Die EU-Strukturpolitik nach 2006

INHALTSVERZEICHNIS

Abkürzungsverzeichnis

Darstellungsverzeichnis

A. Grundlegung
I. Von Reform zu Reform: Die EU-Strukturpolitik im Wandel
II. Problemstellung – Gang der Untersuchung
III. Definition thementragender Begriffe

B. Wegmarken, Kontext und Einflussfaktoren zur Reform der EU-Strukturpolitik
I. Bisherige Wegmarken zur Reform des aktuellen Fördersystems
II. Kontext und Einflussfaktoren der Reform
1. Das Inkrafttreten der Europäischen Verfassung
2. Der EU-Beitritt von Bulgarien und Rumänien zum 1. Januar

C. Reformbedarf und Vorschläge der Kommission für die neue Förderperiode
I. Soll überhaupt weiterhin auf europäischer Ebene gefördert werden?
II. Wo soll gefördert werden? – Die Neuausrichtung der Zielgebietskulisse
1. Der Vorschlag der Kommission: Drei neue Zielprioritäten
2. Bewertung
3. Fazit
III. Wie soll gefördert werden? – Grundsätze des Fördersystems
1. Zahl der Instrumente und die Verbindung mit den Prioritäten
2. Art der Finanzierungsformen
3. Zuschussfähigkeit der Ausgaben
4. Höhe der Gemeinschaftsbeteiligung
5. Qualitätssichernde Elemente
6. Fazit
IV. Wer soll für was zuständig sein? – Das neue Implementationssystem
1. Programmierung
2. Administrative Umsetzung
3. Begleitung
4. Evaluierung
5. Finanzkontrolle
6. Fazit
V. Was soll gefördert werden? – Inhaltliche Schwerpunkte
1. Der rote Faden: Die Ziele von Lissabon und Göteborg
2. Schwerpunkte in der Art der geförderten Investitionen
3. Thematisches Spektrum der künftigen Förderung
4. Fazit

D. Die finanzielle Ausstattung der Strukturpolitik
I. Die Entwicklung der Finanzausstattung
II. Der Vorschlag der Kommission für die Periode 2007-2013
III. Studien zum Finanzbedarf
1. Weise et al., Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung
2. Apholte et al., Dresdner Bank
3. Schrumpf/Budde, Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung
4. Beutel, FH Konstanz
IV. Fazit

E. Zusammenfassung und Ausblick..
I. Der politische Kontext
II. Quo vadis? – Wohin geht’s nach 2006?
III. Ergebnis

Anhang

Quellenverzeichnis

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

DARSTELLUNGSVERZEICHNIS

Abb. 1 Beteiligung des Europäischen Parlaments bei strukturpolitischen

Rechtsetzungsakten nach dem Vertrag über eine Europäische Verfassung

Abb. 2 Veränderung sozioökonomischer Rahmendaten durch den Beitritt von Bulgarien und Rumänien

Abb. 3 Sperrminoritäten und Gestaltungsmehrheiten bei Mehrheitsentscheidungen

Abb. 4 Zukünftige Konvergenz-Gebiete in der EU 27

Abb. 5 Vergleich der prozentualen Mittelverteilung auf die Ziele und Prioritäten

Abb. 6 Verteilung der Ausgaben für die Kohäsionspolitik 2000-2013 innerhalb der EU

Abb. 7 Integration der Strukturfonds in den Zielprioritäten

Abb. 8 Vergleich der regelmäßigen Höchstsatze der Fondsbeteiligung (alt – neu)

Abb. 9 Vergleich der Planungsverfahren (alt – neu)

Abb. 10 Vergleich der finanziellen Mittel für die Strukturpolitik (alt – neu)

Abb. 11 Mittelbedarf für die Strukturpolitik

A. Grundlegung

I. Von Reform zu Reform: Die EU-Strukturpolitik im Wandel

Die Europäische Gemeinschaft (EG) betreibt schon seit ihrer Gründung eine Förderpolitik auf europäischer Ebene. Trotz ihres naturgemäß sensiblen politischen Charakters und des vermeintlich so reformfeindlichen Mehrebenensystems wurde diese Politik in der Vergangenheit immer wieder tiefgreifenden Reformen unterworfen.^[1]

Schon mit den Römischen Verträgen wurde der Europäische Sozialfonds (ESF) 1958 als arbeitsmarktpolitisches Instrument der Gemeinschaft institutionalisiert.^[2] Der ESF war dabei aber zunächst lediglich ein „Ausgleichsinstrument“ für die befürchteten Kosten der Integration.^[3] Zur Umsetzung der Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) wurde 1962 der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL) geschaffen und 1964 in die beiden Abteilungen Garantie und Ausrichtung getrennt.^[4] Während die Abteilung Garantie für die Finanzierung der Markt- und Preispolitik zuständig war, lag die Aufgabe der Abteilung Ausrichtung in der Unterstützung bei der Anpassung der Agrarstrukturen und der Entwicklung des ländlichen Raums.

Eine gemeinschaftliche Regionalpolitik widersprach bis in die erste Hälfte der siebziger Jahre den ökonomischen Überzeugungen der Mitgliedstaaten, die auf den Mechanismus des Marktes zum Ausgleich von Disparitäten vertrauten.^[5] Die Bemühungen der Kommission mündeten erst im März 1975 auf Drängen Großbritanniens in die Errichtung des Europäischen Fonds für Regionale Entwicklung (EFRE), der trotz anfänglich bescheidener Mittel und der bloßen Refinanzierung nationaler Projekte im weiteren Verlauf zum bedeutendsten Strukturfonds avancierte.^[6]

Die bereits Ende der siebziger Jahre eingeleiteten Innovationen innerhalb der EFRE-Förderung fanden ihren Höhepunkt in einer durch die Einheitliche Europäische Akte eingeleiteten umfassenden Reform aller drei Fonds, die im Jahre 1988 ihren Abschluss fand. Neben der Verdoppelung der Strukturfondsmittel auf eine Summe von 14 Mrd. ECU im Jahre 1993 und der Einführung der Gemeinschaftsinitiativen (GI) führte die Strukturfondsreform zur Einführung von fünf Zielen, in welchen die bisher unabhängig voneinander operierenden Fonds integriert wurden.^[7]

In den Jahren 1991 und 1992 war es die Verabschiedung des Vertrags von Maastricht, den die strukturschwachen Länder zum Anlass nahmen, um Finanzzuweisungen zu ihren Gunsten durchzusetzen. Damit sollten in den Mitgliedstaaten, deren Bruttoinlandsprodukt (BIP) pro Kopf weniger als 90% des EG-Durchschnitts aufweist, die notwendigen Voraussetzungen für die Errichtung der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) geschaffen werden.^[8] In der Folge entstand der Kohäsionsfonds, der seither Vorhaben in den Bereichen Umwelt und transeuropäische Netze (TEN) fördert.

