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Deutschland ein Sanierungsfall?!

Eine Untersuchung zu Einsatzmöglichkeiten, Akzeptanz und Nutzung von Verfahrensweisen des betrieblichen Veränderungsmanagements im staatlichen Sektor

©2008 Masterarbeit 252 Seiten

Zusammenfassung

Inhaltsangabe:Einleitung:
‘In Zeiten von ‚Demokratie ohne Volk’ sowie ‚Wirtschaft ohne Vertrauen’ und beklagter Politikverdrossenheit sowie abnehmender Wahlbeteiligung geht es u. a. um die Frage, warum es uns Parlamentariern bisher nicht gelingt, einen Umschwung (= turn-around) zu initiieren. Vielleicht sind die Methoden der Veränderung (= des Change Managements) uns Politikern nicht oder zu wenig bekannt. Bekanntlich kann es immer nur am Wollen und/oder Können scheitern.(...) Zum einen ist das (...) ausfüllen hoffentlich für Viele ein ‚Aha-Effekt’; zum anderen hilft man dem Verfasser bei seiner wissenschaftlichen Arbeit und später mit den Ergebnissen evtl. uns allen bei der Lösung der schwierigen Frage: wie erlangen wir wieder mehr Zustimmung für die Mitarbeit in der Demokratie, und wie können wir alle die in vielen Lebensbereichen bereits erfolgreich angewandten Methoden des Veränderungs-Managements in die Parlamente und damit in die Politik einbringen? So völlig anders wird echter Erfolg in der Politik auch nicht organisiert. Den Satz: ‘In der Politik ist alles anders!’ kann ich noch nicht akzeptieren; vielleicht ist sie aufgrund dieser Fehleinschätzung derzeit so unbeliebt, abgelehnt und selbst ohnmächtig’.
Diese Einschätzung des Abgeordneten ist eine sehr offen kommunizierte Wahrnehmung der von ihm am Anfang geschilderten Phänomene. Eine im Frühjahr 2008 durchgeführte Untersuchung bestätigte seine subjektiven Empfindungen auf eine andere Weise. Demnach halten in Europa lediglich 14 Prozent der Befragten die Berufsgruppe der Politiker/innen für glaubwürdig, in Deutschland sind es gar nur 10 Prozent. Die Politik bildet damit das Schlusslicht unter allen 20 untersuchten Berufsgruppen. Woran liegt diese vermutliche Glaubwürdigkeitskrise der Politik in der Gesellschaft? Einen möglichen Erklärungsversuch umschrieb der Abgeordnete bereits sehr treffend. Es geht im Grunde darum, wie das Zusammenspiel von ‘Wollen’ und ‘Können’ der Politik zu wahrnehmbaren und nachhaltigen Erfolgen führt, die eine Wertschätzung beim überwiegenden Teil der Gesellschaft genießen und damit deren derzeitiges, aber auch zukünftiges Vertrauen fördern. Zwar wird Erfolg bekanntlich unterschiedlich definiert, aber bereits hier beginnt der Ansatz eines systematischen Veränderungsmanagements. Entsprechende Ansätze, die im betrieblichen Bereich zur Geltung kommen, zielen auf die Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Berechenbarkeit unternehmerischen Handelns ab, um damit das […]

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis


André Robus
Deutschland ein Sanierungsfall?!
Eine Untersuchung zu Einsatzmöglichkeiten, Akzeptanz und Nutzung von
Verfahrensweisen des betrieblichen Veränderungsmanagements im staatlichen Sektor
ISBN: 978-3-8366-2723-8
Herstellung: Diplomica® Verlag GmbH, Hamburg, 2009
Zugl. Fachhochschule Koblenz, Koblenz, Deutschland, MA-Thesis / Master, 2008
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© Diplomica Verlag GmbH
http://www.diplomica.de, Hamburg 2009

II
Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis...
Abbildungsverzeichnis...
Abkürzungsverzeichnis...
Hinweis...
1 Einleitung...
1.1 Ausgangslage...
1.2 Leitende Fragen der Untersuchung...
1.3 Vorgehensweise und Methoden...
1.4 Definitionen...
1.5 Theoretischer Bezugsrahmen...
1.5.1 Das Management-Modell für die öffentliche Hand ...
1.5.2 Das neue St. Galler Management-Modell...
1.5.3 Zwischenfazit...
2 Betrachtung relevanter Rahmenbedingungen...
2.1 Haushaltssituation des Bundes und der Bundesländer...
2.2 Ursachen für die derzeitige Haushaltslage...
2.3 Zukünftige Herausforderungen und Veränderungsnotwendigkeiten...
2.3.1 Demographischer Art ­ Bevölkerungsentwicklung ...
2.3.2 Organisatorischer Art ­ Binnenmodernisierung der Verwaltung...
2.3.3 Finanzieller Art ­ Konsolidierung der öffentlichen Haushalte...
2.4 Veränderungsbestrebungen von Bund und Ländern...
2.5 Föderalismuskommission II ...
2.6 Besonderheiten in der Steuerung privater und öffentlicher Institutionen...
2.6.1 Kernkompetenzen gegenüber Aufgabenerfüllung...
2.6.2 Wertsteigerung gegenüber Gemeinwohlorientierung...
2.6.3 Corporate Governance gegenüber politischer Administration...
2.7 Defizite in der Steuerung des politisch-administrativen Systems...
2.8 Ansätze des New Public Managements...
2.9 Zwischenfazit...
3 Verfahrensweisen des betrieblichen Veränderungsmanagements und
deren Einsatzmöglichkeiten im staatlichen Sektor...
3.1 Krisenstadien und Auswirkungen auf das Management...
3.2 Wesentliche inhaltliche Einflüsse auf das Veränderungsmanagement...
3.2.1 Ausgangspunkt: Allgemeiner Managementzyklus...
3.2.1.1 normatives ­ strategisches ­ operatives Management...
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II
V
VI
VII

III
3.2.1.2 Grundsatz der Zweckmäßigkeit ­ Effektivitätsorientierung...
3.2.1.3 Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ­ Effizienzorientierung...
3.2.1.4 Primat der Zielorientierung...
3.2.2 Projektmanagement...
3.2.3 Prozessmanagement...
3.2.4 Informations- und Komplexitätsmanagement...
3.2.5 Kommunikations- und Konfliktmanagement...
3.2.6 Personalmanagement...
3.2.7 Innovations- und Wissensmanagement...
3.2.8 Risikomanagement...
3.3 Fortentwicklung des Steuerungszyklus im Veränderungsmanagement...
3.3.1 Methodische Komponenten...
3.3.1.1 Phasen des Veränderungsprozesses nach Lewin...
3.3.1.2 Analyse des Veränderungsbedarfs...
3.3.1.3 Bewertung und Entscheidung von Lösungsalternativen...
3.3.1.4 Umsetzung des Veränderungsbedarfs...
3.3.1.5 Kontrolle der Veränderung...
3.3.1.6 Evaluation und Reporting...
3.3.2 Instrumentelle Komponenten...
3.3.2.1 Analyseinstrumente...
3.3.2.2 Leitbild und Strategie...
3.3.2.3 Kontrakt- bzw. Vertragswesen...
3.3.2.4 Planungswesen...
3.3.2.5 Rechnungswesen...
3.3.2.6 Kosten- und Leistungsrechnung...
3.3.2.7 Controlling...
3.3.2.8 Risikomanagementsystem...
3.3.2.9 Maßnahmen- / Umsetzungsplan...
3.3.3 Organisatorische Komponenten...
3.3.3.1 Recht- und Ordnungsmäßigkeit des Handelns...
3.3.3.2 Kunden- und Dienstleistungsorientierung...
3.3.3.3 Struktur- und Prozessgestaltung...
3.3.3.4 Finanz- und Wirtschaftlichkeitsorientierung...
3.3.3.5 Rolle und Nutzen der IT-Technologie...
3.3.3.6 Mitarbeiterorientierung...
3.3.3.7 Initiatoren und Promotoren...
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IV
3.3.3.8 Kommunikation und Koordination...
3.3.4 Psychologische Komponenten...
3.3.4.1 Kognitive - affektive - konative Ebene...
3.3.4.2 Veränderungsdruck...
3.3.4.3 Veränderungsbereitschaft...
3.3.4.4 Veränderungsfähigkeit...
3.3.4.5 Veränderungskultur...
3.3.4.6 Individual- und Gruppenverhalten...
3.4 Zwischenfazit...
4 Akzeptanz und Nutzung einzelner Verfahrensweisen des betrieblichen
Veränderungsmanagements durch die politischen Entscheidungsträger...
4.1 Vorgehensweise und Umfang der empirischen Untersuchung...
4.2 Rücklaufquote und Gründe für Nichtteilnahme...
4.3 Statistische Merkmale der Untersuchung...
4.4 Begriffs- und Inhaltskenntnisse im Veränderungsmanagement...
4.5 Einschätzung der Haushaltssituation des Bundes und der Bundesländer...
4.6 Beurteilung der zukünftigen Herausforderungen...
4.7 Beurteilung der Modernisierungsnotwendigkeit der Verwaltung...
4.8 Einschätzung zum Thema ,,Steuerung" bzw. ,,Management"...
4.9 Bewertung zur Effektivitäts-, Effizienz- und Zielorientierung...
4.10 Bewertung der inhaltlichen Grundlagen des Veränderungsmanagements...
4.11 Akzeptanz und Nutzung der methodischen Komponenten...
4.12 Akzeptanz und Nutzung der instrumentellen Komponenten...
4.13 Akzeptanz und Nutzung der organisatorischen Komponenten...
4.14 Akzeptanz und Nutzung der psychologischen Komponenten...
4.15 Matrizes zur Akzeptanz und Nutzung der Komponenten...
4.16 Nennung bedeutsamer Veränderungsprojekte bzw. -maßnahmen...
4.17 Zwischenfazit...
5 Kurzportrait: Verwaltungssteuerung in Hessen...
6 Schlussbetrachtung...
Literaturverzeichnis...
Anlagen...
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V
Abbildungs-/Tabellenverzeichnis
Abb. 1:
Kategorien des Sachaufgabenmodells...
Abb. 2:
Stufen der Führung...
Abb. 3:
Das neue St. Galler Management Modell im Überblick...
Abb. 4:
Verschuldung der öffentlichen Haushalte...
Abb. 5:
Wirkungszusammenhang staatlichen Handelns...
Abb. 6:
Rationalitätenmodell: Integration von Politik und Management...
Abb. 7:
Kernprozesse des Wissensmanagements...
Abb. 8:
Darstellung der methodischen Komponenten...
Abb. 9:
Darstellung der instrumentellen Komponenten ...
Abb. 10: Darstellung der organisatorischen Komponenten ...
Abb. 11: Darstellung der psychologische Komponenten ...
Abb. 12: Zusammenwirken der kognitiven, affektiven und konativen Ebene...
Abb. 13: Konzept des staatlichen Veränderungsmanagements...
Abb. 14: Altersverteilung der Befragten...
Abb. 15: Rücklaufquote pro Parlament...
Abb. 16: Rücksendungen pro Parlament...
Abb. 17: Bildungshintergrund der Befragten...
Abb. 18: Erfahrungs- bzw. Wissenshintergrund zum Veränderungsmanagement...
Abb. 19: Anzahl und Quote wertender Antworten pro Komponente...
Abb. 20: Matrix zur Akzeptanz und Nutzung der methodischen Komponenten...
Abb. 21: Matrix zur Akzeptanz und Nutzung der instrumentellen Komponenten...
Abb. 22: Matrix zur Akzeptanz und Nutzung der organisatorischen Komponenten
Abb. 23: Matrix zur Akzeptanz und Nutzung der psychologischen Komponenten...
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203
203
204
204

VI
Abkürzungsverzeichnis
Abb.
Abbildung
Abs.
Absatz
AG
Arbeitsgruppe
Art.
Artikel
B90/Grüne
Bündnis 90/Die Grünen (Partei)
BHO
Bundeshaushaltsordnung
BMF
Bundesministerium der Finanzen
BRH
Bundesrechnungshof
BSC
Balanced Scorecard
BverfG
Bundesverfassungsgericht
bzw.
beziehungsweise
CDU
Christliche Demokratische Union (Partei)
CSU
Christlich Soziale Union (Partei)
d.h.
das heißt
Die Linke
Die Linke (Partei)
Dr.
Doktor
DVU
Deutsche Volksunion (Partei)
engl.
englisch
et al.
et alia (und andere)
etc.
et cetera (und so weiter)
EU
Europäische Union
evtl.
eventuell
f.
folgende (Seite)
FDP
Freiheitlich Demokratische Partei (Partei)
ff.
fortfolgende (seiten)
fl.
fraktionslos
FöKo
Föderalismuskommission
GG
Grundgesetz
ggf.
gegebenenfalls
HGB
Handelsgesetzbuch
Hrsg.
Herausgeber(in)
IT
Informationstechnologie

VII
IVR
Integrierte Verbundrechnung
Jg.
Jahrgang
KGSt
Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
KLR
Kosten- und Leistungsrechnung
Mio.
Millionen
NPD
Nationaldemokratische Partei Deutschlands (Partei)
NPM
New Public Management
NPO
Non-Profit-Organisation
Nr.
Nummer
NVS
Neue Verwaltungssteuerung
o. a.
oben angeführt
o. J.
ohne Jahrgang
O.K.
okay
Prof.
Professor
S.
Seite
SAP
Software der Firma Systemanalyse und Programmentwicklung
sog.
sogenannt
SPD
Sozialdemokratische Partei Deutschlands (Partei)
SSW
Südschleswigscher Wählerverband (Partei)
St. Gallen
Sankt Gallen
u. a.
und andere
u. a.
unter anderem
usw.
und so weiter
Vgl.
vergleiche
VV
Verwaltungsvorschrift
z. B.
zum Beispiel
Hinweis
Die in der Arbeit in männlicher und/oder weiblicher Form verwandten Personenkatego-
rien umfassen grundsätzlich immer beide Geschlechter.

