Die Ukraine und die Europäische Union

INHALTSVERZEICHNIS

EINLEITUNG

1. Der vertragsrechtliche und institutionelle Rahmen der EU-Ukraine-Beziehungen
1.1. Das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen
1.2. Die neue Europäische Nachbarschaftspolitik
1.3. Kritikpunkte an der ENP und dem ENPI
1.4. Die Östliche Partnerschaft
1.5. Das Assoziierungsabkommen

2. Regelungen an der neuen Schengen - und EU-Außengrenze
2.1. Situation vor der Erweiterung des Schengen-Raums
2.2. Folgen des Schengen-Abkommens für ukrainische Staatsbürger
2.3. Weitere Konsequenzen der neuen „Berliner Mauer“
2.4. Bilaterale Regelungen zu Visaerleichterungen
2.5. Zusammenarbeit im Bereich der Außengrenzpolitik

3. Die Mitgliedschaftsperspektive der Ukraine in der EU
3.1. Die Aufnahmemöglichkeiten der EU
3.2. Die EU-Beitrittsbedingungen
3.3. Die Beitrittsfähigkeit der Ukraine
3.4. Folgen einer Aufnahme der Ukraine in die EU
3.4.1. Bilaterale Vorteile einer Mitgliedschaft
3.4.2. Bilaterale Nachteile eines Beitritts
3.5. Die öffentlichen Meinungen zur EU-Mitgliedschaft der Ukraine
3.5.1. Positionen der Ukrainer
3.5.2. Einstellungen in den EU-Staaten

4. Externe Einflussfaktoren auf die EU-Ukraine-Beziehungen
4.1. Die Rolle des Faktors Russland
4.2. Diskussionen um den NATO-Beitritt der Ukraine
4.3. Die Mitgliedschaft der Ukraine in der WTO

5. Wirtschaftsstandort Ukraine
5.1. Bedingungen für internationale Investitionstätigkeit
5.1.1. Standortvorteile
5.1.2. Standortspezifische Probleme
5.2. Wirtschaftliche Verflechtungen der Ukraine mit der EU

6. D ie Zugehörigkeit der Ukraine zu E u ropa
6.1. Kulturhistorische Ansätze
6.2. Soziokulturelle Trennlinien
6.3. Ambivalenz außenpolitischer Prioritäten
6.4. Europäisches Wertesystem
6.5. Das europäische Gesicht der Ukraine

SCHLUSSFOLGERUNGEN

LITERATURVERZEICHNIS

Anhangverzeichnis

Anhänge

Verzeichnis der verwendeten Abkürzungen

Eidesstattliche Erklärung

EINLEITUNG

Die günstige, zugleich aber komplizierte, geopolitische Lage der Ukraine bestimmt die bilaterale Zusammenarbeit zwischen Kiew und Brüssel. Dabei kommt dem Umstand, dass das osteurpäische Land direkt an die Russische Föderation grenzt, keine geringe Bedeutung zu. Zwar gehört rein offiziell die multivektorale Schaukelpolitik im östlichen EU-Nachbarland der Vergangenheit an, jedoch ist die Durchsetzung eines einheitlichen außenpolitischen Kurses nicht unproblematisch.

Die vorliegende wissenschaftliche Arbeit widmet sich somit dem Thema

"Die Ukraine und die Europäische Union: Stand und Perspektiven bilateraler Beziehungen". Da die Bandbreite bilateraler Zusammenarbeit sehr groß ist, war eine Einschränkung auf einige Themenbereiche nötig.

Die Gliederung der Hausarbeit umfasst sechs Kapitel. Zunächst wird einleitend auf die vertragsrechtlichen Grundlagen sowie den institutionellen Rahmen der EU-Ukraine-Beziehungen eingegangen. Des Weiteren werden die Folgen der Verschiebung der EU-Außengrenze Richtung Osten unter besonderer Berücksichtigung der Erweiterung des Schengen-Raums für die Bevölkerung auf beiden Seiten dargestellt. Anschließend wird geprüft, unter welchen Bedingungen der Ukraine die Mitgliedschaftsperspektive in der EU gewährt werden kann. Dabei wird auch der Frage nachgegangen, welche Folgen die Aufnahme des größten rein europäischen Landes in den Staatenverbund haben könnte und wie die EU-europäische und ukrainische Öffentlichkeit einer EU-Mitgliedschaft entgegensieht. Im nächsten Kapitel werden externe Einflussfaktoren auf die Beziehungen zwischen Kiew und Brüssel analysiert, wie Russlands Rolle, eine mögliche Integration in den Nordatlantikpakt sowie der bereits erfolgte Beitritt der Ukraine in die Welthandelsorganisation. Folgend wird eine Untersuchung des Wirtschafts-standortes Ukraine vorgenommen, in welcher der Schwerpunkt in den Bedingungen für internationale Investitionstätigkeit sowie den wirtschaftlichen Verflechtungen des osteuropäischen Landes mit der EU besteht. Eigene Überlegungen zur Zugehörigkeit der Ukraine zu Europa, dessen Bestandteil auch das supranationale Staatengebilde ist, schließen den Hauptteil der Arbeit ab. In den darauf folgenden Anhängen werden außer den wichtigsten chronologischen Etappen in den bilateralen Beziehungen auch repräsentative Meinungsumfragen sowie statistische Daten in tabellarischer und graphischer Form dargestellt.

Während der ganzen Recherche wurde großer Wert darauf gelegt, dass alle Angaben auf dem neuesten Stand. Bei der Darstellung jedes einzelnen Themenbereiches wurde auf das Vorhandensein einer ausreichenden Menge an primären Literaturquellen geachtet.

Die Aktualität des zu untersuchenden Themas besteht darin, dass seit der Orangen Revolution der Annäherung der Ukraine zur Europäischen Union eine hohe Priorität eingeräumt wird. Nur leider wird diese außenpolitische Strategie nicht nur von Fortschritten gekennzeichnet, sondern auch von Ambivalenzen geprägt. Die vorliegende Arbeit verfolgt daher das Ziel, die langjährige bilaterale Kooperation sowie die in der Zukunft liegenden Perspektiven zu untersuchen.

1. Der vertragsrechtliche und institutionelle Rahmen der EU-Ukraine-Beziehungen

1.1. Das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen

Die vertragsrechtliche Grundlage für bilaterale Beziehungen zwischen den Europäischen Gemeinschaften und ihren Mitgliedstaaten auf der einen Seite und den Staaten in Osteuropa, im Südkaukasus und in Zentralasien auf der anderen bildete das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen (PKA) („Partnership and Co-operation Agreement“, kurz PCA).

Als erster GUS-Staat unterzeichnete die Ukraine am 16. Juni 1994 das PKA^[1] mit der Europäischen Union, das erst am 1. März 1998 nach der Ratifikation durch alle 15 EU-Staaten in Kraft trat und für eine Dauer von zehn Jahren vorgesehen war. Ab dem 1. Mai 2004 wurden die zehn neuen EU-Mitgliedsländer als Vertragsparteien in dieses Abkommen miteinbezogen. Damit war in diesem Zeitraum der Rahmen der Beziehungen zwischen der EU und der Ukraine mit folgender Zielsetzung^[2] geregelt:

- Förderung des politischen Dialogs,
- Abwicklung der für beide Vertragspartner vorteilhaften Handelsaktivitäten,
- Förderung der Demokratie und Zivilgesellschaft in der Ukraine,
- Aufbau von marktwirtschaftlichen Strukturen sowie Durchführung von Wirtschaftsreformen im Land,
- Schaffung einer Grundlage für bilateral vorteilhafte Kooperation in den Bereichen Wirtschaft, Soziales, Finanzen, Wissenschaft, Technologie und Kultur,
- Einbindung der Ukraine in die gesamteuropäische Sicherheitsordnung.

Um die Umsetzung der PKA-Bestimmungen zu überwachen, wurde auf der Grundlage des Abkommens ein institutioneller Rahmen geschaffen. Zunächst wurde ein jährliches EU-Ukraine-Gipfeltreffen ins Leben gerufen, wo der politische Dialog auf höchster Ebene unter Beteiligung vom amtierenden Präsidenten des Europäischen Rates, dem Präsidenten der Europäischen Kommission sowie dem Hohen Vertreter für die EU-Außen- und Sicherheitpolitik auf der einen Seite und dem Präsidenten der Ukraine samt dem Ministerpräsidenten sowie Außenminister auf der anderen stattfindet. Dann wurde ein EU-Ukraine-Kooperationsrat gebildet, der aus Mitgliedern des Rates der EU und der Kommission sowie Vertretern der ukrainischen Regierung besteht und mindestens einmal jährlich auf Minister- bzw. Kommissionsebene tagt. Der Kooperationsausschuss kommt mit wechselndem Vorsitz auf der Ebene hoher Beamter zusammen, wo er Vorbereitungen für die Sitzungen des Kooperationsrates trifft. Des Weiteren wurde für einen politischen Dialog zwischen den Parlamentariern beider Vertragspartner ein Parlamentarischer Kooperationsausschuss EU-Ukraine geschaffen, der in zeitlich selbst festgelegten Abständen zusammenkommt.^[3] Ferner existieren noch Unterausschüsse auf Expertenebene sowie zahlreiche spezifische Arbeitsgruppen, die für zuvor genannte Gremien Unterstützung leisten.^[4]

