Gemeinwohlorientierung in der Marktwirtschaft

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Gemeinwohlorientierung in der Marktwirtschaft
2.1. Begrifflichkeiten und thematischer Zugang
2.2. Das Konzept der Daseinsvorsorge nach Forsthoff
2.3. Der Gewährleistungsstaat – Daseinsvorsorge heute

3. Modelle zur Gewährleistung der Daseinsvorsorge
3.1. Die Prinzipien der Europäischen Kommission
3.2. Das Versorgermodell
3.3. Das Universaldienstmodell/Betreibermodell
3.4. Das Quersubventionierungsmodell
3.5. Instrumente zur Verwirklichung der Daseinsvorsorge
3.5.1. Wettbewerb
3.5.2. Beihilfen
3.5.3. Public Private Partnership

4. Daseinsvorsorge am Beispiel Abfallentsorgung
4.1. Die Reformen der Stadtreinigung
4.2. Die Abfallentsorgung der Gegenwart
4.3. Die Re-Kommunalisierung des Abfallmarktes

5. Kritische Würdigung
5.1. Allgemeine Würdigung
5.2. Spezielle Würdigung der Abfallentsorgung

6. Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1 - Vom Erfüllungs- zum Gewährleistungsstaat

Abbildung 2 - Funktionsweise eines Betreibermodells

Abbildung 3 - Vergleich der Modelle nach Charles Blankart

Abbildung 4 - Prüfverfahren bei "Altmark" und "De-minimis"

Abbildung 5 - Die zwei Sektoren im Vergleich

Abbildung 6 - Wann bietet sich „PPP“ an?

1. Einleitung

Aufgrund europarechtlicher Vorgaben und marktendogener Anpassungsprozesse unterliegt die Daseinsvorsorge in Deutschland seit einiger Zeit einem gravierenden Strukturwandel.^[1] Gründe dafür sind Liberalisierung, Wettbewerb und Teilprivatisierungen, welche die Ziele, die Unternehmenspolitik und die Organisationsformen der Daseinsvorsorge verändert haben und ständig weiter verändern.^[2]

Zu Beginn des Jahres 2000 forderten alle 16 Bundesländer mehr Rechtssicherheit für Leistungen der Daseinsvorsorge, da die Anwendung des europäischen Gemeinschaftsrechts (speziell der Wettbewerbsregeln), ein „Netzwerk gewachsener und bewährter Strukturen der Daseinsvorsorge“ auf lokaler und regionaler Ebene gefährde.^[3]

Bündnis 90 Die Grünen weisen darauf hin, dass durch Deregulierung, Privatisierung und Liberalisierung der „Abgleich mit anderen gleichgewichtigen Zielsetzungen, wie zum Beispiel Ent- und Versorgungssicherheit, Nachhaltigkeit, Dauerhaftigkeit und Stetigkeit“^[4] vernachlässigt werde.

In Zeiten der Globalisierung will sich die Bevölkerung des „Wohlfahrtsstaates Deutschland“ abgesichert fühlen und plädiert für mehr staatliches als privates Handeln. Die Bedürfnisse nach „Nähe, Identität und Heimat“^[5] wachsen, wodurch dem Staat die Aufgabe des Beschützers zukommt. Die Europäische Kommission strebt jedoch an, „weitere Bereiche der Daseinsvorsorge zu liberalisieren“, um „die EU bis zum Jahr 2010 zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasiertesten Wirtschaftsraum der Welt zu machen“^[6].

Ein weiterer ganz wesentlicher Punkt, der zur Renaissance der Daseinsvorsorge geführt hat, ist die zunehmende Verschuldung der öffentlichen Hand, die schon mit dem Anstieg der Arbeitslosenquote in Westdeutschland in den siebziger Jahren begann.^[7] Die Kassen der Kommunen sind leer, und der Staat versucht nun verstärkt, unter dem „Deckmantel Daseinsvorsorge“^[8] als wirtschaftliches Unternehmen zu agieren und im Rahmen der Daseinsvorsorge Leistungen zu erbringen, um Gewinne zu erzielen und den Finanztopf wieder zu füllen.

Ob die Renaissance der Daseinsvorsorge „ein bloßer Modetrend“^[9] ist und wer die Gewährleistung der Daseinsvorsorge eventuell „am besten“ im Sinne des Gemeinwohls erfüllt, soll im Fokus der folgenden Arbeit stehen.

Zunächst wird der Begriff „Daseinsvorsorge“ und seine Entwicklung näher erläutert. Es wird ein Überblick zur Entstehung der heutigen Situation gegeben, der ein Verständnis für die folgenden Kapitel liefern soll. Die Modelle zur Gewährleistung der Daseinsvorsorge nach Charles Blankart^[10] werden anschließend dargestellt, um dem Leser eine Übersicht zu verschaffen, wie und durch wen die Sicherung des Gemeinwohls erfolgen kann. Darauf folgend werden drei Instrumente, die zur Verwirklichung der Daseinsvorsorge beitragen können, vorgestellt.

