historisch bedingt.^[35]

Die für einen Netzzugang möglichen Knotenpunkte bilden die Briefzentren (BZA und BZE) und die Zustellstützpunkte (ZSP). Einsammlung, Sortierung und Transport sind so genannte Upstream-Aktivitäten. Die Zustellung gilt hingegen als Downstream-Aktivität.

In der Regel erfolgt die Einsammlung von Briefen mittels Einlieferung des Absenders bei Postfilialen bzw. Agenturen, Briefkästen und bei größeren Mengen auch bei Briefzentren. Bei höherwertigen Sendungen und größeren Mengen stellt auch die Hausabholung eine Variante dar. In diesem Stadium hat der Absender bereits postvorbereitende Leistungen (z.B. Kuvertieren, Frankieren) erbracht. Die Sortierung im Briefzentrum erfolgt entweder maschinell oder per Hand, abhängig von der Maschinenlesbarkeit oder -fähigkeit der Sendung, dem Gewicht der Sendung, der Laufzeitanforderung und dem Sendungsvolumen. Bei der Abgangssortierung werden die Sendungen nach Bestimmungsorten sortiert (in Deutschland nach den ersten beiden Ziffern der Postleitzahl). Im BZE werden die Sendungen dann nach ZSP oder unmittelbar nach Zustellrouten (Gangfolge) sortiert. Anzumerken ist diesem Zusammenhang, dass die landesweiten Briefzentren gleichzeitig als BZA und BZE fungieren, wodurch die Sortiereinrichtungen eingehende und ausgehende Sendungsströme zeitversetzt bearbeiten müssen. Im ZSP werden die Sendungen für die entsprechenden Zustellbezirke auf Gangfolge und -sequenz sortiert; ausgenommen dieser Schritt wurde bereits im BZE vorgenommen. Der überregionale Transport der Briefpost zwischen BZA und BZE erfolgt vorwiegend per LKW oder über das Nachtluftpostnetz. Regionale Transportleistungen finden innerhalb der Einsammel- und Zustellgebiete statt. Die Zustellung an private und geschäftliche Empfänger erfolgt innerhalb der Zustellbezirke anhand der Gangfolgesortierung (Fußbezirke, Fahrradbezirke etc.) oder an die Postfächer der jeweiligen Adresse.

Die Kostenanteile der einzelnen Wertschöpfungsstufen an den Gesamtkosten der Beförderungsleistung variieren von Land zu Land. Die Ergebnisse verschiedener Studien sind in Tabelle 2 zusammengefasst.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten^{[36] [37] [38]}

Tabelle 2: Kostenanteile einzelner Wertschöpfungsstufen an den gesamten operationalen Kosten (in Prozent)

3.1.2. Natürliches Monopol und monopolistische Bottlenecks im Briefmarkt?

Ein natürliches Monopol resultiert aus einem Marktversagen infolge produktionsspezifischer Unteilbarkeiten und ist durch eine subadditive Kostenfunktion charakterisiert. Subadditivität bedeutet, dass bei gegebener Technik ein einziges Unternehmen die gesamte Nachfragemenge eines Marktes kostengünstiger produzieren kann als jede Kombination mehrerer Unternehmen.^[39] Treten aufgrund von Unteilbarkeiten hohe Fixkosten in Verbindung mit konstanten Grenzkosten auf, so führt dies zu sinkenden Durchschnittskosten. Fallende Durchschnittskosten können einerseits durch steigende Skalenerträge (economies of scale) und anderseits durch nicht-proportionale Veränderungen des Inputs entstehen. Subadditivität im Mehr-Güter-Fall ist gekennzeichnet durch das gleichzeitige Auftreten von steigenden Skalenerträgen und Verbundvorteilen (economies of scope), die aus Komplementaritäten in der Produktion verschiedener Güter in demselben Unternehmen erwachsen.^[40]