Trotz des Vorhandenseins eines breitgefächerten Konsultations- und Kontrollmechanismus unterlagen die Beziehungen zwischen der Ukraine und der Europäischen Union im Rahmen des PKA nicht immer einem erfolgreichen Ausgang. Die langjährige bilaterale Kooperation resümiert Hermann Clement, einer der kenntnisreichsten Beobachter der ostslawischen Länder, folgendermaßen:

„Die Zusammenarbeit […] erwies sich […] schwieriger als gedacht. Der Annäherungsprozess schritt nicht in dem erwarteten Maße voran. Beide Seiten sahen Verzögerungen und Umsetzungsprobleme auf der Gegenseite. Aufgrund dieser Mängel sah sich die EU mit der näher rückenden Ost-Erweiterung gezwungen, ihre Strategie gegenüber den neuen östlichen Nachbarn erneut zu überdenken.“^[5]

Der Bedarf an einer neuen strategischen Regelung zwischen Brüssel und Kiew vor dem eigentlichen Auslaufen des PKA mündete in der Ausarbeitung eines neuen Konzepts unter dem Namen „Größere Europa-Nachbarschaft: Ein neuer Rahmen für die Beziehungen zu unseren östlichen und südlichen Nachbarn“ („Wider Europe-Neighbourhood: A new Framework for relations with our Eastern and Southern Neighbours“).^[6] Das am 11. März 2003 von der Europäischen Kommission veröffentlichte Grundlagenpapier legte einen ersten Ansatz für eine kohärente und nachhaltige Strategie gegenüber den zukünftigen Nachbarländern der Union fest. Dieses Dokument verfolgte primär das Ziel, die nach der EU-Osterweiterung neuen Anrainerstaaten nicht auszugrenzen, sondern sie an die Europäische Union zu binden.^[7] Das Kommissionspapier führte zudem den Begriff der neuen Nachbarschaftspolitik ein.^[8]

1.2. D ie neue Europ ä ische Nachbarschaftspolitik

Die Europäische Nachbarschaftspolitik („European Neighbourhood Policy“) (ENP) wurde im Zusammenhang mit der EU-Erweiterungssrunde von 2004 entwickelt, als zehn osteuropäische Staaten eine Mitgliedschaft in der Union erlangt und somit auch einen anderen Status gegenüber der Ukraine bekommen haben.

Das Anliegen der ENP besteht primär darin, neue Trennlinien zwischen der erweiterten EU und deren Nachbarn zu verhindern, die neuen Nachbarstaaten an den Vorteilen der EU-Erweiterung teilhaben zu lassen sowie einen Raum der Stabilität, der Sicherheit und des Wohlstandes für alle Beteiligten zu schaffen.^[9] Diese Ziele sprechen für das integrative Element der ENP. Jedoch sieht die Nachbarschaftspolitik keine Zusammenarbeit auf institutioneller Ebene vor, was diese zu einem strukturierten und organisierten Ausgrenzungsinstrument macht.^[10]

Grundlegendes Dokument einer intensiven Kooperation zwischen der EU und ihren unmittelbaren Nachbarn ist das jeweilige Länderstrategiepapier („Country Strategy Paper“).

Für das Partnerland Ukraine wurden von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften bereits zwei Strategiepapiere verabschiedet. Das erste Dokument deckte den Zeitraum 2002 bis 2006^[11] ab und das zweite hat eine Gültigkeit von 2007 bis 2013^[12]. Im derzeit aktuellen Länderstrategiepapier für die Ukraine sind folgende länderspezifische, regionale sowie globale Ziele festgehalten:

– Eine für alle Beteiligten fruchtbare Partnerschaft zur Bewältigung des
Transformationsprozesses in der Ukraine,
– Umsetzung der ENP und des Aktionsplans EU-Ukraine,
– Erfüllung der Aufgaben im Sicherheitsbereich und
– Erreichen der Ziele in der Entwicklungszusammenarbeit.^[13]

Während dieses Zeitraums erhält das Land Unterstüzung im Rahmen des neuen Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments („European Neighbourhood Policy Instrument“) (ENPI), welches zur Finanzierung der ENP sowie für mehr Übersichtlichkeit und Transparenz in der Vergabe von Zuwendungen geschaffen wurde.^[14] Auf dieser Grundlage hat die EU für die Ukraine knapp eine halbe Milliarde Euro bis zum Jahr 2010 eingeplant.^[15] Alleine innerhalb des ENPI-Jahresaktionsprogramms 2008 wurde das Land mit einem Kostenzuschuss in Höhe von 138,6 Millionen Euro unterstützt.^[16] Diese Summe ist in drei Schwerpunktbereiche geflossen:

(1) Förderung des gegenseitigen Handels durch Beseitigung von technischen Handelshemmnissen zwischen der Ukraine und der EU,
(2) Aufbau von Verwaltungskapazitäten durch Verwaltungspartnerschaften mit EU-Mitgliedstaaten, technische Hilfe zur Unterstützung der ENP,
(3) Hilfestellung bei der Umsetzung der Strategie im Bereich der

Energieeffizienz und erneuerbarer Energieträger.^[17]

Zur Unterstützung der im Länderstrategiepapier 2007-2013 genannten Ziele, welche mit den vom ENPI bereitgestellten Mitteln finanziert werden, wurden im Nationalen Richtprogramm („National Indicative Programme“) 2007-2010 für die Ukraine zusätzliche drei Prioritäten gesetzt:

(1) Unterstützung der demokratischen Entwicklung und verantwortlichen Regierungsführung,
(2) Unterstützung der Reformen im Bereich der Regulierung und Aufbau der Verwaltungskapazitäten sowie
(3) Unterstützung der Infrastrukturentwicklung des Landes.^[18]

Auf der Grundlage der eher allgemein formulierten Strategiepapiere wurden mit den Partnerländern der Europäischen Union auch Aktionspläne („Action Plan“) ausgehandelt und verabschiedet. Darin sind präzise politische Prioritäten für die bilaterale Zusammenarbeit sowie klare Erwartungshaltungen der EU gegenüber einem ENP-Partner bezüglich der Durchführung von Reformen in den Bereichen Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Liberalisierung der Wirtschaft definiert. Die Evaluation der Aktionsprogramme erfolgt durch die Veröffentlichungen der Europäischen Kommission in Form von Länderberichten („Country Report“).^[19]

Am 21. Februar 2005 wurde in Brüssel der Aktionsplan für die Ukraine^[20] vom EU-Ukraine-Kooperationsrat verabschiedet. Damit war das Land als erster osteuropäischer ENP-Partner Vorreiter bei der Unterzeichnung eines Aktionsprogramms, über das noch in der Regierungzeit von Präsident Leonid Kutschma verhandelt wurde. Bei einer Laufzeit von drei Jahren waren für den ukrainischen Transformationsprozess 15 Prioritäten sowie 71 Punkte vorgesehen, die in folgenden Bereichen^[21] angesiedelt waren:

– Demokratie, Herrschaft des Rechts, Menschenrechte und Grundfreiheiten,
– wirtschaftliche und soziale Reformen und Entwicklung,
– Handel, Marktwirtschaft und Reform der Regulierung,
– Kooperation im Bereich Justiz und Inneres,
– Transport, Energie, Informationsgesellschaft und Umwelt,
– Kontakt zwischen den Bürgern.

Zudem stellte der Aktionsplan eine verstärkte bilaterale Kooperation in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit (PJZ) der Europäischen Union sowie die Aushandlung eines Freihandelsabkommens mit Brüssel in Aussicht.

Um das Potenzial des ENP-Aktionsplans zu maximieren, wurde dieser von der EU (durch die EU-Außenkommissarin Benita Ferrero - Waldner und den Hohen Vertreter der EU Javier Solana) um einen Zehn-Punkte-Plan („Ten-Point Plan“) ergänzt, womit konkrete Angebote Brüssels an die Ukraine festgeschrieben sowie ein umfassender Rahmen für eine engere Kooperation geschaffen wurden. Unter den festgelegten Punkten sind folgende hervorzuheben: Unterstützung der Beitrittsbemühungen der Ukraine zur Welthandelsorganisation, Intensivierung der Kontakte und Maßnahmen zur Gewährung des Status einer Marktwirtschaft, Beginn der Verhandlungen über ein Visaerleichterungsabkommen, Intensivierung des Energiedialoges u. a.^[22]

Der ENP-Aktionsplan für die Ukraine wurde am 11. März 2008 bei der Sitzung des Ukraine - EU - Kooperationsrates in Brüssel um ein weiters Jahr verlängert. Am Ende seiner Umsetzung wird das Neue Vertiefte Abkommen („New Enhanced Agreement“) zwischen den beiden Partnern ins Leben gerufen, da bereits 2008 auch das PKA ausgelaufen ist. Brüssel will das künftige Abkommen mit der Ukraine, das eine Freihandelszone sowie eine verstärkte Zusammenarbeit im Energiebereich beinhalten soll, nach Aussage der EU-Außenkommissarin Ferrero-Waldner, noch bis Ende 2009 unter Dach und Fach bringen.^[23]

1.3. Kritikpunkte an der ENP und dem ENPI

Zwar hat der ENP-Aktionsplan für die Ukraine bereits seit dem letzten Jahr keine Gültigkeit mehr, jedoch ist die an ihm ausgeübte Kritik immer noch gegenwärtig. Die kritische Haltung bezog sich aber nicht alleine auf dieses eine bilaterale Programm, sondern betraf auch das Gesamtkonzept der Europäischen Nachbarschaftspolitik, was hiermit erläutert werden soll.