Das vierte Kapitel befasst sich mit der praktischen Ausgestaltung der Daseinsvorsorge am Beispiel der Abfallentsorgung. Beginnend mit den Reformen zur Stadtreinigung wird im Anschluss die gegenwärtige Abfallentsorgung unter dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz erläutert. Abschließend wird die Re-Kommunalisierung der Abfallentsorgung in Verbindung mit der Renaissance der Daseinsvorsorge beschrieben.

Eine kritische Würdigung der Leistungserbringung durch „Privat oder Staat“, sowie die damit verbundenen Ausgestaltungsmöglichkeiten nach den Modellen von C. Blankart schildert Kapitel 5.1.

Die spezielle Würdigung der Abfallentsorgung in Bezug auf die Renaissance der Daseinsvorsorge wird anschließend dargelegt.

Das Ende der Arbeit wird durch ein Fazit im Kapitel 6 abgerundet.

2. Gemeinwohlorientierung in der Marktwirtschaft

2.1. Begrifflichkeiten und thematischer Zugang

Im 19. Jahrhundert wurde in Folge der zunehmenden Industrialisierung deutlich, dass man sich den Herausforderungen „der modernen Großstadt“^[11] stellen musste. Die Menschen zogen vermehrt vom Land in die Stadt, und die Bevölkerungsdichte nahm zu. Ärzte der damaligen Zeit hatten mit Krankheiten und Problemen zu kämpfen, die es bisher in dem Maße nicht gegeben hatte. Sie erkannten, dass ein „Leben in der Stadt ungesünder war als auf dem Land“^[12].

Sonnenwärme, Licht, Nahrungsmittel und Luft^[13] wurden für jeden einzelnen weniger. Die grundlegenden Bedürfnisse des Menschen, um zu überleben, waren in Gefahr. Mit der Einrichtung von Infrastrukturen begann man, das Leben in der Stadt lebenswerter und gesünder zu gestalten. Die Industrielle Revolution nahm Einzug und brachte Verkehrs- und Kommunikationsinfrastrukturen, Bildungseinrichtungen und das Gesundheitswesen mit sich. Ein Begriff für diese Infrastrukturen, die zum Überleben notwendig waren, hatte sich jedoch noch nicht durchsetzen können. Otto Mayer sprach 1886 von „öffentlichen Anstalten“, jedoch hatte auch diese Definition keinen durchschlagenden Erfolg.

Erst der Staats- und Verwaltungstheoretiker Ernst Forsthoff prägte den Begriff der Daseinsvorsorge. Die Industrialisierung, die Verstädterung und die soziale Notlage, welche durch die beiden Weltkriege hervorgerufen wurden, ließen in den Menschen des 20. Jahrhunderts ein zunehmendes Bedürfnis nach staatlicher Daseinsvorsorge aufkommen.^[14] Sie fühlten sich hilflos und suchten Schutz.

Man sah nun Daseinsvorsorge als „Versorgungsauftrag des Staates“^[15] an, um dem Gemeinwohl der Bürger gerecht zu werden.

Popitz stellte fest, dass der Staat im Jahre 1913 etwa 29 % des Sozialprodukts kontrolliert hat, und dass dieser Anteil bis zum Jahr 1930 auf circa 53 % gestiegen war.^[16] Der Staat hatte also zunehmend begonnen, Aufgaben der Daseinsvorsorge zu übernehmen.

Um den Inhalt der Daseinsvorsorge besser verstehen zu können, soll nun der Begriff der Fürsorge vom Begriff der Daseinsvorsorge getrennt werden. Fürsorge bedeutet eine Versorgung von sozial bedürftigen Menschen oder eine Versorgung, die sich nach den Interessen sozialer Gruppen richtet. Die Daseinsvorsorge ist, wie auch Forsthoff erkannte, „von persönlichen Notlagen unabhängig“^[17]. Hier erfolgt eine Versorgung der Bürger eines Staates unabhängig von ihrer sozialen Stellung; es geht um das Gemeinwohl der Menschen.

Ein ganz wesentliches Merkmal der Daseinsvorsorge ist die Gemeinwohlorientierung.^[18] Es ist schwer zu beschreiben, was eigentlich das Gemeinwohl ausmacht,^[19] deshalb sollen die folgenden Erklärungen dazu beitragen, ein besseres Verständnis zu erlangen.