Die kohäsionspolitischen Prinzipien der Reform von 1988 wurden durch die erneute Reform der Strukturfonds im Jahre 1993 im Wesentlichen bestätigt und teils ausgebaut. So blieb die grundsätzliche Ausrichtung auf gemeinsame Ziele für die Fonds in den neuen Verordnungen ebenso bestehen wie der partnerschaftliche Planungsansatz bei der Beantragung und Umsetzung der Mittel. Neu war die Errichtung eines „Finanzinstrumentes für die Ausrichtung der Fischerei“ (FIAF).^[9]

Nachdem sie in der Vergangenheit generell erweiterte Kompetenzen gefordert hatte, setzte die Kommission bei der Reform von 1999 angesichts der erwartungsgemäß steigenden Arbeitsbelastung durch die Osterweiterung selektiv Schwerpunkte.^[10] Wichtigste Ergebnisse waren die Reduktion der Ziele von sieben auf drei und die Verknüpfung der Strukturpolitik mit der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EBS). Von den GIs wurden nur Equal, Leader, Interreg und Urban fortgesetzt. Für die Implementation hat der Rat eine veränderte Aufgabenteilung beschlossen, die mehr strategische Kompetenzen für die EG, mehr operative für die Mitgliedstaaten und eine gestärkte Position der Begleitausschüsse umfasst.^[11] Das finanzielle Volumen wurde erstmals reduziert. Trotzdem stellt dieser Politikbereich mit rund 195 Milliarden Euro^[12] für die Strukturfonds und rund 18 Milliarden für den Kohäsionsfonds^[13] nach wie vor hinter der GAP den zweitgrößten Ausgabenposten der EG dar.

Mit Ablauf des Jahres 2006 steht die Union wieder an der Schwelle zu einer neuen Phase ihrer Strukturpolitik. Überlagert werden die Verhandlungen diesmal von den Ratifikationen der Europäischen Verfassung und dem beschlossenen Beitritt von zwei weiteren osteuropäischen Staaten zum 1. Januar 2007. Ein ohnehin sensibles Thema wird dadurch erschwert, dass bereits jetzt zehn neue Partner mit am Tisch sitzen, die ihren Teil vom Kuchen einfordern werden. Angesichts von teilweise dramatisch angespannten Haushalten in den Lagern der „Nettozahler“ und dem Festhalten der bisherigen Empfänger an ihrem Besitzstand sowie vor dem Hintergrund der Konflikte im Zusammenhang mit der Finanziellen Vorausschau liegt es auf der Hand, dass die kommenden Monate eine Herausforderung für den vielbeschworenen gemeinsamen Geist Europas darstellen werden.

II. Problemstellung – Gang der Untersuchung

Mit der vorliegenden Arbeit wird versucht, die Zukunft der EU-Strukturpolitik – insbesondere im Hinblick auf ihre Ausgestaltung in der kommenden Förderperiode – zu antizipieren und zu bewerten. Im Mittelpunkt stehen dabei die von der Kommission im Dritten Kohäsionsbericht^[14] manifestierten und in den Verordnungsvorschlägen konkretisierten Vorschläge zur Reform der Strukturfonds und zu deren Mittelausstattung. Da die Unterstützungen für die Entwicklung des ländlichen Raumes und der Fischerei aller Voraussicht nach künftig nicht mehr Bestandteil der Strukturfondsförderung sein werden,^[15] sollen diese in der vorliegenden Arbeit nur am Rande thematisiert werden.

Zunächst soll im Hauptteil B aufgezeigt werden, welche Meilensteine die aktuelle Reformdebatte bereits entscheidend geprägt haben und welche künftigen Ereignisse noch Einfluss auf die Rahmenbedingungen und Entscheidungsszenarien bis zum Jahr 2007 haben werden. Dabei stehen die strukturpolitischen Konsequenzen durch das Inkrafttreten der Europäischen Verfassung zum 1. November 2006 und die Folgen eines EU-Beitritts von Bulgarien und Rumänien wie geplant zum 1. Januar 2007 im Vordergrund. Beide Ereignisse stellen zentrale Prämissen der Arbeit dar.

Im Hauptteil C werden dann die Vorschläge des Dritten Kohäsionsberichts sowie die Verordnungsentwürfe analysiert und bewertet. Einleitend wird die grundsätzliche Fortführung einer europäischen Strukturpolitik kritisch hinterfragt. Darauf folgend soll die „neue Architektur“ des Fördersystems im Hinblick auf geografische, systematische, administrative und inhaltliche Aspekte untersucht werden. Leitfragen, die hier gestellt werden, sind: Was schlägt die Kommission offiziell für die Zukunft vor? Stehen die Verordnungsentwürfe mit diesen Ankündigungen im Einklang? Halten die Vorschläge der Kommission einer objektiven Kritik stand? Treffen sie die eigentlichen Probleme?

Nachdem Umfang und Wirkung der Reformen beleuchtet wurden, beschäftigt sich der Hauptteil D mit der Frage, welche finanziellen Mittel für eine Strukturpolitik in einer auf 27 Staaten erweiterten Union angemessen sind. Dazu werden einschlägige Studien ausgewertet. Vor dem Hintergrund des festgestellten Bedarfs wird dann die Finanzielle Vorausschau^[16] der Kommission bewertet.

Der Schlussteil E fasst die gewonnenen Erkenntnisse zusammen. Er versucht, die Frage zu beantworten, ob die Kommission mit dem Dritten Kohäsionsbericht und der Finanziellen Vorausschau eine adäquate Antwort auf die Herausforderungen der erweiterten Union gegeben hat. Darüber hinaus sollen Entwicklungstendenzen aufgezeigt werden.

Zu einzelnen zentralen Punkten der Arbeit wurde ein Interview mit Günter Gloser, dem europapolitischen Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion geführt, der darin zu diesen Fragen Stellung bezieht.

III. Definition thementragender Begriffe

Die „EU-Strukturpolitik“^[17] ist begrifflich nur schwer zu fassen. Darin spiegelt sich die Tatsache wider, dass diese Politik erst nach und nach, inkrementalistisch und aus durchaus konträren Motiven heraus entwickelt wurde.^[18] Auch der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft^[19] (EGV) und der Entwurf über eine Verfassung für Europa^[20] (VVE) enthalten weder den konkreten Begriff noch eine entsprechende Definition. Die EU-Strukturpolitik ist mithin ein offener Politikansatz, der kaum positiv, konkret und eindeutig zu bestimmen ist.^[21] In Anlehnung an die von Axt entwickelte Definition wird darunter im Sinne der vorliegenden Arbeit die Gesamtheit der Maßnahmen verstanden, um auf der Ebene der EU mit den durch die Strukturfonds zur Verfügung gestellten Mitteln die Ziele regionaler, sektoraler und horizontaler Strukturpolitik zu verfolgen.

