Die 'Digitale Dividende' bei der digitalen Distribution

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Ausgangssituation und Problemstellung
1.2 Ziel, Vorgehensweise und Aufbau der Arbeit

2 Theoretische Grundlagen
2.2 Frequenzen als öffentliches Gut
2.3 Ziele der Frequenzregulierung

3 Status Quo der Frequenznutzung
3.1 Charakteristika des Frequenzvergabe
3.2 Der Übergang von analoger zu digitaler Sendetechnik
3.3 Einsatzmöglichkeiten der „Digitalen Dividende“
3.3.1 Zuweisung der Digitalen Dividende an den Rundfunk
3.3.2 Freigabe für den Ausbau der Breitbandinfrastruktur

4 Bewertung der Nutzungsvorschläge
4.1 Kriterien der Bewertung
4.1.1 Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung
4.1.2 Setzung von Investitions- und Innovationsanreizen
4.1.3 Gewährleistung von Wettbewerb
4.1.4 Verfügbarkeit
4.2 Benchmark der Nutzungsalternativen
4.2.1 Die Alternative: Rundfunk
4.2.2 Die Alternative Breitband
4.3 Anmerkungen zur Beurteilung

5 Fazit

Ehrenwörtliche Erklärung

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Größe der Digitalen Dividende

Abbildung 2: Ausbreitungseigenschaften von Frequenzen

Abbildung 3: Verfügbarkeit von Breitbandanschlüssen in Deutschland 2005

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Überblick über die Allokationsverfahren unter administrativen Lizensierung

Tabelle 2: Bewertungsschema für das Kriterium der Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzung

Tabelle 3: Bewertungsschema für das Kriterium der Setzung von Investitions- & Innovationsanreizen

Tabelle 4: Bewertungsschema für das Kriterium Gewährleistung von Wettbewerb

Tabelle 5: Bewertungsschema für das Kriterium der Verfügbarkeit

Tabelle 6: Bewertungsübersicht Verwendungsalternative Rundfunk

Tabelle 7: Bewertungsübersicht Verwendungsalternative Breitband

1 Einleitung

1.1 Ausgangssituation und Problemstellung

Die Digitale Dividende ist ein derzeit gebräuchliches Schlagwort das im Rahmen des Umstiegs, von der analogen zur digitalen terrestrischen Rundfunkübertragung, verwandt wird. Dahinter verbirgt sich der Gegenstand, dass diese Umstellung im Vergleich zur Vergangenheit, eine effizientere Verwendung des vom Rundfunk genutzten Frequenzspektrums ermöglicht. Dahingehend könnten 75-85 Prozent der bislang vom Rundfunk benötigten bzw. verwendeten Frequenzen eingespart werden. In diesem Zusammenhang wird von einem Frequenzgewinn oder auch der Digitalen Dividende gesprochen.^[1]

Diesbezüglich ist jedoch derzeit ungewiss, wie das gewonnene Spektrum zukünftig verwendet werden sollte. Hinsichtlich dieser Fragestellung werden zwei verschiedene Nutzungsvorschläge diskutiert. Zum einen den Verbleib bei den Rundfunkanstalten, um das bisherige Programmangebot zu erweitern und auszubauen. Zum anderen die Überführung in eine neue Verwendungsform, insbesondere der Aufbau eines mobilen Breitbandnetzes. Hierbei wird hauptsächlich auf die Versorgung von Regionen, die bisher nicht oder nur unzureichend von einer breitbandigen Internetinfrastruktur partizipieren konnten, gezielt.

Allerdings bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber inwiefern jede einzelne der jeweiligen Verwendungsalternativen, das Frequenzspektrum der möglichst effizientesten Nutzung zuführt. Inwieweit hierbei ein Verwendungsvorschlag diesen Anspruch erfüllen kann, ist fraglich. Zu fragen ist auch, ob sich eine Nutzungsalternative als besonders geeignet erweist die freien Frequenzen möglichst wohlfahrtsmaximierend zu verwenden.

Da die Frequenznutzung in Deutschland der staatlichen Aufsicht unterliegt, müssen sich die Regulierungsbehörden mit dieser Fragestellung auseinandersetzen und dem Gesetzgeber Empfehlungen für eine nachhaltige Regelung geben. Denn bislang blieben die Kapazitäten der Digitalen Dividende, nach dem Abschluss des in der EU bis zum Jahre 2012 geplanten Digitalisierungsprozesses der Rundfunkübertragung, ungenutzt. Dies wäre jedoch aus wohlfahrtsökonomischen Gesichtspunkten bedenklich.^[2]

Allerdings existieren bisher nur wenige Untersuchungen zur Frage, wie die beiden Allokationsalternativen unter Aspekten, wie beispielsweise dem ökonomischen Effizienzkriterium, zu bewerten sind. Hier setzt dieses Papier an.