2.2. Das Konzept der Daseinsvorsorge nach Forsthoff

Ernst Forsthoff wurde am 13. September 1902 in Laar geboren und starb 1974 in Heidelberg.^[20] Sein Hauptwerk, welches in der Zeit des Nationalsozialismus (1933) verfasst wurde, heißt „Der totale Staat“, worin er unter anderem das Führerprinzip Hitlers verteidigte. Die Thesen, die Forsthoff in seinen Schriften vertritt, werden maßgeblich von politischen Situationen beeinflusst. Er gehörte zu den Juristen, die nach Verfassungslücken suchten, um der NSDAP Legitimität zu verschaffen. In dieser Zeit unterlag auch er der Massenhysterie und ging mit den Handlungen Hitlers konform. Zunächst begünstigte die Machtergreifung Hitlers die Karriere Forsthoffs. In seinem Werk „Der totale Staat“ werden viele Übereinstimmungen, aber auch Gegensätze zum Nationalsozialismus deutlich. Er setzte zum Beispiel den Staat höher als die nationalsozialistische Bewegung, was ihn in Konflikt mit den Anhängern des NS-Regimes brachte.^[21] Wie auch D. Scheidemann schreibt, kommt der Verdacht auf, Forsthoff wittere einen persönlichen Nutzen aus der politischen Lage, indem er die Ansichten der NSDAP stütze. Seine Werke werden dann jedoch mit der Zeit rationaler.^[22] Der Arbeitskreis der Deutschen Evangelischen Kirche zählt ihn ab Herbst 1938 zu seinen Mitgliedern. Im Gegensatz zu den nationalsozialistischen Deutschen Christen, die eine Anpassung der Kirche an das Führerprinzip anstreben (Verwaltung durch den Staat), fordern die protestantischen Christen eine Unabhängigkeit der Kirche vom Staat.^[23] Durch diese Mitgliedschaft und die in seinen Werken ab circa 1940 sichtbare Abkehr vom Nationalsozialismus ist Ernst Forsthoff schließlich vollends bei der NSDAP in Ungnade gefallen. Das im Jahre 1938 verfasste Buch „Die Verwaltung als Leistungsträger“, worin er den Ausdruck Daseinsvorsorge beschreibt und prägt, ist immens von der politischen Situation beeinflusst worden. Die Ausgestaltung des Begriffs im Sinne Forsthoffs entstand in Anlehnung an das damalige Umfeld, jedoch ist er kein nationalsozialistisch definierter Begriff.^[24]

Wie schon im 19. Jahrhundert erkannt wurde, sah auch Forsthoff die Notwendigkeit staatlichen Handelns im Zuge der fortschreitenden Industrialisierung. „Der Anteil der Stadtbevölkerung an der Gesamtbevölkerung ist von 36,1 % im Jahre 1871 auf 60 % im Jahre 1910 gestiegen.“^[25] Um erkenntlich zu machen, wie der Begriff Daseinsvorsorge entstanden ist, unterscheidet er den effektiven und den beherrschten Lebensraum. Der effektive Lebensraum ist der, innerhalb dessen das tatsächliche Leben der Menschen abläuft und der, der sich durch die industriell-technische Entwicklung vergrößert hat.^[26] Die Menschen können „weiträumiger“ leben und innerhalb weniger Stunden von Kontinent zu Kontinent fliegen.^[27]

Der beherrschte Lebensraum hat sich durch den Strukturwandel verkleinert. Anstelle eines Hauses mit eigenem Brunnen und Land zum Anbau von Nahrungsmitteln besitzt der Städter eine kleine Wohnung oder eine „Schlafstelle“ und arbeitet in einer Fabrik als Angestellter.^[28] Da sich die Bürger in der Stadt nicht mehr ausreichend allein mit Leistungen zur Sicherung der Grundbedürfnisse (Nahrung, Wasser, Licht etc.) versorgen können, entsteht in Abhängigkeit zur Größe des beherrschten Lebensraumes eine Appropriationsbedürftigkeit.^[29] Forsthoff übernimmt diesen Begriff von Max Weber. Je enger der beherrschte Lebensraum, desto größer ist die Appropriationsbedürftigkeit. Daseinsvorsorge nennt er nun die „Leistungen“, die im Sinne des Appropriationsbedürfnisses entstehen. Dazu zählt er nicht nur Wasser, Elektrizität, Gas, Post, Telephon und Telegraphie sowie die hygienische Sicherung, sondern auch die Vorsorge für Alter, Krankheit und Arbeitslosigkeit.^[30]

Die Verantwortlichkeit zur Erfüllung dieser Bedürfnisse nennt er „Daseinsverantwortung.“^[31] Für ihn ist allerdings nicht von Interesse, ob die Leistungen lebensnotwendig sind oder nicht. Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zählt er zum Beispiel nicht zu den Aufgaben der Daseinsvorsorge.^[32] Des Weiteren verzichtet er auf eine Trennung zwischen Luxusbedürfnissen und notwendigen Bedürfnissen.

Durch den entstandenen Strukturwandel haben sich laut Forsthoff die Aufgaben der Verwaltung verändert und neben „die Abwehr von Polizeigefahren ist die Vorsorge von Sozialgefahren getreten“^[33]. „Eine gesicherte Teilhabe des Einzelnen an einer gerechten Sozialordnung“^[34] ist nun von der Verwaltung sicher zu stellen. Weiterhin ist er der Ansicht, dass die Grundrechte von nun an der Geschichte angehören,^[35] da die Daseinsvorsorge ein moderner Bereich ist, der an der rechtsstaatlichen Verfassung vorbei lebt und deshalb im wesentlichen von der Verwaltung gestemmt werden muss.^[36] Sein Konzept der Daseinsvorsorge war auf einen Staat ausgerichtet, der „große gesellschaftliche und soziale Umwälzungen und Versorgungsnöte zu bewältigen hatte“^[37]. Infolge dessen sah er als Hauptaufgabe des Staates, den hilflosen Bürger zu schützen.