1
1
Einleitung
,,In Zeiten von ,Demokratie ohne Volk' sowie ,Wirtschaft ohne Vertrauen' und beklag-
ter Politikverdrossenheit sowie abnehmender Wahlbeteiligung geht es u. a. um die Fra-
ge, warum es uns Parlamentariern bisher nicht gelingt, einen Umschwung (= turn-
around) zu initiieren. Vielleicht sind die Methoden der Veränderung (= des Change Ma-
nagements) uns Politikern nicht oder zu wenig bekannt. Bekanntlich kann es immer nur
am Wollen und/oder Können scheitern. [...] Zum einen ist das [...] ausfüllen hoffentlich
für Viele ein ,Aha-Effekt'; zum anderen hilft man dem Verfasser bei seiner wissen-
schaftlichen Arbeit und später mit den Ergebnissen evtl. uns allen bei der Lösung der
schwierigen Frage: wie erlangen wir wieder mehr Zustimmung für die Mitarbeit in der
Demokratie, und wie können wir alle die in vielen Lebensbereichen bereits erfolgreich
angewandten Methoden des Veränderungs-Managements in die Parlamente und damit
in die Politik einbringen? So völlig anders wird echter Erfolg in der Politik auch nicht
organisiert. Den Satz: ,,In der Politik ist alles anders!" kann ich noch nicht akzeptieren;
vielleicht ist sie aufgrund dieser Fehleinschätzung derzeit so unbeliebt, abgelehnt und
selbst ohnmächtig."
1
Diese Einschätzung des Abgeordneten ist eine sehr offen kommunizierte
Wahrnehmung
der von ihm am Anfang geschilderten Phänomene. Eine im Frühjahr 2008 durchgeführ-
te Untersuchung bestätigte seine subjektiven Empfindungen auf eine andere Weise.
Demnach halten in Europa lediglich 14 Prozent der Befragten die Berufsgruppe der Po-
litiker/innen für glaubwürdig, in Deutschland sind es gar nur 10 Prozent. Die Politik
bildet damit das Schlusslicht unter allen 20 untersuchten Berufsgruppen.
2
Woran liegt
diese vermutliche Glaubwürdigkeitskrise der Politik in der Gesellschaft? Einen mögli-
chen Erklärungsversuch umschrieb der Abgeordnete bereits sehr treffend. Es geht im
Grunde darum, wie das Zusammenspiel von ,,Wollen" und ,,Können" der Politik zu
wahrnehmbaren und nachhaltigen Erfolgen führt, die eine Wertschätzung beim über-
wiegenden Teil der Gesellschaft genießen und damit deren derzeitiges, aber auch zu-
künftiges Vertrauen fördern. Zwar wird Erfolg bekanntlich unterschiedlich definiert,
aber bereits hier beginnt der Ansatz eines systematischen Veränderungsmanagements.
1
Auszug aus der Mail eines Abgeordneten an den Präsidenten der Bremischen Bürgerschaft, mit der Bitte, bei den Fraktionen
um freiwillige Mitarbeit an der Befragung zu werben. (Mail vom 18. Juli 2008, 14:48)
2
Vgl. Internationale GfK-Studie zum Vertrauen der Bürger in verschiedene Berufsgruppen,
unter: http://www.gfk.com/group/press_information/press_releases/002863/index.de.html, (20.10.2008)

2
Entsprechende Ansätze, die im betrieblichen Bereich zur Geltung kommen, zielen auf
die Transparenz, Nachvollziehbarkeit und Berechenbarkeit unternehmerischen Han-
delns ab, um damit das Vertrauen bei Kapitalgebern, Mitarbeitern oder auch der Öffent-
lichkeit zu stärken. Alle diese aufgezählten Ansprüche sind durchaus auch an den Staat
und das politische Handeln seiner Entscheidungsträger sowie Institutionen im Hinblick
auf die Rückgewinnung von Vertrauen zu stellen.
Berufliche Erfahrungen im Rahmen der Tätigkeit am Rechnungshof eines Bundeslandes
machten deutlich, dass im Beziehungsgefüge zwischen Politik und Verwaltung teils
sehr unterschiedliche Ansichten zum ,,Wollen" und ,,Können" im Hinblick auf die Her-
beiführung von wahrnehmbaren und nachhaltigen Veränderungserfolgen vorhanden
sind.
3
Im schlimmsten Falle ihrer Gegenläufigkeit führen sie zur Beibehaltung eines
Ausgangszustands oder Stillstands bereits begonnener Veränderungsbestrebungen. Da
die Finanzkontrolle ihre Prüfungstätigkeit auf die Exekutive, also Verwaltung, auszu-
richten hat, waren entsprechende Meinungsbilder durch eine ,,Eigensicht der Verwal-
tung" verzerrt. Die Folge hiervon war, dass als Verantwortliche für die teils schleppen-
den Veränderungsanstrengungen bzw. -prozesse die Politik in Person der Abgeordneten
und/oder der politischen Verwaltungsführung benannt wurden. Dies gab den Anlass,
sich mit den Fragen zum ,,Wollen" und ,,Können" der politischen Entscheidungsträger
im Hinblick auf den Einsatz eines systematischen Veränderungsmanagements im staat-
lichen Bereich näher zu beschäftigen.
Die Motivation zu dieser Arbeit bringt das folgende Zitat sehr gut zum Ausdruck:
,,Zu schlechter Letzt mahnen bislang weder die Rechnungshöfe noch die Eliten einen
Wandlungsprozess an, der dem ,gesunden Menschenverstand' bei der Vorbereitung
politischer Entscheidungen eine neue Chance gibt. Das politische System gilt ­ außer in
einzelnen Sachfragen ­ als ,nicht optimierbar'. So konzentriert sich der Rechnungshof
auf Tätigkeiten, die eher denen eines Belegprüfers als eines Controllers entsprechen.
Und die Eliten erregen sich lieber über die politische Irrationalität, anstatt ihr Wissen
3
Auf ähnliche Erfahrungen weist hin: Schäfer: Change Management für den öffentlichen Dienst, 2005, S. 9 - ,, [...] viele der
Beteiligten immer wieder darauf verwiesen, dass sie persönlich zwar zu Veränderungen und damit Verbesserungen der Füh-
rungsarbeit oder Teamarbeit bereit seien, doch sei ihr Spielraum, entsprechende Maßnahmen tatsächlich auch durchzuführen,
durch äußere Umstände, das politische Umfeld, die schlechten Mitarbeiter usw. viel zu begrenzt."

3
systematisch, differenziert, kreativ und mit der nötigen positiv-praktischen Umset-
zungsenergie an die politischen Klassen weiterzugeben."
4
Vor diesem Hintergrund soll mit dieser Arbeit ein Stück Wandlungs-Wissen gewonnen
und evtl. über die eigene Arbeit am Rechnungshof oder abseits davon weitergegeben
werden.
1.1
Ausgangslage
Deutschland ein Sanierungsfall? ,,Ja, Deutschland ist auch ein Sanierungsfall", erklärte
Bundeskanzlerin Angela Merkel am 20. Juni 2006 vor dem Bundesverband der Deut-
schen Industrie in Berlin. Diese Äußerung wiederholte sie einen Tag später in der
Haushaltsdebatte des Bundestags.
5
Eine sehr kontroverse Diskussion, die zwischen völ-
liger Zustimmung bis hin zu gänzlicher Ablehnung der These reichte, setzte anschlie-
ßend in Parlament und Öffentlichkeit ein. Um Klarstellung ihrer Aussage bemüht, ließ
sie am 23. Juni 2006 durch ihren Regierungssprecher mitteilen, dass damit ,,nur ein Be-
fund zur Haushaltslage in Deutschland" abgegeben wurde.
6
Auf die Frage, ob die Bun-
desregierung nun einen Sanierungsplan für Deutschland mit verbindlichen Erfolgskrite-
rien vorstellen werde und bis wann dies geschieht, verwies die Bundesregierung auf den
jährlich dem Deutschen Bundestag vorzulegenden Regierungsentwurf für den Haushalt
und den Finanzbericht.
7
Hinsichtlich der Haushaltssituation der Bundesländer fasste das Bundesverfassungsge-
richt am 19. Oktober 2006 ein deutliches Urteil. Es stellte klar, dass sie zur Lösung ihrer
teils schwierigen Haushaltslagen primär selbst verantwortlich sind. Das Bundesverfas-
sungsgericht vertritt in seinem Urteil die Ansicht: ,,Bundesergänzungszuweisungen zum
Zwecke der Sanierung eines Not leidenden Landeshaushalts unterliegen einem strengen
Ultima-Ratio-Prinzip.
4
Vgl. Hauser/Furch: Mehr Demokratie durch politisches Management, in: innovative Verwaltung, Heft 7-8/2005, S. 22
5
Vgl. Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 16/39, 16. Wahlperiode, 39. Sitzung am 21. Juni 2006, S.3537, unter:
http://dip21.bundestag.de/dip21/btp/16/16039.pdf , (20.10.2008) - Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel: ,,Wer sich mit dem
Haushalt beschäftigt, wer sich mit der Realität beschäftigt ­ dabei geht es nicht um Schuldzuweisungen ­, der muss feststellen:
Natürlich ist das Wort ,Sanierungsfall' ein hartes Wort. Ich habe aber deutlich gemacht, dass das nicht die ganze Realität
Deutschlands ist. Ich kann mich jedoch vor den Realitäten dieses Haushaltes nicht drücken."
6
Vgl. http://www.spiegel.de/politik/deutschland/0,1518,423205,00.html, (20.10.2008)
7
Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 16/2296, 2006, S. 4

4
a) Sanierungshilfen sind nur dann verfassungsrechtlich zulässig und geboten, wenn die
Haushaltsnotlage eines Landes relativ - im Verhältnis zu den übrigen Ländern - als ex-
trem zu werten ist, und absolut - nach dem Maßstab der dem Land verfassungsrechtlich
zugewiesenen Aufgaben - ein so extremes Ausmaß erreicht hat, dass ein bundesstaatli-
cher Notstand eingetreten ist.
b) Ein bundesstaatlicher Notstand im Sinne einer nicht ohne fremde Hilfe abzuwehren-
den Existenzbedrohung des Landes als verfassungsgerecht handlungsfähigem Träger
staatlicher Aufgaben setzt voraus, dass das Land alle ihm verfügbaren Möglichkeiten
der Abhilfe erschöpft hat, so dass sich eine Bundeshilfe als einzig verbliebener Ausweg
darstellt."
8
Am 15. Dezember 2006 fassten Bundestag und Bundesrat den Beschluss, eine gemein-
same Kommission zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen (kurz:
Föderalismuskommission II) einzusetzen. Auftrag der Kommission ist es, neue Vor-
schläge zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen zu erarbeiten. Die
Empfehlungen sollen dazu führen, die Eigenverantwortung der Gebietskörperschaften
und deren aufgabengerechte Finanzausstattung zu stärken. Den Einsetzungsbeschlüssen
ist als Anlage eine offene Themensammlung beigefügt, die die Grundlage für die weite-
re Arbeit der Kommission bilden soll. Darin wird u. a. als Themenbereich die Vorbeu-
gung und Bewältigung von Haushaltskrisen genannt.
9
Alle vorgenannten Ereignisse beschäftigen sich mit der Situation der staatlichen Haus-
halte
10
in Deutschland und werfen die grundsätzliche Frage auf: Wie kann eine nachhal-
tige finanzielle Gesundung der Haushalte des Bundes und der Länder ermöglicht wer-
den? Hierzu ein allgemeingültiges und generell Erfolg versprechendes Konzept bzw.
Vorgehen zu erwarten, erscheint unrealistisch. Zu unterschiedlich sind die finanziellen
Ausgangsbedingungen des Bundes und der einzelnen Länder,
11
die damit verbundenen
spezifischen Veränderungsbedürfnisse sowie die zu deren Lösung zweckdienlichen
8
BVerfG, 2 BvF 3/03 vom 19.10.2006, Absatz-Nr. (1 - 256),
unter: http://www.bverfg.de/entscheidungen/fs20061019_2bvf000303.html, (20.10.2008)
9
Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 16/3885, 2006. S. 1 ff.
Vgl. Bundesrat, Drucksache 913/06, 2006, S. 1 ff.
10
Obwohl die Haushaltslage der kommunalen Gebietskörperschaften eng mit der Finanzlage der staatlichen Haushalten verbun-
den ist (z. B. kommunaler Finanzausgleich, Konnexitätsprinzip etc. ..) wird diese Ebene nicht in die Betrachtung der Arbeit
einbezogen. Die Bezeichnung ,,staatliche Haushalte" bezieht sich im weiteren Verlauf der Arbeit auf die Haushalte der Bun-
desrepublik Deutschland (Bund) und der Bundesländer. Im ,,Haushalt" wird das geplante bzw. das vollzogene Handeln einer
Gebietskörperschaft in Zahlen abgebildet.
11
Vgl. Lohmann: Noch sind die Länderhaushalte sanierbar (1/4), in: Verwaltung und Management, Heft 2/2006, S. 66