Erstens ist die Rede ist von einem wenig vernünftigen Gleichgewicht zwischen Verpflichtungen und Anreizen.^[24] Damit ist eine Unverhältnismäßigkeit zwischen den an die Ukraine von Brüssel gestellten qualitativen und quantitativen Forderungen sowie den auf der Angebotsseite für das Land stehenden Perspektiven gemeint. Der bilaterale Plan „[…] liest sich […] eher wie ein von einem externen Akteur (der EU) verfasstes Regierungsprogramm für die Ukraine, denn als eine gemeinsam verfasste Agenda im Sinne des gegenseitigen Gebens und Nehmens“.^[25]

Der Aktionsplan bildete eine Richtschnur für Reformprozesse in der Ukraine. Im Zwischenbericht der Europäischen Kommission wurden Fortschritte und Mängel bei dessen Durchsetzung genannt. Zu den ersten gehörten u. a. die politische und wirtschaftliche Kooperation, Zusammenarbeit im Rahmen der GASP sowie die ukrainischen Parlamentswahlen von 2006. Die mangelhafte Umsetzung des ENP-Aktionsplanes kam in der unzureichenden Bekämpfung der hohen Koruptionsrate sowie den wiederkehrenden innenpolitischen Krisen deutlich zum Ausdruck.^[26]

Es steht außer Zweifel, dass die Verwirklichung der ENP-Vorgaben vor allem an der Ukraine selbst gelegen hat. Hätte aber die EU seinem osteuropäischen Nachbar eine Beitrittsperspektive gewährt, dann würde sie das Land zu den notwendigen Reformen ermutigen.^[27] Solche Einstellung stößt aber bei Jacek Sariusz-Wolski, dem Leiter des Auswärtigen Komitees des EU-Parlaments, auf harte Kritik. Seiner Ansicht nach müssen nicht irgendwelche Versprechungen die Ukraine im Wandel ihres politischen, ökonomischen sowie sozialen Lebens motivieren, sondern sie muss ihre EU-europäische Orientierung durch Umsetzung der Vorhaben in die Tat belegen.^[28] Das Ausbleiben einer konkreten und adäquaten Gegenleistung für die Ukraine brachte die Umsetzung der im Aktionsplan festgeschriebenen Reformvorhaben tatsächlich nur schwer voran. „Diese Politik funktioniert, wenn wirklich der Wille zur Integration als Mitgliedstaat dahinter steht, und das fehlt der Ukraine“, so Nico Lange, Leiter des Kiewer Büros der Konrad-Adenauer-Stiftung.^[29] Eine ähnliche Ansicht vertritt auch Elmar Brok, der deutsche EU-Abgeordnete, Mitglied im Auswärtigen Ausschuss des Europäischen Parlaments sowie außenpolitischer Sprecher der Konservativen im EU-Parlament. Für ihn ging das vorliegende Aktionsprogramm nicht weit genug, weil der Ukraine angemessene Anreize in Form eines in der Zukunft liegenden EU-Beitritts nicht in Aussicht gestellt wurden.^[30] Seine Meinung ist auch für das Europaparlament repräsentativ, welches den Aktionsplan als unzureichend kritisiert, die Suche nach weiteren Formen der Assoziierung sowie eine EU-Perspektive für das osteuropäische Land befürwortet.^[31]

Der Wunsch der Ukraine nach einer Mitgliedschaft in der Europäischen Union fand also im ENP-Aktionsplan keine Berücksichtigung. Die EU-Kommissarin für Außenbeziehungen und Europäische Nachbarschaftspolitik Benita Ferrero-Waldner bestätigte ausdrücklich, dass mit diesem bilateralen Programm „keineswegs in Zukunft irgendetwas präjudiziert [wird]“.^[32] Aber was passiert, wenn die Ukraine ihre Sicherheits-, Justiz- und Verwaltungsstrukturen nach den in der ENP festgelegten Vorgaben modernisiert und diese den EU-Standards anpasst? Dann wird Brüssel den EU-Beitritt des Landes kaum ablehnen können. Sollte es tatsächlich soweit kommen, dann wäre „die Idee der ENP zum Opfer ihres eigenen Erfolges“^[33] geworden.

Zweitens wird Brüssel aus ukrainischer Sicht eine unzureichende Differenzierung zwischen den ENP-Partnerländern vorgeworfen. In die Europäische Nachbarschaftspolitik sind insgesamt 17 osteuropäische und nordafrikanische Länder gleichermaßen eingebunden. Dabei werden Staaten wie die Ukraine und Marokko in dieselbe Gruppe eingeordnet, obwohl die Entwicklung ihrer Demokratie und Marktwirtschaft weit auseinander liegt. Diese Tatsache stößt im Land auf Empörung und Unverständnis.^[34] Vielmehr ist aber eine solche Haltung der ukrainischen Führung und der Bevölkerung darin begründet, dass den EU-Nachbarn in Nordafrika das zentrale Merkmal für einen Anspruch auf europäische Integration, nämlich das Europäisch-Sein, fehlt.^[35] Gerade das Vorhandensein dieses Wesenszuges rechtfertigt den Anspruch der Ukraine auf eine EU-Integration sowie einen späteren Beitritt zur EU. Aber auch die durch die Orange Revolution in Gang gesetzte Prozesse wie Demokratie und Schutz von Menschenrechten stärken die ukrainischen Ambitionen auf dem komplizierten Weg zu einer europäischen Integration. In dieser Hinsicht gehört das Land neben Georgien zu den Vorreitern unter den postsowjetischen Staaten.^[36] Eine Differenzierung zwischen den teilnehmenden Staaten innerhalb der Europäischen Nachbarschaftspolitik wird lediglich in den Bereichen Sicherheit und Außengrenzpolitik vorgenommen.^[37]

Aus den bereits aufgezählten Gründen ist die ukrainische Führung mit der Europäischen Nachbarschaftspolitik zum einen sehr unzufrieden und von ihr herb enttäuscht.^[38] Zum anderen ist aber die finanzielle Unterstützung aus Brüssel im Land willkommen. Mit Hilfe der Zuschüsse im Rahmen des neuen ENPI sollen die politischen, wirtschaftlichen sowie rechtlichen Strukturen der Ukraine an die der Europäischen Union herangeführt werden.

Aber auch diese Maßnahme bleibt von der Kritik der Experten nicht verschont. Es bestehe die Gefahr, dass die Instrumente der Nachbarschaftspolitik dazu genutzt werden, die Ukraine durch strukturelle Anpassung nicht auf einen, ihr bislang nicht in Aussicht gestellten, EU-Beitritt vorzubereiten, sondern ihn schlichtweg zu ersetzen.^[39] Der bereits zitierte EU-Abgeordnete Elmar Brok sieht darin ein „[…] Modell der konzentrischen Kreise um die Europäische Union herum“.^[40] Somit gilt die ENP nicht als eine Vorbeitrittsstrategie auf den EU-Beitritt, sondern als eine Alternative zur Mitgliedschaft im Staatenverbund.^[41] Unter solchen Umständen könnte der östliche EU-Nachbar auf Dauer als ein Staat zweiter Klasse behandelt werden. Es bleibt daher nicht verwunderlich, dass der Europäischen Nachbarschaftspolitik mit gemischten Gefühlen entgegen gesehen wird, wobei hier bislang die Skepsis vorherrscht.

1.4. Die Östliche Partnerschaft

Neue Formen der intensivierten Zusammenarbeit zwischen der EU auf der einen Seite und der Ukraine^[42] auf der anderen werden durch die Östliche Partnerschaft („Eastern Partnership“)^[43] ermöglicht. Die auf dem ursprünglich schwedisch-polnischen Konzept^[44] beruhende Initiative wurde von der EU-Kommission ins Leben gerufen, um eine e rhebliche Ausweitung des politischen, wirtschaftlichen und sozialen Engagements vorzunehmen. Mit diesem Programm soll insgesamt eine stärkere Annäherung der östlichen Nachbarländer an die Europäische Union erreicht werden. Schließlich hat auch Brüssel in dieser Region „[…] ein vitales Interesse daran, die Stabilität, eine verantwortungsvolle Regierungsführung und die wirtschaftliche Entwicklung […] zu fördern.“^[45]

Durch die neue Östliche Partnerschaft eröffnet sich für die daran teilnehmenden Staaten die Möglichkeit, eine neue Gattung von Assoziierungsabkommen, einschließlich umfassender Freihandelsabkommen mit der EU abzuschließen, eine weitreichende Integration in die EU-Wirtschaft voranzutreiben sowie eine Vereinfachung der Einreisebestimmungen für eigene Bürger bei Erfüllung bestimmter Sicherheitsstandards zu erreichen. Auf der Ebene der kooperierenden Partner wird über die Entwicklung eines Freihandelsnetzes, welches langfristig in der Schaffung einer Wirtschaftsgemeinschaft münden könnte, diskutiert sowie über den visafreien Reiseverkehr nachgedacht. Angesichts der sich dieses Jahr erneut ereigneten Versorgungsengpässe sind Vereinbarungen im Bereich der Energiesicherheit für die EU und ihre östlichen Nachbarländer ebenfalls Bestandteil multilateraler Verhandlungen. Auf dem nationalen Niveau werden von der EU Fortschritte bei der Reformumsetzung sowie bindende Verpflichtungen zur Angleichung der Rechtsvorschriften erwartet und Hilfe beim institutionellen Auf- und Ausbau angeboten. Für die Verwirklichung der geplanten Vorhaben stehen umfassende EU-Programme sowie aufgestockte finanzielle Mittel zur Verfügung.^[46]

Das ausgearbeitete Konzept für eine intensivierte Kooperation soll noch im März 2009 vom Rat der EU beschlossen und anschließend beim Sondergipfeltreffen zur Östlichen Partnerschaft in diesem Frühjahr auf den Weg gebracht werden.

