Können Public Private Partnerships die Finanzprobleme europäischer Regionen lösen?

Inhaltsverzeichnis

0 Einführung

1 Was verbirgt sich hinter den Begriffen Public Private Partnership (PPP) und Private Finance Initiative (PFI)?
1.1 Definition der Begrifflichkeiten
1.1.1 Public Private Partnership (PPP)
1.1.2 Private Finance Initiative (PFI)
1.1.3 Non-Profit Distributing Organisation (NPDO)
1.1.4 Weitere PPP-Varianten
1.2 Welche Ziele werden mit PPP/PFI angestrebt?

2 Verfassungsrechtliche Stellung der Regionen Schottland und Nordrhein-Westfalen
2.1 Verfassungsrechtliche Stellung und Finanzsituation Schottlands und seiner Kommunen
2.2 Verfassungsrechtliche Stellung und Finanzsituation Nordrhein-Westfalens und seiner Kommunen
2.3 Vergleich von verfassungsrechtlicher Stellung und finanzpolitischer Strukturen in Schottland und Nordrhein-Westfalen einschließlich der jeweiligen Kommunen

3 Bedeutung der Regionen in Europa im Hinblick auf die EU-Ebene
3.1 Einflussnahme verschiedener Politikebenen auf die Regionen Schottland und Nordrhein-Westfalen
3.1.1 Einflussnahme von EU und britischer Zentralregierung auf Schottland
3.1.2 Einflussnahme von EU und deutscher Bundesregierung auf Nordrhein-Westfalen
3.2 Einflussnahme Schottlands und Nordrhein-Westfalens auf die jeweilige Europapolitik ihrer Staaten
3.2.1 Mitwirkungsmöglichkeiten Schottlands bei der britischen Europapolitik
3.2.2 Mitwirkungsmöglichkeiten Nordrhein-Westfalens bei der deutschen Europapolitik
3.2.3 Mitwirkung Schottlands und Nordrhein-Westfalens im Ausschuss der Regionen (AdR) und bei der Konferenz der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen (RegLeg)
3.3 Einflussnahme der verschiedenen Politikebenen auf Finanzierungsmodelle wie PPP/PFI

4 Politisch-Institutionelle, rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen für PPP/PFI
4.1 Rahmenbedingungen der Einführung von PPP/PFI in Schottland
4.2 Rahmenbedingungen der Einführung von PPP/PFI in Nordrhein-Westfalen
4.3 Vergleich der politisch-institutionellen, rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen in Schottland und Nordrhein-Westfalen

5 Einführung und Umsetzung von PPP/PFI in Schottland und Nordrhein-Westfalen
5.1 PPP/PFI in Schottland
5.2 PPP/PFI in Nordrhein-Westfalen
5.3 Vergleich der Einführungs- und Umsetzungsszenarien in Schottland und Nordrhein-Westfalen

6 Umfang realisierter und geplanter PPP/PFI auf der jeweiligen regionalen und kommunalen Ebene
6.1 Finanzielle Bedeutung von PPP/PFI für die regionalen und kommunalen Haushalte in Schottland
6.2 Finanzielle Bedeutung von PPP/PFI für die regionalen und kommunalen Haushalte in Nordrhein-Westfalen
6.3 Einfluss von PPP/PFI auf die Haushalte in Schottland und Nordrhein-Westfalen

7 Bewertung der Vor- und Nachteile von PPP/PFI in Schottland und Nordrhein-Westfalen
7.1 Bewertung der Vor- und Nachteile von PPP/PFI aus jeweiliger Regierungssicht
7.2 Haltungen der Parteien in Schottland und Nordrhein-Westfalen zu PPP/PFI
7.3 Behandlung der Vor- und Nachteile von PPP/PFI in den jeweiligen Parlamenten und deren Ausschüssen
7.4 Bewertung der Vor- und Nachteile von PPP/PFI aus Sicht der jeweiligen Gewerkschaften des öffentlichen Dienstes
7.5 Einschätzung von Vor- und Nachteilen von PPP/PFI durch Beratungsunternehmen, Banken und Unternehmerverbände
7.6 Beurteilung der Wirtschaftlichkeit von PPP/PFI durch die jeweiligen Rechnungshöfe
7.7 Erfahrungen mit PFI-Projekten in Schottland

8 Geeignetheit der Instrumente PPP bzw. PFI, um die Finanzprobleme der Europäischen Regionen Schottland und Nordrhein-Westfalen zu lösen

Tabellenverzeichnis

Tab. 1 Nettoneuverschuldung in Schottland.

Tab. 2 Aufteilung der Einnahmen in Nordrhein-Westfalen

Tab. 3 Nettoneuverschuldung in Nordrhein-Westfalen

Tab. 4 Aufteilung der Ausgaben in Nordrhein-Westfalen

Tab. 5 Anteil der EU-Transferzahlungen an den Einnahmen Nordrhein-Westfalens..15

Tab. 6 Zahlungen Nordrhein-Westfalens an seine Kommunen

Tab. 7 Einnahmen nordrhein-westfälischer Kommunen

Tab. 8 Ausgaben nordrhein-westfälischer Kommunen

Tab. 9 Regionaler PFI-Einsatz in Großbritannien 2000-2001

Tab. 10 Regionaler PFI-Einsatz in Großbritannien

Tab. 11 Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Councils und PFI-Einsatz

Tab. 12 PPP-Pilotprojekte in Nordrhein-Westfalen

Tab. 13 Weitere nordrhein-westfälische Kommunen mit PPP-Projekten

Tab. 14 Beratungsunternehmen bei schottischen PFI-Projekten

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

0 Einführung

Die Ereignisse rund um die deutlich verspätete Einführung der LKW-Maut in Deutschland und die deutlich gewordenen Schwächen des mit dem Betreiberkonsortium TollCollect geschlossenen Vertrages haben das Thema „Public Private Partnerships (Öffentlich-Private Partnerschaften)“ in das Bewusstsein einer breiteren Öffentlichkeit gerückt. Insbesondere stellte sich hier konkret die Frage, ob das allgemein vertretene Postulat „die Privatwirtschaft sei auf jeden Fall leistungsfähiger und kostengünstiger als der Öffentliche Dienst“ noch bestehen bleiben kann und wie gut sich der öffentliche Partner einer PPP über vertragliche Regelungen gegen vom privaten Partner verursachte Misserfolge schützen und seine gerechtfertigten finanziellen Ansprüche verfolgen kann.

Während das plakative Thema „Maut-Chaos“ über viele Monate den deutschen Blätterwald beherrschte, blieb in der deutschen Öffentlichkeit relativ unbeobachtet, dass zunächst auf Seiten einzelner Bundesländer (z.B. Nordrhein-Westfalen ab Oktober 2001) und dann auch auf der Seite der Bundesverwaltung (ab November 2004) sog. Task Forces PPP gegründet wurden, die die Nutzung des Instrumentes Öffentlich-Private Partnerschaften im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung verstärkt vorantreiben sollen. In Nordrhein-Westfalen waren es die Kommunen als hauptsächliche Träger von Investitionen in die öffentlicher Infrastruktur, die mit Unterstützung der Landesregierung erste Pilotprojekte durchführten.

Das Konstrukt PPP als dritter Weg zwischen konventioneller Selbsterstellung durch den öffentlichen Dienst und Privatisierung vormals öffentlicher Dienstleistungen ist allerdings keine deutsche Erfindung. In Europa auf diesem Gebiet seit langem führend ist Großbritannien, wo die damalige konservative Regierung bereits 1992 die sog. Private Finance Initiative (PFI) als Möglichkeit, öffentliche Aufgaben durch private Partner planen, bauen, (vor)-finanzieren und betreiben zu lassen, entwickelte. Allerdings machte erst die seit 1997 amtierende Labour-Regierung verstärkt von dem neuen Instrument Gebrauch.

Die beiden Regionen Nordrhein-Westfalen und Schottland wurden ausgewählt, weil erstere zu den deutschen Bundesländern gehört, die das Thema PPP in Deutschland offensiv vorantreiben, und zweitere, weil das Instrument dort bereits seit etwa einem Jahrzehnt angewendet wird und dementsprechend viele – sowohl positive als auch negative – Erfahrungen vorliegen. Ganz aktuell haben die Regierungen beider Regionen Ende Januar 2005 einen Aktionsplan über eine intensivierte Zusammenarbeit unterschrieben, die im Themenfeld „Verwaltungsmodernisierung“ auch die Nutzung des „großen Erfahrungsvorsprungs Schottlands bei PPP-Modellen“ berücksichtigen soll.