Der Begriff der „ Kohäsionspolitik “ geht in seiner Bedeutung darüber hinaus. Darunter wird im Folgenden die gesamte Politik der Gemeinschaft verstanden, die am Distributionsziel ausgerichtet ist. Die Kohäsionspolitik schließt damit die europäische Strukturpolitik mit den Strukturfonds und dem Kohäsionsfonds ein.^[22] Sie ist mithin all das, was aus den EU-Finanzinstrumenten in Verfolgung der wenig präzise bestimmten Ziele des „wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts“ finanziert wird.

Unter dem Begriff der „ EU-Strukturfonds“ wird nachfolgend die Gesamtheit der von der Kommission verwalteten Fonds verstanden, aus denen die strukturpolitischen Maßnahmen und Beihilfen der EU finanziert werden. Es sind dies der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF), der Europäische Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft– Abteilung Ausrichtung (EAGFL-A), das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF) sowie zusätzlich der Kohäsionsfonds.^[23] Als „EU-Strukturfonds“ im engeren Sinn gelten nur EFRE, ESF, EAGFL-A und FIAF.^[24] Sofern vom Förderzeitraum nach 2006 gesprochen wird, fallen darunter EFRE, ESF und Kohäsionsfonds (s.o. II.).

Das Implementationssystem umfasst den gesamten Prozess nach Verabschiedung der Grundparameter der Förderperiode (Strukturfondsverordnungen und Budgetierung) durch den Rat. Es besteht aus den Teilprozessen Programmierung, Umsetzung, Begleitung (Monitoring) und Evaluation sowie Finanzkontrolle.^[25]

B. Wegmarken, Kontext und Einflussfaktoren zur Reform der EU-Strukturpolitik

I. Bisherige Wegmarken zu einer Reform des aktuellen Fördersystems

Die Anfänge der Debatte in der Wissenschaft

Da die Wissenschaft die Reform von 1999 bereits unmittelbar nach deren Verabschiedung und nahezu einhellig als eine bloße „Neuordnung“ ansah, welche die „grundlegenden Konstruktionsfehler“ der europäischen Strukturpolitik nicht auflösen konnte,^[26] begann die Diskussion in der Wissenschaft zu diesem Thema entsprechend früh. Generell wurde beanstandet, dass es 1999 versäumt wurde, den Ansprüchen an die Strukturpolitik in der erweiterten EU gerecht zu werden. Immer wieder wurde darauf hingewiesen, dass der Status quo aus diesem Grund keine dauerhafte Option ist und weiterhin grundlegender Reformbedarf besteht.^[27]

Der Startschuss der Kommission mit dem Zweiten Kohäsionsbericht

Erste Konferenzen zur zukünftigen Ausgestaltung der Strukturpolitik hielten einige Kommissare zwar bereits im Jahr 2001 ab, jedoch wurde erst mit der Annahme des Zweiten Berichts über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt^[28] am 31. Januar 2001 durch die Kommission eine intensive Debatte zwischen den Akteuren auf allen Ebenen der EU angestoßen. Dieser Bericht analysierte erstmals aus ihrer Sicht, welche Herausforderungen durch die Osterweiterung für die Strukturpolitik entstehen. Die im Zweiten Kohäsionsbericht formulierten Schwerpunkte legten eine Fortsetzung der bisherigen Politik und keine radikalen Veränderungen der Ziel- und Verwaltungssystematik nahe, nahezu alle Elemente der bisherigen Förderung wurden darin für eine Fortsetzung vorgeschlagen. Auch für die Finanzausstattung – derzeit bei einem Drittel des EU-Haushalts oder 0,45% des EU-Bruttonationaleinkommens (BNE) – hielten sich die Vorschläge an den aktuellen Rahmen.^[29]

Am 21. und 22. Mai 2001 veranstaltete die Kommission das zweite europäische Kohäsionsforum, auf dem die Vorschläge des Zweiten Kohäsionsberichts erstmals mit Vertretern aller beteiligten Akteure diskutiert wurden. An der Veranstaltung nahmen über 1.700 Personen teil, darunter auch hochrangige Vertreter aus der Politik. Am 30. Januar 2002 folgten dann ein erster^[30] und am 30. Januar 2003 ein zweiter Zwischenbericht^[31] der Kommission, in denen die Daten des Zweiten Kohäsionsberichts in Bezug auf die wirtschaftlichen und sozialen Disparitäten zwischen den Regionen auf den neuesten Stand gebracht wurden.

Intensiver Austausch auf allen Ebenen

Die Debatte über die zukünftige Strukturpolitik zwischen den Mitgliedstaaten wurde auf den informellen Ratstagungen der für Raumordnung bzw. Regionalpolitik zuständigen Minister am 14. Juli 2001 in Namur (Belgien), am 16. Mai 2003 in Chalkidiki (Griechenland), am 20. Oktober 2004 in Rom und am 27. Februar 2004 in Portlaoise (Irland) geführt. Auf regionaler Ebene tauschten sich dazu über 2000 Vertreter der Regionen auf den „Open Days“ vom 27. - 30. September 2004 in Brüssel aus, die u.a. vom Ausschuss der Regionen (AdR) organisiert wurden. Auf der Konferenz „Cohesion and the Lisbon Agenda – The Role of the Regions“ am 3. März 2005 in Brüssel hatten nochmals mehr als 500 Teilnehmer aus 180 Regionen und allen 25 Mitgliedstaaten Gelegenheit dazu. Die Repräsentanten der lokalen Ebene trafen sich zu diesem Zweck am 18. und 19. Oktober 2004 in Noordwijk und Leiden in den Niederlanden. Auf der Veranstaltung, die unter der Bezeichnung „European City Summit“ abgehalten wurde, diskutierten mehr als 600 Vertreter kommunaler Interessen.^[32]

Der Vorschlag der Kommission für die Finanzielle Vorausschau

Vor dem Hintergrund dramatisch angespannter öffentlicher Haushalte und einer schwierigen Wirtschaftslage, bei der zahlreiche Mitgliedstaaten nicht in der Lage sind, die Stabilitätskriterien des Maastrichter Vertrags zur WWU einzuhalten, wurde die Strukturfondsdebatte stark von der parallel geführten Diskussion über das künftige Finanzvolumen der Unionspolitiken überlagert. Die Angst der Nettozahler vor einer – nicht zuletzt der Osterweiterung geschuldeten – Explosion der Kosten für die künftige Kohäsionspolitik mündete im Dezember 2003 in einen Brief der Staats- und Regierungschefs Dänemarks, Deutschlands, Frankreichs, der Niederlande, Österreichs und Schwedens an den Kommissionspräsidenten, mit dem Wunsch, die Ausgabenobergrenze des EU-Haushalts künftig auf ein Prozent des BNE der EU zu beschränken.^[33] Dass sich die Kommission diesem Sparappell nicht anschließen möchte, machte sie mit der Vorlage ihres Vorschlags für die Finanzielle Vorausschau 2007-2013^[34] im Februar 2004 deutlich.

