Methoden der Wirtschaftlichkeitsbetrachtung für Softwareentwicklungsprojekte im öffentlichen Sektor

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Motivation der Arbeit
1.1.1 Problemstellung
1.1.2 Zielsetzung
1.1.3 Eingrenzung
1.2 Methodik der Arbeit
1.2.1 Vorgehensweise
1.2.2 Methodenauswahl
1.3 Aufbau der Arbeit

2 Methoden der Investitionsrechnung zur Nutzenermittlung
2.1 Klassische Methoden
2.1.1 Kostenvergleichsrechnung
2.1.2 Gewinnvergleichsrechnung
2.1.3 Rentabilitätsvergleichsrechnung
2.1.4 Amortisationsrechnung
2.1.5 Return on Investment
2.1.6 Kapitalwertmethode
2.1.7 Annuitätenmethode
2.1.8 Methode des internen Zinsfußes
2.1.9 Zusammenfassung klassische Methoden
2.2 Neuere Methoden
2.2.1 Nutzenanalyse
2.2.2 Nutzwertanalyse
2.2.3 Multifaktorenmethode
2.2.4 Wirkungskettenanalyse
2.2.5 Customer-Lifetime-Value
2.2.6 Hedonic-Wage-Ansatz
2.2.7 Realoptionsansatz
2.2.8 Total Cost Of Ownership
2.2.9 Total Economic Impact
2.2.10 Zusammenfassung neuere Methoden

3 Methoden der öffentlichen Verwaltung
3.1 Hinweise zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nach VV § 7 LHO
3.1.1 Überblick
3.1.2 Bewertung
3.2 Empfehlung zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen in der Bundesverwaltung, insbesondere beim Einsatz der IT
3.2.1 Überblick
3.2.2 Bewertung
3.3 Public IT Assessment Framework
3.3.1 Überblick
3.3.2 Bewertung
3.4 Zusammenfassung Methoden der öffentlichen Verwaltung

4 Zusammenfassung und Empfehlung
4.1 Zusammenfassung
4.2 Empfehlung
4.3 Ausblick

5 Literaturverzeichnis

6 Eidesstattliche Versicherung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Motivation der Arbeit

1.1.1 Problemstellung

Seit Beginn der 1990er Jahre des vergangenen Jahrhunderts kommt auch in der öffentlichen Verwaltung vermehrt Informationstechnik zum Einsatz. In der deutschen Justizlandschaft, die hier beispielhafte Erwähnung finden soll, haben die letzten Jahre zu einer standardisierten IT-Infrastruktur geführt, in der nicht nur alle Arbeitsplätze flächendeckend mit PCs und Standardsoftware ausgestattet sind, sondern sich auch die Spannweite der von der IT-Infrastruktur abgedeckten Dienste zur Unterstützung der Fachaufgaben stark erweitert hat (Sanio et al. 2008, Abs. 26). Dazu haben die Landesjustizverwaltungen erhebliche Mittel in die Modernisierung und Konsolidierung der IT-Infrastruktur investiert. Zur Optimierung der Geschäftsprozesse in der öffentlichen Verwaltung werden neben einer gut ausgebauten IT-Infrastruktur auch Fachanwendungen benötigt, die über komplexe, monolithische Insellösungen mit geringer Integrationsfähigkeit hinausgehen und dem Ansatz serviceorientierter Softwarearchitekturen folgen (Sanio et al. 2008, Abs. 35f.). Hierfür sind allerdings weitere umfangreiche Investitionen notwendig. Wie in der privaten Wirtschaft ist auch in der öffentlichen Verwaltung in diesem Zusammenhang die Frage zu stellen, ob der wirtschaftlichere Weg in der Eigenfertigung oder im Fremdbezug zu sehen ist.

Die Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder bestimmen, dass Ausgaben nur soweit und nicht eher geleistet werden dürfen, als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung erforderlich sind. Diese Grundregel der öffentlichen Haushaltswirtschaft ist Richtschnur für alle Arten von Verwaltungshandeln (Schmidt 2002, S. 19 m. w. N.). Sie gilt damit für alle Investitionen der öffentlichen Hand, z. B. in Bau- oder Infrastrukturmaßnahmen, aber gleicher-maßen für das komplexe Feld der Softwareentwicklung. § 7 Abs. 2 der nieder-sächsischen Landeshaushaltsordnung (LHO) regelt, dass für Maßnahmen von finanzieller Bedeutung angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzu-führen sind. In welcher Weise eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung durchzuführen ist und wann sie als angemessen angesehen werden kann, regelt die LHO hingegen nicht.