Ziel dieser Arbeit ist es, im komparativen Vergleich zwischen den beiden Europäischen Regionen Nordrhein-Westfalen und Schottland darzustellen, welche Argumente aus politisch-rechtlicher aber insbesondere auch aus finanzpolitischer Sicht dafür bzw. dagegen sprechen könnten, das Instrument PPP/PFI verstärkt zur Lösung der finanziellen Probleme Europäischer Regionen heranzuziehen. Hierbei ist insbesondere auch zu berücksichtigen, dass die Regierungen der Europäischen Regionen unter Einwirkung verschiedener politischer Einflüsse (Stichwort: Mehrebenensystem des Regierens in Europa) agieren müssen und ihre Haushalte daher auch aus verschiedenen Quellen finanziert werden.

Weiterhin soll die Arbeit darstellen, ob es – sofern man sich dafür entscheidet – unter den verschiedenen Varianten von PPP/PFI eine aus Sicht der finanziellen Belastung der öffentlichen Haushalte günstigere Variante gibt, weil sie die sich aus einer PPP möglicherweise ergebenden Gewinne nicht auf private Anteilseigner aufteilt, sondern diese wieder in den Haushalt des öffentlichen Partners reinvestiert (sog. Non-Profit Distributing Organisation / NPDO).

Die Masterarbeit definiert zunächst den Begriff PPP und dessen häufigste Variante PFI. Nach einer Beschreibung der verfassungsrechtlichen und finanzpolitischen Besonderheiten der beiden Regionen und einer Darstellung der Beziehungen zwischen EU-Ebene und regionaler Ebene, geht sie auf den Vergleich der Implementierung des Instrumentes PPP/PFI in Nordrhein-Westfalen und Schottland ein. Dabei werden die Argumente der jeweiligen Protagonisten (Regierungen, Parlamente, Parteien, Gewerkschaften, Beratungsunternehmen, Rechnungshöfe) ausgewertet. Aus den gemachten Erfahrungen in beiden Regionen wird eine Aussage abgeleitet, ob und wenn ja, in welchen Fällen, PPP/PFI die Haushaltsprobleme Europäischer Regionen lösen können und welche Variante von PPP/PFI die für den Steuerzahler günstigste sein kann.

Im Einzelnen wird in Kapitel 1 definiert, was unter den Begriffen PPP und PFI zu verstehen ist und welche weiteren Varianten von PPP existieren, die jedoch im Rahmen dieser Masterarbeit nicht näher behandelt werden.

Kapitel 2 beinhaltet eine verfassungsrechtliche Darstellung der beiden Europäischen Regionen und die Auswirkungen, die sich hieraus für die jeweilige Haushaltssituation ergeben. Der Begriff „Region“ wird dabei sowohl für Schottland als auch Nordrhein-Westfalen – ungeachtet der staatsrechtlichen Stellung eines deutschen Bundeslandes – verwendet und ist im Sinne des statistischen Begriffes der NUTS1-Region zu verstehen. In diesem Zusammenhang wird auch verdeutlicht, wie groß die jeweilige Einflussnahme durch den Zentralstaat (in Schottland) bzw. den Bundesstaat (in Nordrhein-Westfalen) ist.

In Kapitel 3 wird dargestellt, welche Bedeutung die Regionen in Europa in Bezug auf die EU-Ebene haben, welchen Einfluss sie über den Ausschuss der Regionen nehmen können und wie sie über Struktur- und Regionalbeihilfen unter Umgehung der nationalen Ebene durch die EU (teil)-finanziert werden. Auch der Zusammenhang zwischen EU-Politiken und PPP wird hier erklärt.

In Kapitel 4 werden die politisch-institutionellen, rechtlichen und organisatorischen Rahmenbedingungen für PPP/PFI in beiden Regionen und deren Auswirkungen auf dieses Modell beschrieben. Der britische Public Sector Comparator (PSC) als dort allgemein verwendeter Wirtschaftlichkeitsmaßstab wird kurz erläutert.

Kapitel 5 gibt einen kurzen historischen Überblick über die Strategie der Einführung und Umsetzung von PPP/PFI in beiden Regionen, während in Kapitel 6 die realisierten und geplanten PPP/PFI auf regionaler und kommunaler Ebene dargestellt werden und ihre quantitative Bedeutung für die jeweiligen – insbesondere kommunalen – Haushalte herausgearbeitet wird.

Die umfangreiche Diskussion der Vor- und Nachteile von PPP/PFI durch die jeweiligen Protagonisten wird in Kapitel 7 behandelt. Naturgemäß ist hier der Anteil, den die Diskussion in Schottland einnimmt bzw. eingenommen hat, aufgrund des deutlich längeren Erfahrungshorizontes, größer.

Kapitel 8 würdigt schließlich die Geeignetheit von PPP/PFI zur Lösung der Finanzprobleme Europäischer Regionen kritisch und zieht Schlussfolgerungen, ob dieses Instrument zur Lösung der Finanzprobleme europäischer Regionen angewendet werden sollte.

1 Was verbirgt sich hinter den Begriffen Public Private Partnership (PPP) und Private Finance Initiative (PFI)?

1.1 Definition der Begrifflichkeiten

1.1.1 Public Private Partnership (PPP)

Für Public Private Partnerships (PPP) oder Öffentlich-Private Partnerschaften gibt es keine allgemeingültige, wissenschaftlich wie praktisch anerkannte Definition von PPP, sondern eine Vielzahl unterschiedlicher Definitionsversuche. Aufgrund der vielschichtigen Ausprägungsformen – der EU-Kommissar für Binnenmarkt, Steuern und Zölle Frits Bolkestein bezeichnete PPPs deshalb als „Dachbegriff, der eine breite Palette wirtschaftlicher Betätigungen abdecke und in fortwährender Entwicklung sei“ (Bolkestein, 2003) – sind diese Definitionsversuche oftmals deskriptiv. Vielfach dient PPP auch einfach als ein Modewort, das als ungenauer Sammelbegriff für alle möglichen neuen und bereits bekannten Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privaten verwendet wird (Budäus/Grüning, 1997, S. 47). Dieses Dilemma der nicht hinreichend genauen Bestimmbarkeit und Abgrenzbarkeit zeigt beispielsweise die folgende Definition auf, wonach PPP jede Form des arbeitsteiligen Zusammenwirkens von öffentlicher Hand und Privatwirtschaft zwecks gemeinsamer Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe bezeichnet (Brede, 2005, S. 39). Nach einer weiteren Definition des Kommunalwissenschaftlichen Instituts der Universität Potsdam sind unter dem Begriff Public Private-Partnership (PPP) unterschiedliche Formen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichen Stellen und privaten Unternehmen zu verstehen. Dabei handele es sich meist um wirtschaftliche Betätigung im Zusammenhang mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen, Infrastrukturinvestitionen, Technologiezentren und dergleichen. Vereinfacht dargestellt, handelt es sich bei PPP um jede beliebige Kooperation, bei der ein Teil der Akteure aus dem privatwirtschaftlichen Sektor stammt und der andere Teil aus dem öffentlichen Sektor (Budäus/Grüning, 1997, S. 48). Die öffentliche Hand tritt bei PPP im wesentlichen nur noch als Nachfrager von Dienstleistungen auf; die von Privaten erbrachten Leistungen werden auf der Basis vertraglicher Vereinbarungen vergütet. Charakteristisch für PPP-Projekte ist eine langfristige vertragliche Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft, wobei die mit der Partnerschaft verbundenen Projektrisiken, an Wirtschaftlichkeitsgesichtspunkten orientiert, auf die Partner verteilt werden (Finanzministerium Nordrhein-Westfalen, 2003, S. 2). Charakteristisch für PPP sind insofern eine langfristige Partnerschaft zwischen öffentlichem und privatem Sektor, die (Vor-)finanzierung durch die Privatwirtschaft, die Konzentration des öffentlichen Partners auf seine Gewährleistungsverantwortung hinsichtlich der öffentlichen Dienstleistung sowie die Risikoteilung zwischen öffentlichem und privatem Partner (Kommission, 2004, S. 3). Wie die vorstehenden Definitionen zeigen, deckt der Oberbegriff PPP den gesamten Bereich zwischen der konventionellen Aufgabenerledigung durch den Öffentlichen Sektor auf der einen Seite und der vollständigen Privatisierung bislang öffentlicher Dienstleistungen auf der anderen Seite ab. Insofern kann man PPP auch als „Dritten Weg“ bezeichnen, bei dem der Öffentliche Sektor zwar noch die Gewährleistungsverantwortung für öffentliche Dienstleistungen behält, mit ihrer Ausführung jedoch einen privaten Partner beauftragt.