Allerdings führt ein natürliches Monopol nicht zwangläufig zu netzspezifischer Marktmacht. Die Ausbeutung der Marktgegenseite durch den natürlichen Monopolisten hängt davon ab, ob der jeweilige Markt durch potenzielle Konkurrenten angegriffen werden kann. Die Bestreitbarkeit eines Marktes (contestability) hängt von der Art und Höhe der Marktzutrittschranken ab. Bain zufolge stellen bereits absolute Kostenvorteile, Produktdifferenzierungen sowie steigende Skalenerträge hinreichende Marktzutrittsschranken dar.^[41] „[T]hese advantages being reflected in the extent to which established sellers can persistently raise their prices above a competitive level without attracting new firms to enter the industry.”^[42] Im Gegensatz dazu definiert Stigler Marktzutrittsschranken als: „A barrier to entry may be defined as a cost of producing (at some or every rate of output) which must be borne by a firm which seeks to enter an industry but is not borne by firms already in the industry.“^[43] Nach diesem Ansatz stellen die von Bain formulierten Vorteile etablierter Unternehmen keine Marktzutrittsschranken dar, solange die Konkurrenten Zugang zu derselben Kostenfunktion haben. Im Fall natürlicher Monopole bedeutet dies, dass Subadditivität allein nicht zu monopolistischer Marktmacht führt. Hierfür sind Marktzutrittsschranken in Form versunkener Kosten (sunk costs) ein zentrales Kriterium. Versunke Kosten sind irreversible Investitionen, die für den Markteintritt erforderlich sind, jedoch im Falle eines Marktaustritts (aufgrund ihres spezifischen Charakters) nur mit erheblichen Produktivitäts- bzw. Wertverlusten veräußert werden können. Hingegen ist ein hoher Anteil fixer Kosten nicht unmittelbar mit versunkenen Kosten gleichzusetzen. Entscheidend für die Existenz stabiler Markmacht ist also die Kombination von Subadditivität und versunkenen Kosten. In einem Markt mit einem hohen Maß an irreversiblen Kosten hat der Incumbent einen strategischen Preissetzungsspielraum, der potenzielle Konkurrenten glaubhaft vor einem Markteintritt abschreckt.^[44] In diesem Fall spricht man von einem nicht-bestreitbaren Monopol bzw. einem monopolistischen Bottleneck. Tabelle 3 veranschaulicht noch einmal die Ergebnisse der Theorie monopolistischer Bottlenecks.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 3: Wettbewerb versus netzspezifische Marktmacht^[45]

Liegt ein monopolistischer Bottleneck vor, ist es sinnvoll den Marktzutritt mittels einer ex-ante-Regulierung institutionell zu beschränken, um ruinöse Konkurrenz und eine damit verbundene Kostenduplizierung zu verhindern. Der Inhaber eines monopolistischen Bottlenecks würde den Preis wahrscheinlich deutlich oberhalb seiner Durchschnittskosten setzen (Cournot-Preis), wodurch Konkurrenten zum Markteintritt provoziert und Kapazitäten aufgebaut würden, für die es gesamtwirtschaftlich keinen Bedarf gibt. Monopolistische Bottlenecks treten in verschiedenen Netzsektoren auf. Beispiele hierfür sind z.B. das Schienennetz im Eisenbahnsektor oder die Transport- und Verteilungsnetze im Strom- und Gasmarkt.

Folgt man nun dem disaggregierten Regulierungsansatz^[46] zur Disziplinierung netzspezifischer Marktmacht spielt das Konzept der wesentlichen Einrichtungen (essential facilities) eine zentrale Rolle. Dieses Konzept, welches an die aus dem amerikanischen Antitrust-Recht stammende Essential-Facility-Doktrin anknüpft, bezeichnet eine Einrichtung oder Infrastruktur als wesentlich, wenn diese zugleich

- „unabdingbar ist, um Kunden zu erreichen und/oder Wettbewerbern die Durchführung ihrer Geschäftstätigkeit zu ermöglichen,
- am Markt nicht anderweitig vorhanden ist,
- objektiv mit wirtschaftlich zumutbaren Mitteln nicht neu geschaffen werden kann.“^[47]

Die Anwendung der Essential-Facility-Doktrin ist hierbei in einem dynamischen Kontext zu sehen. Demnach sollte bei der Ausgestaltung der Netzzugangsbedingungen darauf geachtet werden Anreizstrukturen für Forschung und Entwicklung sowie Innovationen und Investitionen auf Infrastrukturebene zu erhalten. Eine Regulierung netzspezifischer Marktmacht sollte sich nur auf diejenigen Netzbereiche beschränken, in denen tatsächlich ein Bottleneck vorliegt. Ist ein solcher Bereich identifiziert, so muss ein symmetrischer Zugang für alle aktiven und potenziellen Konkurrenten gewährleistet werden, damit der Wettbewerb auf vor- und nachgelagerten Wertschöpfungsstufen umfassend zum Zuge kommt.