1.2 Ziel, Vorgehensweise und Aufbau der Arbeit

In dieser Arbeit wird die Zielsetzung verfolgt einen Überblick, über die einzelnen Verwendungsvorschläge, zu geben. Hierbei wird vor allem der Versuch unternommen anhand von ausgewählten Kriterien zu untersuchen, inwieweit diese eine effiziente Frequenznutzung ermöglichen würden.

Um entsprechende Erkenntnisse zu generieren, erfolgte die Auswertung von zum Thema der Digitalen Dividende erschienenen Publikationen. Hierbei ist anzumerken, dass sich bei der Analyse von einem Großteil des gesammelten Studien und Themenpapiere mitunter starke populistische Tendenzen zeigen. Auch die Teilnahme an Fachtagungen konnte diesen vermutenden Einschlag nicht wiederlegen. Da jedoch in diesem Kontext nur wenige unabhängige Untersuchungen existieren die eine allumfassende Darstellung über die Verwendung der Digitalen Dividende bereitstellen, wurde bei der Quellenbearbeitung versucht, durch eine kritische Analyse, einen möglichst objektiven Untersuchungsgang zu gewährleisten.

Im Hinblick darauf ergab sich der folgende Arbeitsaufbau. Abschnitt zwei dient dazu aufzuzeigen warum es sich schwierig gestaltet, Frequenzen über den Markt bereitzustellen und deshalb die Zuweisung von Nutzungsrechten durch den Staat erfolgt. Dieses dient als Basis dafür, die im Abschnitt drei aufgezeigte Vergabestruktur als den Status Quo der Frequenznutzung zu definieren. Darauf aufbauend wird der technologische Prozess der Digitalisierung betrachtet. Aus diesen ersten Analysen und unter Einbeziehung der Standpunkte verschiedener Akteure werden dann mögliche Allokationsalternativen identifiziert und näher beleuchtet. Dies dient als Grundlage für den sich in Abschnitt vier anschließenden Bewertungsprozess. Hierbei erfolgt zunächst die Definition von Vergleichskriterien, um eine einheitliche Beurteilung der Verwendungsalternativen, die sich daran anschließen wird, zu ermöglichen. Die daraus gewonnen Erkenntnisse sollen helfen, Aussagen über eine mögliche effiziente Allokation der Digitalen Dividende abzuleiten.

2 Theoretische Grundlagen

2.1 Öffentliche Güter als Ursache für Marktversagen

Mitunter werden Frequenzen als öffentliches Gut bezeichnet, da sie externe Effekte in Form von Interferenzen aufweisen und daher Eigentumsrechte nicht definiert werden können.^[3] Trifft diese Klassifizierung zu so bleibt offen, inwieweit der aus Frequenzen generierbare Nutzen durch den Markt erschlossen werden kann. Denn öffentliche Güter gelten als Ursache für das Fehlschlagen des Marktmechanismus. In der Regel wird in diesem Zusammenhang von Marktversagen gesprochen.^[4] Dies bedeutet, dass die optimale Güterallokation nach dem ökonomischen Wertmaßstab, nicht sichergestellt werden kann. Jedoch gilt der Markt grundsätzlich, als die effizienteste Form der Güterbereitstellung. Kommt es zu Funktionsstörungen dieser prinzipiellen Optimalität, findet nur eine unzureichende bzw. keine Bedarfsdeckung von öffentlichen Gütern statt und es müssen andere Verfahren der Bereitstellung angewandt werden.^[5]

Aus diesem Grund wird im Folgenden untersucht, ob es sich bei Frequenzen tatsächlich um ein öffentliches Gut handelt. Zu diesem Zweck erfolgt zunächst eine skizzenhafte Darstellung der Funktionsweise des Marktes. Daraufhin werden die charakteristischen Merkmale des öffentlichen Gutes dargestellt, um diese als Ursache für ein Marktversagen zu spezifizieren. Im Anschluss daran wird geprüft, inwieweit Frequenzen die Merkmale einer solchen Güterform aufweisen.

Grundsätzlich wird an die Marktwirtschaft die Aufgabe einer effizienten Ressourcenverwendung gestellt, d.h. eine bedarfsgerechte und verschwendungsfreie Befriedung der Konsumentennachfrage. Ob und wie dieser Anspruch jedoch befriedigt werden kann ist davon determiniert, inwieweit gewisse Bedingungen erfüllt sind. Ein Ordnungsrahmen aus Handlungs- und Verfügungsrechten sowie die Existenz von Wettbewerb sollen in diesem Zusammenhang als die Hauptvoraussetzungen für einen funktionsfähigen Marktmechanismus gelten.^[6]