5
Mittel. Hinzu kommen unterschiedliche politische sowie persönliche Interessenlagen
und Meinungen der Entscheidungsträger auf Bundes- und Landesebene, die eine Kon-
sensfindung erschweren.
Übersehen wird dabei oft, dass die gerade in öffentlichen Diskussionen verwandten
Begriffe wie ,,Sanierung", ,,Konsolidierung", ,,Modernisierung", ,,Reformierung" oder
,,Optimierung" einen gemeinsamen Ausgangspunkt besitzen. Alle Begriffe charakteri-
sieren die Notwendigkeit zur Veränderung eines bestehenden Zustandes, Systems, Pro-
zesses, etc..
Im privatwirtschaftlichen Sektor dient die begriffliche Unterscheidung der Verände-
rungsnotwendigkeit zunächst dazu, die zugrunde liegende Veränderungssituation hin-
sichtlich ihres Umfangs bzw. Ausmaßes zu klassifizieren. Die Sanierung eines Unter-
nehmens, ob nun außergerichtlich zur Abwendung einer Insolvenzantragsstellung oder
gerichtlich im Insolvenzplanverfahren, ist dabei die nachdrücklichste Form hinsichtlich
der Notwendigkeit und des Umfangs der Veränderungen. Gerade in diesen extremen
,,Notfällen", aber auch für Krisensituationen geringeren Ausmaßes, haben sich nachfol-
gend im Unternehmensbereich Verfahrensweisen herausgebildet, deren dosierter Ein-
satz für einen erfolgreichen Veränderungsprozess als wichtig, teils notwendig, erachtet
wird.
Dies bedeutet nicht, dass es im privatwirtschaftlichen Bereich das eine Konzept zur
Bewältigung von Krisensituationen gibt. Die unterschiedlichen Eigenschaften der Un-
ternehmen (z. B. Branche, Größe, Struktur, Kultur etc.) und ihre spezifischen Situatio-
nen sind ebenfalls zu uneinheitlich, als dass eine Standardlösung zur Bewältigung von
Krisensituationen möglich wäre. Es ist jedoch festzustellen, dass der Einsatz von be-
stimmten Verfahrensweisen im Veränderungsmanagement eines Unternehmens, entwe-
der innerhalb einzelner Interessengruppen, wie Kapitalgeber, Führungskräfte, Mitarbei-
ter, oder auch gruppenübergreifend, befürwortet wird.
Im staatlichen Bereich ist die Situation anders. Trotz der sehr dramatischen Beurteilung
der Haushaltssituationen des Bundes durch die Bundeskanzlerin bzw. der einzelnen
Länder durch das Bundesverfassungsgericht führt dies nicht zwingend und wahrnehm-
bar zum Einsatz der in dieser (Krisen-) Situation angemessenen Verfahrensweisen.

6
Sehr deutlich wird dies an der zitierten Antwort der Bundesregierung. Ungeachtet ihres
eigenen Testats der Sanierungssituation, beurteilt sie die bisher eingesetzten Verfah-
rensweisen als ausreichend. Andererseits wurde die Föderalismuskommission II beauf-
tragt, zu Fragen der (Haushalts-) Krisenvorbeugung und -bewältigung Lösungsvor-
schläge zu entwickeln. Eine gewisse Unstimmigkeit zwischen beiden Sachverhalten ist
erkennbar. Unabhängig von den zukünftigen Beschlüssen der Föderalismuskommission
haben die Länder gemäß Verfassungsgerichtsurteil die alleinige Verantwortung, eine
Veränderung ihrer finanziellen Lagen herbeizuführen. ,,Eine Haushaltskonsolidierungs-
politik ist damit praktisch für alle Länder angesagt."
12
1.2
Leitende Fragen der Untersuchung
Mit dem Titel der Arbeit werden drei grundsätzliche Fragen angesprochen, denen die
Untersuchung nachgehen soll:
·
Erstens: Sind Verfahrensweisen des Veränderungsmanagements, die im be-
trieblichen Bereich zur Anwendung kommen, auch für Veränderungssituatio-
nen im staatlichen Sektor einsetzbar?
·
Sofern man diese Frage vollständig oder in Teilen mit ,,Ja" beantworten kann,
stellt sich die zweite Frage: Stoßen diese Verfahrensweisen bei den politischen
Entscheidungsträgern in den Parlamenten des Bundes und der Länder auf Ak-
zeptanz?
·
Wenn eine entsprechende Akzeptanz für derartige Verfahrensweisen vorhanden
ist, stellt sich die dritte Frage: In welchem Maße werden die Verfahrensweisen
in der täglichen Arbeit als Abgeordnete bzw. Abgeordneter bereits genutzt
bzw. berücksichtigt?
Die Beleuchtung der Fragen soll zum einen Antworten liefern, ob sich ein gewisser
,,abstrakter" Bezugsrahmen
13
zur Ausrichtung der Veränderungsanstrengungen von
Bund und Ländern abzeichnet, der eine Konsolidierung der Haushalte unterstützt und
12
Vgl. Lohmann: Schuldenbegrenzung: Maastricht statt Kreditobergrenze, in: Verwaltung und Management, Heft 6/2005, S. 293
13
Als ,,abstrakter" Bezugsrahmen werden konzeptionelle Vorstellungen verstanden, die es in konkreten Veränderungssituationen
mit Inhalten zu füllen gilt und die zur Bewältigung praktischer Probleme nützlich sein können. Sie sind damit als Mittel zum
Zweck anzusehen. Der übergeordnete Zweck für den Bund und die Bundesländer ist darin zu sehen, dass die Findung von
tragfähigen Lösungen zur Herstellung ausgeglichener Haushalte und zur perspektivischen Rückführung entstandener Schulden
den politischen Entscheidungsträger obliegt. In Anbetracht der bereits erwähnten Unterschiedlichkeit von Veränderungssitua-
tionen kann dieser Bezugsrahmen nur auf eine übergeordnete Ebene bezogen sein. Für die Verfeinerung in tiefergelegenen
Ebenen des konkreten Veränderungsvorhabens soll die Untersuchung jedoch Anregungen liefern.

7
sie vor allem auch für die Anspruchsgruppen des öffentlichen Sektors
14
nachvollziehbar
gestaltet. Zum anderen soll die Untersuchung ergründen, ob die für eine erfolgreiche
Nutzung des Bezugsrahmens erforderliche Unterstützung der politischen Entschei-
dungsträger in den deutschen Parlamenten vorhanden ist. Die Unterstützungsbereit-
schaft wird abgeleitet aus ihrer geäußerten Akzeptanz sowie der Nutzung der dargestell-
ten Verfahrensweisen des Veränderungsmanagements.
Die Parlamentarier, als Vertreter des Volkes, haben u. a. die verantwortungsvolle Auf-
gabe, darüber zu befinden, was zum Gesetz in Deutschland wird. Als gesetzgebende
Gewalt der Legislative entscheiden sie damit in erheblichem Maße auch über die unter-
schiedlichen Arten von Veränderungsvorhaben. Mit ihrem Votum verbunden ist, ent-
weder direkt, mit der Entscheidung über den einzelnen Rechtsetzungsakt, oder indirekt,
mit der Entscheidung über den jährlichen Haushaltsplan, in vielen Fällen der Vollzugs-
rahmen der Gesetzesgrundlagen. Die konkrete Umsetzung des Vollzugsrahmens obliegt
zwar gemäß dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gewaltenteilung den Regierun-
gen des Bundes oder der Länder. Jedoch ist die mit der Gewaltenteilung verbundene
Aufgabentrennung zwischen Legislative und der Verwaltungsorganisation als Exekutive
aus personaler Sicht faktisch verbunden. Mit Ausnahme der Bundesländer Bremen und
Hamburg besitzen die Bundeskanzlerin und die Ministerpräsidenten der restlichen Bun-
desländer sowohl ein Abgeordnetenmandat im jeweiligen Parlament als auch die füh-
rende Funktion in der Regierung. Für eine Vielzahl der Kabinettsmitglieder auf Bundes-
und Landesebene gilt diese Vereinbarung von Mandat und Amt analog.
15
Somit besteht
eine personelle Vermischung der Gewalten. Die vorliegende Untersuchung knüpft mit
den dargestellten Fragestellungen an diese beiden für relevant gehaltenen Verantwor-
tungsebenen des staatlichen Sektors an. Mit der Ausrichtung auf die Mitglieder der Le-
gislative (Parlamente) sind gleichzeitig auch die repräsentativen Regierungsmitglieder
angesprochen, die führende Funktionen in der Verwaltung bekleiden. Somit besteht die
Chance, eine aussagekräftige Meinungsbildung zur Akzeptanz und zum Einsatz von
Verfahrensweisen des betrieblichen Veränderungsmanagements im staatlichen Sektor
zu gewinnen.
14
Eine Erläuterung des Begriffs ,,Anspruchsgruppen des öffentlichen Sektors" erfolgt im Kapitel 1.5.2 dieser Arbeit. Unter
einem konsolidierten Haushalte wird ein ausgeglichener Haushaltsplan sowie eine ausgeglichene Haushaltsrechnung eines
Jahres verstanden, in denen Mittel zur Rückführung der Schulden der Gebietskörperschaft berücksichtigt sind.
15
Anlage 1

8
1.3
Vorgehensweise und Methoden
Der erste Teil der Arbeit wird im Folgenden ergänzt um die Definitionen der für we-
sentlich gehaltenen Begriffe der Untersuchung sowie eine Darstellung des theoretischen
Bezugsrahmens. Beides wird für wichtig erachtet, um das Verständnis für die später
angestellten Betrachtungen zu den Einsatzmöglichkeiten von Verfahrensweisen des
betrieblichen Veränderungsmanagements im staatlichen Sektor zu fördern und die kon-
zeptionellen Überlegungen einordnen zu können.
Im zweiten Teil wird auf ausgewählte Rahmenbedingungen eingegangen, die den be-
trieblichen vom staatlichen Bereich unterscheiden, verbinden oder sehr wesentlich
bestimmen. Dazu zählen u. a. die (Kurz-) Darstellung und Bewertung der teils schwieri-
gen Finanzsituationen von Bund und Bundesländern, Erklärungsansätze für das Zustan-
dekommen dieser Situationen sowie die Darstellung zukünftiger Herausforderungen.
Mit diesem Themenkomplex soll auf Veränderungsnotwendigkeiten hingewiesen und
dafür sensibilisiert werden. Im darauffolgenden Themenkomplex wird auf bisherige
Anstrengungen, den Veränderungsnotwendigkeiten des staatlichen Sektors zu begeg-
nen, kurz eingegangen. Natürlich kann dies nur auf sehr abstrakter Ebene erfolgen, da
die Bemühungen sehr vielfältig und differenziert waren. Deshalb erfolgt daneben eine
Schwerpunktsetzung auf die für diese Arbeit relevanten (derzeitigen Zwischen-) Ergeb-
nisse der Föderalismuskommission II. Auf einzelne für wichtig erachtete Besonderhei-
ten in der Steuerung betrieblicher und staatlicher Institutionen wird anschließend einge-
gangen, bevor dieser zweite Teil mit einem Themenkomplex abgeschlossen wird, der
auf Defizite in der Verwaltungssteuerung hinweist und gleichzeitig ein mögliches Lö-
sungskonzept, das ,,New Public Management" (im Folgenden als ,,NPM" bezeichnet),
näher charakterisiert. Bereits an dieser Stelle kann darauf hingewiesen werden, dass
dieses Konzept des NPM neben dem unter Kapitel 1.5 darzustellenden theoretischen
Bezugsrahmen weitere Orientierungen theoretischer und praktischer Art im Hinblick
auf die Entwicklung eines Ansatzes für ein Veränderungsmanagement im staatlichen
Sektor gab. Dies ist insoweit erklärbar, da das NPM-Konzept sich an betriebswirtschaft-
lichem Wissen orientiert bzw., anders ausgedrückt, betriebswirtschaftliche Ansätze für
Problemlösungen bereits in entsprechende konzeptionelle Vorstellungen für den öffent-
lichen Sektor übertragen hat. Für die Arbeit gilt es, davon die Bestandteile herauszu-
greifen, die für ein Management von Veränderungen geeignet erscheinen.