Da Postunternehmen in der Regel Mehrproduktunternehmen sind, liegt Subadditivität nur bei einem gemeinsamen Zusammenwirken von Größen- und Verbundvorteilen vor. Im Folgenden soll untersucht werden, ob in der disaggregierten Wertschöpfungskette (siehe Abbildung 3, S. 10) monopolistische Bottlenecks identifiziert werden können?^[48]

Einsammlung:

Bei der Einsammlung kommen Größen- und Verbundvorteile zum Tragen,^[49] da die parallele Abgabe von Briefprodukten in Briefkästen, Postfilialen und Großannahmestellen durch den Absender erfolgt. Hierdurch wird eine individuelle Einsammlung durch das Briefdienstunternehmen nicht nötig (Hausabholung erfolgt höchstens bei Großversendern). Für Marktneulinge bildet die Fokussierung auf Großversender zunächst die attraktivste Strategie. Die Errichtung von Posteinsammelstellen ist nicht mit irreversiblen Kosten verbunden. Briefkästen sind geografisch flexibel einsetzbar und die Räumlichkeiten von Postfilialen können ohne Wertverlust anderweitig genutzt werden. Somit stellt das Einsammeln von Briefen keine Bottleneck-Ressource dar.

Sortierung:

Größenvorteile können bei der Separierung der Sortierleistung nach Briefgröße, zeitlicher Priorität usw. ausgenutzt werden. Verbundvorteile entstehen bei der Adressenbereinigung, Handsortierung und durch die Ausnutzung eines Briefzentrums für Eingangs- und Ausgangssortierung. Verbund- und Größenvorteile der Sortierung sind jedoch schwach ausgeprägt.^[50] Auch bei der Sortierung entstehen keine irreversiblen Kosten, da die Gebäude auch anderweitig genutzt werden können. Auch die Sortier- und Codiermaschinen sind nicht standortgebunden. Unabhängig davon variiert die Anzahl und Größe der Briefzentren in Abhängigkeit vom Produktspektrum, der Produktqualität, dem Briefvolumen und dem angewendeten Logistikkonzept. Als Ergebnis bleibt festzuhalten, dass die Sortierung keine Bottleneck-Ressource ist.

Transport:

Wie auch bei den anderen Upstream-Aktivitäten existieren beim Transport nur geringe Größen- und Verbundvorteile.^[51] Am wahrscheinlichsten sind Größenvorteile bei Abholtransporten in ländlichen Regionen. Irreversible Kosten treten in dieser Stufe ebenfalls nicht auf, womit der Transport keine Bottleneck-Ressource darstellt.

Zustellung:

Die Zustellung stellt den größten Kostenblock in der Beförderungskette dar (vgl. Tabelle 2, S. 11). Dabei variiert die Anzahl der Zustellbezirke, die von einem ZSP angesteuert werden, abhängig vom durchschnittlichen Briefvolumen erheblich. Dies hängt mit der Besiedlungsdichte der Zustellbezirke zusammen, wodurch erhebliche Kostenunterschiede zwischen Stadt- und Landzustellung entstehen. In ländlichen Regionen ist mit Verbundvorteilen zwischen Brief- und Paketzustellung zu rechnen. Doch vor allem ist die Briefzustellung durch Größenvorteile gekennzeichnet.^[52] Je dichter ein Zustellbezirk besiedelt ist und je größer das Briefvolumen (x) eines Zustellers, desto geringer sind die Durchschnittskosten der Zustellung (ACt (x)). In dünner besiedelten Gebieten steigen zudem die Kapital- und Sachkosten der Zustellung an, da die Zusteller motorisiert sein müssen.^[53] Hinzu kommt, dass die Briefzustellung durch Lerneffekte gekennzeichnet ist. Bei erfahrenen Mitarbeitern mit detaillierten Orts- und Adressenkenntnissen ist die Zustellung weniger zeitintensiv, als bei weniger erfahrenen Mitarbeitern. Somit sinken die Durchschnittskosten der Zustellung im Zeitverlauf [ACt+1 (x)].^[54] Abbildung 4 demonstriert die Kombination von Größenvorteil und Lernkurveneffekt bei steigendem Briefvolumen (x). Aufgrund dieser Ergebnisse kann davon ausgegangen werden, dass zumindest bei der Zustellung in ländlichen Regionen enorme Größenvorteile (Dichtevorteile) bestehen, die ein natürliches Monopol begründen. In städtischen Ballungsgebieten sind die Grundwege dagegen weitestgehend fix.^[55]

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Größenvorteile und Lernkurveneffekt bei der Zustellung^[56]