So bestimmen Handlungs- und Verfügungsrechte die Eigentumsverhältnisse der Akteure am Markt – es ist genau spezifiziert wer, wie in welchem Umfang über eine Ressource bzw. Gut verfügen kann. Die Wirtschaftsubjekte sind sich dieser Eigentumsrechtestruktur bewusst. An Bedeutung gewinnt dies wenn reflektiert wird, dass am Markt Angebot und Nachfrage zusammentreffen: Konsumenten melden ihren Bedarf an und Produzenten reagieren darauf mit ihren individuellen Offerten in Form von Gütern und Dienstleistungen. Diese sind in der Regel wertbestimmt, d.h. mit einer Kaufpreisforderung belegt. Damit signalisiert ein Produzent zu welchen Bedingungen er bereit ist, sein Gut anderen zu überlassen und definiert, als Inhaber der Handlungs- und Verfügungsrechte ein Ausschlusskriterium, der Nutzung. Im Hinblick darauf steht ein Nachfrager vor der Aufgabe zu entscheiden, ob er bereit oder imstande ist diesen Kaufpreis zu entrichten. Dies vollzieht sich mit dem ständigen Bewusstsein, dass einerseits grundsätzlich immer mehrere Individuen um den Konsum eines Gutes rivalisieren, d.h. den Apfel den A gegessen hat kann B nicht mehr konsumieren, anderseits das die Nutzung eines präferierten Gutes nur durch die Zahlung des Kaufpreises ermöglicht wird. Abhängig vom Ergebnis dieses Entscheidungsprozesses folgt entweder Partizipation am bzw. Ausschluss vom Angebot.^[7]

Aufgrund der zweiten Voraussetzung, der Existenz von Wettbewerb, werden jedoch die Konsumenten im Allgemeinen einer Vielzahl von Anbietern gegenüberstehen, sodass sie aus verschiedenen Quellen der Bedarfsdeckung wählen können. Wird in diesem Kontext den Wirtschaftssubjekten die Verhaltensweise eines homo oeconomicus unterstellt so werden die Angebote vorgezogen, welche die gewünschten Güter zu dem geringstmöglichen Preis bereitstellen.^[8]

Im Folgeschluss konkurrieren die Produzenten untereinander um die Nachfrage der Konsumenten. Konkurrenz, wird hierbei vordergründig in den unterschiedlichen Preisforderungen bestehen. Diese können als Indikator für die Fähigkeit eines Herstellers dienen, mit welcher dieser seine Güterproduktion vollzieht.^[9] Im Hinblick darauf kann grundsätzlich immer von Effizienzunterschieden zwischen den einzelnen Wettbewerbern ausgegangen werden. Diese induzieren in der Regel einen Selektionsprozess, in dem die effizienteren Produzenten auf Kosten der weniger effizienten Mitbewerber wachsen. Unternehmen die ihre Marktposition in diesem Kontext hin bedroht sehen werden versuchen Möglichkeiten sowie Maßnahmen zu generieren, die einer Abschwächung der eigenen Wettbewerbsfähigkeit entgegenwirken. Somit kann dieser Prozess als eine Art Bestenauslese verstanden werden, die zu einem stetig steigenden Effizienzniveau der gesamtsystematischen Produktion und daher letztlich zu der geforderten effizienten Ressourcenverwendung führt.^[10]

Allerdings ist dieser in seiner Idealform skizzierte Marktmechanismus nicht immer imstande, die an Ihn gestellte Aufgabe einer optimalen Ressourcenverwendung zu gewährleisten.^[11] Diesbezüglich sind Abweichungen von bestimmten Modellannahmen der vollständigen Konkurrenz als Gründe herausgestellt, die als allgemeine Ursachen für ein Marktversagen gelten können.^[12] In diesem Kontext werden öffentliche Güter sowie externe Effekte als ursächlich für ein Marktversagen klassifiziert.^[13] Denn beide Faktoren weisen Eigenschaften auf die es schwierig gestalten, Eigentumsrechte zu definieren und durchzusetzen. Im Hinblick darauf können öffentliche Güter durch zwei Charaktere beschrieben werden. Einerseits durch Nichtrivalität im Konsum, anderseits durch das Faktum der Nichtausschließbarkeit.^[14]

Nichtrivalität ist dann gegeben, wenn ein Gut durch eine Vielzahl von Personen konsumiert werden kann, ohne das sich der Nutzen für die einzelnen Verbraucher mindert. Als Beispiele seien stellvertretend Straßenbeleuchtung oder auch eine saubere Umwelt genannt.^[15]

Nichtausschließbarkeit führt dazu, dass potentielle Konsumenten nicht oder nur zu prohibitiv hohen Kosten von der Nutzung eines Gutes ausgeschlossen werden können. Dies wirkt ebenfalls dann, wenn ein Nachfrager für seinen Konsum nicht zahlt.^[16]