1.5. Das Assoziierungsabkommen

Wie bereits erwähnt, sollten das Partnerschafts- und Kooperationsabkommen sowie der Aktionsplan vom Neuen Vertieften Abkommen abgelöst werden. Die neue vertragsrechtliche Vereinbarung zwischen Brüssel und Kiew, die am 9. September 2008 beim Ukraine-EU-Gipfel in Paris ausgearbeitet wurde, erhielt auf Wunsch des ukrainischen Präsidenten Viktor Juschtschenko den Namen „Assoziierungsabkommen“ („Agreement on Association“). Diese Bezeichnung hatte für Verhandlungspartner aus der Ukraine einen rein symbolischen Wert, darin ist aber entgegen dem Wunsch von Kiew keine Vorentscheidung über eine künftige EU-Mitgliedschaft des Landes en thalten.^[47] Der neue Vertrag verleiht dem östlichen EU-Nachbar gegenüber den anderen postsowjetischen Staaten schließlich einen privilegierten Status im Rahmen der ENP. Das kann aber als ein bedeutender Erfolg angesehen werden, da dadurch eine noch engere Kooperation der Ukraine mit Brüssel auf der politischen, wirtschaftlichen und rechtlichen Ebene ermöglicht wird.

Das Assoziierungsabkommen sieht eine Intensivierung der wirtschaftlichen Integration sowie der politischen Assoziierung des Landes mit der EU vor. Um diese Ziele zu erreichen, müssen in der Ukraine zunächst wirksame und nachhaltige Reformen mit finanziellen Förderungsmitteln aus Brüssel umgesetzt werden. Als ein wichtiger Bestandteil der neuen Vereinbarungen gilt die Errichtung einer umfassenden Freihandelszone mit der Ukraine. Im bilateralen Dialog sucht man ebenfalls nach Lösungsmöglichkeiten und Voraussetzungen für die Einführung eines visafreien Reiseverkehrs für ukrainische Staatsbürger für die Einreise in die EU-Mitgliedstaaten.

Von der verstärkten Zusammenarbeit beider Partner werden für die Ukraine langfristig positive Effekte erwartet. So soll das Geschäfts- und Investitionsklima im Land verbessert, der Zugang zu neuen Absatzmärkten in der Union eröffnet sowie die grenzüberschreitende Kooperation aktiviert werden. Durch die Annäherung an EU-Standards werden höchstwahrscheinlich positive Impulse auch auf das Rechtssystem sowie die Bekämpfung der Korruption ausgehen.^[48]

Die Arbeit an dem Assoziierungsabkommen, das bereits im Herbst 2008 „fast zur Hälfte fertig“^[49] war, bedarf noch einiger Zeit bis zur Vollendung seiner endgültigen Fassung. Der Abschluss der Verhandlungsphase sowie die anschließende Unterzeichnung des Dokuments sind noch bis Ende 2009 eingeplant. Es bleibt abzuwarten, ob der Vertrag noch im ersten Halbjahr unter der tschechischen EU - Ratspräsidentschaft besiegelt wird, was eher als unwahrscheinlich gilt, oder die EU-Vorsitzführung Schwedens in der zweiten Häfte des Jahres den Abschluss des Assoziierungsabkommens in die Wege leitet.

2. Regelungen an der neuen Schengen - und EU-Außengrenze

2.1. Situation vor der Erweiterung des Schengen-Raums

Die heutige EU-Außengrenze zur Ukraine erstreckt sich über etwa 1250 Kilometer. Dabei hat das Land „Berührungspunkte“ mit Polen, Ungarn, der Slowakei und Rumänien. Der Grenzverlauf mit Polen nimmt dabei den zweitgrößten Anteil (knapp nach Rumänien) ein. Die polnisch-ukrainische Grenze gilt auch als die meist passierte Außengrenze der EU sowie des Schengen-Raums.^[50] Aus diesem Grund sollen am Beispiel dieses EU-Nachbarstaates die Auswirkungen der neuen Grenzbestimmungen auf den grenzüberschreitenden Verkehr erläutert werden.

Noch vor seinem EU-Beitritt führte Polen zum 1. Oktober 2003 unter dem Druck Brüssels für seine östlichen Nachbarstaaten die Visumpflicht ein, darunter auch für die Bürger der Ukraine. Das Ziel wurde primär darin gesehen, die Außen-grenzen der erweiterten Europäischen Union verstärkt gegen illegale Immigration abzuschotten.^[51] Dabei wurde vereinbart, dass die Vergabe eines polnischen Visums für ukrainische Staatsbürger kostenlos ist und die polnischen Staatsangehörigen weiterhin visumfrei in die Ukraine reisen dürfen. Zum heutigen Zeitpunkt haben die Polen als EU-Bürger das Recht, ohne Visum in ihr östliches Nachbarland zu reisen.

Diese Gesetzeslage brachte vor allem in den Grenzregionen beider Länder Veränderungen im zwischenstaatlichen Reiseverkehr mit sich, der sich weitest-gehend aus wirtschaftlichen, kulturellen sowie familiären Gründen abspielte.

Die erste Konsequenz der neuen Regelung waren zweifelsohne radikale Verringerungen im millionenfachen Reiseverkehr zwischen Polen und der Ukraine. Vor der Einführung der Visumpflicht haben pro Jahr ca. 6,5 Millionen Menschen in beiden Richtungen die Grenze passiert.^[52]

Von der jahrelangen Öffnung der polnisch-ukrainischen Grenzübergänge profitierte vom regelmäßigen Warenaustausch in dieser Region die Bevölkerung beider Länder. So konnten hunderttausende (meist illegale) ukrainische Kleinhändler, im Volksmund auch "Ameisen" genannt^[53], ihre (geschmuggelten) Güter (vorwiegend Zigaretten und Alkohol) an polnische Abnehmer vertreiben, die ihrerseits von den geringen Preisvorteilen profitierten. Auch mittlere Betriebe spezialisierten sich auf den zwischenstaatlichen Handel, deren Vorteile auch in einer unklaren Gesetzgebung sowie nur sehr geringen bis keinen Steuern bestanden. Die Einführung der neuen Regelung hatte aber zur Folge, dass der grenzüberschreitende Kleinhandel (darunter auch Schmuggel), von dem sich in den Grenzregionen ca. 40 % der Staatsbürger über Wasser halten und einige sogar gut davon leben konnten, drastisch zurückging.^[54] Der Umsatzeinbruch wurde auf 60 bis 70 % geschätzt.^[55] Für den beträchtlichen Anteil der „grauen Ökonomie“ am Umsatz sprechen folgende Zahlen: Vor dem „Dichtmachen“ der polnischen Ostgrenze betrug durch den Kleinhandel der Jahresumsatz schätzungsweise ca. 700 Millionen US-Dollar.^[56] Damit entfielen auf den grenzüberschreitenden Kleinhandel etwa 80 % am gesamten Handelsvolumen in der Grenzregion. Die restlichen 20 % sind den multinationalen Unternehmen sowie den offiziell zugelassenen polnisch-ukrainischen Joint-Ventures zuzuschreiben.^[57] Die sozialen Folgen für Staatsbürger in grenznahen Gebieten erwiesen sich als verheerend. Die Bevölkerung war von nun an auf andere Einkommensquellen angewiesen.

Solche gravierenden Rückschläge mussten hingenommen werden, als von der ukrainischen Bevölkerung für die Einreise nach Polen ein kostenloses Visum verlangt wurde. Dabei ist zu erwähnen, dass der damalige EU-Beitrittskandidat Polen die Einführung der Visumpflicht möglichst lange Zeit hinauszögerte.^[58] Ähnliche Rückgänge im grenzüberschreitenden Personenverkehr konnten auch in der Slowakei, Ungarn und Tschechien nachgewiesen werden^[59], als diese noch vor Polen die Visumpflicht für ukrainische Reisende eingeführt hatten. Noch beschwerlicher ist aber das Reisen in diesen geographischen Teil Europas dann geworden, als die Anrainerstaaten Polen, Slowakei und Ungarn der EU beigetreten sind und somit die EU-Außengrenze bildeten. Dass in diesen Staaten der Beschluss der neuen Visaregelung auf den Druck Brüssels zurückzuführen ist, war angesichts ihres EU-Beitritts im Jahr 2004 verständlich. Aber das „Dichtmachen“ der Grenze des damals künftigen Beitrittskandidaten Bulgarien stieß bei der ukrainischen Regierung und Bevölkerung auf Irritation^[60], da der Beitritt zur Europäischen Union erst für 2007 vorgesehen war.