9
Im dritten Teil erfolgt die konzeptionelle Entwicklung eines Ansatzes zum Management
von Veränderungen im staatlichen Sektor. Dieser Teil liefert Antworten auf die Frage,
in welcher Weise Verfahrensweisen, die im betrieblichen Bereich zur Anwendung
kommen, auch für Veränderungssituationen im staatlichen Sektor einsetzbar erscheinen.
Im vierten Teil werden die Ergebnisse einer Befragung der Abgeordneten des Deut-
schen Bundestages und der Landtage aller Bundesländer dargestellt und ausgewertet.
Zur Befragung erhielten die Abgeordneten im Juni und Juli 2008 per Mail den als Anla-
ge 4 beigefügten Fragebogen. In diesem Fragebogen wurden neben statistischen Anga-
ben zur Person, Fragen zum Veränderungsmanagement im Allgemeinen und speziell zu
den für wichtig erachteten Bestandteilen eines Ansatzes zum Management von Verän-
derungen im staatlichen Bereich gestellt. Die Fragen zum letztgenannten Bereich basie-
ren auf der Grundlage der im dritten Teil der Arbeit entworfenen Ansätze. Hierzu wur-
den den Abgeordneten geschlossene Fragen zum Themengebiet gestellt, indem Ant-
wortmöglichkeiten vorgegeben und wählbar waren. Es bestand weiterhin die Möglich-
keit, individuelle Kommentare zu den Fragen abzugeben.
Die Absicht dieses empirischen Teils der Arbeit ist, die Akzeptanz für die wichtig er-
achteten Verfahrensweisen bei den politischen Entscheidungsträgern in den Parlamen-
ten des Bundes und der Länder zu ergründen. Weiterhin soll die Befragung zeigen, in
welchem Maße diese Verfahrensweisen in der täglichen Arbeit des bzw. der Abgeord-
neten bereits Eingang gefunden haben. Beide Faktoren werden als Indikator und Er-
folgsfaktoren für einen erfolgreichen Einsatz des entworfenen Managementansatzes
gesehen.
Das Bundesland Hessen hat auf dem Weg zur Verbesserung der Steuerung des Landes
neue Wege beschritten. Als erstes Bundesland hat Hessen die Entwicklung eines auf der
Grundlage der doppelten Buchführung basierenden Haushalts- und Rechnungswesens
sowie Steuerungssystems vorangetrieben, das die Ergebnisse des Handelns von Politik
und Verwaltung in den Mittelpunkt rückt. Zwar ist dieser Weg noch nicht abgeschlos-
sen, und endgültige Ergebnisse sind noch nicht gewonnen, jedoch ist es lohnenswert,
auf einzelne Aspekte dieses Vorgehens im fünften Teil der Arbeit einzugehen. Im Sinne
eines Kurzportraits sollen daher wichtige Inhalte und Erkenntnisse dieses Ansatzes dar-
gestellt werden. Die damit verfolgte Absicht ist es aufzuzeigen, dass sich einige der im
dritten Teil der Arbeit entwickelten Ansätze zum Management von Veränderungen

10
bereits in der Praxis von Politik und Verwaltung etablieren konnten. Damit wird ein
Kreis geschlossen, der ausging von den theoretischen und praktischen Überlegungen zu
den Einsatzmöglichkeiten von Verfahrensweisen des betrieblichen Veränderungsmana-
gements und überging zur Zustimmung bzw. Ablehnung und Nutzung bzw. Meidung
dieser Verfahrensweisen durch die politischen Entscheidungsträger des Landes. Bis hin
zur Beschreibung des hessischen Steuerungsansatzes, der viele der im Rahmen der Ar-
beit entwickelten Ideen zur effektiveren und effizienteren Steuerung von Veränderun-
gen bereits berücksichtigt und damit eine gewisse praktische Ausstrahlungswirkung auf
die anderen staatlichen Gebietskörperschaften haben könnte. Sechster und abschließen-
der Teil der Arbeit ist eine Schlussbetrachtung, die eine Zusammenfassung wesentlicher
Ergebnisse der Arbeit und einen Ausblick zum Gegenstand hat.
1.4
Definitionen
Die im Titel der Arbeit verwendeten zentralen Begriffe sowie weitere im Verlauf der
Arbeit damit in Zusammenhang gebrachte Fachwörter sollen im Folgenden erläutert
werden. Anlass ist, dass es sich bei ihnen um keine allgemein anerkannten Begriffe zum
Themengebiet handelt und sie somit einer Interpretation bedürfen. Dies erfolgt in fort-
laufender Reihenfolge der Begriffsnennung im Titel, ohne dass hierdurch eine besonde-
re Reihenfolge oder Bedeutung der Begriffe zum Ausdruck gebracht wird.
Einer der Gründe für die Beschäftigung mit dem vorliegenden Thema der Steuerung
von Veränderungen ist die persönliche Überzeugung, dass Veränderungen in einer und
durch eine Organisation bis zu einem gewissen Grad aktiv gestaltbar und planvoll
durchführbar sind.
16
Der in diesem Zusammenhang verwandte Begriff ,,Verfahrenswei-
sen" soll dies ausdrücken. Er berücksichtigt, dass es keine einzelne Verfahrensweise zur
Lenkung und Gestaltung von Veränderungen gibt, sondern diese immer vom jeweiligen
Krisen- bzw. Veränderungsstadium ­ z. B. eines Menschen oder einer Organisation ­
abhängt. Also ist der Begriff in einem gewissen situationsabhängigen Kontext zu ver-
stehen. Je nach (Veränderungs-) Situationen ist unterschiedliches Wissen, ob nun zur
16
In diesem Kontext: Kral: Interventionsarchitektur bei Veränderungsprozessen, 2005, S. 131 ­ ,,Entsprechend den Erkenntnis-
sen der Theorien des Wandels, hat das Management [...] die Möglichkeit, Veränderungsprozesse zu steuern. Die direkte Ges-
taltungsmöglichkeit liegt dabei ausschließlich in den Oberflächenschichten des Organisationsphänomens. Bei Veränderung der
Tiefenschichten kann das Management ,bloß' die Rahmenbedingungen für Kommunikationsprozesse gestalten, d.h. kommu-
nikationsfreundliche Strukturen schaffen (,Lernplattformen')."

11
Initiierung und Durchführung eines Veränderungsprojektes oder zum Umgang mit Kon-
flikten in Veränderungssituationen, gefragt. Hierzu benötigten die mit Veränderungen
befassten Personen inhaltliche Kenntnisse, insbesondere aus relevanten Fachgebieten
der Betriebswirtschaftlehre, aber auch anderer Wissenschaftsdisziplinen, wie der Sozio-
logie oder Psychologie. Der Begriff ,,Verfahrensweisen" ist demnach auch in einem
inhaltsspezifischen Kontext zu betrachten. Im Rahmen der Arbeit erfolgte diese Inhalts-
spezifizierung vorrangig aus betriebswirtschaftlicher Perspektive, wodurch eine deutli-
che Gewichtung entsprechend geprägter Themenfelder zur Bewältigung von Verände-
rungen stattfindet. Diese Gewichtung muss nicht die Ideallösung für den öffentlichen
Sektor darstellen. Sie wurde hier gewählt, da in diesem Bereich ein enormer Entwick-
lungsbedarf gesehen wird. So ,,ist nicht weniger betriebswirtschaftliche Orientierung in
öffentlichen Verwaltungen geboten, sondern möglichst flächendeckende und dabei vor
allem eine ,richtige'."
17
Die in diesem Zusammenhang als relevant angesehenen Themen- bzw. Entwicklungs-
felder wurden als ,,Komponenten" bezeichnet. Der Begriff ,,Komponente" kommt aus
dem Lateinischen und umschreibt sie als ,,Bestandteil eines Ganzen".
18
Im Sinne einer
angestrebten ganzheitlichen Ausrichtung eines Veränderungsansatzes, der auch im öf-
fentlichen Sektor von Relevanz sein könnte, wurden hier vier Hauptkomponenten mit
jeweiligen Unterkomponenten definiert. Die ,,methodischen Komponenten" sind die als
zentral erachteten Bausteine jedes Veränderungsansatzes, egal ob es sich dabei um die
Veränderung einer einzelnen persönlichen Einstellung oder die Initiierung eines organi-
sationsumspannenden Veränderungsvorhabens handelt. Sie heben die Notwendigkeit
einer klar strukturierten Vorgehensweise hervor. Diese erfolgt im Idealfall phasenartig,
angefangen von der Analyse eines Veränderungsbedarfs über dessen Realisierung bis
hin zur Rückkopplung der dadurch gewonnenen Erfahrungen. Wichtig ist eine derartige
Strukturierung sowohl für die unmittelbar Beteiligten als auch für Nichtbeteiligte einer
Veränderung. Sie dient der Orientierung und Information in den teilweise in große
Komplexität ausartenden Veränderungssituationen. Die ,,instrumentellen Komponen-
ten" deuten auf wichtige Instrumente (im Sinne von Hilfsmitteln) hin, die zur Unterstüt-
zung der in den ,,methodischen Komponenten" dargelegten Aufgaben erforderlich sind.
Diese Instrumente zielen deutlich auf die Bewältigung von Veränderungssituationen ab,
17
Vgl. Budäus: Public Management, 1998, S. 29 f.
18
Vgl. Duden, 2006, S. 594

12
die im Zusammenhang mit den Haushalten von Bund und Bundesländern stehen. Die
,,organisatorischen Komponenten" weisen auf die für wesentlich gehaltenen Handlungs-
felder hin, in denen sowohl im betrieblichen wie auch staatlichen Sektor Veränderungs-
notwendigkeiten bestehen können. Von Veränderungssituationen sind in der Regel ent-
weder auf unmittelbare oder mittelbare Weise Menschen betroffen. Daher sind ,,psycho-
logische Komponenten" zum Umgang mit dem ,,Faktor Mensch" in Veränderungssitua-
tionen von besonderer Bedeutung.
Wichtig ist, am Anfang der Arbeit darauf hinzuweisen, dass alle Verfahrensweisen und
Komponenten des im Folgenden noch näher darzustellenden Ansatzes zur Steuerung
von Veränderungen im staatlichen Sektor zwar überwiegend isoliert voneinander (z. B.
innerhalb eines Gliederungspunktes) betrachtet werden, sie jedoch in der Praxis in un-
terschiedlichen Konstellationen miteinander in Beziehung stehen. Die daraus entstehen-
de Komplexität in Veränderungssituationen kann im Rahmen der Arbeit nicht abgebil-
det werden. Sie ist situationsabhängig und -spezifisch und hängt dabei u. a. von der sub-
jektiven Schwerpunktsetzung der Akteure in Veränderungssituationen ab. Auf einzelne
für wesentlich gehaltene Beziehungszusammenhänge der Verfahrensweisen und Kom-
ponenten wird jedoch eingegangen.
Das Attribut ,,betrieblich" deutet mit seinem Wortstamm auf den ,,Betrieb" hin. Unter
einem Betrieb wird eine größere, von seiner Umwelt abgrenzbare Organisation
19
ver-
standen, die mit dieser Umwelt in Austauschbeziehungen steht. Die Organisation kann
weiterhin als Institution oder System mit Handlungsvorschriften und Regeln sowie als
soziales Gebilde verstanden werden, die dauerhaft Ziele verfolgt und eine formale
Struktur aufweist, mit deren Hilfe die Aktivitäten der Mitglieder auf das verfolgte Ziel
ausgerichtet werden.
20
Es ist für die hier angestellten Betrachtungen nicht ausschlagge-
bend, ob diese Organisation primär Rentabilitätsziele oder andere Ziele mit ihrer Ge-
schäftstätigkeit verfolgt. Auch ist für die Untersuchung nicht entscheidend, ob,
19
Vgl. Hochreiter: Choreografien von Veränderungsprozessen, 2006, S. 17 - ,,Organisationen sind eigensinnige lebendige Sys-
teme, die ihren historisch entwickelten Erfolgsmustern folgen. Das grundlegende Kennzeichen einer Organisation, eines Un-
ternehmens ist im Anschluss an den Soziologen Niklas Luhmann das kontinuierliche Treffen von Entscheidungen. Jegliche
Entscheidung trifft auf konkurrierende Entscheidungen oder auf Artefakte vergangener Entscheidungen wie z. B. Strategien
oder auch Strukturen. Alle Aufbau- und Ablaufstrukturen, Spielregeln, Entscheidungsregeln als auch Normen und Werte sind
Auswirkungen, Artefakte von Entscheidungen. Organisieren ist aber immer auch gekennzeichnet durch Prozesse von ineinan-
der greifenden Kommunikationen und damit verwobenen Verhaltensweisen, die letztlich immer auch Entscheidungen beein-
flussen. [...] Eine Organisation ist auch immer von Menschen und deren Eigenarten geprägt. Personen sind das ,Mittel' des
Organisierens."
20
Vgl. Bodenburg: Veränderungsprozesse meistern, 2007, S. 3

13
gemessen an der Eigentümerstruktur, diese Organisation der Sphäre der Privatwirtschaft
zuzurechnen ist oder aufgrund öffentlich-rechtlicher Anteilseignerstrukturen nicht. Dies
ist insoweit von Bedeutung, als dass die Verfahrensweisen des Veränderungsmanage-
ments bereits heute nicht nur bei Profit- sondern auch bei Non-Profit-Organisationen
21
zur Anwendung kommen (z. B. bei Krankenhäusern, sozialen Trägern, Verkehrsbetrie-
ben etc.). Die meisten Erfahrungen mit derartigen Verfahrensweisen liegen zwar zwei-
fellos bei privatwirtschaftlich geprägten und rentabilitätsorientierten Organisationen
vor, jedoch sind auch öffentlich-rechtlich geprägte und nicht rentabilitätsorientierte Or-
ganisationen vor finanziellen Schwierigkeiten nicht gefeit. Auch in diesen Fällen ist es
dann in der Praxis zu beobachten, dass Kapitalgeber, Mitarbeiter oder auch die Öffent-
lichkeit hinsichtlich der zukünftigen Entwicklung der Organisation auf Transparenz,
Nachvollziehbarkeit und Berechenbarkeit des Handelns setzt, um damit ihr Vertrauen
zurückzugewinnen. Hierzu bieten sich die noch zu betrachtenden Verfahrensweisen
ebenfalls an.
Dem Wort ,,betrieblich" unterliegt damit eine sehr erweiterte Betrachtungsperspektive.
Wenn es im Rahmen der Arbeit mit den Worten ,,unternehmerisch", ,,Unternehmung"
etc. in Verbindung gebracht wird, so ist auch hierbei zu berücksichtigen, dass es fortlau-
fend der erweiterten Betrachtungsweise unterliegt. Die Arbeit ist daher nicht darauf
ausgerichtet, die Übertragung von Gedanken der Betriebswirtschaftlehre, die auf Rendi-
testreben ausgerichtet sind, auf den staatlichen Bereich zu übertragen. Ein Gegenargu-
ment, das bisweilen auftaucht, wenn im Hinblick auf die Findung von Problemlösungen
die betriebliche und die staatliche Sphäre vermischt werden. Vielmehr versucht die Ar-
beit Anregungen zu geben, die Effektivität, Effizienz und Transparenz staatlichen Han-
delns, insbesondere in Veränderungssituationen, zu erhöhen. All das sind bereits heute
Fragen, die an staatliches Handeln zu stellen sind und die durch den Ansatz eines sys-
tematischen Managements von Veränderungen eine Betonung erfahren sollen.
Um den Begriff ,,Veränderungsmanagement" in seinem Verständnis näher zu definie-
ren, muss zunächst auf den Terminus ,,Management" Bezug genommen werden. Die
Literatur fasst diesen Begriff nicht einheitlich auf. Es besteht eine Vielzahl ,,sich über
21
Vgl. Bachert/Vahs: Change Management in Nonprofit-Organisationen, 2007, S. 23 - ,,Den Herausforderungen des Wandels
sehen sich selbstverständlicherweise nicht nur Wirtschaftsunternehmen gegenüber. Auch in vielen Nonprofit-Organisationen
wird der Wandel immer mehr von einer Ausnahmeerscheinung zu einem Dauerzustand, der erhebliche finanzielle und perso-
nelle Ressourcen bindet, sehr viel Energie beansprucht und einen ungewissen Ausgang besitzt."