Die dargelegten Merkmale des öffentlichen Gutes behindern die Koordinierungsfunktion des Marktes. So führt Nicht-Rivalität zum einen zu einer Marginalisierung von Preisforderungen, d.h. wenn Individuen nicht um den Konsum eines Gutes rivalisieren, dann ist es nicht sinnvoll Preise zu fordern um Nachfrager auszuschließen. Denn für einen weiteren Nutzer werden keine zusätzlichen Ressourcen aufgewendet.^[17]

Allerdings ist eine kostenfreie Güterbereitstellung in der Regel mit Anreizproblemen verbunden. Denn kein privatwirtschaftliches Unternehmen wird die Herstellung öffentlicher Güter übernehmen, wenn es die Kosten der Produktion, ebenso wie mögliche Gewinne am Markt, nicht erwirtschaften kann.^[18]

Zum anderen befreit die Nichtanwendbarkeit des Ausschlussprinzips, die Konsumenten von dem Zwang der Zahlung - ein rational handelndes Individuum wird nicht bereit sein für den Konsum eines Gutes zu zahlen, wenn es dieses Produkt kostenlos nutzen bzw. von der Nutzung nicht ausgeschlossen werden kann. Vielmehr wird ein Konsument ceteris paribus eine free-rider Position einnehmen, in der er unentgeltlich diese Güter konsumiert.^[19]

In diesem Zusammenhang können Externalitäten entstehen - der Einfluss eines Individuums auf das Gesamtangebot ist als marginal zu bezeichnen, sodass der Anreiz besteht sich als Schwarzfahrer an der Güterbereitstellung, die andere herbeigeführt haben, zu beteiligen. Zeigt jedoch die Gesamtheit der Konsumenten ein dementsprechendes Verhalten so wird keine effiziente Nachfrage entstehen können, da die Präferenzen für ein Gut nicht enthüllt werden. Folglich existiert keine Bedarfsanmeldung auf die der Markt mit entsprechenden Angeboten reagieren kann: Das Funktionssystem des Marktes versagt, sodass andere Formen der Bereitstellung erforderlich werden.^[20]

Bevor jedoch dieser Aspekt näher beleuchtet wird gilt es zu prüfen, ob es sich bei der Ressource Frequenzen tatsächlich um ein öffentliches Gut handelt.

2.2 Frequenzen als öffentliches Gut

Inwieweit können Frequenzen als öffentliches Gut gelten? Dieser Fragestellung folgend wird in diesem Abschnitt geprüft, ob Frequenzen die Merkmale eines öffentlichen Gutes (Nichtrivalität, Nichtausschließbarkeit) erfüllen.

Wird in diesem Zusammenhang dem Ansatz Heinrichs gefolgt, handelt es sich bei Frequenzen um ein privates Gut. Dafür spreche, dass eine Frequenz gleichzeitig nur von einem Sender genutzt werden kann, d.h. die Nutzungskapazität des Spektrums ist begrenzt und somit rivalisieren potentielle Konsumenten um das vorhandene Angebot. Dadurch ist es möglich Kriterien der Nutzung (z.B. Preise) zu definieren, um existierende Eigentumsrechte an Frequenzen durchzusetzen. Je nach dem ob ein Konsument diese Kriterien erfüllt, kann er entweder am Angebot partizipieren oder von ihm ausgeschlossen werden. Dementsprechend ist das Ausschlussprinzip anwendbar und es wäre falsch, Frequenzen als öffentliches Gut zu klassifizieren.^[21]

Dennoch verweist Heinrich auf die Schwierigkeit, dass Eigentumsrechte an Frequenzen nur schwer zu definieren sind und führt hierbei die Homogenität des Frequenzspektrums als Ursache an. Aufgrund der spezifischen physikalischen Ausbreitungseigenschaften sind einzelne Frequenzen nicht für alle Anwendungen im gleichen Maße geeignet (z.B. für den Rundfunk), sodass diese als unterschiedlich knapp und wertvoll betrachtet werden. Gleichzeitig hängt die Qualität der Eigentumsrechte von sendetechnischen Vorgaben ab. Darunter fallen Faktoren wie die Festlegung der geographischen Koordinaten, Sendeart, Sendestärke sowie der Antennenhöhe und Polarisation der Funkanlagen. Mit diesen Restriktionen sollen sogenannte Interferenzen vermieden werden. Diese können auftreten wenn innerhalb eines bestimmten Frequenzbandes nicht aufeinander abgestimmte Sender, Signale übertragen. Dadurch kann es zu Störungen oder Löschung der übermittelten Inhalte kommen.^[22]