Popitz erkennt, dass an die Stelle des Marktmechanismus der Wille des Staates getreten ist und der Marktmechanismus damit ausgeschaltet ist.^[38]

Auch Forsthoff bezieht sich auf das „Schicksal“ der Daseinsvorsorge, welche zwischen den Fronten des marktwirtschaftlichen Erwerbsstrebens und dem hoheitlichen Staat steht.^[39] Hier wird deutlich, dass sich in damaliger Zeit der Einbezug eines Wettbewerbs nur schwerlich mit der Erbringung der Leistungen der Daseinsvorsorge vereinbaren ließ.

Nach 1945 war klar, wie sehr die Bevölkerung vom Staat abhängig war, denn die Verfügung über Mittel der Daseinsstabilisierung war dramatisch gesunken. „Der moderne Mensch“ lebt nicht mehr nur im Staat, sondern zunehmend vom Staat.^[40]

2.3. Der Gewährleistungsstaat – Daseinsvorsorge heute

Die zunehmende Industrialisierung führte zu einem Strukturwandel, und auch die Daseinsvorsorge unterlag im Laufe der Zeit einer Veränderung. Forsthoff wollte seinerzeit die Grundrechte abschaffen,^[41] da wie er meinte, der Verwaltung allein die Aufgabe zukomme, die Leistungen der Daseinsvorsorge zu erbringen. Im Kontrast zur These von E. Forsthoff regelt heute das Grundgesetz die Daseinsvorsorge. Hauptaufgabe des Staates von heute soll sein, Leistungen der Daseinsvorsorge zu gewährleisten und zu kontrollieren, und die Grundrechte der Bürger zu wahren. Die Leistungserbringung muss nicht mehr unmittelbar durch den Staat erfolgen.

Die heutige Wirtschaftsordnung beruht auf Freiheitsrechten (zum Beispiel Wettbewerbsfreiheit),^[42] so dass unter Daseinsvorsorge die vom Gesetzgeber beschlossenen Prinzipien des Sozialstaates zu verstehen sind, die dem Einzelnen die Wahrnehmung seiner grundrechtlichen Freiheiten ermöglichen.^[43]

Im Gegensatz zu Forsthoffs Konzept werden somit heute auch die Rahmendaten des Wettbewerbs mit einbezogen, da die Daseinsvorsorge mittlerweile alle Gebiete gesetzgeberischen Handelns durchzieht.^[44]

Die Verfassung der Bundesrepublik Deutschland enthält die fünf Grundstaatsziele: Friedensstaatlichkeit, Kulturstaatlichkeit, Rechts-staatlichkeit, Sozialstaatlichkeit und Umweltstaatlichkeit. Nach Karl-Peter Sommermann (1997) können diesen „Oberzielen“ verschiedene „Unterziele“ zugeordnet werden, wie zum Beispiel der Rechtsstaatlichkeit die Freiheitsrechte, die Eigentumsgarantie oder der Gleichheitsgrundsatz. Es ergibt sich folglich eine Reihe von Gemeinwohlbelangen der Bürger.^[45]

Im Sinne der Gemeinwohlverpflichtung müssen Versorgungssicherheit und Kontinuität, der Zugang für alle Bürger (gleichberechtigt), eine gewisse Qualität inklusive erschwinglicher Preise, eine flächendeckende Erbringung sowie eine Berücksichtigung sonstiger Belange (zum Beispiel kultureller Art), bei Leistungen der Daseinsvorsorge gewährleistet sein.^[46]

Es hat sich demzufolge ein Wandel vom „Erfüllungs- zum Gewährleistungsstaat“^[47] ergeben.

Die folgende Abbildung dient dem besseren Verständnis des Wandels vom „Erfüllungs- zum Gewährleistungsstaat“.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1 - Vom Erfüllungs- zum Gewährleistungsstaat^[48]

Der Staat wurde im Laufe der Zeit mit immer mehr „Aufgaben“ der Gemeinwohlsicherung beauftragt, wobei einige Bereiche der Daseinsvorsorge heute auch von privaten Unternehmen übernommen werden. Damals in den 30er Jahren stand dies noch nicht wirklich zur Debatte.