Dreh- und Angelpunkt der Reformdebatte: Der Dritte Kohäsionsbericht

Nur eine Woche später, am 18. Februar 2004, veröffentlichte sie ihren Dritten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt^[35], in dem sie ihre Vorstellungen von der zukünftigen Strukturpolitik erstmals konkretisierte. Dieser Bericht hat für die Strukturfondsreform insofern eine große Bedeutung, als die darin enthaltenen Änderungsvorschläge zusammen mit dem Status quo einen „kognitiven Korridor“ bilden. Die Kommission in ihrer mächtigen Rolle als Agenda-Setterin hat damit den Rahmen abgesteckt, innerhalb dessen sich die Verhandlungen der beteiligten Akteure in der Regel bewegen. Wirkliche Alternativen zu ihren Vorschlägen hatten auch schon in der Vergangenheit nur eine Chance, wenn sie sehr einfach zu verstehen waren und von allen Mitgliedstaaten unterstützt wurden.^[36]

Der Guss des Kohäsionsberichts in juristische Formen: Verordnungsentwürfe für 2007-2013

Sowohl der Dritte Kohäsionsbericht als auch die Finanzielle Vorausschau waren die Diskussionsgrundlage für das Dritte Kohäsionsforum am 10. und 11. Mai 2004 mit 1.400 Teilnehmern in Brüssel. Nachdem die dort gesammelten Anregungen von der Kommission bewertet und im Einzelfall gewürdigt wurden, setzte sie mit der Vorlage der Verordnungsvorschläge am 14. Juli 2004 das Rechtsetzungsverfahren durch Parlament und Rat in Gang. Die Verordnungsentwürfe basieren zum größten Teil auf dem Dritten Kohäsionsbericht und enthalten detaillierte Regelungsvorschläge für die neue Generation von Strukturfondsprogrammen.

Countdown für die Agenda 2007: Ein gordischer Knoten für die Ratspräsidentschaft

Damit trat auch die Diskussion in ein neues Stadium. Eine letzte Aktualisierung der kohäsionspo­litischen Lage und der Tendenzen in den Regionen erfolgte im Dritten Zwischenbericht über den Zusammenhalt^[37], der im Mai 2005 veröffentlicht wurde und auch bereits die Ergebnisse der Halbzeitbewertungen der Strukturfonds berücksichtigt. Er verteidigt noch einmal die Reformvorschläge aus dem Dritten Kohäsionsbericht und den Verordnungsentwürfen und soll diese mit aktuellen statistischen Daten untermauern.

Die Finanzielle Vorausschau und die Reform der Strukturpolitik bilden zusammen das Reformpaket „Agenda 2007“. Bis heute gingen bei der für die Reform federführenden Generaldirektion (GD) Regionalpolitik über 300 schriftliche Beiträge zur Debatte von Mitgliedstaaten, Regionen, lokalen Akteuren, EU-Institutio­nen, Sozialpartnern, regionalen Lobbyorganisationen und Forschungsinstituten ein.^[38] Trotz aller Interessengegensätze und der Hartnäckigkeit der Akteure strebte die luxemburgische Ratspräsidentschaft bis zuletzt das äußerst ehrgeizige Ziel an, noch im Jahr 2005 einstimmige Beschlüsse zur Finanziellen Vorausschau und zur Annahme neuer Strukturfondsverordnungen zu fassen.^[39] Ob dies realistisch ist, bleibt abzuwarten. Die Tatsache, dass in Deutschland für September Neuwahlen anstehen, hat die Situation nicht erleichtert. Auch die politischen Schocks in Frankreich und den Niederlanden, ausgelöst durch die negativen Ergebnisse der EU-Verfassungs-referenden, lassen eher vermuten, dass in diesem Jahr keine kostenwirksamen europapolitischen Entscheidungen mehr möglich sein werden. Das vorläufige Scheitern des Gipfels zum künftigen Finanzrahmen hat dies bereits bestätigt.

II. Kontext und Einflussfaktoren der Reform

1. Das Inkrafttreten der Europäischen Verfassung

Prägend für das politische Umfeld, in dem die aktuelle Debatte um die zukünftige Strukturpolitik geführt wird, war und ist der Prozess zur Etablierung einer Europäischen Verfassung. Auf der Tagung des ER von Brüssel haben sich die Staats- und Regierungschefs im zweiten Anlauf auf einen Vertrag über eine Verfassung für Europa^[40] (VVE) geeinigt. Nachdem der Vertrag am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnet worden war, begannen die Mitgliedstaaten mit der Durchführung der jeweiligen innerstaatlichen Ratifizierungsmaßnahmen. Mit der Ablehnung des Verfassungsentwurfs in Frankreich und den Niederlanden sprachen sich bereits die Bürger zweier EU-Gründungsstaaten mehrheitlich gegen die Verfassung aus. Großbritannien kam einem weiteren negativen Referendum wohl nur durch die Verschiebung zuvor. Auch wenn die Mehrzahl der Länder die Verfassung ratifiziert hat und der Ratifikationsprozess in den meisten noch fehlenden Mitgliedstaaten fortgesetzt wird, muss die Verfassung in ihrer heutigen Form wohl als gescheitert angesehen werden. Nur wenn am 1. November 2006 alle Ratifikationsurkunden bei der italienischen Regierung hinterlegt sind, tritt der VVE bestimmungsgemäß zu diesem Zeitpunkt in Kraft (Art. IV-447 Abs. 2 VVE).

Doch weshalb ist dieser Verfassungsentwurf vor allem in den „Nettozahlerstaaten“ so umstritten? Gibt es vielleicht auch aus strukturpolitischer Sicht Gründe, mit denen eine kritische Haltung gerechtfertigt werden kann? Zwar hat sich die Minderheit im Konvent, die das Kohäsionsziel gern als aktive Konvergenzpolitik im VVE festgeschrieben sehen wollte, nicht durchsetzten können.^[41] Nichtsdestotrotz enthält der VVE neben dem Effekt dass nach der Schaffung einer einheitlichen Rechtspersönlichkeit für die EG und die EU durch Art. I-7 VVE erstmals richtigerweise von der „EU“-Strukturpolitik gesprochen werden kann^[42] einige Neuerungen, die für die Strukturpolitik bedeutsam sind.