Irreversible Kosten treten auch bei der Zustellung nicht auf. Wettbewerber haben prinzipiell den Zugang zu der gleichen Kosten- und Lernkurvenfunktion. Die Zustellung beruht überwiegend auf dem Einsatz von Personal und verursacht in erster Linie variable Kosten. Hinzu kommen die Kosten für Fahrzeuge, die ebenfalls mobile Faktoren darstellen. Daher ist der Aufbau alternativer Zustellnetze für Wettbewerber nicht unzumutbar. Dieses Ergebnis wurde auch im Bronner-Urteil durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) bestätigt. Der EuGH hatte dabei zu entscheiden, ob ein Hauszustellsystem für Tageszeitungen eine wesentliche Einrichtung darstellt.^[57] Letztlich bleibt festzuhalten, dass auch die Zustellung keine Bottleneck-Ressource darstellt.

Ingesamt hat sich gezeigt, dass in der disaggregierten Wertschöpfungskette bei Briefdiensten keine Bottlenecks identifiziert werden können. Somit gibt es keine Rechtfertigung für einen Regulierungseingriff, der den Incumbent zwingt, seine Infrastruktur für Wettbewerber zu öffnen. Eine Erbringung von Teilleistungen erscheint daher nur in freiwilliger Kooperation zwischen Incumbent und Wettbewerbern sinnvoll. Der Briefmarkt hat nur geringe Markteintrittsbarrieren in Form von versunkenen Kosten. Aufgrund des hohen variablen Kostenblocks lässt sich ein Großteil der Netze relativ leicht replizieren, wodurch Marktein- und -austritte verhältnismäßig schnell möglich sind.^[58]

3.2. Ökonomische Wirkungen des Netzzugangs

Unabhängig der vorangegangen Diskussion, werden im Folgenden die ökonomischen Wirkungen des Netzzugangs dargestellt. Regulierungsbehörden betrachten den Netzzugang häufig als Instrument der Wettbewerbsförderung. Insbesondere nach einer kompletten Marktöffnung, in der Newcomern (die zu Beginn gewöhnlich nur regionale End-to-End-Dienste anbieten können) die Möglichkeit einer landesweiten Zustellung mittels Netzzugang gegeben wird. Zudem zeigt die Theorie, dass mit der Schaffung eines Netzzugangs die Informationsasymmetrien zwischen Regulierer und Incumbent bezüglich der tatsächlichen Kosten minimiert werden können, da sich für die geöffneten Wertschöpfungsstufen mit der Zeit Marktpreise bilden werden.^[59] Andererseits kann ein Incumbent auch freiwillig zulassen, dass Konsolidierer bestimmte Upstream-Tätigkeiten durchführen, solange ihm diese Entscheidung einen positiven Nutzen erbringt. Deswegen sollen zunächst das Worksharing-Prinzip (Upstream-Access) und deren ökonomischen Wirkungen dargestellt werden. Im darauf folgenden Abschnitt sollen die Probleme effektiver Zugangspreise bzw. Rabatte, die sich im Zusammenhang mit der Universaldienstverpflichtung und einer Tarifeinheit im Raum im liberalisierten Briefmarkt ergeben, erläutert werden.

3.2.1. Netzzugang und Worksharing

Die Schaffung eines diskriminierungsfreien Netzzugangs zu verschiedenen Upstream-Stufen basiert auf dem Ansatz einer effizienten Arbeitsteilung zwischen Versendern bzw. Konsolidierern und dem Incumbent. Panzar argumentiert, dass die Öffnung von Upstream-Stufen, in denen keine signifikanten Größenvorteile bestehen, ökonomisch effizient ist und für den Incumbent eine Art „Make-or-Buy-Entscheidung“ darstellt.^[60] Der Incumbent wird bestimmte Teile der Wertschöpfungskette folglich nur auslagern, wenn Dritte diese Leistungen günstiger erbringen können. Wenn Versender bzw. Konsolidierer bestimmte Leistungen zu geringeren Kosten erbringen können, profitiert der Incumbent hiervon, da er ausschließlich nach Gesichtpunkten der Kosteneffizienz handelt. Werden lediglich Teile der Beförderungsleistung von anderen Anbietern erbracht, so spricht man auch von Teilleistungen. Konsolidierer können nun Leistungen wie Einsammlung, Vorsortierung, maschinelle Freimachung, Transport etc. erbringen und erhalten dafür eine Entgeltermäßigung (Rabatt), wobei die Qualitätsstandards des Incumbents maßgeblich bleiben. In Abbildung 5 wird das Grundprinzip des Worksharing am Beispiel des Vorsortierens von Briefen dargestellt. Dabei werden konstante Skalenerträge bei der (Vor-) Sortierung des Incumbents angenommen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5: Effiziente Arbeitsteilung am Beispiel der Vorsortierung^[61]