Verschiedene Bewegungen haben dazu beigetragen, das traditionelle Verständnis der Daseinsvorsorge von 1938 zu verändern.^[49]

Neue technologische Entwicklungen (zum Beispiel Mobiltelefone) haben dazu geführt, stationäre Leistungen der Daseinsvorsorge zur Disposition zu stellen. Aber auch die zunehmende Liberalisierung und Deregulierung staatlicher Monopole (zum Beispiel Post), sorgen für einen Wandel der Daseinsvorsorge, indem privaten Unternehmen ehemals „staatliche“ Aufgaben übertragen werden. Des Weiteren wird heute auch die öffentliche Hand mit Gebieten betraut, die ehemals von privaten Unternehmen versorgt wurden, da der Staat Einnahmequellen braucht, um die leeren Finanztöpfe zu füllen. Gravierenden Einfluss haben hier insbesondere die sich ändernden Konsumgewohnheiten und Erwartungshaltungen der Bürger, wodurch neue Bereiche der Daseinsvorsorge entstehen und „alte“ obsolet werden.^[50]

Nun soll für diese Arbeit die Definition der Europäischen Kommission für den Begriff der Daseinsvorsorge leitend sein, welche lautet: Unter Leistungen der Daseinsvorsorge fallen „marktbezogene oder nichtmarktbezogene Tätigkeiten, die im Interesse der Allgemeinheit erbracht und daher von Behörden mit spezifischen Gemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden“^[51]. Unter marktbezogenen Tätigkeiten sind Bereiche der Daseinsvorsorge von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu verstehen, zu welchen unter anderem die Energieversorgung, die Wasserversorgung, die Entsorgung, der Verkehrssektor, die Post, die Telekommunikation etc. gehören. Es handelt sich hier um Güter oder Dienstleistungen, die „in Marktprozessen bzw. in (bisher) Wettbewerbsausnahmebereichen“^[52] erbracht werden, wobei es sich allgemein um „Tätigkeiten industrieller, handwerklicher oder kommerzieller Art handelt“^[53]. Wettbewerbs- und Binnenmarktregeln können hier angewandt werden.

Den Gegensatz bilden Güter und Dienstleistungen der Daseinsvorsorge von allgemeinem, nichtwirtschaftlichem Interesse. Dazu zählen unter anderem Bildungsgüter (zum Beispiel Universitäten), die öffentliche Sicherheit und kulturelle Dienste, zu denen „die Gemeinden (meist) gesetzlich verpflichtet sind“^[54]. Man spricht von nichtwirtschaftlichem Interesse, da diese Güter oder Dienstleitungen i.d.R. nicht dem Wettbewerb unterliegen und somit auch nicht marktbezogen sind.^[55] Im Vordergrund der folgenden Ausführungen stehen die eher marktbezogenen Tätigkeiten, das heißt die Aufgaben der Daseinsvorsorge, die auch den Wettbewerbs- und Binnenmarktregeln unterliegen.

Ausgelöst durch eine zunehmende Substitutionskonkurrenz (hervorgerufen durch technischen Fortschritt), wobei ein natürliches Monopol, zum Beispiel die Eisenbahn vom Automobil oder dem Flugzeug unter Konkurrenzdruck gesetzt wird, setzte in den 80er Jahren die Liberalisierungsdebatte ein. Die staatlichen Subventionen, die ein natürliches Monopol wie die damalige Deutsche Reichsbahn oder die Deutsche Bundesbahn „am Leben“ ließen, erwiesen sich als ein „Fass ohne Boden“, wodurch wirtschaftliches Handeln auch in diesen Bereichen zwangsläufig in den Vordergrund rückte.^[56] Sodann durften Leistungen der Daseinsvorsorge auch von privaten Unternehmen im Wettbewerb erfüllt werden. Die steigenden Kosten des Staates wurden minimiert, und durch den aufkommenden Wettbewerb entstanden Preise für die Endverbraucher, die günstiger waren als die Preise eines Monopolisten.

„Die Versorgung (mit Leistungen der Daseinsvorsorge) kann -wie schon erwähnt- durch den Staat selbst erfolgen, oder durch private Unternehmen unter Aufsicht und/oder mit Unterstützung des Staates.“^[57]

Die Bundesregierung vertritt heutzutage das Subsidiaritätsprinzip, welches besagt, dass „grundsätzlich privater Initiative und privatem Eigentum Vorrang vor staatlicher Tätigkeit und staatlichem Eigentum“^[58] gebührt. Die Kommunen müssen sogenannte Subsidiaritätsklauseln beachten, die beinhalten, dass „wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinden nur dann zulässig sind, wenn der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher auf andere Weise erfüllt werden kann“^[59].

Dass das Grundgesetz über Art. 12 „keinen generellen Vorrang der Privatwirtschaft vor der öffentlichen Wirtschaftstätigkeit“ im Sinne einer Subsidiarität kennt^[60], wird in dieser Arbeit nicht diskutiert, da die Angaben der Bundesregierung für die folgenden Darlegungen ausschlaggebend sind. Insofern gerät die Subsidiaritätsklausel nun in Konflikt mit der Renaissance der Daseinsvorsorge bezüglich der leeren Kassen der Kommunen und des Wunsches der Bürger nach mehr Sicherheit in der Erfüllung der Leistungen der Daseinsvorsorge durch den Staat.

Die Frage, die sich nun stellt, lautet: “Wer sollte unter Beachtung der Renaissance der Daseinsvorsorge mit ihrer Erfüllung beauftragt werden? Staat oder Privat?“ Handlungsperspektiven zeigen die Modelle zur Gewährleistung der Daseinsvorsorge nach Charles Blankart in Kapitel 3.1. bis 3.4.