1.1 Neuerungen für die künftige Ausrichtung der Strukturpolitik

Zunächst wurden in den Zielen der Union geringfügige Änderungen gegenüber dem Rechtsstand von Nizza vorgenommen. So gelangte anstelle des „hohen Beschäftigungsniveaus“ (Art. 2 EGV) das weitreichendere Ziel der „Vollbeschäftigung“ in den VVE (Art. I-3 Abs. 3). Damit wird zwar ein Hauptziel des ESF (Art. III-219 VVE) aufgewertet, weil sich daraus aber keine erweiterten Handlungsmöglichkeiten ergeben,^[43] hat diese Modifikation für die Strukturpolitik nur symbolische Bedeutung.

Mit der Ergänzung durch die „territoriale“ Dimension^[44] setzt sich die EU im VVE die Förderung des „wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts“ zum Ziel (Art. I-3 Abs. 3 UAbs. 3 VVE). Diese Ergänzung war während der Verfassungsdebatte durchaus umstritten, denn es ist zu erwarten, dass dadurch das Europäische Raumentwicklungskonzept im Rahmen der Strukturfonds mehr Gewicht bekommt.^[45] Darüber hinaus schafft die erweiterte Fassung dieses Verfassungsziels vor allem die Grundlage für die Ergänzung des Art. III-220 UAbs. 3 VVE im Dritten Verfassungsteil.^[46] Danach wird „...den ländlichen Gebieten, den vom industriellen Wandel betroffenen Gebieten und den Gebieten mit schweren und dauerhaften natürlichen oder demografischen Nachteilen...“ im Rahmen der Kohäsionspolitik „...besondere Aufmerksamkeit geschenkt.“ Zu dieser Formulierung wurden bereits kritische Stimmen laut, welche zu Recht die Reduktion der Frage der Förderbedürftigkeit auf das Vorliegen einer regionalen Besonderheit befürchteten.^[47] Im Gegenzug verlieren objektive wirtschaftliche Kriterien nämlich an Bedeutung.

In Art. I-57 Abs. 1 VVE wurde festgeschrieben, dass die EU besondere Beziehungen zu den Staaten in ihrer Nachbarschaft entwickeln und einen Raum der guten Nachbarschaft und des Wohlstandes aufbauen soll. Dadurch wird erstmals die Bedeutung der Nachbarstaaten für die Union anerkannt.^[48] Der Vorschlag der Kommission zur Einrichtung eines neuen Finanzierungsinstruments für die Nachbarschaftspolitik^[49] ist somit ein erster Schritt zur Umsetzung dieses Postulats.

Die wichtigste Feststellung für die künftige Ausrichtung der Strukturpolitik ist jedoch, dass die Mitgliedstaaten am Modell des vertikalen Regionalausgleichs (Art. 158 UAbs. 2 EGV) festgehalten haben (Art. III-220 UAbs. 2 VVE) und ein staatenzentriertes Modell in Form eines ungebunden Finanzausgleichs, wie es in der Wissenschaft gefordert wird (s. Teil C Nr. II. 2.6), abgelehnt haben.

1.2 Wirkungen auf das Durchführungssystem

Eines der Reizwörter im Verfassungsprozess in der Diskussion über die künftige Ausführung gemeinschaftlicher Politik war die „Offene Methode der Koordinierung“ (open method of coordination, OMC).^[50] Seit sie auf dem Gipfel von Lissabon aus der Taufe gehoben wurde, stellt die OMC eine Option in einer wachsenden Anzahl von Politikfeldern dar, insbesondere in den Bereichen Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik. Obwohl sich die Befürworter eines horizontalen Artikels im Konvent nicht durchsetzen konnten und die OMC nicht expressis verbis Eingang in den VVE fand, wurde die Methode als solche sehr wohl in der Verfassung verankert.^[51] Mit der nunmehr auch offiziellen Erweiterung des Instrumentenkastens der Union und dem Bedeutungszuwachs, den die OMC dadurch erfahren hat, ist eine Renaissance des Intergouvernementalismus^[52] auch im Bereich der Strukturpolitik wahrscheinlich. Die logische Folge wäre der weitgehende Rückzug der Kommission auf ein strategisches Management- und Dezentralisierungsmodell, bei dem sie sich auf die Formulierung von gemeinschaftlichen Zielvorgaben und Kontrollindikatoren beschränkt.

Unterstützt wird diese These durch die Neufassung des Subsidiaritätsprinzips in Art. I-11 Abs. 3 VVE, wonach die Union außerhalb ihrer ausschließlichen Zuständigkeiten (Art. I-13 VVE) nur noch dann tätig werden darf, „...sofern und soweit die Ziele ... weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können...“ und diese darüber hinaus „...auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.“ Beide Voraussetzungen müssen also kumulativ erfüllt sein. Die bisher geltende Prämisse, wonach Aufgaben, die auf mitgliedstaatlicher oder subnationaler Ebene nicht ausreichend erreicht werden können, automatisch besser auf Gemeinschaftsebene erfüllt werden können (Art. 5 UAbs. 2 EGV), entfällt. Im 2. Verfassungsprotokoll „über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“ wurde ein „Frühwarnmechanismus“ etabliert.^[53] Demnach muss die Kommission ihre Gesetzesentwürfe den nationalen Parlamenten zum gleichen Zeitpunkt wie dem Europäischen Parlament und dem Rat übermitteln (Art. 4 des Protokolls). Dann haben diese sechs Wochen Zeit, um auf eine evtl. Verletzung des Subsidiaritätsprinzips hinzuweisen (Art. 6), im Übrigen besteht ein Klagerecht (Art. 8).

Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 Abs. 3 EGV wurde im VVE um die Klarstellung ergänzt, dass sich die Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen der EU sowohl an inhaltlichen wie auch formalen Aspekten messen lassen muss (Art. I-11 VVE). Für die Strukturfondsförderung besonders relevant ist die Konkretisierung dieses Grundsatzes im 2. Verfassungsprotokoll „über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“. Darin wird in Art. 5 proklamiert, dass die Entwürfe Europäischer Gesetzgebungsakte künftig berücksichtigen müssen, dass „...der Verwaltungsaufwand der Union, der nationalen Regierungen, der regionalen und lokalen Behörden, der Wirtschaftsteilnehmer und der Bürgerinnen und Bürger so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenem Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen muss“. Dies bedeutet eine Einschränkung von Kontroll- und Berichtspflichten im positiven Sinne, wie sie bereits mit den entsprechenden Ausführungen im Governance-Weißbuch der Kommission^[54] initiiert wurden. Ob der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Einzelfall auch durch eine Klage Nachdruck verliehen werden kann, ist aufgrund der Formulierungen in Art. 8 des Protokolls jedoch fraglich.^[55]

Bisher stand die alleinige Haushaltsverantwortung der Kommission gemäß Art. 274 EGV einer weitgehenden Delegation der Kontrolle über die rechtmäßige und wirtschaftliche Verwendung von Gemeinschaftsmitteln an die Mitgliedstaaten entgegen. Die Neufassung in Art. III-407 VVE hebt die Ausführung des Haushalts durch die Kommission „zusammen mit den Mitgliedstaaten“ deutlicher hervor und schafft künftig die juristischen Voraussetzungen für eine Übertragung von mehr Kontrollverantwortung an nationale Stellen.^[56]

1.3 Änderungen im strukturpolitischen Machtgefüge und Entscheidungsprozess

1.3.1 Neue strukturpolitische Kompetenzen für die Gemeinschaft?

Innerhalb der neuen Kompetenzsystematik des VVE unterliegt die Strukturpolitik der geteilten Zuständigkeit (Art. I-14 Abs. 2 lit. c VVE), mit der Folge, dass die Mitgliedstaaten auf diesen Gebieten nur aktiv werden dürfen, sofern und soweit die Union ihre Kompetenzen nicht ausgeübt hat bzw. entschieden hat, diese nicht mehr auszuüben (vgl. Art. I-12 Abs. 2 VVE). Nichtsdestotrotz bleibt es aber beim Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, wonach die Union nur in dem Umfang Kompetenzen hat, wie ihr diese in Teil III des VVE beim jeweiligen Politikbereich ausdrücklich zugewiesen werden (Art. I-11 Abs. 1 und 2 sowie I-12 Abs. 6 VVE). Damit ergeben sich für die Gemeinschaft in strukturpolitischen Angelegenheiten (vgl. Teil III, Titel III Kapitel III, Abschnitt 3 VVE) zunächst keine wesentlich über den Stand von Nizza hinausgehenden Befugnisse.

1.3.2 Neuerungen für strukturpolitische Entscheidungen im Rat?

Während die Modalitäten für die Kontrolle von Durchführungsbefugnissen der Kommission zu den Strukturfonds („Komitologie“) bisher einstimmig im Rat beschlossen werden mussten (Art. 202 EGV), verlangt die entsprechende Regelung im VVE (Art. I-37 Abs. 3) künftig die Regelung durch Europäisches Gesetz (Art. I-37 Abs. 3 VVE). Dieses wird im „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“ (Art. III-396 VVE) beschlossen, bei dem der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, wenn keine davon abweichende lex specialis im Primärrecht existiert (Art. I-23 Abs. 3 VVE).

Auf dem Brüsseler Gipfel haben sich die Staats- und Regierungschefs nachträglich auf ein ver­einfachtes Änderungsverfahren für Titel III des dritten Verfassungsteils über die internen Politikbereiche geeinigt (Art. IV-445 VVE). Auch für den Bereich der Strukturpolitik (Teil III, Titel III Kapitel III, Abschnitt 3 VVE) könnte der Europäische Rat damit einstimmig Verfassungsänderungen vornehmen, ohne dafür eine Regierungskonferenz einberufen zu müssen.^[57]

Um die bisherigen Nettoempfänger bei der bis 2006 fälligen Neuordnung der Strukturpolitik nicht zu benachteiligen, hat Spanien bereits bei der Beschlussfassung zum Vertrag von Nizza im Dezember 2000 durchgesetzt, dass die Einstimmigkeitsregel erst nach dem Erlass der Finanzielle Vorausschau für den Zeitraum 2007-2013 entfällt.^[58] In der Verfassungsdebatte wurde diese Verpflichtung vom Prozess der Finanzielle Vorausschau abgekoppelt und dahingehend verändert, dass die Gesetzgebung zu den Struktur- und Kohäsionsfonds „im Anschluss an die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Vertrags“ geltenden Bestimmungen einstimmig erfolgen muss (Art. III 223 Abs. 3 VVE).^[59] In jedem Fall – ob mit oder ohne ratifizierten VVE – steht die aktuelle Reform unter dem „Diktat“ der Einstimmigkeit, erst danach sind qualifizierte Mehrheitsentscheidungen denkbar.

Bislang fehlte im europäischen Primärrecht eine Bestimmung zum mehrjährigen Finanzrahmen. Die Art. 268-280 EGV enthalten vor allem Bestimmungen zum jährlichen Haushaltsverfahren und zu den Haushaltsgrundsätzen. Diese vertraglichen Bestimmungen wurden durch abgeleitete Rechtsakte und – außervertragliche – Vereinbarungen ergänzt. Dabei steht im außervertraglichen Regelwerk seit 1988 die „Finanzielle Vorausschau“ im Vordergrund. An ihr orientieren sich die jährlichen Budgetentwürfe. In der Vorausschau wird vor allem eine Obergrenze für die Gesamtausgaben festgelegt und eine Aufteilung der Ausgaben auf die wichtigsten Kategorien festgelegt. Nach dem Ergebnis der Regierungskonferenz wird über die Finanzielle Vorausschau, die in der Terminologie des VVE als „mehrjähriger Finanzrahmen“ bezeichnet wird, entgegen den Vorschlägen des Konvents auch künftig einstimmig beschlossen (Art. I-55 Abs. 2 VVE), es sei denn, der ER beschließt einstimmig den Übergang zur qualifizierten Mehrheit (Art. I-55 Abs. 4 VVE, sog. „Passerelle-Klausel“).^[60]

1.3.3 Erneuter strukturpolitischer Machtzuwachs für das Europäische Parlament

Nachdem sich das Europäische Parlament im Laufe der letzten Jahre und Jahrzehnte äußerst dynamisch entwickelt hat und aus einem Redeparlament mittlerweile ein veritables Machtzentrum entstanden ist,^[61] kann es auch durch die Neuerungen im VVE erneut als einer der zentralen Gewinner der Reform bezeichnet werden. Mit dem Inkrafttreten des VVE gilt für alle Rechtsetzungsakte in strukturpolitischen Angelegenheiten mindestens das Mitentscheidungsverfahren:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1 Beteiligung des Europäischen Parlaments bei strukturpolitischen Rechtsetzungsakten nach dem VVE

Eine Neuerung im Haushaltsverfahren liegt darin, dass im „Jahreshaushaltsplan“ die Trennung zwischen obligatorischen und nicht-obligatorischen Ausgaben aufgehoben wird. Dadurch erhält das Parlament auf der Ausgabenseite volle Haushaltsbefugnisse.^[62] Obwohl die Rechte des Ministerrates in der Regierungskonferenz noch einmal leicht aufgewertet wurden, besteht bei der Aufstellung des Jahreshaushaltsplans jetzt eine gleichberechtigte Stellung von Rat und Parlament.^[63] Wenn man berücksichtigt , dass das Parlament auch dem „mehrjährigen Finanzrahmen“ künftig zustimmen muss (Art. I-55 Abs. 2 VVE), ergibt sich in der Gesamtschau eine erhebliche Aufwertung seiner Stellung in der inhaltlichen Ausrichtung und der finanziellen Ausstattung der Strukturpolitik nach 2006.