1.1.2 Private Finance Initiative (PFI)

Bei der – insbesondere in Großbritannien – am häufigsten verwendeten Variante von PPP handelt es sich um die Private Finance Initiative (PFI) oder Privatfinanzierungsinitiative, die 1992 durch den damaligen konservativen britischen Finanzminister Norman Lamont eingeführt wurde. Nachdem die konservative Regierung unter Margaret Thatcher ab 1979 zunächst einen radikalen Privatisierungskurs im Bereich der staatlichen Unternehmen verfolgte, begann sie in den 1980er Jahren auch mit der wettbewerblichen Vergabe von Verträgen (Compulsory Competitive Tendering) in bezug auf Nebenleistungen des Öffentlichen Sektors (z.B. Müllabfuhr, Reinigungsdienste, Kantinenbetrieb). Dabei führte insbesondere der Zwang zur Einhaltung der Maastricht-Kriterien schließlich zur Entwicklung des Instruments PFI. Diese stellt eine Möglichkeit dar, neue Investitionen im öffentlichen Sektor vorzunehmen, ohne Steuern zu erhöhen. Wenn Firmen einen PFI-Vertrag abschließen, verpflichten sie sich, groß-dimensionierte Investitionsvorhaben wie Krankenhäuser oder Schulen durchzuführen und diese über einen Zeitraum von 30 oder mehr Jahren an den öffentlichen Sektor zu vermieten (BBC, 2001). Der Kerngedanke des PPP/PFI-Modells ist die Zusammenführung der bisher getrennten Verantwortungen für die Planung und die Errichtung bzw. die Sanierung eines Gebäudes einerseits und für den langfristigen Betrieb desselben andererseits. Somit kann sich der Staat beim Modell PFI von der Bereitstellung öffentlicher Leistungen zurückziehen und deren Design, Planen, Produzieren, Finanzieren und Betreiben ausschließlich der Verantwortung der Privatwirtschaft überlassen (SPD-Bundestagsfraktion, 2004, S. 16). Sowohl in Schottland als auch in Nordrhein-Westfalen stellt diese Kombination aus Planung, Bau/Produktion, (Vor)-finanzierung und Betrieb öffentlicher Infrastrukturen die am häufigsten verwendete PPP-Variante dar. Hinsichtlich der Refinanzierung von PFIs existieren verschiedene Alternativen; entweder wird die Refinanzierung über regelmäßige Zahlungen aus den Haushalten der jeweiligen öffentlichen Partner sichergestellt (Betreibermodell) oder dem privaten Partner wird die Möglichkeit eingeräumt, sein Investment über Gebührenzahlungen der Nutzer von Einrichtungen (z.B. Mautgebühren bei der LKW-Maut in Deutschland) zu refinanzieren (sog. Konzessionsmodell). Da die öffentlichen Haushalte durch die Anwendung des Konzessionsmodells in der Regel nicht unmittelbar beeinflusst werden – es sei denn, über entgangene Einnahmen wie bei der verspäteten Einführung der LKW-Maut in Deutschland – befasst sich diese Masterarbeit im Wesentlichen mit der aus den öffentlichen Haushalten refinanzierten PFI-Variante, d.h. mit dem Betreibermodell, und dessen Auswirkungen auf die Lösung der Finanzprobleme der Regionen Schottland und Nordrhein-Westfalen.

1.1.3 Non-Profit Distributing Organisation (NPDO)

Eine Sonderform der PFI stellt die Non-Profit Distributing Organisation (NPDO), d.h. eine Konstruktion, bei der Gewinne nicht verteilt werden, dar. Vorreiter in Schottland ist der Argyll and Bute Council, der Neubau und Sanierung einer Vielzahl seiner Schulen über dieses Modell abwickeln wird. Die schottische Regionalregierung, die diesen alternativen Ansatz als Pfadfinder-Projekt unterstützt hat, und andere Councils zeigen Interesse daran, das NPDO-Modell zu übernehmen. Dem Modell lagen Überlegungen zugrunde, wonach viele PPPs zur Bereitstellung von Infrastrukturen des öffentlichen Dienstes, wie z.B. die Modelle für Krankenhäuser und Schulen, Risikoeigenschaften haben, die für gemeinnützige Strukturen geeignet sein könnten (PricewaterhouseCoopers, 2002, S. 27). Dabei wurden NPDOs bereits in anderen Teilen Großbritanniens sowohl in Überlegungen zur Restrukturierung des Eisenbahnbereichs als auch bei der Bereitstellung von Verbesserungen der Infrastruktur für Welsh Water einbezogen (Public Service Review, 2004, S. 105-106). Bei NPDOs handelt es sich um eine Form von gemeinnützigen Unternehmen, die zwar oftmals ein umfangreiches privatwirtschaftliches Engagement umfassen; andererseits aber nicht von aus der Privatwirtschaft bezogenem Risikokapital (oder Eigenkapital) getragen werden. Es bedeutet in der Folge, dass jegliche Finanzierungsreserven, die zu dem gemeinnützigen Unternehmen beitragen oder von diesem aufgebaut wurden, keinen Kursgewinn erfordern (PricewaterhouseCoopers, 2002, S. 3). Kreditgeber von niedrigverzinsten vorrangigen Schulden verleihen Geld nur in dem Maße, wie das mit der Rückerstattung von Zinsen und Kapital verbundene Risiko minimal ist; eine wirtschaftliche Zuordnung von PPP-Risiken innerhalb der Privatwirtschaft führt jedoch tendenziell zur Übernahme bestimmter Risiken durch die Anbieter der Kapitalanlage. Derartige Risiken müssen durch die Hereinnahme von teurerem Risikokapital (Eigenkapital), das typischerweise 10 – 20 % des gesamten PPP-Finanzbedarfs ausmacht, übernommen werden. Risikokapital erfordert außerdem einen voraussichtlichen (aber keinesfalls sicheren) Ertrag (ebd., S. 10). Die fehlende Notwendigkeit bei NPDOs, eine Rendite auf das Risikokapital zu erreichen, führt langfristig zu geringeren Finanzierungskosten, kurzfristig kostet die Dienstleistung mehr, da der Ersatz für Eigenkapital durch den öffentlichen Sektor beigesteuert und nicht von der Privatwirtschaft bezogen wird (ebd., S. 16). Das darüber hinaus bestimmende Merkmal von gemeinnützigen Unternehmen ist ihre „Nichtverteilungs-Auflage“, welche die Verteilung jeglichen Gewinns oder Überschusses an diejenigen, die direkten Einfluss auf das Unternehmen haben, verbietet. Stattdessen werden diese Überschüsse in das Unternehmen reinvestiert. Demzufolge haben gemeinnützige Unternehmen keine Eigentümer im traditionellen Sinne und werden stattdessen von Mitgliedern ‘besessen’, die kein unmittelbares finanzielles Interesse an der Firma haben. Im Gegensatz hierzu sind gewinnorientierte Unternehmen stark motiviert, Kosten zu Lasten der Qualität zu senken und besitzen keine Vorrichtungen, sie daran zu hindern (Grout / Yong, 2003, S. 7). Bei einer NPDO wird den privatwirtschaftlichen Partnern des öffentlichen Auftraggebers lediglich eine Gewinnmarge für die Vertragselemente Errichtung und Betrieb zugesichert, so lange die Leistungsvorgaben erreicht werden (Contract Journal, 2003). Die NPDO in Argyll and Bute soll die bisherigen PFI-Vorteile, wie Bereitstellung des Anfangskapitals durch die Privatwirtschaft, Instandhaltung und Betrieb der Einrichtung durch den privaten Partner zu einem vereinbarten Standard, leistungsbezogene jährliche Vergütung an das privatwirtschaftliche Unternehmen und Bilanzentlastung des öffentlichen Sektors (Public Service Review, 2004, S. 105-106) um weitere NPDO-typische Vorteile ergänzen. So werden keine Gewinne über die Zahlungen an die Subunternehmer hinaus mitgenommen, zusätzliche Gewinne zur Förderung und Bereitstellung zusätzlicher Bildungseinrichtungen für die Menschen in Argyll and Bute zurückgeführt und die Vertretung der Interessenvertreter des Bildungsbereichs im Aufsichtsrat der Projektgesellschaft sichergestellt (The PFI Journal, 2004, S. 40). In den meisten privatwirtschaftlichen Unternehmen haben die Kapitalgeber des Risikokapitals umfangreiche Eigentümerrechte und Kontrolle über das Unternehmen, die ihnen kraft ihrer Anteilseignerschaft übertragen sind (PricewaterhouseCoopers, 2002, S. 3). So entwickeln Anteilseigner und Geschäftsführung die Managementstruktur weiter und verfeinern sie regelmäßig, um die Unternehmensziele zu erreichen; dabei ist die Geschäftsführung den Anteilseignern rechenschaftspflichtig. Bei einer NPDO muss ein aus Interessenvertretern gebildetes Gremium wie Anteilseigner handeln und eine geeignete Managementstruktur mitentwickeln und die Rechenschaftspflicht der Geschäftsführung regeln (ebda, S. 19). Die Einbeziehung von repräsentativen Gruppen von Kunden / Dienstnehmern kann die Strategie zur Erfüllung öffentlicher Dienstleistungen steuern und hervorheben, wo Leistungsverbesserungen erforderlich sind (ebd., S. 22). Diese Einbeziehung von Interessenvertretern in die Kontrolle der NPDO wird vom Argyll and Bute Council nicht nur als eine Frage des Rechts angesehen, sondern auch als ein Potenzial, höheren „value for money“ zu erreichen (Walsh, 2003, S. 49-50).