3. Modelle zur Gewährleistung der Daseinsvorsorge

3.1. Die Prinzipien der Europäischen Kommission

Unter Beachtung der drei Prinzipien der Kommission zeigen die Modelle bei wirtschaftlichen (marktbezogenen) Aktivitäten, die den Handel zwischen Mitgliedstaaten betreffen, „für jedes Unternehmen der Daseinsvorsorge (den) .. passenden Ordnungsrahmen ..“^[61]. Das erste Prinzip ist das der Neutralität, welches besagt, dass öffentliche und private Unternehmen in Bezug auf die Wettbewerbs- und Binnenmarktregeln gleich zu behandeln sind. Der Artikel 295 EG Vertrag^[62] stellt es den Mitgliedstaaten der EU frei, ihre Volkswirtschaften privat oder staatlich zu organisieren. Das Prinzip der Gestaltungsfreiheit erlaubt den Mitgliedstaaten selbst zu bestimmen, wann der Markt eine Leistung in unzureichendem Maße bereit stellt und der Staat eingreifen kann, um die fehlende Leistung selbst zu erbringen. Des Weiteren dürfen die Mitgliedstaaten unabhängig entscheiden, was sie als Daseinsvorsorge ansehen.^[63]

Das dritte Prinzip der Verhältnismäßigkeit erlaubt keine beliebigen Staatseingriffe unter dem Deckmantel der Daseinsvorsorge. Das bedeutet, dass die eingesetzten staatlichen Maßnahmen notwendig und geeignet sein müssen, um ein entsprechendes Ziel zu erreichen. Die Wahl der Maßnahmen muss geringst möglich von den Binnenmarktregeln abweichen, und es dürfen keine Beihilfen, die über die Nettomehrkosten hinausgehen, verwendet werden.^[64]

In den Modellen zur Gewährleistung der Daseinsvorsorge gibt es nach C. Blankart keine Trennung zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Aktivitäten, da für ihn eine ökonomische Trennung wenig Sinn macht und der Bürger in den Genuss des Wettbewerbs kommen soll.^[65] Alle vier Modelle sollen zeigen, dass ein geringes Marktversagen nur geringer staatlicher Einflussnahme bedarf, und dass intensiveres Marktversagen auch stärkere Einflussnahme des Staates fordert. Im Sinne des Verhältnismäßigkeitsprinzips ist die stärkere Maßnahme nur zu nutzen, wenn die schwächere nicht greift.^[66]

3.2. Das Versorgermodell

Dieses Modell der Gewährleistung der Daseinsvorsorge ist sinnvoll, wenn

-wie schon Chadwik 1859 erkannte- ein Wettbewerb im Markt („competition within the field“) nicht möglich ist und nur ein Wettbewerb um den Markt („competition for the field“) realisierbar ist.^[67] Der Fall tritt ein, wenn es sich um ein natürliches Monopol handelt, wo die Produktion bis zur Versorgung des ganzen Marktes steigende Skalenerträge aufweist und die Durchschnittskosten sinken oder irreversible Kosten auftreten.^[68]

Der Marktmechanismus kann aufgrund der oben geschilderten Eigenschaften eines natürlichen Monopols keine Daseinsvorsorge gewährleisten, so dass der Staat eingreifen und sich um die Erfüllung der entsprechenden Leistung kümmern muss.

Infolge dessen erläutert Blankart das Versorgermodell und das Versorgermodell mit Regulierung.

Häufig verwendete Beispiele für das Versorgermodell sind die Müllabfuhr oder die Post. Mit steigender Anzahl der Müllsäcke sinken die Kosten des Transports (steigende Skalenerträge und sinkende Durchschnittskosten), und der Anbieter arbeitet mit mobilem Kapital.

Von mobilem Kapital spricht man, wenn der Auftragnehmer nach Ablauf der Vertragszeit sein eingesetztes Kapital veräußern oder anderweitig einsetzen kann (Beispiel: Müllauto). Im Falle von irreversiblen Kosten („sunk costs“) kann ein Anbieter sein eingesetztes Kapital nach Ablauf der Vertragslaufzeit nicht anderweitig nutzen (Beispiel: Schienennetz). Er bleibt auf seinen Produktionsmitteln sitzen.^[69]

Eine zu gewährleistende Aufgabe der Daseinsvorsorge wird nun im Falle des Versorgermodells in einem Bieterverfahren vergeben. Derjenige Anbieter, der zum geringsten Preis seine Leistung anbietet, bekommt den Zuschlag.^[70] Somit ist zum Beispiel sicher, dass keine Beihilfen genutzt werden, was ein Kriterium der Verhältnismäßigkeit ist.^[71] Die Qualität der Leistung wird durch die Bewertung der Bürger gemessen und lässt sich relativ gut mit in die Bestandteile des Vertrags aufnehmen.^[72]

Des Weiteren ist durch die Ausschreibung ein transparenter, nicht diskriminierender und neutraler Wettbewerb möglich. Private und öffentliche Unternehmen haben zu gleichen Teilen die Chance, die Aufgabe der Daseinsvorsorge zu erhalten.^[73]

Nach Ablauf der Vertragszeit wird die Leistung erneut ausgeschrieben, was unter anderem dafür sorgt, dass der Anbieter immer nur ein Monopolist auf Zeit ist.^[74] Innerhalb des Versorgermodells werden alle Prinzipien der Europäischen Kommission berücksichtigt, so dass ein fairer Wettbewerb um den Markt gewährleistet wird und der Staat nur mit geringstem Einsatz eingreift.