2.2. Folgen des Schengen-Abkommens für ukrainische Staatsbürger

Ein beinahe zu unüberwindbares Hindernis stellt aber die EU-Grenze für ukrainische Staatsbürger erst seit der Aufnahme der Länder Polen, Slowakei und Ungarn in den Schengen-Raum am 21. Dezember 2007 dar. Der Beitritt zum Schengen-Abkommen konnte für diese Staaten erst dann ermöglicht werden, als diese einen wirksamen Schutz ihrer Außengrenzen nachweisen konnten.^[61] Das Abkommen besagt, dass an den Binnengrenzen der erweiterten Schengen-Zone die Personenkontrollen wegfallen. Dagegen sind an den Grenzen zu Nicht-Schengen-Staaten, wie der Ukraine, die Zoll- und Einreisebestimmungen verschärft und die Sicherheitsstandards erhöht worden.

Von jetzt an sind die Länder der Schengen-Zone nur für jene Reisende offen, die von nun an ein obligatorisches Visum erteilt bekommen und es sich auch leisten können. Dass der finanzielle Aspekt bei der Visumvergabe von Bedeutung ist, bestätigt Jacek Kluczkowski, der polnische Botschafter in der Ukraine: "Nach den Schengener Visa-Kriterien dürfen wir keine Visa an Menschen vergeben, die weder Geld noch ein Bankkonto besitzen".^[62] Außerdem stellt die Beantragung eines Visums eine äußerst bürokratische Prozedur dar. So müssen beispielsweise für ein Schengen-Visum am Konsulat der Slowakischen Republik insgesamt 18 unterschiedliche Bestätigungen vorgelegt sowie 35 Euro für Gebühren bezahlt werden.^[63] Nach einer Bearbeitungsdauer von etwa zwei Wochen ist das Visum abholbereit. Auch wenn es zur Ablehnung bei der Erteilung eines Visums kommt, wird die Gebühr an den Antragsteller nicht zurückgezahlt.

Durch die Bürokratisierung des internationalen Reiseverkehrs wird eine neue Welle der Korruption befürchtet. Die Vergabe eines Visums durch Bestechung wurde schon übrigens in Konsulaten mancher EU-Staaten praktiziert.^[64] Diese Option kann besonders dann häufig zum Einsatz kommen, wenn die Absagequote bei der Erteilung eines Visums hoch ist und man für ein Visum ohnehin finanzielle Mittel benötigt. An den Grenzübergängen rechnet man zwar mit dem Verschwinden der Kleinkorruption (wie beispielsweise das Vermeiden der Durchsuchung dank dem Einlegen von einem Geldschein in den Reisepass), aber das Problem der Korrup-tion wird damit nicht endgültig gelöst sein. Im Gegenteil, der Bumerang könnte nach dem Motto „[…] je dichter die Grenze, desto größer die Korruption“^[65] einsetzen und der organisierten Kriminalität stehen die dafür nötigen Mittel zur Verfügung.

Derzeit bekommt nur eine vergleichsweise geringe Zahl der Ukrainer ein Schengen-Visum. Hunderttausenden Reisenden wird alleine von polnischen Konsu-laten die Erteilung eines Visums verweigert und damit bleibt für sie die Einreise in EU-Nachbarländer ausgeschlossen.^[66] Für die Grenzlandbewohner ist nach der Erweiterung des Schengen-Raumes jedoch eine andere Gesetzeslage vorgesehen.

Ungarn hielt bereits nach der Schengen-Erweiterung eine Vereinbarung über den kleinen visafreien Grenzverkehr bereit, die für ukrainische Staatsbürger entlang der etwa 100 Kilometer langen gemeinsamen Grenze Geltung hat. Das entsprechende Abkommen über den kleinen Grenzverkehr wurde jedoch noch vor der Erweiterung des Schengen-Raums zwischen den beiden Staaten am 18. September 2007 unterzeichnet.

Nach hartnäckigen Protesten seitens der Ukrainer wurden auch mit Warschau Verhandlungen über eine visumfreie Zone aufgenommen, die aus ukrainischer Sicht viel zu spät zustande kamen, aber auch viel zu lange dauerten.^[67] Schließlich unterzeichneten am 28. März 2008 auch Polen und die Ukraine das Kleine Grenzverkehrsabkommen, welches in seiner ersten Fassung für alle ukrainischen Staatsbürger die visafreie Einreise nach Polen vorsieht, die seit mindestens drei Jahren in einem Grenzstreifen wohnen, der sich höchstens bis zu 50 Kilometern ins Landesinnere erstreckt. Als weitere Vorraussetzung müssen die Bewohner eine gültige Krankenversicherung vorweisen. Schätzungen zufolge betrifft diese neue Sonderregelung rund 1 bis 1,5 Millionen Ukrainer.^[68] Angeblich war die betroffene Anzahl recht hoch, so dass die Ukraine und Polen auf Drängen der EU-Kommission Ende Dezember 2008 eine Korrektur im Abkommen vornahmen, worin eine Reduktion des Grenzstreifens auf 30 Kilometer festgehalten wurde.^[69] Da diese Sondervereinbarung noch der Ratifizierung im ukrainischen und polnischen Parlament bedarf, wird wohl bis zur Umsetzung dieses bilateralen Reisedokuments noch einige Zeit vergehen.

2.3. Weitere Konsequenzen der neuen „Berliner Mauer“

Durch die Visumpflicht und den erweiterten Schengen-Raum sind in der Grenzregion außer den bereits beschriebenen verheerenden sozialen und ökonomischen Folgen auch psychologische Konsequenzen vor allem für ukrainische Staatsangehörige nicht außer Acht zu lassen. Die Reisefreiheit innerhalb der Staaten des ehemaligen Ostblocks wurde als eine der wenigen Errungenschaften im grenzüberschreitenden Verkehr seit der Unabhängigkeit der Ukraine angesehen. Jedoch schotteten sich nach der EU-Osterweiterung immer mehr Nachbarländer ab.

Nun ruft die neue Schengen-Grenze in den Köpfen der ukrainischen Bevölkerung die Zeiten des Kalten Krieges wieder wach. Die Warnung des ehemaligen polnischen Staatspräsidenten Aleksander Kwaśniewski ist nun bittere Realität geworden: "Es wäre fatal, würde die Ost-Erweiterung neue Mauern in Europa schaffen. Ein neuer Eiserner Vorhang an unserer Grenze zur Ukraine wäre schrecklich."^[70] Das „Dichtmachen“ der polnisch-ukrainischen Grenze wird auch mit der Errichtung der Berliner Mauer verglichen.^[71] Nicht umsonst stand auch bei den Protesten, die sich sowohl vor dem polnischen Generalkonsulat in Lemberg als auch auf den Zufahrtstrassen zu Grenzübergängen abspielten, auf den Transparenten "Wir wollen keine neue Berliner Mauer!".^[72]

Dieser Vergleich basiert auf einer großen Verbundenheit der Grenzlandbewohner miteinander. In der polnisch-ukrainischen Grenzregion sind über Jahrhunderte historisch bedingte familiäre Kontakte aufgebaut worden und kultureller Austausch gewachsen. Im Laufe dieser Zeit hat sich bei den Ukrainern jenseits der erweiterten EU-Grenze ein stark polnisch geprägtes Identitätsgefühl herausgebildet.^[73] Zwar waren lange Zeit die Beziehungen zwischen Polen und der Ukraine durch Hass und Misstrauen zueinander gekennzeichnet, jedoch wurden in den letzten Jahren viele gemeinsame Anstrengungen unternommen, um eine Versöhnung in die Wege zu leiten. Außerdem sind in beiden Staaten die jeweiligen Minderheiten besonders zahlreich vertreten, die Verwandtschaft im Nachbarland haben. So zählen in Polen zur ukrainischen Minderheit etwa 300.000 Menschen^[74] und in der Ukraine leben ca. 144.000 Polen^[75].

Durch die Einführung der Visumpflicht erschwerte sich die Aufrechterhaltung von lebhaften zwischenmenschlichen Beziehungen, was sich durch die Schaffung der neuen Schengen-Grenze noch zusätzlich verschärfte.^[76] Diese Maßnahmen könnten auch zu einer Verschlechterung der nachbarlichen Beziehungen führen.^[77]

Besonders schmerzhaft ist der Vorgang der Abschottung für jenen geringen Teil der Ukrainer aus Galizien und der Bukowina, die zwar aufgrund ihres hohen Alters kaum mehr herumreisen können, für die jedoch in ihrer Jugend die Reisefreiheit innerhalb der Donaumonarchie ohne jegliche Visumsprobleme eine Selbstverständlichkeit war. Durch diese Gegebenheit wurde u. a. ein reger kultureller Austausch zwischen den vielen verschiedenen Ethnien ermöglicht. Heutzutage zerschneiden die neue EU-Außengrenze sowie der erweiterte Schengen-Raum historisch zusammengewachsene Kulturregionen^[78], wie beispielsweise die Ukraine und Polen im galizischen Raum sowie Rumänien und die Ukraine auf dem Territorium der Bukowina.