1.1.4 Weitere PPP-Varianten

Neben der oben beschriebenen PPP-Hauptvariante PFI (bzw. in Deutschland Betreiber- und Konzessionsmodelle) existieren weitere Varianten, die unter dem Oberbegriff PPP subsumiert werden können. PPPs sind generell in Entwicklungspartnerschaften und Risikopartnerschaften aufzuteilen. Erstere zeichnen sich dadurch aus, dass sie öffentliche und private Ressourcen mit dem Ziel einer bestimmten Projektentwicklung zusammenführen (z.B. Regionalplanung, Stadtentwicklung, Kulturförderung); sie haben in der Regel die weniger bindende Organisationsform einer Arbeitsgemeinschaft oder eines gemeinnützigen Vereins. Die Risikopartnerschaften hingegen, zu denen auch die in dieser Masterarbeit untersuchte PFI gehört, decken die Partnerschaften ab, die zur Verwirklichung definierter Projekte mit konkreten Planungs-, Bau-, Finanzierungs- und Betriebsrisiken gebildet werden. Neben den näher untersuchten Betreiber- und Konzessionsmodellen der PFI gehören hierzu das Contracting Out und die Organisationsprivatisierung. Beim Contracting Out besteht zwar eine mittel- bis langfristige Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Partner; hier wird aber auf die reine Dienstleistungserbringung abgestellt, d.h. der private Partner nimmt im Auftrag des öffentlichen Partners Aufgaben war, die dieser sonst selbst erbringen würde. Die Organisationsprivatisierung oder funktionale Ausgliederung wiederum wird oftmals auch als unechte PPP-Variante betrachtet; sie wird dann als PPP angesehen, wenn die entstehende Einheit tatsächlich nach privatwirtschaftlichen Grundsätzen organisiert und betrieben wird und trotz Anteilseignerschaft bzw. Anteilsmehrheit der Öffentlichen Hand wie ein Privater agieren kann.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Abgewandelte eigene Darstellung (Quelle: PricewaterhouseCoopers, Public Private Partnerships – Formen und Ausprägungen in: e-Verwaltung, 2001, S. 52-55)

Diese Masterarbeit setzt sich jedoch nicht weiter mit den oben beschriebenen PPP-Varianten auseinander, da deren finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte nicht die Dimensionen annehmen, wie die zur PFI gehörenden Untervarianten Betreibermodell und Konzessionsmodell.

1.2 Welche Ziele werden mit PPP/PFI angestrebt?

Während die privaten Partner naturgemäß vorrangig Interesse am Zugang zu öffentlichen Ressourcen (z. B. Grundstücken), planungsrechtlich gesicherter, risikoarmer Durchführung und hoher Rendite haben, können die öffentlichen Partner ihren Aktionsradius und ihre Handlungsformen über die traditionellen Formen des Verwaltungshandelns hinaus erweitern, neue Managementprinzipien kennen lernen und zusätzliche Finanzmittel mobilisieren. Die Möglichkeit zusätzliche Finanzmittel mobilisieren zu können, ohne unpopuläre Maßnahmen wie Steuer- oder Gebührenerhöhungen treffen zu müssen, ist dabei in Zeiten großer Mittelknappheit der öffentlichen Hand ein häufig verwendetes Argument, um Lösungsalternativen wie PPP/PFI in Erwägung zu ziehen. Zu den im Zusammenhang mit PPP/PFI angestrebten Wirkungen gehören daher die Verbesserung der Finanzsituation der öffentlichen Hand und damit verbunden die Möglichkeit, neue Investitionen anzustoßen und hierdurch letztlich auch Arbeitsplätze zu schaffen (Budäus/Grüning, 1997, S. 56). Gerade die PFI biete dabei den Vorteil, dass sie den Druck auf öffentliche Finanzen kurzfristig mindert, weil PFI die öffentlichen Finanzierungsverpflichtungen mit der Erbringung der Dienstleistung – und nicht etwa wie bei der konventionellen Beschaffungsvariante hauptsächlich mit einer hohen Anfangsinvestition über Kreditaufnahme finanziert – verknüpft. PFI sei daher besonders geeignet für Projekte, bei denen die geforderten Dienstleistungen von Anfang an klar definiert werden können und diese während der Vertragsdauer voraussichtlich keinen wesentlichen Änderungen unterliegen werden (IFSL, 2003, S. 3). Darüber hinaus werden Politiker, die den Einsatz von PPP/PFI befürworten, nicht müde darauf hinzuweisen, dass das Instrument nicht nur zur Entlastung der öffentlichen Haushalte dienen soll, sondern v.a. auch im Kontext der Verwaltungsmodernisierung zu sehen sei. So werde nicht nur wieder Spielraum für Politikgestaltung durch private (Vor-)Finanzierung öffentlicher Infrastrukturvorhaben erlangt, sondern darüber hinaus auch die Effizienz der Aufgabenwahrnehmung durch Anwendung privatwirtschaftlicher Methoden gesteigert. Insofern stellten PPP einen wichtigen Baustein zur Modernisierung des Staates und der Verwaltung dar; sie seien auch Ausdruck dafür, dass der Staat sich auf seine Kernaufgaben beschränken sollte (Finanzministerium Nordrhein-Westfalen, 2003, S. 6). Das häufig verwendete Postulat, wonach staatliche Betriebe grundsätzlich weniger effizient wirtschaften als vergleichbare private Unternehmen und deshalb zu privatisieren sind, ist jedoch kritisch zu hinterfragen. So wiesen Untersuchungen nach, dass Effizienzdefizite staatlicher Betriebe häufig auf unterschiedlichen Vergleichsbedingungen beruhten und Vergleiche zwischen börsennotierten Aktiengesellschaften ergaben, dass zwischen rein privaten und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen keine signifikanten Unterschiede bestanden (Brede, 2005, S. 50). Diese Masterarbeit versucht deshalb u.a. auch darzustellen, ob aufgrund der – insbesondere schottischen – Erfahrungen überhaupt mit Effizienzvorteilen durch PPP/PFI gerechnet werden kann und ob dieses Instrument daher zur Lösung der Finanzprobleme der Europäischen Regionen Schottland und Nordrhein-Westfalen beitragen kann.