14
schneidender und konkurrierender"
22
Erklärungsansätze. Sehr allgemein wird der Beg-
riff in zwei verschiedenen Bedeutungen verwendet. Im Sinne eines funktionalen Ansat-
zes schließt er spezielle Arten von Tätigkeiten, die der Planung, Organisation, Leitung
und Kontrolle von Personen oder Arbeitsaktivitäten zur effizienten Erreichung vormals
definierter Ziele dienen, ein. Der institutionelle Ansatz geht stärker auf den Personen-
kreis in einer Organisation ein, dem die im funktionalen Ansatz aufgeführten Tätigkei-
ten zugewiesen werden. Der letztgenannte Ansatz wird im weiteren Verlauf der Arbeit
nicht genauer betrachtet, da sich die Definition von Veränderungsmanagement auf den
funktionalen Ansatz bezieht.
23
Im Grunde geht es also um ein Verständnis von Management als Gestalten, Lenken und
Entwickeln zweckorientierter, sozialer, d.h. durch Menschen agierender, Institutionen
bzw. Organisationen.
24
Diese Ansprüche an Management richten sich an die Führung
oder Steuerung einer Organisation, sowohl im funktionalen wie im institutionellen Sin-
ne. Das Wort ,,Management" wird daher in der Arbeit auch synonym verwendet mit den
Begriffen ,,Führung" oder ,,Steuerung".
Ein sehr interessantes und für die Arbeit bedeutendes Zitat zum Thema ,,Management"
ist folgendes: ,,Management ist das wichtigste Organ einer funktionierenden Gesell-
schaft. Management ist die Schlüsselfunktion in jeder Gesellschaft, jedem Gemeinwe-
sen, jeder Organisation. Kein soziales System kann ohne Management entstehen und
bestehen. Für die Wirtschaft wird das im Allgemeinen anerkannt. Es gilt aber auch für
alle Institutionen der Gesellschaft und alle Arten von Organisationen, wo Management
noch immer weitgehend unverstanden und daher auch unterentwickelt ist. Es fehlt nir-
gends an klugen Konzepten, weisen Reformentwürfen und teuren Beratervorschlägen.
Was zu tun wäre, ist meistens klar. Es fehlt an der Realisierung. Erst Management
macht Menschen und Organisationen wirksam. Erst durch Management wird aus Klug-
heit, Intelligenz, Talent und Wissen das, was wirklich zählt: Ergebnisse. [...] Was
Opernintendanten, Chefärzte, Rektoren, Institutsvorstände und Chefbeamte tun, ist des-
sen ungeachtet in hohem Maße Management, meistens anspruchsvoller als in der Wirt-
schaft, weil viel weniger als dort das Wesentliche der Tätigkeit in Zahlen gefasst
22
Vgl. Plag: Veränderungsmanagement in Bundesministerien, 2007, S. 13 f.
23
Vgl. Greif/Runde/Seeberg: Erfolge und Misserfolge beim Change Management, 2004, S. 53
24
Vgl. Rüegg-Stürm: Das neue St. Galler Management-Modell, 2002, S. 6

15
werden kann.".
25
Es ist daher gerechtfertigt, an Management und seine Anforderungen
auch
im
Zusammenhang
mit
staatlichen
Organisationen
und
politischen
Entscheidungsträgern des politisch-administrativen Systems zu denken.
Veränderungsmanagement (engl. change management) ,,...bedeutet ganz generell und
zunächst ohne weitere Spezifikation: das Management von Veränderungen bezie-
hungsweise den Wandel
26
gestalten."
27
Eine eindeutige und allgemeingültige Definition
des Change-Verständnisses gibt es nicht.
28
Von Veränderungen, die gemanagt werden
müssen, spricht man in unterschiedlichen Kontexten: Wenn es um technologische Um-
brüche geht, ebenso im Zusammenhang mit verändertem Kundenverhalten, Marktstruk-
turen oder sozialen und politischen Rahmenbedingungen. Neben diesen externen Ver-
änderungen gibt es wohl keine Organisation, die nicht auch im Inneren einem kontinu-
ierlichen Wandel unterliegt, der die Organisation selbst und deren Mitarbeiter betrifft.
Es können unterschiedliche Ebenen der Veränderung in diesen Organisationen unter-
schieden werden: von der relativ einfach gestaltbaren Restrukturierung an der Oberflä-
che bis hin zur nachhaltigen Remodellierung der Organisation d.h. der Veränderung von
Werten und Überzeugungen der Mitarbeitenden.
29
Des Weiteren kann zwischen geplan-
tem und ungeplantem Wandel unterschieden werden. Der Ursprung des geplanten Wan-
dels liegt in der bewussten Entscheidung eines Systems, seine Leistungsfähigkeit zu
verbessern. Ungeplanter Wandel ist eher permanent, nicht intendiert und vielmehr eine
zufällige Änderung des Systems. Der geplante Wandel steht im Mittelpunkt der weite-
ren Betrachtungen, der eine bewusste Entscheidung des Systems voraussetzt, seine Ar-
beits- bzw. Funktionsweisen durch das Einleiten eines Wandlungsprozesses zu ändern,
um dadurch eine Effektivitäts- und Effizienzverbesserung zu erreichen.
30
25
Vgl. Malik: Management: wichtigste Funktion für Wirksamkeit und Ergebnisse, in: Betriebs-Berater, Heft 41/2005, S. 1
26
Die Worte ,,Veränderung", ,,Wandel" oder ,,Change" sind im Rahmen der vorliegenden Arbeit synonym zu verstehen und
werden dementsprechend verwandt.
27
Vgl. Doppler: Der Change Manager, 2003, S. 9
28
Vgl. Helmcke: Veränderung braucht Management, Management braucht Veränderung ­ Das mittlere Management im Faden-
kreuz in Nachhaltiges Change Management, Keuper/Groten (Hrsg.), 2007, S.201 - ,,Eine allgemeine anerkannte Definition
von Change Management existiert in der Praxis nicht. Der Veränderungsbegriff ist vielmehr von hochsituativen Impulsen,
Sichtweisen, Wertvorstellungen, Erfahrungen und Emotionen geprägt. Das implementierbare methodische Vorgehen ist nicht
vorhanden und bei Betrachtung vielschichtiger Anlässe für Veränderungen und der Pluralität unterschiedlicher Verständnisse,
Rahmenbedingungen und Herangehensweisen auch nicht zu erwarten. Vielmehr muss Sensibilität dafür geschaffen werden,
was es heißt, sich effizient Zugang zu komplexen Situationen zu verschaffen, ohne den Anspruch an die letzte Gewissheit rea-
lisieren zu können. Der Umgang mit blinden Flecken und das Bewusstsein, dass stabile Mehrheiten erreicht werden müssen,
aber auch Verlierer hinterlassen werden, wird zum kritischen Erfolgsfaktor."
29
Vgl. Osmetz/Philipp/Winter: Change Management, 2004, S. 7
30
Vgl. Bodenburg: Veränderungsprozesse meistern, 2007, S. 3

16
Veränderungsmanagement kann aber auch als wiederkehrender Prozess, der kontinuier-
liche Exploration und Evaluation sowie das Management vieler kleiner und manchmal
großer, vorhersehbarer und unvorhersehbarer Probleme und Misserfolgsrisiken beinhal-
tet, gesehen werden. Der Zweck eines derartigen Veränderungsmanagements ist ein
hoher Erfolgsgrad beim Erreichen gesetzter Ziele und eine positive Evaluation der
Maßnahmen, Ergebnisse und Folgen.
31
Unter Veränderungsmanagement können außer-
dem alle Maßnahmen verstanden werden, die zur Initiierung und Umsetzung von neuen
Strategien, Strukturen, Systemen und Verhaltensweisen notwendig sind. ,,Im Verände-
rungsmanagement stellen Organisationen primär die im Veränderungsprozess zu gestal-
tenden Objekte dar."
32
Vordergründiges Thema des Veränderungsmanagements sind
dabei weniger die Techniken zur Planung neuer Strategien oder des Designs neuer Ge-
schäftsprozesse als vielmehr die Maßnahmen, die sicherstellen, dass neue Strategien
und Strukturen überhaupt initiiert und in weiterer Folge umgesetzt werden können.
33
In
diesem Verständnis soll das Veränderungsmanagement im Folgenden weiter betrachtet
werden.
Abschließend ist auf den Begriff ,,staatlicher Sektor" (engl. public sector) einzugehen.
Hierzu ist vorauszuschicken, dass grundsätzlich zwei Bereiche für die Modernisierung
des Staates für wesentlich gehaltenen werden.
,,
Der erste Bereich betrifft die politisch-
ideologische Bestimmung der Reichweite staatlicher Politik und der Aufgaben des Staa-
tes (also die Diskussion der Staatsziele und Staatsaufgaben). Der zweite Bereich die
administrativ-organisatorische Umsetzung beschlossener Aufgaben über den Staatsap-
parat, den öffentlichen Dienst mit seinen Aufgaben der politischen Entscheidungsvorbe-
reitung, der Durchführung und der Dienstleistungserbringung.
34
Hieran wird bereits
deutlich, dass der erwähnte politisch-ideologische und administrativ-organisatorische
Bereich nicht losgelöst voneinander zu betrachten sind. Mit den Festlegungen zur
Reichweite staatlicher Politik ist zwangläufig auch deren Umsetzung verbunden. Vor
einer Entscheidung der Politik über die Aufgaben und Ziele des Staates und deren Erfül-
lung wird sie durch die Verwaltung meistens beraten bzw. Entscheidungsgrundlagen
31
Vgl. Greif/Runde/Seeberg: Erfolge und Misserfolge beim Change Management, 2004, S. 54
32
Vgl. Plag: Veränderungsmanagement in Bundesministerien, 2007, S. 9
33
Vgl. Gattermeyer/Al-Ani: Entwicklung und Umsetzung von Change Management-Programmen, in: Change Management und
Unternehmenserfolg, Gattermeyer/Al-Ani (Hrsg.), 2001, S. 14
34
Vgl. Naschold/Bogumil: Modernisierung des Staates, 2000, S. 83

17
werden vorbereitet.
35
Es ist also ein gewisser Verbund von politischem und administra-
tivem System, von Legislative und Exekutive festzuhalten. Diese Verbundwirkung
wird, wie bereits erwähnt dadurch erhöht, dass die Mehrheit der Mitglieder der Regie-
rung des Bundes und der Länder auch ein Mandat im jeweiligen Parlament haben. Sie
sind damit gleichzeitig Abgeordnete(r) und besitzen eine führende Funktion in der Ver-
waltung. Dies ist trotz des Grundsatzes der Gewaltenteilung rechtlich zulässig, führt
aber dazu, dass das politische System und das administrative System eng verbunden
sind.
36
Man kann daher in der Gesamtsicht auf Parlament und Verwaltung vom poli-
tisch-administrativen System sprechen. Dieses auf gegenseitige Wechselwirkungen an-
gewiesene Konstrukt aus Parlament und Verwaltung wird unter dem in der Arbeit ver-
wandten Begriff ,,staatlicher Sektor" subsumiert.
Diese Sichtweise wird durch folgende Belegstellen unterstützt:
·
,, [...] unter der öffentlichen Hand verstehen wir alle institutionalisierten Tätig-
keiten zur Erfüllung der Staatsaufgaben. [...] Für alle diese staatlichen Aktivi-
tätszentren verwenden wir den Sammelbegriff ,öffentliche Hand'. Dieser Beg-
riff ist weiter als derjenige der öffentlichen Verwaltung; dazu gehören auch die
gesetzgebenden Organe und die Regierungen. Im Staat von heute bestehen
zwischen Parlament, Regierungen und Verwaltungszweigen im engeren Sinne
intensive Beziehungen; insbesondere können wir die Zusammenhänge im Ma-
nagement des Staates nicht überblicken, wenn wir uns von vorneherein auf die
Verwaltung im engeren Sinne beschränken."
37
35
Vgl. Plag: Veränderungsmanagement in Bundesministerien, 2007, S. 89 - ,,Bundesministerien haben hingegen durch die
Minister sowie die parlamentarischen Staatssekretäre einen unmittelbaren Zugang zur Gesetzgebung. Die Bundesministerien
bereiten in aller Regel die Bundesgesetze vor und können somit de facto (indirekt, z. B. beratend) Einfluss auf die Gesetzge-
bung nehmen."
36
Vgl. Schedler/Proeller: New Public Management, 2006, S. 15 f. - ,,Der Staat und die zu ihm gehörende Verwaltung stellen
traditionellerweise eine in der Gesellschaft mehr oder weniger abgegrenzte Organisation dar. [...] Die öffentliche Verwaltung
setzt die politischen Entscheidungen im Einzelfall und als Schnittstelle zwischen Staat und Bürger(in) um. Positiv formulierte
Ansätze sehen die Verwaltung als Vollzugsorgan, das durch die Politik gesteuert und durch die Justiz kontrolliert wird. Diese
Definitionen vernachlässigen die tatsächliche Ausgestaltung der Gewaltenteilung in den europäischen Staaten. Eine strenge
Gewaltenteilung in Legislative, Judikative und Exekutive entspricht nicht den aktuellen Staatsformen. So nimmt beispielswei-
se heute die Verwaltung erheblichen Einfluss auf die Legislative durch ihre Rolle bei der Politikvorbereitung. Eine allgemein
anerkannte Definition des Begriffs öffentliche Verwaltung gibt es bislang nicht, da die Vielfalt unterschiedlicher Einrichtun-
gen eine Zusammenfassung in eine umfassende und präzise Definition schwierig gestaltet. Es können jedoch Eigenschaften
zusammengestellt werden, die die öffentliche Verwaltung kennzeichnen und begriffsprägend zu sein scheinen: Die öffentliche
Verwaltung trägt durch die Vorbereitung, den Vollzug und die Kontrolle politischer Entscheidungen und auf diesen beruhen-
den Handlungen zur Erreichung des Staatszweckes und der durch diesen bestimmten öffentlichen Aufgaben bei. Die Aktionen
erbringt sie in einer speziellen vom Staat bereitgestellten und gesetzlich determinierten Organisation, die ihrerseits teils direkt
teils indirekt demokratisch legitimiert ist."
37
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 13