Unter dem Schengen-Debakel hat sich auch die Haltung der (West-)Ukrainer gegenüber der EU gewandelt. Die ehemals EU-freundliche Einstellung und sogar der EU-Enthusiasmus sind beispielsweise bei vielen Lembergern in der Zwischenzeit mit Skepsis behaftet.^[79] Auch der Kiewer Politologe Oleksandr Suschko bestätigt dies: "Schengen wird die Ernüchterung und Enttäuschung der Ukrainer über die EU verstärken".^[80]

2.4. Bilaterale Regelungen zu Visaerleichterungen

Während auf Drängen Brüssels in den EU-Beitrittsländern für ukrainische Bürger die Visumpflicht eingeführt wurde, wurde sie für EU-Angehörige sowie Staatsangehörige der Schweiz und Lichtensteins bei der Einreise in die Ukraine abgeschafft. Zunächst hatte dieser Erlass eine Gültigkeit vom 1. Mai bis zum

1. September 2005 sowie eine zeitliche Begrenzung von maximal 90 Tagen. Mit dieser Maßnahme sollte für ausländische Gäste ein möglichst reibungsloser Ablauf des „Eurovision Song Contests 2005“ in Kiew ermöglicht werden. Am 26. Juli desselben Jahres wurde diese temporäre Regelung durch einen weiteren Beschluss des ukrainischen Präsidenten abgelöst, indem für Staatsbürger der Europäischen Union eine visafreie Einreise (für den Aufenthalt bis zu 90 Tagen) gewährleistet wurde. Damit wurde nicht nur zur Förderung des Tourismus im Land beigetragen, sondern auch ein Schritt in Richtung Freizügigkeit von Personen-, Kapital-, Waren- und Dienstleistungsverkehr mit den EU-Mitgliedstaaten gemacht.^[81] Insgesamt stand die Einführung der visafreien Einreise im Zeichen der Offenheit gegenüber der EU.

Im Gegenzug erhofften sich auch ukrainische Staatsangehörige Erleichterungen bei der Visapolitik seitens der Europäischen Union. Ende 2005 wurden von der EU-Kommission und der Ukraine zunächst Verhandlungen über ein Visaerleichterungsabkommen für ukrainische Bürger aufgenommen. Schließlich kam es am 18. Juni 2007 im Rahmen des EU-Ukraine-Kooperationsrates in Luxemburg zur Unterzeichnung des Dokumentes über Erleichterungen bei der Visaererteilung.^[82] Das Abkommen trat erst nach dessen Ratifikation ab dem

1. Januar 2008 in Kraft.

Der neuen Vereinbarung zufolge muss die Prozedur der Antragstellung sowie der Visaaustellung vereinfacht werden, d. h. die Anzahl der für den Nachweis des Reisezwecks beizubringenden Unterlagen wird reduziert, die Bearbeitungszeit wird maximal zehn Tage in Anspruch nehmen, für bestimmte Personengruppen^[83] entfällt die Visumbearbeitungsgebühr und für Inhaber von Diplomatenpässen die Visapflicht, es werden in größerem Umfang als bisher Mehrjahresvisa zur mehrfachen Ein- und Ausreise ausgestellt.^[84] Außer der Förderung der Reisemöglichkeiten für ukrainische Bürger wurde der Zweck dieser Maßnahmen auch in zunehmenden wirtschaftlichen Nutzeneffekten sowie größeren Vorteilen im kulturellen Austausch zwischen der Ukraine und den Ländern des Schengenraums gesehen.^[85]

Dass trotz dieser auf dem Papier festgeschriebenen Erleichterungen immer noch zahlreiche Hindernisse auf dem Weg zur Vergabe eines Schengen-Visums gelegt werden, bleibt Tatsache. Aber laut Aussage von Dirk Schübel, dem Vertreter der Europäischen Kommission in der Ukraine, brachte das Visumserleichterungs-abkommen sehr gute Ergebnisse für ukrainische Staatsbürger. So wurden 2008 ca. eine Million Schengen-Visa ausgestellt, was doppelt so viel war wie im Jahr davor.^[86] Diese Zahl ist jedoch deutlich geringer als die Schätzungen des polnischen Außenministeriums, wonach vor einigen Jahren die Vergabe von ca. 3,5 Millionen Visa jährlich erforderlich war, um den grenzüberschreitenden Personenverkehr auf einem quantitativ vergleichbaren Niveau wie vor dem 1. Oktober 2003 halten zu können.^[87]

Trotz der gestiegenen Zahl von erteilten Visa für den Schengen-Raum bleibt für die breite Masse die Einreise dorthin verwehrt. "Die Europäer bilden jetzt eine höhere Klasse, die ganz nach Wunsch frei reisen kann. Und wir, wir sind Menschen der zweiten Zone, ohne Zugang zu unseren Nachbarn"^[88], so Taras Wozniak, Chefredakteur der unabhängigen Zeitschrift „Ї“. Der Verzicht auf die schon damals ohnehin beschränkte Reisefreiheit innerhalb der EU-Staaten führt aus ukrainischer Betrachtung zu großer Verzweiflung und Verbitterung.

Hoffnungen auf eine Gewährung des freien Reiseverkehrs für Bürger der Ukraine machen die derzeit laufenden Verhandlungen über die Visafreiheit mit der EU. Einer Mitteilung des ukrainischen Außenministeriums zufolge wird ab 2012 die Ermöglichung einer Einreise in die Schengen-Staaten ohne jegliche Sichtvermerke angestrebt.^[89]

2.5. Zusammenarbeit im Bereich der Außengrenzpolitik

Der Thematisierung der Außengrenzpolitik kommt im Rahmen des Schengen-Abkommens und der Europäischen Nachbarschaftspolitik aus der bloßen Tatsache der direkten EU-Nachbarschaft zur Ukraine eine besonders hohe Priorität zu. Innen- und justizpolitische Aspekte spielen in der Zusammenarbeit zwischen Brüssel und Kiew ebenfalls eine herausragende Rolle.

Die Außengrenzpolitik der EU verfolgt primär folgende Ziele:

– Eindämmung illegaler Zuwanderungsströme aus Nicht-EU-Ländern,
– Vorbeugung des organisierten Verbrechens,
– Kampf gegen den Terrorismus,
– Vorgehen gegen Schmuggel und Korruption,
– Bekämpfung von Menschenhandel und Schwarzarbeit.^[90]

Um den Stand der Vorgaben des Schengen-Abkommens zu erreichen, wurde an den EU-Außengrenzen eine stärkere Überwachung ausgebaut und eine technische Nachrüstung durchgeführt. Finanziert wurden diese Maßnahmen vorwiegend mit Geldern aus den Unterstützungsfonds der EU. Das derzeit für diesen Bereich gültige Finanzierungsinstrument ist das ENPI. Angesichts der geopolitischen Lage der Ukraine fließen zusätzliche Geldmittel nicht nur in die Aufrüstung der Grenzkontrollen an den östlichen Rändern der EU, sondern auch in den Aufbau eines gut funktionierenden Grenzregimes zu Polen, Ungarn und der Slowakei sowie zur Russischen Föderation im Osten des Landes.

Das Interesse an der wirksamen und nachhaltigen Grenzsicherung ist auf beiden Seiten vorhanden. So strebt die Europäische Union für ihre Bürger die Gewährleistung eines hohen Maßes an Sicherheit an, was nicht alleine in ihren Händen liegt, sondern einer Unterstützung seitens ihrer Nachbarländer bedarf. Das stellt die Ukraine vor eine Herausforderung. Denn nach Angaben der EU hängt die Sicherung der ukrainischen Grenze zum Schengen-Raum in hohem Maße auch davon ab, wie wirksam die Ostgrenze der Ukraine zur Russischen Föderation abgesichert ist.^[91] Über diese gelangt nämlich eine beträchtliche Zahl von illegalen Grenzgängern in die Westukraine, von wo sie ihr Durchdringen in die EU-Staaten fortsetzen.^[92] Da aber an den Ostgrenzen des Schengen-Raums die illegale Einwanderung durch verstärkte Beamtenpräsenz sowie massiven Einsatz von High-Tech-Ausrüstung bekämpft wird, bleiben in den Westgebieten der Ukraine die illegalen Reisenden hängen, was für das Land verständlicherweise ein großes Problem darstellt. Daher liegt die Absicherung der ukrainischen Grenze gegenüber ihrem östlichen Nachbarn Russland nicht nur im Interesse der EU-Mitgliedstaaten, sondern auch der Ukraine selbst.

Nicht zuletzt erhofft sich die Ukraine durch verstärkte Sicherheitsmaßnahmen zum Schutz der EU-Außengrenze im Gegenzug eine zunehmende Freizügigkeit für ukrainische Staatsbürger seitens der Europäischen Union. Das wird aber mit Sicherheit von der Qualität und Verlässlichkeit des osteuropäischen Partners bei der Umsetzung der Vorgaben der EU-Außengrenzpolitik abhängen.

3. Die Mitgliedschaftsperspektive der Ukraine in der EU

Eine gemeinsame EU-Außenpolitik in Bezug auf die Erweiterung gegenüber der Ukraine zu führen ist angesichts der Unstimmigkeiten in der Position einzelner Unionsmitglieder äußerst kompliziert.