2 Verfassungsrechtliche Stellung der Regionen Schottland und Nordrhein-Westfalen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Eigene Darstellung, Geographische Lage der NUTS-1-Regionen Schottland (SCO) und Nordrhein-Westfalen (NW)

2.1 Verfassungsrechtliche Stellung und Finanzsituation Schottlands und seiner Kommunen

Schottland ist seit der Vereinigung der Parlamente von England und Schottland im Jahre 1707 (Act of Union) Teil des Vereinigten Königreichs von Großbritannien und Nordirland. Mit der damaligen staatlichen Vereinigung wurde Schottland zwar eine Reihe von Sonderrechten (Justiz, Schulen, Notenbanken) eingeräumt; gleichwohl wurden seitdem alle wichtigen Entscheidungen im britischen Parlament in London getroffen. Dies ist insbesondere deshalb bedeutsam, weil Großbritannien nicht über eine geschriebene Verfassung verfügt und demzufolge das britische Parlament grundsätzlich dazu befugt ist, alle politischen Entscheidungen in Großbritannien und damit auch in Schottland zu treffen. Der konservative britische Politiker Lord Hailsham hat hierfür auch den Begriff der „Elective Dictatorship“ geprägt. Demnach ist die Macht des britischen Parlaments – oder genauer: seiner Parlamentsmehrheit – absolut und unbegrenzt und unterliegt keinen gesetzlichen Beschränkungen (Lord Hailsham, 1978, S. 9). Für Schottland, das aufgrund seines Bevölkerungsanteils von weniger als 10 % an der britischen Gesamtbevölkerung und der demographischen Dominanz Englands nur relativ schwach im britischen Parlament vertreten ist, bedeutete dies bislang, die völlige Abhängigkeit von den im Parlament in London getroffenen Entscheidungen hinnehmen zu müssen. Allerdings hat der Erfolg der (New) Labour Party bei den britischen Parlamentswahlen von 1997 zu einer vorsichtigen Veränderung britischer Regionalpolitik geführt. Die Labour Party war im Wahlkampf 1997 mit dem Versprechen angetreten, Volksabstimmungen in allen Landesteilen darüber abzuhalten, ob regionale Parlamente gewählt werden und ob diesen Parlamenten ggf. auch gewisse Steuerhebungsrechte zuerkannt werden sollten. Die Kampagne für eine teilweise Übertragung (Devolution) bisheriger zentralstaatlicher Gesetzgebungs- und Regierungskompetenzen auf ein zu wählendes Scottish Parliament und eine Scottish Executive wurde dabei nicht nur von der Labour Party sondern auch von der Scottish National Party und den Liberaldemokraten geführt; einzig die Konservativen, traditionell schwach in Schottland und in der Regel nur viertstärkste Partei, lehnten ein eigenes schottisches Parlament ab. Bei der Volksabstimmung im Herbst 1997 stimmten schließlich über 74 % der schottischen Wähler für die Einrichtung eines Schottischen Parlaments und mehr als 63 % der Wähler votierten dafür, dass dieses Parlament auch das Recht erhalten solle, die Steuersätze in Schottland verändern zu dürfen (sog. Tartan Tax). Daraufhin wurde im Dezember 1997 eine Gesetzesvorlage in das britische Parlament eingebracht, die im November 1998 zur Verabschiedung derScotland Act 1998führte. Mit diesem Gesetz wurden auch die Politikfelder definiert, für die Schottland selbst zuständig sein sollte (Gesundheit, Erziehung und Ausbildung, Lokale Verwaltung, Wohnungsbau, Wirtschaftsförderung, viele Bereiche der Inneren Angelegenheiten sowie Zivil- und Strafrecht, Verkehrspolitik, Umweltpolitik, Landwirtschaft, Fischerei und Forstwesen, Sport, Kultur und Kunst) und diejenigen, die vom britischen Parlament für sich selbst als reserviert betrachtet werden (Auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung und Nationale Sicherheit, Finanz- und Währungspolitik, Energiepolitik, Arbeitsrecht, Sozialversicherung, Asyl- und Einwanderungspolitik). Basierend auf dem Schottland-Gesetz von 1998 wurden im Mai 1999 erstmalig nach fast 300 Jahren wieder Wahlen für ein Schottisches Parlament abgehalten. Aus diesen Regionalwahlen – bei denen sich das Wahlrecht im übrigen sehr stark am deutschen Wahlrecht mit Erst- und Zweitstimmen und einem personalisierten Verhältniswahlsystem orientiert – ging eine Koalition aus Scottish Labour Party und Scottish Liberal Democrats siegreich hervor; größte Oppositionspartei mit fast 30 % der Stimmen wurde die nach völliger staatlicher Unabhängigkeit Schottlands strebende Scottish National Party während die Konservativen relativ schwach abschnitten. Diese Stimmenverteilung wurde bei den Wahlen im Jahre 2003 grundsätzlich bestätigt, wobei Scottish Labour Party und Scottish National Party jeweils leichte Verluste hinnehmen mussten, während die beiden kleineren Linksparteien Scottish Socialist Party und Scottish Greens insbesondere von der Ablehnung der eher bürgerlichen Politik von „New Labour“ durch die schottische Bevölkerung profitierten. Die von der Koalition aus Labour und Liberaldemokraten gebildete schottische Regionalregierung (Scottish Executive) besteht aus dem von der Scottish Labour Party gestellten First Minister und derzeit sieben Ministern der Labour Party sowie drei Ministern der Liberal Democrats. Neben der regionalen Verwaltungsebene aus Ministerien und diesen nachgeordneten Regionalbehörden existiert eine kommunale Verwaltungsebene, die 32 sog. Unitary Councils umfasst, die für 19.000 Einwohner (Orkney Islands) bis fast 600.000 Einwohner (City of Glasgow) zuständig sind. Die flächenmäßig größte Kommune ist der Highland Council mit über 25.000 km² (etwa ein Drittel der Gesamtfläche Schottlands) und einer Bevölkerungsdichte von gerade einmal 8 Einwohnern pro km². Die Councils, die durchschnittlich rund 158.000 Einwohner verwalten, sind verantwortlich für den vollen Umfang kommunaler Dienstleistungen; ihnen steht es jedoch frei, ob sie diese Dienstleistungen selbst erbringen, oder ob sie sie von anderen Behörden oder dem Privatsektor „kaufen“ wollen. Schottland wird von insgesamt etwas mehr als 5 Mio. Einwohner bewohnt; da das Land eine Fläche von fast 79.000 km² hat, ist es mit nur 64 Einwohnern pro km² relativ dünn besiedelt. Die Bevölkerung konzentriert sich dabei sehr stark in Zentralschottland – insbesondere im Gebiet zwischen den beiden größten Städten Glasgow und Edinburgh – während die im Norden gelegenen Highlands, die Hebrideninseln, Orkney und Shetland Islands sehr dünn besiedelt sind. Aufgrund dieser geographischen Rahmenbedingungen sind die für die Aufrechterhaltung der notwendigen Infrastrukturen je Einwohner aufzuwendenden Kosten im dünnbesiedelten Schottland naturgemäß höher als im dichtbesiedelten England. Allein aufgrund der geographischen Gegebenheiten besteht in Schottland ein im Vergleich zum gesamtbritischen Durchschnitt größerer Finanzbedarf zur Aufrechterhaltung seiner Infrastruktur. Es ist deshalb nicht erstaunlich, dass im Haushaltsjahr 2000/2001 die Ausgaben der Region Schottland pro Kopf mit 5.558 £ deutlich höher waren als im britischen Durchschnitt mit 4.709 £ (Office for National Statistics, 2002, S. 349). Bei der Ausgabenhöhe pro Kopf muss allerdings auch berücksichtigt werden, welchen Politikbereichen diese hauptsächlich zuzuordnen sind. So entfielen 32,9 % der Ausgaben des Haushaltsjahres 2001/2002 auf die Unterstützung der Regionalregierung für die Kommunalbehörden, 30,9 % entfielen auf den in Schottland staatlichen Gesundheitssektor, 10,6 % auf Unternehmen und Lebenslanges Lernen und 5,2 % auf Verkehr (Scottish Parliament, 2002, S. 8). Beschäftigt man sich nun etwas näher mit der schottischen Finanzpolitik, ist zunächst ein Sachverhalt unmissverständlich festzuhalten: Obwohl nun ausserhalb von England sog. Devolved Administrations (wie die Scottish Executive) existieren, ist das Vereinigte Königreich im wesentlichen immer noch ein unitarischer Staat und nicht etwa ein Bundesstaat. Selbst im Vergleich mit anderen unitarischen Staaten besteht hier eine hochgradig zentralisierte und vereinheitlichte Kontrolle über öffentliche Ausgaben und Besteuerung durch das britische Finanzministerium (Heald / McLeod, 2002, S. 147). Das Budget der Region Schottland wird über drei Finanzierungswege determiniert. Diese sind

- das sog. Assigned Budget (zugewiesenes Budget), das vom britischen Finanzministerium bedingungslos zugewiesen wird und fast alle Maßnahmen der Regionalverwaltung abdeckt;
- spezielle Zuteilungen für Dienstleistungen, die nach Maßgabe von britischen oder EU-Politiken ausgeführt werden;
- Beträge, die die schottische Verwaltung und die Kommunalbehörden durch Steuern und Gebühren unter eigener Zuständigkeit einnehmen.