Das Versorgermodell mit Regulierung findet Verwendung, wenn sich Investition und Betrieb nicht trennen lassen.^[75] Dies kann vorkommen, wenn die Kosten für die Leistung der Daseinsvorsorge sehr hoch sind und kein Ausschreibungsverfahren mit einer kurzen Vertragslaufzeit (wie beim Versorgermodell) sinnvoll ist.

Der Bau einer Autobahn, der mit irreversiblen Kosten einhergeht, würde zum Beispiel darunter fallen. Kein Anbieter würde eine solche Investition tätigen, wenn er davon ausgehen muss, dass er nur für eine relativ kurze Vertragslaufzeit der Betreiber ist. Ebenso verhält es sich in Bereichen, die einem schnellen dynamischen Wandel unterliegen, wie zum Beispiel ein Netzbetrieb.^[76] Hier ist eine „stete Abstimmung zwischen Investitions-, Produkt- und Preispolitik“^[77] notwendig, die am besten unter einem Dach realisiert wird.

Die Vertragslaufzeit innerhalb des Versorgermodells mit Regulierung sollte einen Anreiz bieten, die irreversiblen Kosten auf sich zu nehmen. Irreversible Kosten fordern erhöhte staatliche Einflussnahme, wobei aber auch hier das Prinzip der Verhältnismäßigkeit Beachtung finden muss.

Die Regulierung darf sich nur auf den Bereich beschränken, in dem irreversible Kosten und steigende Skalenerträge zusammen auftreten.^[78]

Weiterhin besteht im Zusammenhang mit irreversiblen Kosten die Gefahr, dass sich beide Vertragspartner strategisch verhalten, um den für sich jeweils größten Nutzen zu erreichen. Um dies zu vermeiden, ist die staatliche Regulierung bei diesem Versorgermodell unumgänglich.^[79]

Der Staat greift im Versorgermodell mit Regulierung zwar intensiver ein als beim Versorgermodell, gewährleistet aber auch hier wieder geringsten Eingriff im Sinne des Prinzips der Verhältnismäßigkeit. Ebenso werden die Prinzipien der Neutralität und der Gestaltungsfreiheit beachtet.

3.3. Das Universaldienstmodell/Betreibermodell

Im Gegensatz zum Versorgermodell (mit Regulierung), handelt es sich beim Universaldienstmodell um Leistungen der Daseinsvorsorge, welche qualitativ hochwertig sind und „gegen ein vertretbares Entgelt“ für alle Bürger zur Verfügung gestellt werden sollen.^[80]

Kündigt der aktuelle Anbieter der zu gewährleistenden Aufgabe an, dass er aus eigener Kraft nicht mehr im Stande ist, die Universaldienstleistung zu erbringen,^[81] erfolgt eine Ausschreibung der „Stelle“ im Sinne des Versorgermodells. Ziel des Modells ist es, den Anbieter zu wählen, der den geringsten Subventionsbedarf hat, um das preiswerteste Nutzungsentgelt für die Bürger zu realisieren. Ein möglicher Anwendungsbereich des Universaldienstmodells ist der öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV),^[82] denn auch in abgelegeneren Gebieten, wie zum Beispiel in ländlichen Bereichen, muss im Sinne der Daseinsvorsorge gewährleistet sein, dass die Bewohner den ÖPNV nutzen können.

[...]

^[1] Vgl. Cox, H. (2001), S. 25.

^[2] Vgl. Cox, H. (2001), S. 25.

^[3] Vgl. Dohms, R. (2001), S. 42.

^[4] Bündnis 90 Die Grünen (2001), S. 1.

^[5] Blindenbacher, R. et al. (2000), S. 32.

^[6] Mitterer, K. (2008), S. 3.

^[7] Vgl. Freiberg, S. (2004), S. 71.

^[8] Jennert, C. (2005), S. 36.

^[9] Schäfer, R. (2008), S. 3.

^[10] Vgl. Blankart, C. (2002), S. 345-350.

^[11] Jellinghaus, L. (2006), S. 25.

^[12] Jellinghaus, L. (2006), S. 26.

^[13] Vgl. Jellinghaus, L. (2006), S. 26.

^[14] Vgl. Schwarze, J. (2001), S. 9.

^[15] Rosner, C. (2006), S. 21.

^[16] Vgl. Forsthoff, E. (1938), S. 8.