Die Grenzkosten des Incumbents werden durch die Linie EFH dargestellt. Die Grenzkostenkurve der Konsolidierer DFG ergibt sich aus der horizontalen Aggregation der individuellen Grenzkostenkurven aller Konsolidierer. Dabei wird angenommen, dass die aggregierte Grenzkostenkurve mit zunehmender Menge an Vorsortierleistungen ansteigt, da die Effizienz der Teilleistungserbringung eines Konsolidierers von seiner Einlieferungsmenge abhängt. Bei einer unterstellten Gesamtbriefmenge 0C ist es vorteilhaft den Umfang der Arbeitsteilung zu erhöhen, solange die Grenzkosten des Incumbents über den Grenzkosten der Konsolidierer liegen. Das effiziente Ausmaß der Arbeitsteilung (Schnittpunkt F) ist erreicht, wenn die letzte erbrachte Vorsortierleistung der Konsolidierer genau soviel zusätzliche Kosten verursacht, wie dem Incumbent zusätzliche Kosten entstünden, wenn er die Sortierung selbst durchführt. Folglich sollten Konsolidierer die Menge OB vorsortieren und der Incumbent sollte die Menge BC sortieren. Das Dreieck DEF spiegelt den volkswirtschaftlichen Produktivitätsgewinn wider. Ein diskriminierungsfreier Rabatt sollte die beim Incumbent eingesparten Kosten reflektieren, d.h. den Grenzkosten der entsprechenden Upstream-Stufe. In diesem Fall sollte ein gewährter Rabatt in Höhe von 0E dazu führen, daß Konsolidierer ein effizientes Ausmaß an Teilleistungen erbringen. Mit einem diskriminierungsfreien Netzzugang entstehen dem Incumbent also keine finanziellen Nachteile, da er in gleichem Maße Kosten einspart. Zudem erfolgen nur volkswirtschaftlich effiziente Markteintritte, da die Konsolidierer nur Rabatte erhalten, solange sie die entsprechenden Leistungen effizienter als der Incumbent erstellen.^[62]

Welche Auswirkungen hat ein effizientes Worksharing zwischen Incumbent und Konsolidieren auf den gesamten Briefmarkt?^[63] Zur Beantwortung dieser Frage wird von folgenden Annahmen ausgegangen: Der Incumbent besitzt anfänglich noch eine Monopolstellung. Zudem wird nur der Netzzugang zur Zustellung in die Betrachtung einbezogen (Upstream-Access). Anhand von Abbildung 6 sollen nun Preis-, Mengen- und Wohlfahrtswirkungen des Netzzugangs veranschaulicht werden. Es wird angenommen, dass sowohl auf den Upstream-Stufen als auch bei der Zustellung konstante Skalenerträge vorliegen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 6: Ökonomische Wirkungen des Worksharing^[64]

Der Incumbent setzt einen Preis PI, der gerade kostendeckend ist. Somit wird die Menge XI realisiert. Die Gesamtkosten des Incumbents 0BCA setzen sich aus den Zustellungskosten 0BEF und den Upstream-Kosten FECA zusammen. Durch einen diskriminierungsfreien Netzzugang mit entsprechend effizienten Rabatten konkurrieren nun mehrere Konsolidierer unter hoher Wettbewerbsintensität auf den Upstream-Stufen. Dies bedeutet, dass die Konsolidierer ihre Kostenersparnisse nahezu vollständig an ihre Kunden weiterreichen. Mit der Annahme, dass die Konsolidierer eigene Upstream-Kosten von FEDG haben, bildet die Fläche GDCA den Zuwachs an technischer Effizienz. Der Preis sinkt nun von PI auf PN, wodurch die Menge von XI auf XN steigt; d.h. dass das Zustellvolumen des Incumbents um den gleichen Prozentsatz zunimmt. Die Fläche BHIE zeigt den zusätzlichen Zustellerlös des Incumbents. Die Konsumentenrente (entspricht hier der Wohlfahrt) wächst um die Fläche GJCA auf GJZ. Zudem ergibt sich neben der Steigerung der technischen Effizienz auch eine Zunahme der allokativen Effizienz (Fläche DJC).