Die sich aus den beiden ersten Kategorien ergebenden Ausgaben werden überwiegend über Transferzahlungen der britischen Regierung finanziert. Die Höhe des Assigned Budgets, das rund 80 % des schottischen Budgets abdeckt, wird bereits seit 1978 – also schon lange vor der Devolution – nach der sog. Barnett Formula ermittelt. Hiernach wird Schottland unter Berücksichtigung seines Bevölkerungsanteils vom britischen Finanzministerium ein prozentualer Anteil des Zuwachses zugewiesen, der sich für vergleichbare Ausgaben in England ergeben hat. Der Anteil des schottischen Budgets, der durch die schottische Regionalregierung selbst beeinflussbar ist, ist demgegenüber relativ gering. Sie ist zwar berechtigt, die Basisrate für die Einkommenssteuer in Höhe von 22 % um drei Prozentpunkte nach oben oder unten abzuändern (sog. Tartan Tax), hat jedoch zu Beginn beider Legislaturperioden des schottischen Parlaments (1999, 2003) jeweils erklärt, nicht von diesem Recht Gebrauch machen zu wollen. Der Anteil eigener Steuereinnahmen am gesamten schottischen Budget machte im Haushaltsjahr 2002/2003 gerade einmal 15 % aus (Heald / McLeod, 2003, S. 72). Somit hat die schottische Regionalregierung nur begrenzten Einfluss auf die Gesamthöhe ihres Budgets; andererseits aber verfügt sie über ein weitreichendes Ermessen hinsichtlich der Aufteilung ihres Budgets auf die einzelnen Ausgabearten. Rechenschaftspflichtig ist die Scottish Executive nur gegenüber dem Scottish Parliament, das sich zur Rechnungsprüfung des Auditor General for Scotland und des schottischen Rechnungshofes Audit Scotland bedient. Um die schottische Haushaltssituation bewerten zu können, sind die Ausführungen der Scottish Executive zu den Schätzungen von Einnahmen und Ausgaben sowie der sich hieraus ergebenden Nettokreditaufnahme sehr hilfreich. Diese werden jeweils zum Ende des Jahres alsGovernment Expenditure & Revenue in Scotlanddem schottischen Parlament vorgelegt; für das abgeschlossene Haushaltsjahr 2002-2003 ergeben sich dabei die folgenden – vor allem auch im Vergleich zum Vereinigten Königreich insgesamt – signifikanten Werte (Scottish Executive, 2004, S. 35):

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Eigene Darstellung, Datenmaterial ausGovernment Expenditure & Revenue in Scotland 2002/2003

Diese Haushaltsdaten machen deutlich, wie hoch die Nettoneuverschuldung Schottlands in Relation zum Vereinigten Königreich ist und dass sich der Abstand zwischen beiden Werten auch noch stetig vergrößert hat. Bei den genannten Werten muss allerdings berücksichtigt werden, dass die Schätzung der Einnahmen für die einzelnen Länder des Vereinigten Königreichs generell schwieriger ist als die Schätzung der Ausgaben, weil nationale britische Steuern in der Regel nicht direkt einer Region zugeordnet werden können (Scottish Executive, 2004, S. 22); darüber hinaus werden die Steuer-Einnahmen aus dem Verkauf des Nordsee-Erdöls nicht auf die Regionen aufgeteilt. Da Schottland hiervon einen Anteil von rund 74 % beanspruchen könnte, wäre demzufolge die Nettoneuverschuldung von 11,3 % auf 5,7 % des Bruttoinlandsproduktes zu reduzieren (Scottish Executive, 2004, S. 27). Gleichwohl wäre auch dieser Wert doppelt so hoch wie der britische Durchschnitt von 2,9 %.

Sofern die oben genannten Einnahmearten insbesondere aus Assigned Budget und eigenen Steuereinnahmen nicht ausreichen, um notwendige Infrastrukturmaßnahmen zu finanzieren, würden Regierungen normalerweise zum Instrument der Kreditfinanzierung greifen. Allerdings steuert das britische Finanzministerium jegliche Kreditaufnahmen auch der Programme der Regionalregierungen. Darüber hinaus wird der „akzeptierte“ Gegenwert für die Kreditaufnahme von Kommunalbehörden oder öffentlichen Körperschaften für Investitionsausgaben vom Assigned Budget abgezogen. Sich Einschränkungen bei der Kreditaufnahme zu entziehen, war einer der Gründe, warum die Private Finance Initiative (PFI) gerade in Schottland bereitwillig übernommen wurde. Und dies trotz des Faktums, dass immer noch sowohl ideologische Zweifel als auch solche hinsichtlich der Wirtschaftlichkeit bestehen. Die Generalrechtfertigung für die Übernahme von PFI in Schottland als „only show in town“ war daher die Nichtverfügbarkeit öffentlicher Mittel (Heald / McLeod, 2002, S. 155). Im Gegensatz zum Verwendungszweck verschiedener EU-Programme zur Unterstützung weniger entwickelter Regionen, bringt die Bewilligung von Mitteln aus dem Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) keine weiteren additiven Mittel für die jeweils begünstigte britische Region mit sich. Trotz Drucks durch die EU haben britische Regierungen konsequent argumentiert, dass im ganzen genommen Additionalität bestehe, insbesondere da die öffentlichen Ausgaben insgesamt höher seien als ohne die EFRE-Einnahmen (ebd., 2002, S. 155). Die Einnahmen aus EU-Transferleistungen lagen im Haushaltsjahr 2002-03 bei 355 Mio. ₤, was einem Anteil von 1,1 % an den Gesamteinnahmen in Höhe von 31,62 Mrd. ₤ entsprach. Die Einnahmen der schottischen Kommunalverwaltungen wiederum basieren zum einen auf der sog. Council Tax (vergleichbar mit der Grundsteuer in Deutschland und der Höhe nach abhängig vom Schätzwert der jeweiligen Immobilie) und lokalen Gebühren (insgesamt etwa 20 % der kommunalen Einnahmen); darüber hinaus insbesondere auf Zuweisungen der Scottish Executive (etwa 80 % der kommunalen Einnahmen). Die große finanzielle Abhängigkeit der schottischen Kommunalverwaltungen von der Regionalregierung steht dabei dem offiziell propagierten Ziel der „Renewing Local Democracy“ entgegen. Der Ausschuss für Lokale Verwaltung des schottischen Parlaments hat deshalb empfohlen, die Anteile von lokaler und regionaler Finanzierung der kommunalen Haushalte auf jeweils 50 % anzugleichen, um die Verantwortlichkeit der kommunalen Behörden zu stärken (Herbert, 2003, S. 12). Zumindest das bislang von der schottischen Regionalregierung sehr streng gehandhabte Regime über die Kreditaufnahme durch die Kommunalverwaltungen ist seit April 2004 etwas gelockert worden; das neueprudential regimegewährt den Kommunalbehörden größere Flexibilität und Verantwortlichkeit hinsichtlich ihrer Kapitalanlage-Entscheidungen und erlaubt ihnen, vollen Gebrauch von den verschiedenen Möglichkeiten zur Finanzierung verbesserter Infrastrukturen zu machen. Konsequenterweise können Kommunalbehörden entscheiden, mehr Kredite aufzunehmen als von der Regionalregierung über deren unterstützende Kreditaufnahme (supported borrowing) finanziert wird, sofern sie darstellen können, dass ihre Planungen bezahlbar sind und den kommunalen Steuerzahlern keine unangemessene Bürde auferlegt wird (Scottish Executive, 2005, S. 18).