1.1.2 Zielsetzung

Die Fragestellung, in welcher Weise eine angemessene Wirtschaftlichkeits-untersuchung für ein Softwareentwicklungsprojekt in der öffentlichen Verwaltung durchzuführen ist, soll in der vorliegenden Arbeit aufgegriffen werden. Dazu werden, neben explizit für die öffentliche Verwaltung entwickelte Vorgehens-weisen zur Wirtschaftlichkeitsbetrachtung, insbesondere Methoden der Privat-wirtschaft auf ihre Verwendbarkeit in der öffentlichen Verwaltung untersucht. Dabei ist nicht nur zu berücksichtigen, dass sich die Verhältnisse der Privat-wirtschaft nicht eins zu eins auf die öffentliche Verwaltung übertragen lassen (Hoch et al. 2005, S. 41), sondern auch, dass Wirtschaftlichkeitsanalysen von IT-Investitionen auch für die Privatwirtschaft ein konkretes Problem darstellen (Hirschmeier 2005, S. 4).

Die Unterschiede zwischen öffentlicher Verwaltung und Privatwirtschaft haben im Wesentlichen vier Gründe: Zum einen sind Entscheidungen in der öffentlichen Verwaltung nur selten auf ein eindimensionales Ziel ausgerichtet. Während in der Privatwirtschaft die Gewinnerzielungsabsicht im Vordergrund steht, sind die Ziele in der öffentlichen Verwaltung meist komplexer und konkurrieren möglicherweise sogar miteinander. Als Beispiel kann auch hier die Justiz herangezogen werden. Die Gerichte müssen einerseits möglichst effizient arbeiten, andererseits sollen gerichtliche Urteile fair und gerecht sein. Justizvollzugsanstalten sollen sicher und gleichzeitig mit möglichst geringem finanziellem Aufwand betrieben werden. Weiter müssen die berechtigten Interessen verschiedener Gruppen in den Entscheidungsprozess mit einfließen. Föderalismus, richterliche Unabhängigkeit und das Ressortprinzip führen dazu, dass die Entscheidungsprozesse und -wege in der öffentlichen Verwaltung regelmäßig erheblich länger sind als in der Privatwirtschaft. Darüber hinaus vereinigt die öffentliche Hand eine hohe Anzahl unterschiedlicher Aufgaben, die kaum mit homogenen Lösungsansätzen erledigt werden können. Schließlich gelten für die öffentliche Verwaltung andere gesetzliche Grundlagen als in der Privatwirtschaft. Insbesondere Vergabe-, Dienst- und Haushaltsrecht sind in diesem Zusammenhang zu nennen (Hoch et al. 2005, S. 41-43).

In der Literatur ist vielfach auf das Versagen der klassischen Methoden der Investitionsrechnung in Bezug auf IT- und insbesondere Softwareentwicklungs-projekte hingewiesen worden (Hirschmeier 2005, S. 4, m. w. N.). Ob die genannten Probleme wie „Problematische Quantifizierung des Nutzens“, „Gefahr strategischer Fehlentscheidungen“ oder „Intuitive Entscheidungen aufgrund von Faustregeln“ auch bei Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen innerhalb der öffentlichen Verwaltung auftreten, ist bislang hingegen kaum Gegenstand des wissenschaft-lichen Diskurses gewesen.

Die vorliegende Arbeit verfolgt das Ziel, die unterschiedlichen Eignungen der zur Verfügung stehenden Methoden zur Wirtschaftlichkeitsanalyse von Software-entwicklungsprojekten anhand der Anforderungen und der Besonderheiten der öffentlichen Verwaltung gegenüber zu stellen, um anschließend auf der Basis der ermittelten Ergebnisse eine konkrete Handlungsempfehlung generieren zu können.

1.1.3 Eingrenzung

Der Kreislauf der Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln in der öffentlichen Verwaltung wird folgendermaßen beschrieben: Zu Beginn einer Haushaltsperiode werden in der Planungsphase der Haushaltsplan und die mittelfristige Aufgaben- und Finanzplanung aufgestellt. Darauf folgt die Phase der Bewirtschaftung der Haushaltsmittel. Der Jahresabschluss stellt schließlich den Rechenschaftsbericht über die vorangegangene Periode dar. Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen für Softwareprojekte können sowohl in der Planungs-, als auch in der Bewirtschaf-tungsphase notwendig werden. Je konkreter ein Vorhaben veranschlagt wird, um so eher ist der Entscheidung darüber eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mit monetären Rechnungselementen zugrunde zu legen (Schmidt 2002, S. 42).

Die Erstellung von Individualsoftware wie ein Fachverfahren für einen bestimmten Bereich der öffentlichen Verwaltung kann durch interne Kräfte der Verwaltung vorangetrieben werden. Daneben möglich und zum Teil üblich ist die Durchführung eines Vergabeverfahrens zur Ermittlung eines geeigneten Softwareherstellers, der das benötigte Fachverfahren im Auftrag herstellt. Beide Methoden stehen meistens in unmittelbarer Konkurrenz zueinander, denn sie stellen unterschiedliche Handlungsalternativen zur Lösung des gleichen Problems dar. Im Hinblick auf den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit muss es also möglich sein, sowohl die verwaltungsinterne Entwicklung (Eigenfertigung), als auch die Vergabe des Projekts an einen externen Softwareentwickler (Fremdbezug) zu betrachten und miteinander zu vergleichen. Bei der Ermittlung einer geeigneten Methode für die Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ist diese Maßgabe daher stets zu berücksichtigen.

[...]