Im Falle einer noch elastischeren Nachfrage sowie im Fall steigender Skalenerträge in der Zustellung (Dichtevorteilen) würden die (Preis-), Mengen- und Wohlfahrtswirkungen noch einmal höher ausfallen.^[65]

Theoretisch konnte gezeigt werden, dass die Option eines diskriminierungsfreien Netzzugangs eine effiziente Arbeitsteilung zwischen Incumbent und Konsolidierern ermöglicht. Daraus resultiert eine Kostensenkung der Upstream-Tätigkeiten, die bei Wettbewerb letztlich zu einer Preissenkung für den Kunden führt. Bei einer nicht vollständig unelastischen Nachfrage ergibt sich zusätzlich eine Steigerung des Sendungsvolumens und damit auch des Zustellvolumens des Incumbents. Hieraus erfolgt eine Zunahme der technischen und allokativen Effizienz.

3.2.2. Problem effizienter Zugangspreise

Im vorherigen Kapitel wurden die ökonomischen Wirkungen eines Upstream-Access betrachtet. Dabei blieben die Universaldienstauflage für den Incumbent und die damit verbundene Tarifeinheit im Raum außer Betracht. Lassen nun alternative Briefzusteller Teile ihrer Sendungsmengen durch den Incumbent zustellen, so spricht man von einem Downstream-Access (vgl. Abbildung 7). Im Zusammenhang mit der Finanzierung des Universaldienstes ergeben sich hieraus Probleme bei der Ermittlung effizienter Zugangspreise. Im Folgenden sollen die verschieden Ansätze zur Ermittlung optimaler Zugangspreise dargestellt werden.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 7: Upstream-Access (Worksharing) und Downstream-Access; USP = Universal Service Provider; WSP = Worksharing Provider^[66]

Um einen diskriminierungsfreien Netzzugang und eine effiziente Arbeitsteilung zu gewährleisten, muss eine Komponentenpreisbildung eingeführt werden. Der Basispreis für die gesamte Briefbeförderung muss folglich entbündelt werden, so dass jede Wertschöpfungsstufe separat tarifiert wird. Die im vorangegangen Kapitel dargestellte Rabattlösung wird auch als efficient component pricing rule (ECPR) bezeichnet; ein so genannter Top-Down-Ansatz. Der Zugangspreis setzt sich bei dieser Regel aus den durchschnittlichen inkrementalen Kosten und den Opportunitätskosten des Incumbents zusammen bzw. des Basispreises abzüglich der vermiedenen Grenzkosten (Top-Down). Hierdurch wird der Incumbent indifferent zwischen eigener Nutzung oder Fremdbezug, da er keinerlei Einbußen zu befürchten hat. Abbildung 8 zeigt die Zusammensetzung des Zugangspreises bei Anwendung der ECPR im Falle eines Ein-Produkt-Marktes. Die separaten Grenz- und Durchschnittskosten jeder Wertsschöpfungsstufe sind kumuliert auf der X-Achse abgetragen. Die kumulierten Durchschnittskosten ergeben den gerade kostendeckenden uniformen Briefpreis (ganz rechts), bei dem die komplette Leistung vom Incumbent erbracht wird. Der linke äußere Rand kennzeichnet hingegen den tiefst möglichen Netzzugang. Bei insgesamt sinkenden Durchschnittskosten liegen die Grenzkosten unterhalb der Durchschnittskostenfunktion. Eine wohlfahrtsoptimale Preis = Grenzkosten-Regel führt demnach zu einem Defizit. Bei dieser Konstellation ist es offensichtlich, dass ein Preis nach der ECPR für den Incumbent am attraktivsten ist, da dieser oberhalb der Durchschnittskosten liegt. Wie bereits erwähnt, erfolgen unter diesem Regime nur Markteintritte, wenn die Konsolidierer effizienter arbeiten als der Incumbent.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 8: Netzzugangspreise im Postsektor^[67]