Exkurs Interferenzen: Grundsätzlich unterscheidet man in diesem Zusammenhang drei Formen von Interferenzen. Gleichkanal-Interferenzen können auftreten, wenn zwei oder mehr Funkanlagen benachbarter Gebiete gleichzeitig innerhalb eines Frequenzbandes Signale übermitteln. Intermodulare-Interferenzen bezeichnen Störungen durch das Auftreten eines dritten Senders in einer Region, der zwar in einem anderen Frequenzband sendet jedoch den Sendebetrieb der bisherigen Funkanlagen stört oder von diesen Störungen selbst betroffen ist. Nachbarkanal-Interferenzen bezeichnen Beeinträchtigungen bei der Signalausbreitungen von benachbarten Frequenzbändern. Diese resultieren aus etwaigen Rückstrahlungen der Rundfunksignale durch Geländeerhöhungen, wie Berge oder Hochhäuser.^[23]

Demnach entstehen durch Interferenzen signifikante grenzüberschreitende externe Effekte bei der Nutzung von Frequenzen. Diese können sich aus einer unkoordinierten Frequenznutzung ergeben, d.h. durch einen beliebigen nach den individuellen Präferenzen der Nachfrager orientierten, Konsum. Verwendet diesbezüglich ein Individuum X, die Frequenz F für die Signalübertragung und belegt gleichzeitig ein weiteres Individuum Y diese Frequenz F so kann es zu Störungen, im schlechtesten Fall zur Löschung, der gesendeten Inhalte kommen. Anhand dieses Beispiels einer Doppelbelegung wird deutlich, dass es sinnvoll erscheint die Frequenznutzung zu koordinieren, um Interferenzen zu vermeiden und somit die Nutzung des Frequenzspektrums möglichst Wohlfahrtsmaximierend zu gewährleisten. Deshalb sollte die Definition und Durchsetzung von Eigentumsrechten in die Hände einer übergeordneten Institution gelegt werden, um das Potential des privaten Gutes Frequenz vollends erschließen zu können. Infolgedessen ist der Staat Eigentümer des Frequenzspektrums und entscheidet über dessen Verwendung, da dieser als eine übergeordnete Einrichtung betrachtet werden kann.^[24]

Reflektierend der bisher behandelten Aspekte erfüllen Frequenzen nicht die charakteristischen Eigenschaften eines öffentlichen Gutes. Deshalb können sie grundsätzlich als privates Gut spezifiziert werden. Folglich ist zu vermuten, dass Frequenzen durch den Marktmechanismus optimal bereitgestellt werden können. Eine diesbezüglich effiziente Allokation über den Markt gestaltet sich jedoch als schwierig, da eine freie Verwendung des Frequenzspektrums mit externen Effekten in Form von Interferenzen verbunden sein kann. Aus diesem Grund reguliert der Staat die Frequenzvergabe und verfolgt hierbei unterschiedliche Zielsetzungen.

2.3 Ziele der Frequenzregulierung

Die Herausforderung bei der Nutzung der Ressource Frequenz ist nicht nur das Auftreten von Interferenzen, sondern auch dessen Eigenschaft eines nicht produzierbaren Gutes. So existiert ein gegebenes Spektrum das nicht erweiterbar ist. Zwar ermöglicht die technische Entwicklung eine immer effizientere Nutzungsweise, jedoch ändert sich die Anzahl der Frequenzen im Spektrum dadurch nicht. Diesbezüglich ergibt sich eine dauerhaft begrenzte Kapazität, die in der Regel niemals die Gesamtnachfrage des Marktes befriedigen wird. Um diese Disharmonie von Angebot und Nachfrage zu begegnen bedarf es einem Frequenzmanagement, das Frequenzen trotz Mangel an Verfügbarkeit und der Gefahr von Interferenzen einer effizienten bzw. verschwendungsfreien Nutzung zuführt. Diesbezüglich entscheidet der Staat, als Eigentümer des Frequenzspektrums, über dessen Verwendung – Er greift regulierend in den Markt ein.

Grundsätzlich wird unter Regulierung eine dauerhafte, staatliche Intervention in Märkte verstanden.^[25] Dieses verfolgt das Ziel ein Marktversagen zu verhindern bzw. zu korrigieren.^[26] Speziell für den Sektor der Frequenzbereitstellung können dabei drei Zielgruppen unterschieden werden Statische, Dynamische sowie Gesellschaftliche.^[27]

Statische Zielkriterien beziehen sich auf eine Zeitpunktanalyse. Sie gründen auf den momentanen Umständen und den gegenwärtig nachgewiesenen Nutzen, der sich aus der Frequenzverwendung ergibt. Hierbei wird die Zielsetzung einer statisch effizienten Allokation verfolgt, d.h. bedarfsgerechten und kostengünstigsten Bereitstellung des Gutes Frequenz unter der Berücksichtigung der aktuellen Nachfragesituation sowie dem Stand der technologischen Entwicklung. Letztlich wird das institutionelle Arrangement gesucht das das Frequenzspektrum, unter den gegebenen Konstellationen, in seine bestmögliche Verwendung führt. In diesem Zusammenhang kann die Forderung nach einer effizienten und störungsfreien Frequenznutzung als Beispiel, für statische Zielkriterien gelten.^[28]