^[17] Scheidemann, D. (1991), S. 16.

^[18] Vgl. Bocklet, R. (2001), S. 12.

^[19] Vgl. Schuppert, G.-F./ Neidhardt, F. (2002), S. 21.

^[20] Vgl. Brockhaus Enzyklopädie (1986), S. 212.

^[21] Vgl. Scheidemann, D. (1991), S. 151.

^[22] Vgl. Scheidemann, D. (1991), S. 152.

^[23] Vgl. Scheidemann, D. (1991), S. 155.

^[24] Vgl. Scheidemann, D. (1991), S. 157.

^[25] Forsthoff, E. (1938), S. 4.

^[26] Vgl. Scheidemann, D. (1991), S. 7.

^[27] Vgl. Forsthoff, E. (1938), S. 5.

^[28] Vgl. Forsthoff, E. (1958), S. 5.

^[29] Vgl. Forsthoff, E. (1938), S. 5-6.

^[30] Vgl, Forsthoff, E. (1938), S. 7.

^[31] Vgl. Forsthoff, E. (1938), S. 6.

^[32] Vgl. Schwarze, J. (2001), S. 10.

^[33] Hösch, U. (2000), S. 26.

^[34] Hösch, U. (2000), S. 27.

^[35] Vgl. Scheidemann, D. (1991), S. 7.

^[36] Vgl. Forsthoff, E. (1958), S. 9.

^[37] Rosner, C. (2006), S. 18.

^[38] Vgl. Forsthoff, E. (1938), S. 8.

^[39] Vgl. Forsthoff, E. (1958), S. 10.

^[40] Vgl. Forsthoff, E. (1958), S. 6-7.

^[41] Vgl. Forsthoff, E. (1938), S. 1.

^[42] Vgl. Jellinghaus, L. (2006), S. 18.

^[43] Vgl. Hösch, U. (2000), S. 36.

^[44] Vgl. Hösch, U. (2000), S. 36-37.

^[45] Vgl. Schuppert, G.-F./ Neidhardt F. (2002), S. 38-39.

^[46] Vgl. Bocklet, R. (2001), S. 12-13.

^[47] Jellinghaus, L. (2006), S. 2.

^[48] In Anlehnung an Schuppert, G.-F. (2005), S. 23.

^[49] Vgl. Deutscher Bundestag (2001), Drucksache 14/6249, S. 1.

^[50] Vgl. Deutscher Bundestag (2001), Drucksache 14/6249, S. 1.

^[51] Blankart C./ Gehrmann B. (2006), S. 48.

^[52] Cox, H. (2001), S. 28.

^[53] Dohms, R. (2001), S. 46.

^[54] Krieger, H.-J. (1981), S. 33.

^[55] Vgl. Dohms, R. (2001), S. 46.

^[56] Vgl. Suntum van, U. (1999), S. 17.

^[57] Danner, A, (2006), S. 66-67.

^[58] Deutscher Bundestag (2001), Drucksache 14/6249, S. 6.

^[59] Deutscher Bundestag (2001), Drucksache 14/6249, S. 6.

^[60] Vgl. Schäfer, R. (2007), S. 3.

^[61] Blankart, C./ Gehrmann, B. (2006), S. 54.

^[62] Art. 295 EGV: „.. stellt klar, dass durch den vertrag nicht in die Eigentumsordnung der Mitgliedstaaten eingegriffen werden soll; die Regelungskompetenz hierfür soll grundsätzlich bei den Mitgliedstaaten verbleiben.“

^[63] Vgl. Europäische Kommission (1996), S. 9.

^[64] Vgl. Blankart, C. (2002), S. 343-344.

^[65] Vgl. Blankart, C. (2002), S. 344.

^[66] Vgl. Blankart, C./ Gehrmann, B. (2006), S. 55.

^[67] Vgl. Cox, H. (2000), S. 82.

^[68] Vgl. Welfens, P.-J.-J. (2005), S. 484.

^[69] Vgl. Blankart, C. (2002), S. 345.

^[70] Vgl. Mühlenkamp, H. (2006), S. 26.

^[71] Vgl. Blankart, C. (2002), S. 344.

^[72] Vgl. Blankart, C./ Gehrmann, B. (2006), S. 56.

^[73] Vgl. Blankart, C. (2002), S. 345.

^[74] Vgl. Blankart, C. (2002), S. 345.

^[75] Vgl. Blankart, C./ Gehrmann, B. (2006), S. 58.

^[76] Vgl. Blankart, C./ Gehrmann, B. (2006), S. 58.

^[77] Blankart, C./ Gehrmann, B. (2006), S. 58

^[78] Vgl. Blankart, C. (2002), S. 347.

^[79] Vgl. Blankart, C. (2002), S. 347.

^[80] Vgl. Europäische Kommission (1996), S. 6.

^[81] Vgl. Blankart, C./ Gehrmann, B. (2006), S. 57.

^[82] Vgl. Blankart, C./ Gehrmann, B. (2006), S. 57.