Probleme mit der ECPR ergeben sich in Verbindung mit einer Universaldienstverpflichtung des Incumbents, bei der eine Tarifeinheit im Raum festgeschrieben wird. Bei Berücksichtung der Universaldienstpflicht führt die ECPR nur zu effizienten Ergebnissen, wenn Wettbewerb ausschließlich auf den Upstream-Stufen möglich ist.^[68] In einem liberalisierten Markt, in denen Wettbewerber die Wahl zwischen Downstream-Access und eigener Zustellung haben, können uniforme Tarife zu volkswirtschaftlichen Ineffizienzen führen. Abhängig von der Besiedlungsdichte sind die Grenzkosten verschiedener Sendungsströme unterschiedlich hoch. Bei einem uniformen Tarif bedeutet dies, dass es profitable Routen gibt, in denen der Preis über den Grenzkosten liegt und unprofitable Routen, in denen der Preis unterhalb der Grenzkosten liegt. Bei alleiniger Zustellung durch den Incumbent, hat dieser die Möglichkeit die unprofitablen Routen mit Hilfe der Erlöse aus den profitablen Routen zu finanzieren. Diese Quersubventionierung wird im Falle eines Downstream-Access bei gleichzeitiger End-to-End-Beförderung untergraben. Die Wettbewerber würden Briefsendungen in profitablen Gebieten selbst zustellen, während Sendungen mit weniger profitablen Destinationen konsolidiert und in das Netz des Incumbent eingespeist würden. Diese selektive Zustellung durch Wettbewerber, die auch als „Cream-skimming“ oder „Rosinenpicken“ bezeichnet wird, kann zu ineffizienten Markzutritten führen und hiermit zu volkswirtschaftlichen Effizienzverlusten. Somit besteht ein Dilemma zwischen der Aufrechterhaltung derzeitiger Universaldienstauflagen und einem End-to-End-Wettbewerb mit parallelem Downstream-Access.

[...]

^[1] Hayek (1994), S. 13.

^[2] Vgl. Eucken (2004), S. 293 ff.

^[3] Anm. d. Autors: Zum einen diente das staatliche Postmonopol fiskalischen Zielen, zum anderen der Gewährleistung eines flächendeckenden Kommunikationsnetzes. Dabei spielten regionalwirtschaftliche und distributionspolitische Ziele, wie auch Gründe der inneren und äußeren Sicherheit des Staates eine bedeutende Rolle (vgl. Christmann (2004), S. 33).

^[4] Vgl. Cox (1999), S. 83.

^[5] Vgl. ebd. S. 76 ff.

^[6] Vgl. § 51 Postgesetz (PostG) vom 22. Dezember 1997 (BGBI. I S. 3294).

^[7] Vgl. ebd. § 2 PostG.

^[8] Vgl. Cox (1999), S. 94 ff.

^[9] Vgl. Europäisches Parlament / Europäischer Rat (1997), S. 14 ff.

^[10] Vgl. Europäisches Parlament / Europäischer Rat (2002), S. 23-24.

^[11] Vgl. Brandt et al. (2007), S. 266.

^[12] Vgl. Europäisches Parlament / Europäischer Rat (2008), S. 3 ff.

^[13] Quelle: Bundesnetzagentur (2007a), S. 20.

^[14] Vgl. Deutsche Post World Net (2009), S. 160.

^[15] Anm. d. Autors: Die Diskussion über die Existenz monopolistischer Bottlenecks im Briefmarkt wird in Kapitel 3.1.2 aufgegriffen.

^[16] Vgl. Christmann (2004), S. 15 ff.

^[17] Vgl. Busch (2001), S.14-18; Christmann (2004), S. 37-41.

^[18] Vgl. §§ 5 und 6 Postgesetz (PostG) vom 22.12.1997 (BGBI. I S. 3294), zuletzt geändert durch Artikel 272 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBI. I S. 2407).

^[19] Vgl. ebd. §§ 19-27 PostG.

^[20] Anm. d. Autors: Diese Regelung des § 19 Satz 2 PostG war für den Zeitraum der Exklusivlizenz durch § 53 PostG außer Kraft gesetzt.

^[21] Vgl. § 6 Abs. 3 Post-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV)

^[22] Price-Cap-Formel: [Sqi,t-1 * pi,t / Sqi,t-1 * pi,t-1] £ 1 + I – X; mit I = Inflationsrate und X = erwartete Produktivitätsfortschrittsrate.

^[23] Vgl. Art. 87 f Grundgesetz (GG)

^[24] Vgl. Europäisches Parlament / Europäischer Rat (1997), S. 17 ff.

^[25] Vgl. § 2 PUDLV

^[26] Vgl. §§ 12-17 und 56 Postgesetz (PostG) vom 22.12.1997 (BGBI. I S. 3294), zuletzt geändert durch Artikel 272 der Verordnung vom 31. Oktober 2006 (BGBI. I S. 2407).

^[27] Diese sowie die folgenden Zahlenangaben sind entnommen aus: Bundesnetzagentur (2007b); Bundesnetzagentur (2008a); Bundesnetzagentur (2009), S. 122 ff.

^[28] Quelle: Bundesnetzagentur (2009), S. 126.

^[29] Eigene Berechnung bezogen auf das Ergebnis der betrieblichen Tätigkeit (EBIT) vor Einmaleffekten. Rückzahlungen in Höhe von 572 Mio. € aus dem EU-Beihilfeverfahren wurden herausgerechnet (vgl. Deutsche Post World Net (2009), S. I, 58, 131).