2.2 Verfassungsrechtliche Stellung und Finanzsituation Nordrhein-Westfalens und seiner Kommunen

Das Land Nordrhein-Westfalen wurde im Juni 1946 aus den ehemaligen preussischen Provinzen Westfalen und Rheinland (zum Teil) sowie ab 1947 des Freistaates Lippe gebildet; Nordrhein-Westfalen ist seit Mai 1949 (Annahme des Grundgesetzes durch mehr als zwei Drittel der beteiligten deutschen Länder) ein Bundesland der föderal organisierten Bundesrepublik Deutschland. Der Bestand des Bundeslandes Nordrhein-Westfalen ist gemäß Artikel 29 insb. Abs. (1) bis (3) Grundgesetz (GG) garantiert; Neugliederungen des Bundesgebietes durch Bundesgesetz, die z.B. zu einer Auflösung des Bundeslandes führen könnten, müssten demnach über einen Volksentscheid bestätigt werden. Darüber hinaus üben die Bundesländer – und damit auch Nordrhein-Westfalen – gemäß Artikel 30 GG grundsätzlich die staatlichen Befugnisse aus und erfüllen die staatlichen Aufgaben. Die Kompetenz zur Gesetzgebung liegt nach Artikel 70 GG grundsätzlich bei den Ländern; darüber hinaus ist der Bund jedoch gemäß Artikel 71, 73 GG „ausschließlich“ für zentrale Politikfelder (Auswärtige Angelegenheiten, Verteidigung, Staatsangehörigkeit, Währung, Luft- und Eisenbahnverkehr, Post und Telekommunikation) bzw. sofern er zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse davon Gebrauch machen will gemäß Artikel 72, 74 GG (Zivilrecht, Strafrecht, Ausländerrecht, Wirtschaftsrecht, Arbeitsrecht, Kartellrecht, Schifffahrt, Straßenverkehr) „konkurrierend“ für die Gesetzgebung zuständig. Die Länder wiederum wirken gemäß Artikel 50 i.V.m. Artikel 51 Abs. (1) GG über die Mitglieder ihrer Regierungen, die sie zu Mitgliedern des Bundesrates bestellt haben, an der Gesetzgebung des Bundes mit. Das Bundesland Nordrhein-Westfalen wurde zwischen 1966 und 2005 teils allein, teils in Koalition mit anderen Parteien (Freie Demokratische Partei, Bündnis 90 / Die Grünen) von der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands regiert. Im Mai 2005 ging eine christlich-liberale Koalition siegreich aus den Landtagswahlen hervor. Das neue Kabinett besteht neben dem christlich-demokratischen Ministerpräsidenten aus neun christlich-demokratischen und zwei liberalen Ministern. Neben der regionalen Verwaltung aus Landesministerien, Landesoberbehörden, Landesmittelbehörden und Unteren Landesbehörden (deren Aufgaben jedoch häufig durch Landkreise und kreisfreie Städte wahrgenommen werden) existieren in Nordrhein-Westfalen ein bis zwei Ebenen der Kommunalverwaltung. Diese besteht aus 23 größeren sog. kreisfreien Städten und 31 Landkreisen sowie aus insgesamt 373 kreisangehörigen Städten und Gemeinden. Größte nordrhein-westfälische Stadt ist Köln mit rund 966.000 Einwohnern, während die kleinste kreisfreie Stadt Remscheid lediglich rund 117.000 Einwohner hat. Bei den Landkreisen reicht die Bandbreite von über 650.000 Einwohnern im Kreis Recklinghausen bis zu gerade einmal 142.000 Einwohnern im Kreis Olpe. Die größte kreisangehörige nordrhein-westfälische Stadt Neuss verwaltet fast 152.000 Einwohner, während in der Eifelgemeinde Dahlem gerade einmal 4.200 Einwohner leben. Der flächenmäßig größte Kreis ist der Hochsauerlandkreis mit 1.958 km² und einer Bevölkerungsdichte von nur rund 145 Einwohnern pro km². Nordrhein-Westfalen ist, wie die oben beschriebenen Bevölkerungsdaten zeigen, eine relativ dicht besiedelte Region. Mit im Landesdurchschnitt 528 Einwohnern pro km² (18.052.000 Einwohner bei 34.082 km² Fläche) gegenüber einem Bundesdurchschnitt von rund 231 Einwohnern pro km² dürfte sich die relativ hohe Bevölkerungsdichte eher positiv hinsichtlich des erforderlichen Finanzbedarfs zur Aufrechterhaltung der nordrhein-westfälischen Infrastruktur auswirken. Betrachtet man die Ausgaben der Länderhaushalte pro Einwohner, so waren im Jahre 2003 die Ausgaben Nordrhein-Westfalens in Höhe von 2.623 Euro niedriger als die durchschnittlichen Ausgaben der Alt-Bundesländer (Flächenländer) in Höhe von 2.796 Euro. Die nordrhein-westfälischen Kommunen gaben noch einmal 2.124 Euro je Einwohner aus, während der Durchschnitt der kommunalen Ausgaben in den Alt-Bundesländern (Flächenländer) bei 1.970 Euro je Einwohner lag. Grundsätzlich sind Bund und Bundesländer gemäß Artikel 104 a GG unabhängig voneinander jeweils für die Ausgaben verantwortlich, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Was die Gesetzgebungskompetenz zur Erhebung von Steuern anbelangt, liegt diese ganz überwiegend beim Bund, der diese gemäß Artikel 105 Abs. (2) GG besitzt, wenn ihm das Aufkommen dieser Steuern ganz oder zum Teil zusteht; die Bundesländer haben hingegen nur nach Artikel 105 Abs. (2a) GG die Befugnis zur Gesetzgebung über die örtlichen Verbrauchs- und Aufwandssteuern. Berücksichtigt man die oben beschriebene Zuständigkeitsaufteilung, ist es nicht überraschend, dass der Anteil der Landessteuern an den Gesamteinnahmen des nordrhein-westfälischen Landeshaushalts relativ gering ist (siehe folgende Darstellung).

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Tabelle 2: Eigene Darstellung, Datenmaterial aus den Jahresberichten 2000 bis 2004 des Landesrechnungshofes Nordrhein-Westfalen

Der Einfluss, den das Land Nordrhein-Westfalen direkt auf die Höhe seines Budgets nehmen kann, ist also relativ gering; der eigene Steueranteil deckt lediglich zwischen 10 und 11 % der Einnahmen des Landeshaushalts ab. Den überwiegenden Anteil der nordrhein-westfälischen Einnahmen machen mit in der Regel weit über 60 % die Gemeinschaftssteuern aus, für die jedoch die Gesetzgebungszuständigkeit beim Bund liegt und auf deren Höhe Nordrhein-Westfalen lediglich über seine Mitwirkung im Bundesrat Einfluss nehmen kann. Darüber hinaus ist auch der kontinuierlich hohe Anteil der Kreditaufnahme von bis zu über 11 % an den Gesamteinnahmen des Landes bemerkenswert. Die Nettokreditaufnahme des Landes Nordrhein-Westfalen stieg in den letzten Jahren nahezu kontinuierlich an; auch ihr Anteil am jeweiligen Bruttoinlandsprodukt vergrößerte sich leicht. Im Verhältnis zum Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer war die Quote nahezu durchgängig (mit Ausnahme des Haushaltsjahres 2002) höher.

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Tabelle 3: Eigene Darstellung, Datenmaterial aus den Jahresberichten 1999 bis 2003 der jeweiligen Landesrechnungshöfe

Die Möglichkeiten zur Kreditaufnahme sind sowohl in der Bundesrepublik Deutschland insgesamt als auch im Bundesland Nordrhein-Westfalen beschränkt, da nach Artikel 115 Abs. (2) Satz 2 GG aber auch gemäß Artikel 83 Abs. (2) der nordhein-westfälischen Landesverfassung die Einnahmen aus Krediten entsprechend den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts in der Regel nur bis zur Höhe der Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen in den Haushaltsplan eingestellt werden dürfen. Aufgrund dieser Forderung, einen verfassungsgemäßen Haushalt sicherstellen zu müssen, ist die Höhe der Kreditaufnahme von der Höhe der Investitionen für Baumaßnahmen und sonstige Infrastrukturmaßnahmen (Hauptgruppen 7 und 8 der jeweiligen Haushaltsordnungen) abhängig. Diese haben sich in den Jahren 1998 bis 2002 in Nordrhein-Westfalen wie folgt entwickelt:

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Tabelle 4: Eigene Darstellung, Datenmaterial aus den Jahresberichten 2000 bis 2004 des Landesrechnungshofes Nordrhein-Westfalen

Auffällig sind hierbei nicht nur die fortwährend sinkenden Gesamtinvestitionen, sondern auch ihr sinkender Anteil an den Gesamtausgaben Nordrhein-Westfalens, was bereits im Haushaltsjahr 2001 wegen der dort zu hohen Nettokreditaufnahme zu einem verfassungswidrigen Haushalt geführt hat. Darüber hinaus ist der absolute Rückgang der Ausgaben für Baumaßnahmen um fast 50 % und damit der Rückgang des Anteils der Bauinvestitionen an den Gesamtausgaben um mehr als 50 % zu beobachten. Insofern ist es nicht überraschend, dass insbesondere von der Bauindustrie – die die verfassungsmäßigen Schranken einer höheren Nettokreditaufnahme nicht wegdiskutieren kann – gefordert wird, Bauinvestitionen verstärkt über PPP/PFI zu finanzieren. Die Einnahmen aus Transfer-Leistungen der EU für den nordrhein-westfälischen Haushalt haben ein vergleichsweise geringes Gewicht; sie hatten in den Haushaltsjahren 1998 bis 2002 einen Anteil an den Gesamteinnahmen zwischen 0,2 % und 1,0 %. Die Haushaltsplandaten gehen bis 2005 von einem Anteil von höchstens 0,8 % aus.