18
·
,,Der Gesetzgeber bestimmt, was die Verwaltung zu tun hat, aber auch das
,,Wie" dieser Tätigkeit."
38
·
,,Programme und diese realisierenden öffentlichen Organisationsstrukturen be-
dingen einander."
39
·
,,Die öffentliche Verwaltung und die daraus hervorgegangenen Unternehmen
sind in dem Bewusstsein gewachsen, dem Staat und damit der Gemeinschaft zu
dienen. Der demokratische Staat wird von der gewählten Vertretung des Vol-
kes geführt, und aus dieser Wahl ergibt sich die Legitimation, Maßnahmen zu
ergreifen, die der Allgemeinheit dienen sollen, auch wenn sie dem Willen eines
Einzelnen widersprechen."
40
Die Ministerien einschließlich ihrer nachgeordneten Behörden sind als die ,,Großorgani-
sationen" des staatlichen Sektors anzusehen.
41
Daher hat sich der zu entwickelnde An-
satz für das Management von Veränderungen im staatlichen Sektor auf ihre Lenkung
und Gestaltung zu beziehen.
1.5
Theoretischer Bezugsrahmen
,,Es gibt viele Ansätze
42
zur Erklärung organisatorischer Veränderungen, aber keine
umfassenden Theorien"
43
Dies liegt sicherlich daran, dass hierzu angestellte Beobach-
tungen, empirische Forschungen und/oder konzeptionelle Darstellungen Schwerpunkte
hinsichtlich der Analyse bzw. der Betrachtungsweise von Problemen aufweisen müssen.
Nur so ist die Komplexität und Dynamik, die mit dem Management von Organisationen
einhergeht, überhaupt verarbeitbar. In diesem Sinne gewonnene theoretische Erklärun-
gen sind dann immer noch Vereinfachungen der Wirklichkeit, trotz ihrer Fokussierung
auf spezifische Problemstellungen des Managements. Eine Vereinfachung der Wirk-
lichkeit ist demnach bei der Suche nach einem geeigneten theoretischen Gerüst zur
Themenstellung der Arbeit nicht auszuschließen. Auszuschließen ist jedoch, dass eine
zu starke Konzentration auf die eine oder andere theoretische Betrachtung erfolgt.
38
Vgl. Budäus: Public Management, 1998, S. 32
39
Vgl. ebenda, S. 58
40
Vgl. Fuchs: Das Management von Veränderung in der öffentlichen Verwaltung und ihrem Umfeld ­ Anregungen aus der
Praxis, in: Change Management und Unternehmenserfolg, Gattermeyer/Al-Ani (Hrsg.), 2001, S. 159
41
Vgl. Plag: Veränderungsmanagement in Bundesministerien, 2007, S. 88
42
Vgl. ebenda, S. 10 ff.
43
Vgl. Greif/Runde/Seeberg: Erfolge und Misserfolge beim Change Management, 2004, S. 73

19
Hierdurch könnte der grundsätzliche Anspruch der Untersuchung, einen gemeinsamen
Bezugsrahmen für das Management von Veränderungen im staatlichen Bereich zu ent-
wickeln, negativ beeinflusst werden. Gesucht ist also ein Bezugsrahmen, der weite Be-
reiche des Managements, insbesondere des Managements von Veränderungen sowohl
im betrieblichen wie auch im staatlichen Bereich, abdeckt. Mit dieser Maßgabe erfolgte
die Auswahl des ,,St. Galler Management Modells" als theoretischer Bezugsrahmen der
Arbeit.
Bevor wesentliche Inhaltsbestandteile, die Anregungen hinsichtlich der konzeptionellen
Überlegungen zu den Einsatzmöglichkeiten von Verfahrensweisen des betrieblichen
Veränderungsmanagements im staatlichen Sektor liefern, detaillierter dargestellt wer-
den, soll zunächst kurz auf die Historie, zwei Ausprägungsformen des Ur-Modells so-
wie die Motive für deren Wahl als theoretischer Bezugsrahmen eingegangen werden.
Das ursprüngliche St. Galler Management-Modell wurde Anfang der 1970er Jahre unter
Leitung von Prof. Dr. Dr. Hans Ulrich am Institut für Betriebswirtschaftlehre der Uni-
versität St. Gallen entwickelt.
44
Ausgehend von der Überlegung, dass Management vor
allem Komplexitätsbewältigung bedeutet, wurde auf der Basis systemtheoretischer und
kybernetischer Erkenntnisse und Begriffe
45
ein integrierter Managementansatz geschaf-
fen.
46
Dieser Ansatz ist als ,,Bezugsrahmen"
47
bzw. ,,mehrdimensionaler Ordnungs-
rahmen"
48
anzusehen, der es ermöglichen soll, die Erfüllung von Gestaltungs- und Len-
kungsaufgaben in der Praxis zu erleichtern.
War das Modell in der ursprünglichen Version Ulrichs auf die Probleme in der Führung
von Unternehmungen ausgerichtet, so publizierte er bereits Ende der 1970er Jahre ein
44
Vgl. http://www.ifb.unisg.ch/org/ifb/ifbweb.nsf/wwwPubInhalteGer/St.Galler+Management-Modell?opendocument,
(20.10.2008)
45
Vgl. Lück (Hrsg.): Lexikon der Betriebswirtschaftslehre, 2004, S. 421 f. ,,Der Begriff Kybernetik leitet sich vom griechischen
kybernetikós ,zum Steuern gehörig, geeignet' ab und diente bereits Platon zur Beschreibung für die Kunst der Lenkung und
Steuerung. [...] Koordination, Regelung und Steuerung sind die Hauptthemen der Kybernetik. [...] Der Versuch betriebswirt-
schaftliche Problemstellungen mit Hilfe kybernetischer Instrumente systemtheoretisch zu analysieren, geht auf Hans Ulrich
und die Auffassung zurück, dass Wirtschaftsorganisationen Gebilde sind, die der Lenkung und Steuerung bedürfen. Ulrich et.
al. sehen die BWL als Gestaltungslehre ohne Erklärungsansatz, die den Betriebsprozess als Black Box versteht, für die die Er-
gründung der im Inneren ablaufenden Ursache-Wirkungszusammenhänge unerheblich ist und einzig das von außen beobacht-
bare Input-Output-Verhältnis interessiert. Die Einschätzung der Problemlösungskapazität kybernetischer Analysen für be-
triebswirtschaftliche Problemstellungen ist sehr uneinheitlich und schwankt zwischen völliger Ablehnung (wegen Unbrauch-
barkeit) über eine indifferente, abwartende Haltung bis hin zu euphorischer Befürwortung."
46
Vgl. Rüegg-Stürm: Das neue St. Galler Management-Modell, 2002, S. 6
47
Vgl. ebenda, S. 6
48
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 3

20
darauf aufbauendes Management-Modell für die öffentliche Hand.
49
Anlass hierzu war
u. a. der Gedanke der systemorientierten Managementlehre, dass in allen zweckorien-
tierten sozialen Systemen, seien es nun Industrie- und Handelsbetriebe oder Zweige der
öffentlichen Verwaltung, gleichartige Führungsprobleme zu lösen sind. ,,Definiert man
Management als das Gestalten und Lenken sozialer Systeme, so wird deutlich, dass in
allen Institutionen, in denen eine Vielzahl von Menschen zielgerichtet zusammenarbei-
tet, solche Gestaltungs- und Lenkungsprozesse abgewickelt werden müssen. Diese
Gleichartigkeit der Managementprobleme in unterschiedlichen Institutionen, wie sie in
abstrakter, theoretischer Betrachtung sichtbar gemacht werden kann, darf allerdings
nicht dazu führen, die konkreten Unterscheide zu übersehen."
50
Deshalb differenziert
sich das Modell in drei Teilmodelle, die insbesondere den spezifischen Aufgaben und
der Führungsstruktur im öffentlichen Bereich Rechnung tragen. Bevor später noch de-
taillierter auf diese Teilmodelle eingegangen wird, kann zusammenfassend festgehalten
werden, dass dieses vor über dreißig Jahren entworfene Modell bis heute noch nichts an
Aktualität und seiner angestrebten Orientierungsfunktion zur Entwicklung und Realisie-
rung von Verbesserungspotentialen für die Verwaltung
51
verloren hat.
Im Sinne einer Weiterentwicklung des Ulrich'schen Ausgangsmodells für Unterneh-
mungen ist der jüngste Ansatz einer integrierten Managementlehre zu sehen. Im Jahre
2002 entstand unter Federführung von Prof. Dr. Johannes Rüegg-Stürm
52
eine Fort-
schreibung des Modells für die Anforderungen der Gegenwart. In diesem Modell
kommt den ,,Integrationsebenen" Strategie, Struktur und Kultur eine bedeutende Funk-
tion zu. Im Vergleich zwischen neuem und ursprünglichem Management-Modell für
Unternehmungen ist des weiteren eine besondere Betonung der Prozessdimension sowie
der Interaktionsthemen zwischen der Unternehmung und ihren Anspruchsgruppen hin-
sichtlich Ressourcen, Normen und Werten, Anliegen und Interessen auszumachen.
Auch nimmt das neue Modell deutlichen Bezug auf die Berücksichtigung von ,,Ent-
wicklungsmodi" eines Unternehmens.
53
Es ist daher zweckdienlich, Teile dieses weiter-
entwickelten Modells an den Besonderheiten des staatlichen Sektors (auch in
49
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 12
50
Vgl. ebenda, S. 3
51
Vgl. ebenda, S. 100
52
Rüegg-Stürm, Johannes, Das neue St. Galler Management-Modell ­ Grundkategorien einer integrierten Managementlehre: Der
HSG-Ansatz, Haupt Verlag, Bern, Stuttgart, Wien, 2002
53
Vgl. http://www.ifb.unisg.ch/org/ifb/ifbweb.nsf/wwwPubInhalteGer/St.Galler+Management-Modell?opendocument,
(20.10.2008)

21
Verbindung mit dem erwähnten Management-Modell für die öffentliche Hand) zu re-
flektieren. Im Sinne des angestrebten Ansatzes für ein Veränderungsmanagement im
staatlichen Sektor liefert diese Betrachtungskombination nützliche Hinweise hinsicht-
lich der Übertragungs- und Einsatzmöglichkeiten von Verfahrensweisen zum Manage-
ment von Veränderungen.
Für beide Modelle gilt, dass sie ,,weder eine Theorie noch eine Sammlung von Verhal-
tensregeln" darstellen, sondern (um es mit den Worten von Prof. Dr. Dr. Ulrich auszu-
drücken) vielmehr ein ,,systematisch aufgebautes Ordnungsgerüst zur Vermittlung neu-
zeitlichen Führungswissens" sind.
54
Hierin sind neben dem Wissen unterschiedlichster
wissenschaftlicher Disziplinen und Quellen auch die entsprechenden Theorien und Pra-
xiserfahrungen eingeflossen. Für die im Rahmen der Arbeit angestrebte Entwicklung
von Verfahrensweisen zum Management von Veränderungen erscheinen sie damit als
zweckmäßig. Die folgenden (teilweise etwas ausführlicheren) Darstellungen sind auch
mit der Absicht verbunden, Verständnis bei den Personen zu fördern, die eine derartige
Strukturierung von Führung im staatlichen Bereich für nicht oder nur bedingt möglich
halten. Dieses Argument wurde im Zusammenhang mit der Befragung der Abgeordne-
ten zum Teil geäußert. Die beiden angesprochenen Management-Modelle, insbesondere
das für die öffentliche Hand, weisen hier in eine andere Richtung. Dies ist wichtig zu
erwähnen, da die Modelle eine wichtige Bestimmungsgröße für den später entworfenen
Ansatz zum Management von Veränderungen sind.
1.5.1
Das Management-Modell für die öffentliche Hand
,,Das Management-Modell beruht auf der Grundvorstellung, dass gesellschaftliche Insti-
tutionen wie Unternehmungen und öffentliche Verwaltungen zweckorientierte und of-
fene soziale Systeme sind. Der vielgebrauchte Ausdruck ,System' besagt lediglich, dass
es sich dabei um gegliederte Ganzheiten handelt, die aus irgendwelchen Komponenten
oder ,Subsystemen' aufgebaut sind. Das Merkmal der ,Offenheit' besagt, dass solche
Institutionen eine Umwelt aufweisen, mit der sie in Beziehung stehen; an den System-
grenzen finden daher ,Inputs' und ,Outputs' statt, d.h. Eingänge und Ausgänge irgend-
welcher Dinge, Energien und Informationen. Das Attribut ,zweckorientiert' weist dar-
54
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 21

22
auf hin, dass solche Institutionen nicht natürliche Wesen sind, sondern zur Erfüllung
menschlicher Zwecke geschaffen werden. ,Sozial' bedeutet, dass es sich um ein aus
Menschen bestehendes und in die menschliche Gesellschaft als ,Subsystem' eingeglie-
dertes System handelt."
55
Das Gesamtmodell besteht aus folgenden drei Teilmodellen:
·
dem Modell der Sachaufgaben,
·
dem Führungsmodell und
·
dem Organisationsmodell.
Im Modell der Sachaufgaben bilden die vom System zu erfüllenden Sachaufgaben den
Gegenstand der Betrachtung. Es geht darum, ,,die zu führende Institution nach verschie-
denen Gesichtspunkten zu analysieren, um die zu lösenden Probleme vollständig erfas-
sen und erfolgreiche Problemlösungen ausarbeiten zu können."
56
Die hierzu unterschie-
denen Kategorien ermöglichen eine mehrdimensionale Analyse des staatlichen Sektors.
Jede Kategorie stellt eine Betrachtungsebene dar, auf der gewisse Aspekte des komple-
xen Sachverhalts ,,öffentliche Hand" hervorgehoben oder weggelassen werden. Dieses
Kategoriengerüst verfolgt zwei Zwecke, einerseits die Führung bei der Suche nach
Schwachstellen und Verbesserungsmöglichkeiten systematisch zu unterstützen und an-
dererseits den Transfer von Wissens, das zum Verstehen der Aufgaben und Funktions-
weisen öffentlicher Institutionen notwendig ist, zu fördern.
57
55
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 14
56
Vgl. ebenda, S. 23
57
Vgl. ebenda, S. 45 f.