1.3.4 Insgesamt gestärkte Regionen

Für die Regionen ist insgesamt festzustellen, dass ihre Rolle im VVE allgemein und deutlich gestärkt wird. Die neu geschaffenen Partizipationsmöglichkeiten für regionale und lokale Gebietskörperschaften könnten daher der europäischen Regional- und Strukturpolitik künftig zusätzliche Dynamik verleihen.^[64] Auch das Klagerecht des AdR wird der regionalen Dimension einen höheren Stellenwert verschaffen. Ob das Klagerecht angesichts der heterogenen Zusammensetzung des AdR tatsächlich gestaltend in der Strukturpolitik eingesetzt werden kann, ist aber zumindest zweifelhaft.

1.4 Wirkungen auf das Finanzvolumen der Strukturpolitik

1.4.1 Zusätzliche Eigenmittel zur Finanzierung einer intensiveren Strukturpolitik?

Zunächst ist es hier wichtig zu fragen, ob die Union durch den VVE zusätzliche bzw. vereinfachte Möglichkeiten zur Einnahmebeschaffung erhält, mit denen sie im Gegenzug ihre strukturpolitischen Aktivitäten erhöhen könnte. Mit der in 269 EGV fehlenden Regelung des Art. I-54 Abs. 3 Satz 2 VVE wird klargestellt, dass durch ein Europäisches Gesetz^[65] (Art. I 33 Abs. 1 UAbs. 2 VVE) auch „neue Kategorien von Eigenmitteln eingeführt ... werden“ können. Damit eröffnet sich grundsätzlich die Möglichkeit zur Einführung einer EU-Steuer.^[66] Allerdings ist dies mittelfristig unwahrscheinlich, denn auch im VVE bleibt es dabei, dass der Rat analog zu den Regelungen in Art. 269 EGV einstimmig und nach Anhörung des Europäischen Parlaments über das „System der Eigenmittel“ entscheidet.

1.4.2 Auslegungsbedürftige Formulierungen in der Verfassung

Der Begriff der „Solidarität“ hat durch die Verankerung als zentraler Wert in Art. I-2 VVE eine generelle Aufwertung erfahren. Die gesellschaftliche Dimension des Integrationsprozesses wurde insgesamt untermauert.^[67] Die Regionalkommissarin der Barroso-Kommission, Danuta Hübner, hat die Bedeutung dieser Neuerungen für die Kohäsionspolitik bereits erkannt, wenn sie feststellt: „Solidarity is a basic value of the Union. It is highlighted in the draft Constitutional Treaty, which recognizes economic, social and ... territorial cohesion as one of the cornerstones of the European project.“^[68] Für den Bereich der Strukturfonds propagiert sie, dass “…solidarity, expressed through the structural funds …” (Hervorhebung d. V.) an vorderster Stelle stehen sollte.^[69]

Während im EGV bisher ein direkter Bezug zwischen den Förderinstrumenten und dem Begriff der „Solidarität“ vermieden wurde,^[70] taucht im Vorwort zum 29. Verfassungsprotokoll „über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt“ erstmals dieser Begriff im unmittelbaren Textzusammenhang mit den Strukturfonds auf. Im einzigen Artikel des Protokolls bekunden die Mitgliedstaaten ihre Überzeugung, dass „...die Strukturfonds bei der Erreichung der Ziele der Union ... weiterhin eine gewichtige Rolle zu spielen haben“. Dass die neu geschaffenen Zusammenhänge und Formulierungen auch in den aktuellen Reformverhandlungen eine gute Argumentationshilfe darstellen, um eine aktive und intensive Strukturpolitik zu verteidigen, liegt auf der Hand.

1.4.3 Folgen des gesteigerten Einflusses des Parlaments

Wie oben gezeigt, hat das Europäische Parlament in strukturpolitischen und finanziellen Fragen der Gemeinschaft weiter an Bedeutung gewonnen. Das Parlament tendiert dazu, die Zuständigkeiten und die Finanzausstattung der EU-Kohäsionspolitik weiter auszubauen, und sieht darin eine Möglichkeit, seine eigene Position zu stärken.^[71] Es ist also davon auszugehen, dass es seine gestärkte Position üblicherweise dazu nutzen wird, den künftigen Umfang und die Ausgaben der europäischen Strukturpolitik tendenziell eher auszuweiten als zu reduzieren.

1.5 Fazit

Auch wenn auf den ersten Blick keine explizit auf die Strukturpolitik bezogenen Neuerungen feststellbar sind, so ist es das Zusammenspiel einer Vielzahl von Faktoren, das den Umfang der Strukturpolitik spürbar erweitern würde.^[72] Die Ziele der Union würden ebenso wie der Kohäsionsbegriff weitreichender. Viele unbestimmte Begriffe und Formulierungen bieten die Gelegenheit zur Auslegung im Sinne einer intensiveren und breiter angelegteren Strukturpolitik. Im Gegenzug ist der Europäische Rat aber vom ehrgeizigen Ziel des Regionalausgleichs in einer EU 25/27 nicht abgerückt.

Geprägt durch die Osterweiterung des Jahres 2004 und die damit verbundene Auslastung ihrer administrativen Kapazitäten enthält der VVE klare Tendenzen zu einem Rückzug der Kommission aus der Implementationsphase, hin zu einer rein strategisch-politischen Impulsgeberin. Die Aufwertung der Prinzipien der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit bestätigen diese These.

Mit dem VVE erlangt die Gemeinschaft im Bereich der Strukturpolitik keine über den heutigen Stand hinausgehenden Befugnisse. Speziell für den Rat gilt, dass er zumindest über die Verordnungen der kommenden Periode nach wie vor einstimmig zu beschließen hat. Mehrheitsentscheidungen über die finanzielle Ausstattung der Strukturfonds sind sogar nach 2013 noch unwahrscheinlich und davon abhängig, ob von der „Passerelle-Klausel“ Gebrauch gemacht wird. Klarer Gewinner des VVE wäre das Europäische Parlament, das seinen Einfluss in der Vergangenheit zumeist für eine Ausweitung der Förderpolitiken eingesetzt hat.