^[30] Vgl. Monopolkommission (2007), S. 1.

^[31] Quelle: Bundesnetzagentur (2007b), S. 21 ff.; Bundesnetzagentur (2008a), S. 24 ff.; Bundesnetzagentur (2009), S. 126.

^[32] Vgl. WIK-Consult (2009), S. 16 ff.

^[33] Anm. d. Autors: Die Briefkonsolidierung in Deutschland und deren Entwicklung ist Gegenstand von

Kapitel 4.1.

^[34] Quelle: Eigene Darstellung in Anlehnung an: Kruse/Liebe (2005), S. 10; WIK-Consult (2005), S. 4.

^[35] Vgl. Schölermann (2005), S. 5-6.

^[36] EU-Durchschnittswerte mit Angabe der Höchst- und Niedrigstwerte (vgl. CTCon (1998), S. 9).

^[37] Vgl. Böhmer/Olbermann (2000), S. 57; Die NERA-Studie hingegen weist Kostenanteile von 13,2 % für die Einsammlung, 17,4 % für die Sortierung und 69,4 % für die Zustellung aus. Die Ergebnisse sind zu bezweifeln, da keine Kostenanteile für den Transport genannt werden (vgl. NERA (2004), S. 72).

^[38] Vgl. NERA (2004), S. 72.

^[39] Die Subadditivität einer Kostenfunktion K (XM) lässt sich im Ein-Güter-Fall durch folgende Ungleichung beschreiben: K (XM) < K (X1) + K (X2) + … + K (XZ), wobei XM die gesamte produzierte Menge angibt und Xm (m = 1,2,…,z) Teilmengen von XM darstellen; XM entspricht dabei der Summe aller Xm.

^[40] vgl. Fritsch et al. (2003), S. 190 ff.; Subadditivität im Mehr-Güter-Fall bei Vorliegen von economies of scope kann wie folgt dargestellt werden: K (X,Y) < K (X,0) + K (Y,0)

^[41] Vgl. Bain (1965), S. 12 ff.

^[42] Bain (1965), S. 3.

^[43] Stigler (1968), S. 67.

^[44] Vgl. Baumol/Willig (1981), S. 418 ff.

^[45] Quelle: Knieps (2007), S. 157.

^[46] Vgl. ebd. S. 165 ff.

^[47] Ebd. S. 165.

^[48] Vgl. hierzu auch: Knieps (2002), S. 82-89; Sidak/Spulber (1996), S. 43-55; Staab (2000), S. 143-150.

^[49] Vgl. CTCon (1998), S. 17; NERA (2004), S. 152-153.

^[50] Vgl. CTCon (1998), S. 17-18; NERA (2004), S. 153; Panzar (1991), S.223; Rabe (1997), S. 31; Rogerson/Takis (1993), S.116 ff.

^[51] Vgl. CTCon (1998), S. 18; NERA (2004), S. 153; Panzar (1991), S.223; Rogerson/Takis (1993), S.115 ff.

^[52] Vgl. CTCon (1998), S. 18-19; NERA (2004), S. 153-154; Panzar (1991), S. 223; Panzar (1993), S. 94 ff.; Rogerson/Takis (1993), S.113 ff.

^[53] Vgl. Rabe (1997), S. 31-35.

^[54] Vgl. Knieps (2002), S. 86.

^[55] Vgl. Rabe (1997), S. 32.

^[56] Quelle: Knieps (2002), S. 87.

^[57] Vgl. Europäischer Gerichtshof (1998).

^[58] Vgl. Heitzler (2008), S. 336.

^[59] Vgl. Calzada (2006), S. 70 ff.

^[60] Vgl. Panzar (1993), S. 95 ff.

^[61] Quelle: Pieper/Stumpf (1996), S. 280 (modifizierte Darstellung).

^[62] Anm. d. Autors: Das Problem effizienter Zugangspreise wird in Kapitel 3.2.2 behandelt.

^[63] Vgl. Kruse/Liebe (2005), S. 65-69.

^[64] Quelle: Ebd. S. 65 (modifizierte Darstellung).

^[65] Vgl. ebd. S. 67-69.

^[66] Quelle: Crew/Kleindorfer (2008), S. 35.

^[67] Quelle: Dobbs/Richards (1993), S. 266.

^[68] Vgl. Armstrong (2001), S. 299 ff.; Sherman (2001), S. 82 ff.