23
Abb. 1: Kategorien des Sachaufgabenmodells
58
Ausgehend von der abstrakten Sicht, dass es grundsätzlich nur zwei Arten öffentlicher
Aufgaben bzw. Leistungen gibt ­ Lenkungsaufgaben/-leistungen einerseits und Versor-
gungsaufgaben/-leistungen andererseits ­ steht deren Erfüllung im Zentrum der ,,Funk-
tionsbereiche". Die Art und Weise der konkreten Aufgabenerfüllung ist einerseits beein-
flusst vom Neuigkeitsgrad (,,Novationsgrad") der Aufgabe und andererseits unterliegt
sie verschiedenen ,,Gestaltungsebenen". Diese sind als unterschiedliche Werthaltungen
anzusehen, einen Sachverhalt unter technologischem, wirtschaftlichem, sozialem und
ökologischem Blickwinkel zu betrachten, zu bewerten und zu lösen. Davon abhängig ist
die Gestaltung der Funktionsbereiche und die damit verbundene Umwandlung der ,,Mit-
tel" der ,,Beschaffungsbereiche" in ,,staatliche Leistungen", die über die ,,Bereiche öf-
fentlicher Aufgaben" abgegeben werden. Was überhaupt im Rahmen einer staatlichen
Aufgabenerfüllung gelöst werden soll, wird über Impulse der alles umspannenden ,,Um-
weltsphären" sehr wesentlich mitbestimmt. Diese Impulse sind als unterschiedliche
58
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 45

24
gesellschaftliche Zwecke anzusehen, die über Aufgaben bzw. Leistungen des öffentli-
chen Sektors eine Befriedigung anstreben.
Gedanklich ist dieses Teilmodell der Sachaufgaben von den Führungsaufgaben und
-vorgängen abstrahiert, da es notwendig ist, zunächst den Fokus auf die ,,operationellen
Prozesse" zu richten. Dabei muss gesehen werden, dass die ,,operationellen Prozesse",
die benötigte Mittel aus der Umwelt aufnehmen, miteinander kombinieren und zu Leis-
tungen umwandeln, die wiederum an die Umwelt abgegeben werden, durch ,,Führungs-
prozesse" gestaltet und gelenkt werden. Beide Prozesse müssen natürlich miteinander
verknüpft sein. Die Führungsprozesse überlagern und durchdringen die operationellen
Prozesse. Führung bzw. Management bedeutet in diesem Kontext die Lenkung und Ges-
taltung des Systems, damit es bestimmte Zwecke erfüllen kann. Die Umwelt (-sphären)
als eigenes, dynamisches, d.h. sich ständig änderndes System hat damit auch Einfluss
auf die Gestaltung und Lenkung des staatlichen Systems, das sich diesen Umweltverän-
derungen anpassen muss.
59
Damit ist die Verbindung zum zweiten Teilmodell, dem ,,Führungsmodell" im engeren
Sinne, hergestellt, dessen Fokus auf der Abstrahierung der Führungsaufgaben und -
prozesse liegt.
60
,,Führung vollzieht sich ja nie an sich und im luftleeren Raum, sie ist
unlösbar verknüpft mit den vielen ausführenden Handlungen zur Lösung der Sachauf-
gaben. Diese operativen Tätigkeiten zur Lösung der öffentlichen Aufgaben durch die
Erstellung staatlicher Leistungen ­ die operationellen Prozesse ­ werden also gewis-
sermaßen überlagert und durchdrungen von den Führungstätigkeiten. [...] Ob der unbe-
strittenen Bedeutung der Menschenführung darf aber nicht übersehen werden, dass gute
Führung auch richtiges Erfassen der zu lösenden Sachprobleme, zweckmäßiges Ent-
scheiden und sinnvollen Einsatz der zur Verfügung stehenden Führungsinstrumente
bedeutet; Führung eines sozialen Systems ist immer auch, aber nicht nur Menschenfüh-
rung."
61
59
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 16
60
Vgl. ebenda, S. 22
61
Vgl. ebenda, S. 47

25
Von diesen Gedanken geprägt, gibt die folgende Abbildung die wesentlichen Stufen
und Zusammenhänge des Führungssystems wieder.
Abb. 2: Stufen der Führung
62
Ausgehend von den bereits im Sachaufgabenmodell thematisierten und vorgegebenen
gesellschaftlichen Zwecken, erhält das System durch Analysen und Prognosen (in Ab-
bildung 2 grün markiert) die notwendigen Informationen über die ,,Verwaltung" und
ihre ,,Umwelt". Diese Eingangsgrößen werden stufenweise zu Entscheidungen (in Ab-
bildung 2 rot markiert) geformt, die u. a. in Form von Leitbildern, Richtlinien, Plänen
und Einzelanordnungen sukzessive zu ausführungsreifen Handlungsanweisungen ver-
dichtet und aufgegliedert werden. Schließlich erfolgt die Aufnahme und Verarbeitung
von Kontrollinformationen (in Abbildung 2 ebenfalls grün markiert), die den Arbeits-
vollzug sichern und an veränderte Bedingungen anpassen.
63
62
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 53
63
Vgl. ebenda, S. 52 f.

26
Das Teilmodell betont damit den Aspekt, Führung als Informationsbearbeitung zu ver-
stehen. Ein Führungssystem hat die Aufgabe, Entscheidungen zu treffen und zu bewir-
ken, dass diese durch entsprechendes ausführendes Handeln verwirklicht werden. Der
,,Output" eines Führungssystems besteht demzufolge, informationell betrachtet, aus
Entscheidungen. Zum Treffen zweckmäßiger Entscheidungen werden Eingangsinforma-
tionen benötigt über:
·
den Zustand des Systems selber (z. B. die betreffende Verwaltung),
·
die für die Entscheidungssituation relevanten Umweltfaktoren,
·
die zu beachtenden Vorgaben übergeordneter Instanzen, die in Form von Wert-
haltungen, Grundsatzentscheidungen, allgemeinen Weisungen usw. vorliegen
und den Charakter von einzuhaltenden Rahmenbedingungen haben können und
·
den Vollzug der getroffenen Entscheide durch das ausführende System und die
jeweiligen Ergebnisse, um durch Kontrolle das Führungsverhalten nötigenfalls
ändern zu können.
64
Weitere wesentliche Aspekte, die im Führungsmodell ihre Berücksichtigung finden,
sind die als ,,Dimensionen" der Führung umschriebenen Sachverhalte der ,,Funktionen",
,,Phasen" und ,,Stufen" der Führung.
Die Unterscheidung von ,,Führungsfunktionen" unterstellt einen kreislaufförmigen Füh-
rungsprozess und gliedert diesen in verschiedene Tätigkeiten, die von Führungskräften
ausgeübt werden müssen. Als drei Grundfunktionen sind unterscheidbar:
·
das Entscheiden über Ziele und Maßnahmen,
·
das In-Gang-Setzen der zur Zielerreichung notwendigen ausführenden Hand-
lungen,
·
das Kontrollieren dieser Arbeitsvollzüge und der erzielten Ergebnisse.
64
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 47 f.

27
Die Unterscheidung von ,,Führungsphasen" verdeutlicht, worauf sich Führungstätigkei-
ten beziehen. Formal gesehen ist zur Ausführung von Prozessen wichtig, die anzustre-
benden Ziele zu kennen, über die zur Zielereichung notwendigen Mittel zu verfügen
und die Verfahren zu kennen, die im Rahmen des Mitteleinsatzes zur Zielerreichung
geeignet sind. Konkret umfasst das Entscheiden im Rahmen der Führung somit:
·
das Bestimmen der Ziele, die erreicht,
·
die Festlegung der Mittel, die eingesetzt und
·
die Bestimmung der Verfahren, die angewendet werden sollen.
Die Unterscheidung von ,,Führungsstufen" zielt auf die Führung eines mehrere Ebenen
umfassenden Gesamt-Systems (z. B. Organisation, Institution etc.) ab. Dazu wird ein
mehrstufiger Prozess der Führung als erforderlich erachtet. Dieser sollte sein:
·
prospektiv ­ im Sinne von vorausschauend, zukünftige Ereignisse und Anfor-
derungen verarbeitend und
·
integrierend ­ im Sinne von aufeinander abstimmend, vieler einzelner Ent-
scheide und Maßnahmen in einem mehrere Elemente umfassenden System, um
durch koordiniertes Handeln angestrebte Ziele zu erreichen.
Hinsichtlich der Führungsstufen erscheint es weiterhin zweckmäßig, folgende drei Füh-
rungsstufen zu unterscheiden:
·
Stufe der Disposition ­ diese unterste Stufe umfasst den Führungsbereich der
täglich, in der Regel unmittelbar, auf ausführendes Handeln hinwirkt,
·
Stufe der Planung ­ auf dieser mittleren Stufe werden Entscheide über zukünf-
tig anzustrebende Ziele und dazu erforderlicher Maßnahmen getroffen,
·
Stufe der Politik ­ diese oberste Stufe trifft die für alle weiteren Stufen gelten-
den Grundsatzentscheide.
Die Führungsstufen können unterschieden werden:
·
durch den zeitlichen Bezug zu den nachfolgenden Handlungen (z. B. zeitliches
Vorweggreifen auf Stufe der Politik und aktuelles Bestimmen auf Stufe der
Disposition),

28
·
durch einen unterschiedlichen Konkretisierungsgrad der Eingangs- und Aus-
gangsgrößen (z. B. verallgemeinert auf Stufe der Politik und konkret auf Stufe
der Disposition) sowie
·
durch eine unterschiedliche koordinierende Wirkung (die insbesondere der Stu-
fe der Planung als mittlere Stufe zukommt).
65
Die dargestellten Stufen können als Teil-Systeme des Gesamt-Systems ,,Staatlicher Sek-
tor" betrachtet werden. In allen Teil-Systemen ist der bereits erwähnte Aspekt, die Füh-
rung als Informationsbearbeitung zu verstehen, zu berücksichtigen. Eine besondere Be-
deutung genießt dieser Sachverhalt für die Stufen der Politik sowie der Planung.
,,Aus Analysen und Prognosen und Kontrollinformationen allein ergeben sich noch kei-
ne Pläne, da sie immer noch einen mehr oder weniger großen Freiheitsraum des zukünf-
tigen Handelns offen lassen; es bedarf dazu noch der Willenskundgebung über überge-
ordneter Zielvorstellungen, die in den Plänen verwirklicht werden sollen. In unserem
Dreistufenmodell handelt es sich bei den Planungsrichtlinien um Führungsvorgaben des
übergeordneten politischen Systems an das Planungssystem; die darin zum Ausdruck
kommenden politischen Ziele sollen, unter Berücksichtigung bisheriger Erfahrungen,
gegenwärtiger Bedingungen und zu erwartender zukünftiger Entwicklungen, durch die
Pläne konkretisiert und der Verwirklichung näher gebracht werden."
66
,,Die Merkmale von in diesem Sinn politischen Entscheidungen sind vor allem folgen-
de:
·
es handelt sich um hierarchisch erstrangige, originäre Entscheidungen, die
nicht bereits präjudiziert sind durch höherwertige Beschlüsse; es besteht also
die größtmögliche Entscheidungsfreiheit. In der Praxis des politischen Ent-
scheidungsprozesses bestehen natürlich trotzdem zahlreiche Präjudizierungen
durch früher gefasste Beschlüsse und Bedingungen aller Art.
·
die Entscheide sind grundsätzlicher Art, beziehen sich also auf Wesentliches
und sind gerade deshalb allgemein und wenig konkret.
65
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 50 ff.
66
Vgl. ebenda, S. 65