Insgesamt wirkt Brüssel samt den einzelnen EU-Staaten zum heutigen Zeitpunkt als „erweiterungsmüde“.^[93] Diese erweiterungskritische Haltung konstantieren auch die bisher erfolgten Stellungnahmen des Europaparlaments zur künftigen Erweiterungsstrategie der EU.^[94] Aus diesem Grund wird die ukrainische Regierung mit Versprechungen bezüglich einer Mitgliedschaftsperspektive auf Distanz gehalten. Außerdem reduzieren sich mit der Vervielfachung der Veto-Möglichkeiten seitens der EU-Mitgliederstaaten^[95] auch die Aussichten auf einen Erfolg bei der Zustimmung für einen möglichen Beitritt des Landes. Würde der Vertrag von Lissabon durch alle 27 Unionsmitglieder ratifiziert werden, würden Veto-Entscheidungen nur noch in Ausnahmefällen möglich und dafür würden Abstimmungen nach dem Mehrheitsprinzip die Regel bilden. Dieses Reformabkommen soll die Europäische Union nach innen funktionsfähiger und nach außen handlungsfähiger machen.^[96]

Die EU-Mitgliedschaftsperspektive für die Ukraine hängt nicht nur von den Beitrittswünschen und -fähigkeiten des Landes ab, sondern auch von den Aufnahmekapazitäten der Europäischen Union.

3.1. Die Aufnahmemöglichkeiten der EU

Der Faktor der Integrationsmöglichkeiten seitens der Europäischen Union ist insofern bedeutsamer als die Beitrittsfähigkeit eines potentiellen Kandidaten, da die Entscheidung eine innenpolitische Angelegenheit der EU ist und nichts mit dem Willen und der Erfüllung von Aufnahmekriterien eines Drittstaates zu tun hat.

Der Prüfung der Aufnahmefähigkeit wird in Brüssel eine große Bedeutung beigemessen: "Die Fähigkeit der Union, neue Mitglieder aufzunehmen, dabei jedoch die Stoßkraft der europäischen Integration zu erhalten, stellt […] einen sowohl für die Union als auch für die Beitrittskandidaten wichtigen Gesichtspunkt dar.“^[97] Das bedeutet, dass die Verfolgung der gesetzten Ziele sowie die Verwirklichung der primären Werte von der EU nicht vernachlässigt werden dürfen.

Das kann aber erst dann gewährleistet werden, wenn die politische Handlungsfähigkeit des Staatenverbundes gegeben ist. Demnach stellt sich hier die Frage, wie viele weitere Mitgliedstaaten die EU noch aufnehmen kann, ohne handlungsunfähig zu werden? Ohne explizit die Ukraine, die Türkei oder die Balkanländer in die Überlegungen miteinzubeziehen ist klar, dass je mehr Staaten der EU angehören, desto größer sind auch die nationalen Interessengegensätze auf innen- und außenpolitischer Ebene, was das Ziel der europäischen Integration gefährden könnte. Man müsste zugeben, dass mit derzeit 27 Mitgliedern die politische Handlungsfähigkeit der Europäischen Union überfordert werden könnte.^[98] Eine weitere Erweiterung würde demzufolge die Divergenzen noch zusätzlich verschärfen. Um die Aufnahmekapazitäten der EU weiterhin auszubauen, müssen erfolgreiche innere Reformen umgesetzt werden, die schrittweise ein stärkeres Zusammenwachsen zwischen den Mitgliedstaaten ermöglichen.

3.2. Die EU-Beitrittsbedingungen

Die Beitrittsbedingungen für potentielle Kandidatenländer sind im Artikel 49 EUV^[99] festgeschrieben. Demnach steht jedem europäischen Staat^[100] die Beantragung einer EU-Mitgliedschaft zu^[101], wenn dieser so genannte Kopenhagen-Kriterien erfüllt. Zudem müssen die in Artikel 6 (Absatz 1) EUV genannten Grundsätze geachtet werden: „Die Union beruht auf den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit; diese Grundsätze sind allen Mitgliedstaaten gemeinsam.“^[102]

Bei der Aufnahme neuer potentieller Mitgliedstaaten in die Europäische Union kommt den Kopenhagen-Kriterien eine außerordentlich wichtige Rolle zu. Sie wurden am 22. Juni 1993 vom Europäischen Rat^[103] im Zuge einer Vorbereitung auf die EU-Erweiterung um mittel- und osteuropäische Länder festgelegt und sind sozusagen die Maßstäbe für einen EU-Beitritt. Beim damaligen „Erweiterungsgipfel“ in der dänischen Hauptstadt wurden die Ex-Sowjetrepubliken Ukraine, Belarus und Moldawien vom europäischen Integrationsprozess ausgeschlossen.^[104] Zwar bleibt heutzutage Brüssel bei der Gewährung einer Mitgliedschaftsperspektive für die Ukraine zurückhaltend, jedoch könnten sich, nach Aussage des deutschen

EU-Abgeordneten Elmar Brok, in zehn Jahren die Aufnahmemöglichkeiten der EU zugunsten dieses osteuropäischen Landes entwickeln.^[105] Bis dahin wird hoffentlich auch die Ukraine als Aufnahmekandidat an Attraktivität gewinnen.

Im Wortlaut des Dokuments von 1993 werden die zentralen Bedingungen für eine Aufnahme in die Europäische Union formuliert:

„Als Voraussetzung für die Mitgliedschaft muss der Beitrittskandidat [1] eine institutionelle Stabilität als Garantie für demokratische und rechtsstaatliche Ordnung, für die Wahrung der Menschenrechte sowie die Achtung und den Schutz von Minderheiten verwirklicht haben; sie erfordert ferner [2] eine funktionsfähige Marktwirtschaft sowie die Fähigkeit, dem Wettbewerbsdruck und den Marktkräften innerhalb der Union standzuhalten. Die Mitgliedschaft setzt außerdem voraus, dass [3] die einzelnen Beitrittskandidaten die aus einer Mitgliedschaft erwachsenden Verpflichtungen übernehmen und sich auch die Ziele der politischen Union sowie der Wirtschafts- und Währungsunion zu eigen machen können.“^[106]

Aus dem angeführten Zitat gehen die drei Kategorien der Kopenhagen-Kriterien hervor, die alle EU-Beitrittsländer zu erfüllen haben und zwar entsprechend das politische Kriterium, das wirtschaftliche Kriterium sowie das Acquis-Kriterium.

Das erste Kriterium gilt als eine notwendige Voraussetzung für die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen. Beim zweiten werden die ökonomischen Rahmenbedingungen auf den Prüfstand gestellt, um als zukünftiges EU-Mitglied in der Wirtschaftsgemeinschaft „überleben“ zu können. Und beim letzten Kriterium handelt es sich um die Übernahme der „Acquis communautaire“^[107] („Gemeinschaftlicher Besitzstand“) in seinem kompletten Umfang^[108], d. h. die Umsetzung der EU-Rechtsakte in das nationale Recht. Die insgesamt 31 Kapitel des Gemeinschaftlichen Besitzstandes unterliegen bei den EU-Beitritts-verhandlungen einer separaten Bearbeitung und erfordern schließlich einen einstimmigen Beschluss.^[109]

Auf den ersten Blick ist die vorschriftsmäßige Einhaltung der Kopenhagen-Kriterien für die Aufnahme neuer Mitgliedsländer in die EU unabdingbar. Allerdings lassen diese einen recht großen politischen Spielraum bei der Bewertung der Beitrittsreife eines Kandidaten zu. Ein gutes Beispiel stellt hier die Republik Malta, der südeuropäische Inselstaat aus der Erweiterungsrunde 2004, dar, welche „selbst hätte niemals Mitglied werden können, wenn die EU nicht ein paar Augen zugedrückt hätte.“^[110] Tatsache bleibt, dass zum Zeitpunkt des Beitritts ganze

76 Ausnahmeregelungen des maltesischen Rechts von dem der Europäischen Union bestanden, was das Land in dieser Hinsicht zum so genannten Spitzenreiter machte.^[111] Dieser „schwammigen“ Aufnahmefähigkeit muss nach Auffassung der Niederlande, Frankreichs und Österreichs ein Ende gesetzt werden. Strengere Beitrittskriterien würden nach Aussage des Europaministers Frans Timmermans die Ängste der EU-Bürger reduzieren.^[112]

Angesichts der langen Prozedur der Rechtsangleichung sowie anderer Anpassungsprozesse, die primär in den Bereichen Politik und Wirtschaft durchgeführt werden müssen, ist es nicht verwunderlich, dass die EU-Beitrittsverhandlungen in der Regel einen Zeitraum von zehn bis fünfzehn Jahren^[113] veranschlagen.

3.3. Die Beitrittsfähigkeit der Ukraine

Die Thematisierung der aktuellen Beitrittsfähigkeit der Ukraine wird die Aufnahmechancen zum jetzigen Zeitpunkt schildern sowie Aufschluss darüber geben, woran das Land noch arbeiten muss, um den Annäherungsprozess an die EU zu beschleunigen.

Die Erfüllung politischer Beitrittskriterien lässt im Land noch einiges zu wünschen übrig, da die institutionelle Stabilität für die Wahrung der demokratischen und rechtsstaatlichen Ordnung noch nicht ausreichend sorgen kann. Die Instabilität auf politischer Seite ist aber zugleich auch ein Zeichen dafür, dass die Ukraine in ihrem Transformationsprozess voranschreitet.^[114] Trotz erzielter Fortschritte bei der Demokratisierung infolge der Orangen Revolution, wie beispielsweise Pressefreiheit und freie Meinungsäußerung, sind die postkommunistischen Praktiken in der Realität immer noch präsent und daher nicht so leicht zu entwurzeln. Die ukrainische Demokratie ist noch ziemlich jung und braucht deshalb Zeit, um ihre Prinzipien zu festigen und zu verbreiten. Die Durchführung notwendiger Reformen würde zur Sicherstellung der politischen und demokratischen Stabilität im Land verhelfen. Auch die EU könnte durch die Ankündigung einer lang ersehnten Mitgliedschaftsperspektive den internen Reformprozessen einen neuen Motivationsschub sowie eine starke Dynamik verleihen. Da aber in absehbarer Zeit solche Unterstützung höchstwahrscheinlich nicht eintreten wird, muss die Ukraine mit eigener Intensität ihre Anpassungs- und Aufholprozesse in Gang setzten.