Neben diesen genannten Zielgrößen, mit ihren statischen Elementen, existieren ebenfalls dynamische Zielsetzungen. Diese beziehen sich weniger auf die Analyse der momentanen Situation, sondern vielmehr die der zukünftigen Perioden. Es wird nach dem institutionellen Arrangement gesucht, welches das Frequenzspektrum dauerhaft in heute noch unbekannter effizienter Nutzung hält. Dabei wird berücksichtigt, dass der Einsatz von Funkfrequenzen vor einem langen Nutzungshorizont geschieht und sich die Nachfragepräferenzen der Konsumenten sowie die technologische Entwicklung hinsichtlich der Einsatzmöglichkeiten in noch unbekannter Weise ändert. In Beachtung dessen, beziehen sich dynamische Zielkriterien auf den Gegenstand der Innovation. Dabei wird entweder direkt auf die Förderung technologischer Innovation und neuartiger Dienste oder indirekt auf effiziente Infrastrukturinvestitionen gezielt. Dadurch soll das Anwendungsspektrum von Frequenzen erweitert und somit dessen wirtschaftlicher Wert bzw. der aus ihnen resultierende Nutzen maximiert werden. Um dieses Ziel zu erreichen, gelten kompetitive Strukturen als besonders förderlich. Deshalb erklärt der Gesetzgeber die Gewähr und die Förderung eines chancengleichen Wettbewerbs, auf den Telekommunikationsmärkten, als ein Ziel der Frequenzregulierung.^[29]

Werden die statischen und dynamischen Kriterien reflektiert so wird ersichtlich, dass diese dem übergeordneten Anliegen, der Beseitigung bzw. der Vermeidung von Marktunvollkommenheiten dienen. Operationale Einheiten dieses Oberziels sind z.B. die Wahrung der Verbraucherinteressen, die Förderung einer flächendeckenden Grundversorgung mit Telekommunikationsdiensten sowie die Beachtung der Belange des Rundfunks. Mit diesen Aspekten sind die Anliegen der gesellschaftlichen Zielsetzungen beschrieben.^[30]

Rückblickend lässt sich festhalten, dass die Zielsetzungen der Regulierung dazu dienen, eine möglichst effiziente Verwendung der Frequenzen zu ermöglichen. Der Staat als Eigner des Frequenzspektrums strebt in diesem Kontext nach Bereitstellungsverfahren, die diesem Anliegen als Unterstützungs- und Sicherungsinstrument dienen. Diesbezüglich erfolgt gegenwärtig die Zuweisung der Frequenznutzungsrechte in Deutschland mit Hilfe des Verfahrens der administrativen Lizenzierung.^[31]

2.4 Exkurs: Zuteilungsverfahren unter administrativer Lizenzierung

In Bezug auf das Zuteilungsverfahren werden in der Literatur vier alternative Verfahren diskutiert: First-come-first-served, Lotterien, Beauty Contest sowie Auktionen. Wesentliche Merkmale dieser Vergabeinstrumente werden im Folgenden kurz skizziert:

First-come-first-served: Bei diesem Verfahren erfolgt die Zuteilung der Frequenznutzungsrechte auf Antragstellung. Hierbei findet ein Prinzip der Schnelligkeit Anwendung. Es erhält derjenige Interessent den Zuschlag, dessen Anfrage zuerst bei der Regulierungsbehörde eingeht. Diesbezüglich wird ein interessierter Bewerber um eine schnellstmögliche Antragstellung bemüht sein, damit er die Nutzungsrechte an dem von ihm präferierten Frequenzband, auch tatsächlich erhält. Gelingt es hierbei die Reihenfolge des Eingangs zweifelsfrei zu ermitteln, so kann mit dem First-come-first-served Verfahren eine eindeutig nachvollziehbare und diskriminierungsfreie Vergabe ermöglicht werden. Desweiteren führt die Reduzierung auf ein Auswahlkriterium (Zeitpunkt des Antragseingangs) zu einer vereinfachten zeitnahen Vergabestruktur mit geringen administrativen Kosten.^[32]

Jedoch stellt dieser Allokationsmechanismus nicht zwangsläufig sicher, dass der effizienteste Interessent die Frequenznutzungsrechte erhält, da bei der Vergabeentscheidung weder die technischen und wirtschaftlichen Qualifikationen noch die Zahlungsbereitschaft eines möglichen Nutzers beachtet werden.^[33] Vielmehr verschafft dieses Verfahren einigen schnell und gut informierten Individuen Vorteile. Dies kann im Hinblick auf eine Situation mit großen Bewerberzahlen, zu einem unsicheren und willkürlichen Allokationsergebnis führen.^[34]