29
·
die Entscheide beanspruchen eine größere Geltungsdauer, sind meist untermi-
niert und sollen, sofern sich nicht wesentliche Bedingungen ändern, für eine
längere Zukunft gelten.
Daraus geht hervor, dass politische Entscheidungen den Charakter von Richtlinien ha-
ben, die im Zuge weiterer Führungsprozesse interpretiert und konkretisiert werden müs-
sen. In Bezug auf diese nachgelagerten Führungshandlungen wirken sie als Rahmenent-
scheidungen, die den Entscheidungsspielraum einschränken und beim Treffen weiterer
Entscheidungen als Entscheidungsregeln oder einzuhaltende Bedingungen wirken."
67
Die logische Analyse in den beiden ersten Teil-Modellen bildet die Grundlage für eine
institutionelle oder organisatorische Betrachtung im dritten Teilmodell. Dieses als ,,Or-
ganisationsmodell" bezeichnetes Teil-Modell erfasst die Struktur der Institution bzw.
die sich aus den sachlogischen Unterscheidungen und Zusammenhängen ergebenden
Struktur- und Organisationsprobleme."
68
Das Teilmodell der Sachaufgaben und das Führungsmodell sind funktionale Modelle
d.h. sie betrachten sachliche Tatbestände und logische Verknüpfungen ohne Rücksicht
auf organisatorische Aufgliederung des Gebildes in Teilbereiche oder die konkrete Auf-
teilung der Arbeitsvorgänge auf Personen. In solch grundlegender Absicht wird auch in
dieser Arbeit verfahren. Im Vordergrund steht die Entwicklung eines sachlich begründe-
ten Veränderungsansatzes, natürlich nicht ohne an einzelner Stelle auf grundsätzliche
organisatorische Verankerungen, Berücksichtigungen, Verbindungen etc. der Verfah-
rensweisen bzw. Komponenten einzugehen. Die Entwicklung eines einheitlichen, orga-
nisatorisch begründeten Bezugsrahmens für den Einsatz von Verfahrensweisen des Ver-
änderungsmanagements wird für wichtig erachtet, jedoch auch in Anbetracht der unter-
schiedlichen Interessenlagen und Organisationshoheiten im föderalen Staatsgefüge als
schwer durchsetzbar beurteilt. Einen in diese Richtung weisenden Befund haben auch
die Autoren des Management-Modells für die öffentliche Hand festgehalten, ,,dass es
[...] nicht möglich ist, ein konkretes Organisationsmodell als Vorbild für alle öffentli-
chen Institutionen zu entwickeln, ebenso wenig wie es eine Idealstruktur für privatwirt-
schaftliche Unternehmungen gibt. Jede Organisation stellt Maßarbeit dar, die auf die
67
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 66 f.
68
Vgl. ebenda, S. 22

30
spezifischen Zwecke und Bedingungen des betreffenden sozialen Systems zugeschnit-
ten sein muss. Die hier dargelegten Kategorien können jedoch dazu dienen, bestehende
Strukturen besser zu verstehen, Mängel aufzudecken und Konzepte für neue organisato-
rische Regelungen zu entwerfen."
69
1.5.2
Das neue St. Galler Management-Modell
Die Vielfalt von Beziehungen, Interaktionen und Wechselwirkungen in einer Unter-
nehmung oder sonstigen Organisation schließt nicht ein, dass das Geschehen in derart
komplexen Systemen
70
völlig beliebig, chaotisch und unberechenbar ist. In einem sol-
chen Fall würde ein System unverzüglich verfallen, sich in sich auflösen. Deshalb ist
die Lebensfähigkeit eines komplexen Systems zwingend auf strukturierende Einfluss-
momente und ordnende Kräfte angewiesen. Genau dies begründet die Notwendigkeit
von Führung, von wem und auf welche Weise diese auch immer angenommen wird.
71
Ausgehend von dieser Grundannahme, betrachtet das neue St. Galler Management-
Modell folgende sechs zentrale Kategorien als ,,Dimensionen" des Managements:
72
·
Umweltsphären
·
Anspruchsgruppen
·
Interaktionsthemen
·
Ordnungsmomente
·
Prozesse
·
Entwicklungsmodi.
69
Vgl. Ulrich/Sidler: Ein Management-Modell für die öffentliche Hand, 1977, S. 89
70
Vgl. Rüegg-Stürm: Das neue St. Galler Management-Modell, 2002, S. 17 - ,,Unter einem System soll eine geordnete Ganzheit
von Elementen verstanden werden. Komplex ist ein System, wenn die Systemelemente in vielfältiger Weise interagieren und
zueinander in einer spezifischen dynamischen Beziehung stehen. [...] Ein System ist eine Ganzheit von Elementen, d.h. eine
Einheit, die von einer Umwelt unterscheidbar ist."
71
Vgl. ebenda, S. 20
72
Vgl. ebenda, S. 21

31
Abb. 3: Das neue St. Galler Management-Modell im Überblick
73
Im Folgenden wird auf die inhaltliche Seite der einzelnen Dimensionen eingegangen.
Verbunden ist dies mit einer kurzen Einschätzung, inwieweit die mit den Dimensionen
verbundnen Steuerungsansätze bereits im dargestellten Management-Modell für die
öffentliche Hand berücksichtigt sind. Falls dies nicht der Fall ist, erfolgt eine kurze Be-
wertung, inwieweit die nun aufgrund der Fortschreibung des St. Galler Managementan-
satzes für Unternehmungen benannten Inhalte für die eigenen Betrachtungen in Hin-
blick auf den angestrebten Ansatz eines Veränderungsmanagements im staatlichen Sek-
tor von Relevanz sind.
Umweltsphären:
74
Umweltsphären sind zentrale Kontexte nicht nur der unternehmerischen, sondern auch
der staatlichen Tätigkeit. Sie fanden daher bereits ihre ausdrückliche Berücksichtigung
im Modell der Sachaufgaben und in Form von gesellschaftlichen Zwecken und
73
Vgl. Rüegg-Stürm: Das neue St. Galler Management-Modell, 2002, S. 22
74
Vgl. ebenda, S. 25 ff.

32
Umweltanalysen im Führungsmodell für die öffentliche Hand. Das neue St. Galler Ma-
nagement-Modell betont (für Unternehmungen), die Umweltsphären im Sinne von ana-
lytischen Strukturierungshilfen zu sehen und auf wichtige Veränderungstrends hin zu
analysieren. Dieser Anspruch hat auch für ein Veränderungsmanagement im staatlichen
Sektor, z. B. im Hinblick auf die Entwicklung von politischen Strategien zur Problemlö-
sung, eine enorme Bedeutung.
Deutlich wird dies bei Betrachtung der umfassendsten Umweltsphäre, der ,,Gesell-
schaft". Es sind die gesellschaftlichen Diskurse, die darüber entscheiden, wie die Natur
als solche überhaupt wahrgenommen wird, wie die technologischen Entwicklungen ver-
laufen und in welcher Form wirtschaftliche Wertschöpfung stattfinden soll. Die ,,Stufe
der Politik" nimmt an diesem Diskurs rege teil und beeinflusst ihn in Teilen mit ihren
Entscheidungen. Dabei geht es u. a. um folgende Bereiche, die in gewisser Weise Ge-
genstand des täglichen politischen Geschäfts sind oder sein sollten :
·
Leistungsbereitschaft und Bildungsstand der Bevölkerung
·
Offenheit der Bevölkerung gegenüber Fremdem und Neuem
·
Risikobereitschaft der Bevölkerung
·
Altersstruktur der Bevölkerung
·
Einkommens- und Reichtumsverteilung
·
Soziale Probleme und Konfliktpotentiale
·
Rolle des Staates, Formen der politischen Meinungsbildung
·
Staatliche Normen und Rahmenbedingungen
·
Politisches Kräftefeld
·
öffentliche Infrastruktur und Bildungsangebot.
Das neue St. Galler Management-Modell verweist darauf, dass die Aufteilung der Um-
welt in vier Umweltsphären auf keinen Fall den Eindruck erwecken darf, als ob es sich
hierbei um klar identifizierbare Gegebenheiten oder gar eine abschließende Betrachtung
der Umwelt handeln würde. Dies kommt zum Beispiel auch darin zum Ausdruck, dass
es die im Teil-Modell der Sachaufgaben aufgeführte Umweltsphäre ,,sozial" gar nicht
vorsieht. In Anbetracht der sozialen Verantwortung des Staates und der Unternehmen
ist sie eine Dimension, die durchaus bei beiden einer Beobachtung unterliegen sollte.

33
Anspruchsgruppen:
75
Anspruchsgruppen (engl. stakeholders) sind als organisierte oder nicht organisierte
Gruppen von Menschen, Organisationen und Institutionen zu verstehen. Sie können von
unternehmerischen Wertschöpfungs- und manchmal auch Schadschöpfungsaktivitäten
betroffen sein.
76
Diese Definition gilt analog für die Gruppen, die vom staatlichen Han-
deln betroffen sind.
Eine Unternehmung ist nie Selbstzweck, sondern sie erbringt ihre Tätigkeit, die einen
gesellschaftlichen Nutzen stiften muss, in aktiver Interaktion mit verschiedenen An-
spruchsgruppen. Auf der linken Seite des Modells stehen eher Anspruchsgruppen, die
Rahmenbedingungen oder Ressourcen bereitstellen, wie:
·
der Staat,
·
die Lieferanten und
·
die Konkurrenz.
Auf der rechten Seite stehen eher Anspruchsgruppen, die in den meisten Fällen ver-
gleichsweise unmittelbar und stark von der Wertschöpfung betroffen sind, wie:
·
die Mitarbeiter,
·
die Kunden und
·
die Kapitalgeber.
Die Öffentlichkeit nimmt eine gewisse Zwischenstellung ein und kann sowohl zur einen
als auch zur anderen Gruppe gezählt werden. Grundsätzlich hat die Organisation im
Verhältnis zu allen Anspruchsgruppen ein faires Nehmen und Geben anzustreben.
77
Auch diese Gedanken sind auf den staatlichen Bereich übertragbar.
Das neue St. Galler Management-Modell hebt die Anspruchgruppen an einer Unter-
nehmung deutlich hervor. Das Denken in Anspruchgruppen sieht das Management-
Modell für die öffentliche Hand zwar auch vor, weist sie jedoch nicht in dieser klaren
Form aus. Es unterstellt vielmehr, dass die Umwelt bzw. Gesellschaft in derartige
Gruppen aufgeteilt ist und sich über entsprechende Zwecksetzungen bzw. Anforderun-
gen äußert. Der klare Ausweis von Anspruchgruppen ist für eine Fortentwicklung des
Managementansatzes und insbesondere eines Ansatzes zum Management von Verände-
75
Vgl. Rüegg-Stürm: Das neue St. Galler Management-Modell, 2002, S. 29 ff.
76
Vgl. ebenda, S. 23
77
Vgl. ebenda, S. 29

34
rungen im staatlichen Sektor zu befürworten. Mit dem klaren Ausweis sind eine geziel-
tere Analyse der Bedürfnisse dieser Gruppen, eine dementsprechend gezieltere Strategie
zur Problemlösung sowie eine gruppenbezogenere Erfolgsmessung gegeben. Die im
neuen St. Galler Management-Modell für Unternehmungen verwandten Gruppen sind
im staatlichen Sektor durchaus erweiterbar (z. B. um ausländische Organisationen wie
die EU) aber auch weiter differenzierbar. Letzteres ist insbesondere für die Gruppe ,,Öf-
fentlichkeit" denkbar.
Interaktionsthemen:
78
Die Interaktionsthemen sind als konkretisierte ,,Gegenstände" der Austausch-
Beziehungen zwischen Anspruchsgruppen und Unternehmung zu verstehen, um die sich
die Kommunikation der Unternehmung mit ihren Anspruchgruppen dreht. Es können
verschiedene Typen von Inhalten kommunikativer Prozesse mit den Anspruchsgruppen
unterschieden werden.
79
Dieser zwischen Umweltsphäre und Organisation angesiedelte
Bereich erfasst somit alles,
·
was über die Anspruchgruppen an die Unternehmung herangetragen
(z. B. Anliegen, Interessen, Normen und Werte) und
·
dieser zur Verfügung gestellt oder streitig gemacht wird bzw., anders ausge-
drückt, worum sich die Organisation aktiv bemühen muss (z. B. materielle und
immaterielle Ressourcen).
Im Kontext des neuen St. Galler Management-Modells ist dies so zu verstehen, dass
Anspruchsgruppen bestimmte Anliegen aus den Umweltsphären Gesellschaft, Techno-
logie, Natur und Wirtschaft aufgreifen, und diese, vor dem Hintergrund der im gesell-
schaftlichen Kontext zu einer bestimmten Zeit vorhandenen Normen und Werte, mit
ihrem Interesse an einer Verwirklichung durch die Organisation geltend machen. Diese
Anliegen und Interessen bedürfen einer respektvollen Würdigung und einer sorgfältigen
argumentativen Abwägung. Aus der im Idealfall fairen und diskursiven Auseinander-
setzung erwachsen grundlegende normative Festlegungen, von denen es in maßgebli-
cher Weise abhängt, welche (Geschäfts-) Aktivitäten für die Organisation grundsätzlich
erstrebenswert oder zu vermeiden sind und welche Ressourcen die Organisation für ihre
Wertschöpfung erschließen will. Die getroffene Entscheidung ist schließlich nachvoll-
78
Vgl. Rüegg-Stürm: Das neue St. Galler Management-Modell, 2002, S. 33 ff.
79
Vgl. ebenda, S. 23

Details

Seiten
Erscheinungsform
Originalausgabe
Jahr
2008
ISBN (eBook)
9783836627238
Dateigröße
2.1 MB
Sprache
Deutsch
Institution / Hochschule
Fachhochschule Koblenz - Standort RheinAhrCampus Remagen – Betriebs- und Sozialwirtschaft
Erscheinungsdatum
2014 (April)
Note
1,3
Schlagworte
veränderungsmanagement change management public sanierung verwaltung
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Titel: Deutschland ein Sanierungsfall?!
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