[...]

^[1] Siehe European Commission (1998).

^[2] Vgl. European Commission (1998), S. 7 f.

^[3] Vgl. Wehrschütz (1999), S. 2 f; Günther (2006), S. 585.

^[4] Vgl. Günther (2006), S. 585.

^[5] Siehe Clement / Vincentz (2005), S. 9 f.

^[6] Siehe Commission of the European Communities (2003).

^[7] Vgl. Commission of the European Communities (2003), S. 4.

^[8] Vgl. Commission of the European Communities (2003), S. 5.

^[9] Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2004a), S. 3.

^[10] Vgl. Böttger, (2005), S. 23 f.

^[11] Siehe European Commission (2001).

^[12] Siehe European Commission (2007).

^[13] Siehe European Commission (2007), S. 3 f.

^[14] Vgl. Günther (2006), S. 594.

^[15] Siehe AFP (2008c).

^[16] Siehe bfai (2008), S. 1.

^[17] Siehe bfai (2008), S. 6.

^[18] Siehe Europäische Kommission (2007a), S. 2 f.

^[19] Länderbericht für die Ukraine: Siehe Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2004b).

^[20] Siehe Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2005).

^[21] Siehe Stratenschulte (2005), S. 17.

^[22] Siehe Günther (2006), S. 590.

^[23] Vgl. Der Standard (2008).

^[24] Vgl. Emerson (2004), S. 18.

^[25] Vgl. Günther (2006), S. 589.

^[26] Vgl. Fischer (2008), S. 4.

^[27] Vgl. Goanec (2008), S. 7.

^[28] Vgl. Євробюлетень (2008b), S. 5.

^[29] Siehe Goanec (2008), S. 7.

^[30] Vgl. Yurchenko (2005).

^[31] Vgl. Stratenschulte (2005), S. 15.

^[32] Siehe Yurchenko (2005).

^[33] Siehe Knelangen (2006), S. 5.

^[34] Vgl. Fischer (2008), S. 3; Schneider-Deters / Schulze / Timmermann (2008), S. 357.

^[35] Vgl. Fischer (2008), S. 3.

^[36] Vgl. Fischer (2008), S. 3.

^[37] Vgl. Knelangen (2006), S. 5.

^[38] Vgl. Schiltz (2007); Fischer (2008), S. 2 f.

^[39] Vgl. Weingärtner (2008), S. 9.

^[40] Siehe Weingärtner (2008), S. 9.

^[41] Vgl. Stratenschulte (2005), S. 16.

^[42] Die neue Östliche Partnerschaft bezieht sich auch auf die Länder Osteuropas und des Südkaukasus wie Moldawien, Weißrussland, Georgien, Armenien und Aserbaidschan.

^[43] Siehe Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2008).

^[44] Vgl. RIAN (2008); Логінов (2009).

^[45] Siehe Europäische Kommission (2008b).

^[46] Vgl. Europäische Kommission (2008b).

^[47] Vgl. Євробюлетень (2008c), S. 5.

^[48] Vgl. Євробюлетень (2008c), S. 5.

^[49] Siehe RIAN (2008).

^[50] Siehe AFP (2008a).

^[51] Vgl. Chomette (2003), S. 6 f.

^[52] Siehe Goanec (2008), S. 7.

^[53] Siehe Gnauck (2003).

^[54] Siehe Chomette (2003), S. 6 f.

^[55] Siehe Flückiger (2008 a), S. 6.

^[56] Siehe Gnauck (2003).

^[57] Vgl. Chomette (2003), S. 6 f.

^[58] Vgl. Chomette (2003), S. 6 f.

^[59] Siehe Gnauck (2003); Chomette (2003), S. 6 f.

^[60] Vgl. Chomette (2003), S. 6 f.

^[61] Vgl. Truttmann (2005), S. 9; Knelangen (2006), S. 4.

^[62] Siehe Goanec (2008), S. 7.

^[63] Siehe Mostyn (2007), S. 10.

^[64] Vgl. Gnauck (2003); Chomette (2003), S. 6 f.

^[65] Siehe Chomette (2003), S. 6 f.

^[66] Vgl. Flückiger (2008b), S. 6.

^[67] Vgl. Flückiger (2008b), S. 6.

^[68] Siehe Flückiger (2008a), S. 6; Flückiger (2008b), S. 6; AFP (2008a).

^[69] Siehe Євробюлетень (2009), S. 7.

^[70] Siehe Gebauer / Mestmacher / Stoldt (2001), S. 22.

^[71] Vgl. Goanec (2008), S. 7.

^[72] Siehe Flückiger (2008a), S. 6.

^[73] Vgl. Goanec (2008), S. 7.

^[74] Siehe Chomette (2003), S. 6 f.

^[75] Siehe Günther (2006), S. 146.

^[76] Vgl. Goanec (2008), S. 7.

^[77] Vgl. Flückiger (2008a), S. 6.

^[78] Vgl. Günther (2006), S. 220.

^[79] Vgl. Goanec (2008), S. 7.

^[80] Siehe Flückiger (2007), S. 4.

^[81] Siehe Botschaft der Ukraine in der Bundesrepublik Deutschland (2007).

^[82] Siehe ПЄК (2007).

^[83] Inhaber diplomatischer Pässe, Geschäftsleute, Journalisten, Wissenschaftler, Kulturschaffende, Schüler, Studenten, Berufskraftfahrer u. a.

^[84] Siehe Ukraine-Analysen (2007), S. 2 f.

^[85] Vgl. Europäische Kommission (2006), S. 17.

^[86] Siehe УНІАН (2009).

^[87] Siehe Günther (2006), S. 146.

^[88] Siehe Goanec (2008), S. 7.

^[89] Vgl. nrcu (2008b).

^[90] Vgl. Kommission der Europäischen Gemeinschaften (2004a), S. 14; Knelangen (2006), S. 3 ff.

^[91] Vgl. Clement (2002), S. 143.

^[92] Siehe Lesser (2005), S. 9; Ukraine-Analysen (2007), S. 6 f.

^[93] Vgl. Lang / Schwarzer (2007), S. 117; Böttger (2008), S. 6.

^[94] Vgl. Lang / Schwarzer (2007), S. 123.

^[95] Vgl. Böttger (2008), S. 8.

^[96] Vgl. Spiegel Online (2008).

^[97] Siehe Die Presse (2007).

^[98] Vgl. Gerken (2007), S. 6.

^[99] In der konsolidierten Fassung des Vertrages über die Europäische Union.

^[100] Dieses geographische Kriterium sorgte im Zuge der Aufnahme von EU-Beitrittsvorhandlungen mit der Türkei für viel Diskussionsstoff. 2006 hatte das Europaparlament daher vorgeschlagen, eine geografische Grenze für die EU-Erweiterung einzuziehen, was bei der „erweiterungsfreundlichen“ EU-Kommission auf Kritik stieß. Vgl. Die Presse (2007). Eine Realisierung dieses Vorschlags dürfte aber für die Ukraine keinerlei Auswirkungen haben, da bezüglich ihrer Zugehörigkeit zu Europa keine Zweifel bestehen.

^[101] „Article 49 of the Treaty on European Union stipulates that any European state may apply to become a member of the European Union.” Siehe Commission of the European Communities (2003), S. 5.

^[102] Siehe Lenz / Borchardt / Bergmann (2006), S. 20.

^[103] Siehe European Council (1993).

^[104] Vgl. Schneider-Deters / Schulze / Timmermann (2008), S. 387.

^[105] Vgl. Schneider-Deters / Schulze / Timmermann (2008), S. 358.

^[106] Siehe European Council (1993), S. 13. Übersetzung entnommen aus Wessels (2005), S. 447.

^[107] „Acquis communautaire“ umfasst alle für die EU-Mitgliedstaaten verbindlichen Rechtsakte: Primär- und Sekundärrecht, Rechtsvorschriften und Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, Erklärungen und Entschließungen, Rechtsakte der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und der Zusammenarbeit im Bereich der Justiz und des Inneren u. a. Siehe Urganci / Arts (2003).

^[108] Der Besitzstand umfasst je nach Sprache zwischen 80.000 und 85.000 Seiten. Siehe Belke / Hebler (2002), S. 9. Dabei wird dieser Bestand jährlich um rund 2.500 Rechtsakte ergänzt. Siehe Siehe Urganci / Arts (2003).

^[109] Vgl. Böttger (2008), S. 8.

^[110] Siehe Junkers (2004).

^[111] Vgl. Junkers (2004).

^[112] Vgl. Die Presse (2007).

^[113] Die westlichen Nachbarländer der Ukraine, die infolge der Osterweiterung der EU 2004 beigetreten sind, brauchten 15 Jahre bis sie die „Reife“ für die Mitgliedschaft erreichten. Dieser Zeitraum scheint auch für die Ukraine angemessen zu sein.

^[114] Vgl. Heimann (2007).