Lotterien: Existieren unterschiedliche Interessen hinsichtlich der Zuteilung einer Frequenz, so kann eine Entscheidung mittels des Lotterieverfahrens herbeigeführt werden. Hierbei erfolgt die Vergabe der Frequenznutzungsrechte per Losentscheid: Diesbezüglich entscheidet der Zufall über dessen Allokation. Sofern es in diesem Zusammenhang gelingt durch einheitliche Spezifikationen den Handlungsablauf des Verlosungsvorganges festzuschreiben, kann eine wettbewerbsneutrale und diskriminierungsfreie Zuteilung gewährleistet werden. (Denn grundsätzlich besteht die Möglichkeit, Losverfahren unterschiedlich auszugestalten – beispielsweise die direkte Verlosung von Frequenzpaketen an spezielle Nutzergruppen.).^[35]

In der Regel führen Lotterien jedoch nicht zu einer effizienten Allokation der Frequenznutzungsrechte, da wie auch beim First-come-first-served Verfahren die Vergabeentscheidung unabhängig von der Qualifikation des Bewerbers getroffen wird. Desweitern besteht die Gefahr des spekulativen Umgangs mit Frequenzen. So können Akteure die durch die Verlosung erhaltenen Nutzungsrechte an Dritte veräußern und daraus Gewinne erzielen. Lotterien eröffnen somit die Chance windfall profits^[36] zu erzielen.^[37]

[...]

^[1] Vgl. Kopf (2007), S. 681.

^[2] Vgl. Erber (2008), S. 450.

^[3] Vgl. Heinrich (2002), S. 198.

^[4] Grundsätzlich wird von der Fähigkeit des Marktes ausgegangen, eine optimale Güterallokation zu gewährleisten. Dies bedarf jedoch bestimmter Bedingungen. Werden diese Vorrausetzungen nicht erfüllt, so führt die Koordination des Marktes zu einen Ergebnis, welches von dem ökonomischen Wertmaßstab einer optimalen Allokation abweicht. Vgl. Heinrich (2002), S. 24. Da der Begriff des Marktversagens in der Literatur nicht einheitlich verwandt wird, geht diese Arbeit davon aus, dass ein Marktversagen als Funktionsstörungen des Markt-Wettbewerbsprozesses zu charakterisieren ist. Vgl. Eickhof (1986), S. 125.

^[5] Vgl. Heinrich.(2002), S. 24.

^[6] Vgl. Eickhof (1986), S. 126, Vgl. Musgrave et al. (1994), S. 68.

^[7] Vgl. Musgrave et al. (1994), S. 69.

^[8] Grundsätzlich beschreibt der Begriff des homo oeconomicus, ein rational handelndes Individuum. In diesem Kontext wird deshalb von dem Streben eines Solchen ausgegangen, aus gegebenen Mittel den maximalsten Nutzen zu generieren. Vgl. Kirchgässner (2000), S. 13.

^[9] Da Preise sich in der Regel aus den zwei Bestandteilen den Herstellungskosten und Gewinnaufschlägen zusammensetzten, wird an dieser Stelle davon ausgegangen, dass je niedriger die Kosten für die Herstellung eines Produktes sind, desto geringer können die Preise für den Endverbraucher kalkuliert werden. Ist diesbezüglich ein Produzent in der Lage seine Herstellungskosten zu minimieren, so kann er das Zielkriterium geringstmöglicher Endpreise erfüllen und somit eine Vielzahl von potentiellen Konsumenten für seine Produkte interessieren.

^[10] Vgl. Eickhof (1986), S. 126 f.

^[11] Dieses wäre mit einer pareto-effizienten Allokation erreicht. Damit wird eine Situation beschrieben, in der ein Individuum bei einer Reallokation von Ressourcen nicht besser gestellt werden kann, ohne einen anderes schlechter zu stellen. Vgl. Keuschnigg (2005), S. 31.

^[12] Vgl. Fritsch et al. (1993), S. 53 ff.

^[13] Daneben existieren noch weitere Gründe (Informationsmängel, Anpassungsmängel etc.) Vgl. Heinrich (2002), S. 24, die jedoch nicht Gegenstand dieser Arbeit sind.

^[14] Diese Eigenschaften sind Ausprägungen eines reinen öffentlichen Gutes und beschreiben ein theoretisches Konstrukt, welches im realen Wirtschaftsverkehr in der Regel nur in Mischformen existiert. Vgl. Czygan (2003), S. 71; Petersen (1993): S. 140 f.

^[15] Vgl. Czygan (2003), S. 71; Werle (2008), S. 48.

^[16] Vgl. Czygan (2003), S. 71; Werle (2008), S. 46.