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Tabelle 5: Eigene Darstellung, Datenmaterial aus der Online-Dokumentation des nordrhein-westfälischen Landtages, http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/D/FIN/Haushalt/Haushaltsplaene/Internet.jsp

Den nordrhein-westfälischen Kommunen steht gemäß Artikel 106 Abs. (6) GG das Aufkommen der Grundsteuer und der Gewerbesteuer sowie das Aufkommen der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern sowie nach Artikel 106 Abs. (5), (5a) GG ein nicht näher definierter Anteil an der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer zu. Weiterhin bestimmen gemäß Artikel 106 Abs. (7) die jeweiligen Landesparlamente, welchen Anteil am jeweiligen Landesanteil an den Gemeinschaftssteuern die Gemeinden erhalten. Darüber hinaus regelt Artikel 79 der nordrhein-westfälischen Landesverfassung, dass die Gemeinden das Recht haben, eigene Steuerquellen zu erschließen; gleichzeitig wird das Land Nordrhein-Westfalen verpflichtet, im Rahmen seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen übergemeindlichen Finanzausgleich zu gewährleisten. Die allgemeinen und zweckgebunden Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an seine Gemeinden und Gemeindeverbände haben sich in den Haushaltsjahren 1998 bis 2002 im Verhältnis zu den Gesamtausgaben wie folgt entwickelt:

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Tabelle 6: Eigene Darstellung, Datenmaterial aus der Online-Dokumentation des nordrhein-westfälischen Landtages, http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/D/FIN/Haushalt/Haushaltsplaene/Internet.jsp

Demzufolge transferiert Nordrhein-Westfalen regelmäßig mehr als ein Sechstel der Ausgaben seines Landeshaushalts an seine Gemeinden und Gemeindeverbände. Der abnehmende Finanzierungsanteil eigener Einnahmequellen der nordrhein-westfälischen Kommunen an den Gesamteinnahmen soll durch das folgende Schaubild verdeutlicht werden.

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Tabelle 7: Eigene Darstellung, Datenmaterial aus den Kommunalfinanzberichten des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen der Jahre 2000 bis 2004

Auffällig ist hierbei nicht nur der stetig abnehmende Anteil der Steuereinnahmen an den Gesamteinnahmen von fast 31 % im Jahre 1999 bis auf rund 28,5 % im Jahre 2003, sondern insbesondere die starke Abnahme der einzigen von den Kommunen beeinflussbaren Einnahmen (Realsteuern) um fast zwei Prozentpunkte. Betrachtet man nun zusätzlich die Entwicklung der Ausgabenseite der nordrhein-westfälischen Kommunalhaushalte, so wird der stetig wachsende Finanzierungssaldo deutlich.

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Tabelle 8: Eigene Darstellung, Datenmaterial aus den Kommunalfinanzberichten des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen der Jahre 2000 bis 2004

Bereits im Jahre 2003 hatte sich zwischen Gesamteinnahmen und Gesamtausgaben der nordrhein-westfälischen Kommunalhaushalte ein Fehlbetrag von 5,3 Mrd. € entwickelt; Kreditaufnahmen zur Deckung solcher Beträge sind kaum noch möglich. Ohnehin dürfen nordrhein-westfälische Kommunen gemäß § 76 Abs. (3) Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen (GO NW) nur dann Kredite aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder diese wirtschaftlich unzweckmäßig wäre; kann der Haushalt jedoch nicht mehr ausgeglichen werden und muss die Kommune ein Haushaltssicherungskonzept nach § 75 Abs. (4) GO NW aufstellen, müsste jeder einzelne Kredit gemäß § 85 Abs. (3) GO NW von der Aufsichtsbehörde genehmigt werden. Von den 396 nordrhein-westfälischen Kommunen unterliegen im Jahre 2005 bereits 191 der Haushaltssicherung. Gleichzeitig haben die Ausgaben der Kommunen für Sachinvestitionen, aber auch ihr Anteil an den Gesamtausgaben rapide abgenommen. Nicht von ungefähr wären PPP/PFI-Projekte also für die nordrhein-westfälischen Kommunen eine willkommene Möglichkeit, dringend notwendige Infrastrukturmaßnahmen anzustoßen, ohne die Kommunalhaushalte sofort mit hohen Kreditaufnahmen zu belasten.

2.3 Vergleich von verfassungsrechtlicher Stellung und finanzpolitischer Strukturen in Schottland und Nordrhein-Westfalen einschließlich der jeweiligen Kommunen

Die nordrhein-westfälischen Gesetzgebungszuständigkeiten haben Verfassungsrang, während sie in Schottland lediglich vom britischen Parlament per Gesetz übertragen (devolved) sind. Der unitarische Staatsaufbau Großbritanniens und die kongruente Politik von Labour-Regierung in London und Labour-geführter Regionalregierung in Edinburgh waren entscheidend, um PPP/PFI ohne nennenswerten Widerstand einführen zu können. In Nordrhein-Westfalen war aufgrund des föderalen Staatsaufbaus der Bundesrepublik Deutschland eine derartige Politikübereinstimmung nicht notwendig; auch eine CDU-geführte Landesregierung wird den von der SPD-geführten Koalition beschrittenen Weg der PPP-Einführung fortführen – unabhängig davon, welche Partei auf Bundesebene regiert.

Sowohl in Schottland als auch in Nordrhein-Westfalen sind die öffentlichen Infrastrukturinvestitionen extrem gefallen, entsprechender Handlungsbedarf wurde von beiden Regionalregierungen identifiziert. Die Bevölkerungsdichte ist insbesondere in Schottland sehr gering, was die Notwendigkeit durchschnittlich höherer Infrastrukturausgaben pro Einwohner bedingt. Es ist daher nachvollziehbar, dass Schottland – auch innerhalb des Vereinigten Königreichs – insbesondere wegen der fehlenden öffentlichen Mittel zu einem Vorreiter bei der Einführung von PPP/PFI wurde.

Beide Regionen haben nur geringe Möglichkeiten, eigene regionale Steuern zu erheben; sie erhalten 80 % ihrer Einnahmen vom Zentralstaat (Assigned Budget) bzw. 60-70 % aus Gemeinschaftssteuern (Höhe nur geringfügig über die Mitwirkung im Bundesrat beeinflussbar) und sind daher finanziell relativ stark vom jeweiligen Zentralstaat bzw. Bundesstaat abhängig. Die schottische Regionalregierung könnte zwar die Tartan Tax erhöhen, würde jedoch die Chancen ihrer Wiederwahl schmälern und der Popularität der Devolution in Schottland schaden. Der Anteil von Transfer-Zahlungen der EU über die Strukturfonds an den Gesamteinnahmen ist mit 1,1 % (Schottland) bzw. 0,9 % (Nordrhein-Westfalen) relativ gering, da beide Regionen keine Ziel-1-Fördergebiete (mehr) sind. In beiden Regionen hat sich der Anteil der Nettokreditaufnahme am Bruttoinlandsprodukt von Jahr zu Jahr vergrößert; er ist jeweils höher als die vergleichbaren Werte im Zentral- bzw. Bundesstaat. Weitere Erhöhungen der Kreditaufnahmen sind weder in Schottland (wegen der strengen Kontrolle durch das britische Finanzministerium und möglicher Abzüge beim Assigned Budget) noch in Nordrhein-Westfalen (wegen der verfassungsmäßigen Schranken) opportun. Demzufolge ist die in beiden Regionen verfolgte Strategie, Finanzierungen außerhalb der Regionalhaushalte unter Einbindung des privaten Sektors (PPP/PFI) zu ermöglichen, erklärlich.

Die schottischen Kommunalhaushalte sind zu 80 % fremdfinanziert und in hohem Maße von den Vorgaben und Prioritätensetzungen der schottischen Regionalregierung abhängig; die nordrhein-westfälischen Kommunalhaushalte finanzieren sich stärker aus – allerdings abnehmenden – eigenen (Real)-Steuern sowie in der Hauptsache aus Gebühreneinnahmen. Eine stärkere Kreditaufnahme ist jeweils eingeschränkt, da die schottischen Kommunen bislang sehr restriktiv durch die Regionalregierung kontrolliert wurden und in Nordrhein-Westfalen weitere Kreditaufnahmen durch Kommunen zumindest dann nahezu unmöglich sind, wenn sie der Haushaltssicherung unterliegen. Aus den genannten Gründen bietet sich die private Vorfinanzierung notwendiger kommunaler Infrastrukturmaßnahmen über PPP/PFI als mögliche Alternative an.

Für beide Regionen ist es daher sinnvoll, die Finanzierungsvariante PPP/PFI als möglichen Beitrag zur Lösung ihrer Finanzprobleme zumindest zu prüfen.

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