^[17] Besteht keine Rivalität im Konsum so steht der Nutzen eines Gutes allen ohne gegenseitige Beeinträchtigung zur Verfügung. Aus diesem Grund wäre es ineffizient, Verbraucher vom Konsum auszuschließen, weil damit eine effiziente Ressourcennutzung nicht erreicht wird. Diese liegt vor, wenn die Verkaufspreise den Grenzkosten der Nutzung entsprechen, d.h. den Aufwendungen die durch einen zusätzlichen Nachfrager entstehen. Im Fall eines öffentlichen Gutes haben die Grenzkosten den Wert Null, deshalb sollte der Preis daher ebenfalls Null betragen. Vgl. Musgrave et al. (1994), S. 69. Die grundlegende Diskussion ob öffentliche Güter bei denen der Konsum nicht rivalisiert, kostenlos angeboten sollten, geht zurück auf die Samuelson-Minasian-Debatte. Vgl. Samuelson (1958); Minansian (1964); Samuelson (1964); Frank (1998).

^[18] Vgl. Petersen (1993), S. 142; Czygan(2003), S. 72.

^[19] Aus der Nichtausschließbarkeit vom Konsum erhält ein Nachfrager den Anreiz, seine wahren Präferenzen für ein Gut zu verhüllen. Würde es hingegen sein Interesse offenbaren, so könnte es auch zur Finanzierung des Gutes herangezogen werden. Sind seine Vorlieben in diesem Kontext nicht bekannt, so kann es hoffen, dass die anderen Nachfrager für die Finanzierung aufkommen, er selbst jedoch das Gut kostenlos konsumieren kann, sobald es produziert ist. Verfolgt die Gesamtheit der Individuen diese Strategie erfolgt keine wahrheitsgemäße Bedarfsanmeldung und somit kein realitätsgerechtes Angebot. Vgl. Czygan (2003), S. 72.

^[20] Vgl. Musgrave et al. (1994), S. 71.

^[21] Zwar ergänzt Heinrich, dass ein solcher Ausschluss nicht immer einfach aber grundsätzlich möglich ist. Als Beispiel für diese Einschränkung definiert er, die temporäre Existenz von Piratensendern. Vgl. Heinrich (2002), S. 198.

^[22] Vgl. ebenda.

^[23] Vgl. ebenda S. 199.

^[24] Vgl. Heinrich (2002), S. 199.

^[25] Vgl. Kruse (1987), S. 93.

^[26] Vgl. Badura (1999), S. 40.

^[27] Vgl. Coenen (2006), S. 18.

^[28] Vgl. ebenda (2006), S. 19.

^[29] Auch die Forderung nach Bereitstellungsverfahren, dient diesem Ziel. Vgl. Coenen (2006), S. 19; Knieps (2003), S. 204.

^[30] Vgl. Coenen (2006), S. 20.

^[31] Dieses Verfahren kann aber lediglich als Kompromisslösung verstanden werden, da es wie bei anderen Frequenzmanagementsystemen nur schwierig ist sämtliche Interessen und Anforderung, die mit der Frequenznutzung verbunden sind, zu erfüllen. Vgl. ebenda.

^[32] Vgl. Marcus et al. (2005), S. 10.

^[33] Vgl. Goldhammer et al. (2006), S. 23.

^[34] Vgl. Coenen (2007), S. 26;

^[35] Vgl. Marcus et al. (2005), S. 11 f.

^[36] „Windfall Gains aus dem sekundären Lizenzhandel entsprechen übernormalen Erträgen, denen kein entsprechendes ökonomisches Risiko gegenüber steht. Bewerber entscheiden über die Teilnahme an einem Lizensierungsverfahren anhand des Erwartungswertes. Während effiziente Nutzer des Frequenzspektrums in der Entscheidungssituation mit Sekundärhandel und der Entscheidungssituation ohne Sekundärhandel stets denselben Erwartungswert besitzen, nämlich den mit ihrer Erfolgswahrscheinlichkeit gewichteten Überschuss aus dem Betrieb der lizensierten Frequenznutzung, können ineffiziente Frequenznutzer ihren Erwartungswert durch die Zulassung von Sekundärhandel bedeutend steigern. Gewännen sie in einer Lotterie oder einem First-Come-First-Served-Vergabeverfahren eine Nutzungslizenz, könnten sie dann im sekundären Frequenzhandel maximal den Erwartungswert ihres effizienten Verhandlungspartners verdienen. Sekundärhandel bewirkt daher eine tendenzielle Angleichung der Erwartungswerte effizienter und ineffizienter Lizenznutzer. Er lockt zusätzliche Bewerber um Nutzungslizenzen unweigerlich an, mit denen zugleich die Wahrscheinlichkeit eines ineffizienten Resultates der Initialvergaberunde steigt.“ Coenen (2007), S. 26 f.

^[37] Vgl. Goldhammer et al. (2006), S. 23 f.