2. Der Beitritt Bulgariens und Rumäniens zur EU

Parallel zum Großereignis des Verfassungsprozesses fanden bereits Verhandlungen mit weiteren mittel- und osteuropäischen Staaten statt, die der EU beitreten möchten. Zwei davon – Bulgarien und Rumänien – steuern ein Jahr nach der größten Erweiterungsrunde der EU nunmehr zielstrebig auf einen EU-Beitritt zu. Die EU-Außenminister und ranghohe Vertreter beider Länder unterzeichneten am 25. April 2005 in Luxemburg die Verträge für die zum 1. Januar 2007 vorgesehene Aufnahme. Das Europäische Parlament hatte dem Beitritt beider Länder zuvor – trotz Kritik an schwer wiegenden Defiziten im Bereich der Verwaltung und Justiz sowie im Umweltschutz und vor allem der Wahrung der Menschenrechte – jeweils mit großer Mehrheit zugestimmt.^[73] In den Verträgen enthalten ist eine „Schutzklausel“, durch die der jeweilige Beitritt um zunächst ein Jahr verschoben werden kann, sollten die Kandidaten ausstehende Reformen nicht ausreichend umsetzen.^[74] Die Beitrittsverträge müssen noch von allen 25 derzeitigen EU-Mitgliedern ratifiziert werden.

2.1 Erneute Veränderung der kohäsionspolitisch relevanten Rahmendaten in der EU

Mit der Erweiterung um zehn neue Mitgliedstaaten zum 1. Mai 2004 hat die Bevölkerung der Union bereits um rund 20% zugenommen,^[75] das BIP stieg allerdings nur um knapp fünf Prozent.^[76] Die bestehenden regionalen und territorialen Unterschiede im Entwicklungsstand haben sich innerhalb der Union in einem bisher nicht gekannten Maß vergrößert: Die Hälfte der neuen Mitgliedstaaten weist ein BIP pro Kopf von weniger als 60% des EU-25-Durchschnitts auf.^[77] Zudem ändert die rein statistische Absenkung des EU-Durchschnitts nichts am Fortbestehen der Disparitäten im Innern der EU-15. Bereits diese Erweiterungsrunde steigerte also den Bedarf nach einer intensiven Kohäsionspolitik.

Mit dem beschlossenen Beitritt von Bulgarien und Rumänien verändern sich die sozioökonomischen und kohäsionspolitisch relevanten Rahmendaten der EU erneut:^[78]

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Abb. 2 Veränderung sozioökonomischer Rahmendaten durch den Beitritt von Bulgarien und Rumänien

Datenquelle: Eurostat (Stand 14.07.2005)

Die Herausforderungen bei der Heranführung beider Länder manifestieren sich am deutlichsten in sehr niedrigen Werten für das BIP pro Kopf der Bevölkerung. Die Entwicklungsprobleme dieser Staaten – und damit die Aufgaben der Fonds – sind sowohl in ihrem Ausmaß als auch in ihrer Qualität gravierender als die bereits bestehenden in der EU-25. Die Union wird im Durchschnitt noch einmal deutlich ärmer. So sinkt das durchschnittliche BIP pro Kopf noch einmal um mehr als 10% auf 89% des Durchschnitts in der EU-25. Bulgarien und Rumänien zusammen würden zwar weitere 8% zur Bevölkerung, jedoch weniger als 1% zum BIP beitragen. Auch wenn man die niedrigeren Lebenshaltungen in diesen Ländern berücksichtigt, ist der Wohlstand dort deutlich geringer. Auffallend sind auch extrem inflationäre Tendenzen, was sich in Inflationsraten von 6,1 und 11,9% widerspiegelt.

Beide Staaten stellen zudem eine große Herausforderung für die landwirtschaftliche Strukturpolitik dar. Der Anteil des primären Sektors – auch ein Indikator für den Entwicklungsstand der Volkswirtschaften – lag im Jahr 2003 in beiden Ländern über 10% gegenüber einem Durchschnitt von unter 2% in der EU-25.

Der künftigen Kohäsionspolitik wächst daher eine enorme Bedeutung zu, um die Errungenschaften der Integration in der „alten“ EU zu sichern und zugleich aktiv für den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in einer auf 27 Mitgliedstaaten erweiterten Union zu sorgen. Auch wenn erwartet wird, dass schon allein der Binnenmarkt und die Beibehaltung einer liberalen Wirtschaftspolitik in den MOE-Staaten mittelfristig einen positiven Schub für die Verbesserung der volkswirtschaftlichen Lage in diesen Ländern haben wird,^[79] so muss der Schwerpunkt der strukturpolitischen Aktionen in der erweiterten Union aufgrund der erheblichen Disparitäten trotzdem deutlich in diesen Staaten liegen.^[80] Sowohl für die Agrarpolitik als auch die Strukturpolitik gilt dabei, dass die Erweiterung nicht völlig neue Probleme schafft, wohl aber den ohnehin bestehenden Reformdruck auf das System der Strukturpolitik noch einmal massiv verschärft.^[81]

2.2 Machtverschiebungen im Rat

Im Hinblick auf die parallel mit Bulgarien und Rumänien geführten Beitrittsverhandlungen haben sich die Staats- und Regierungschefs im Rahmen des VVE auch auf eine gemeinsame Erklärung^[82] zum Protokoll^[83] über die Übergangsbestimmungen für die Organe und Einrichtungen der Union verständigt. Gemäß Nr. 2 der Erklärung nehmen die bisherigen Mitgliedstaaten der EU-25 den Standpunkt ein, dass den Vertretern Bulgariens bis zum Ablauf der Übergangsfrist (31. Oktober 2009) von der dreifachen zur doppelten Mehrheit 10 und Rumänien 14 Stimmen im Rat zugewiesen werden.

Erst nach Ablauf dieser Übergangsfrist – mit Wirkung vom 1. November 2009 – greifen die neuen Bestimmungen des VVE zur qualifizierten „doppelten“ Mehrheit.^[84] Dann kommen Entscheidungen mit einer Mehrheit von 55% der Mitglieder des Rates zustande, sofern die von diesen vertretenen Mitgliedstaaten zusammen mindestens 65% der Bevölkerung der Union ausmachen (Art. I-25 Abs. 1 VVE). Nach den jeweiligen Entscheidungsmodellen ergeben sich nach dem Beitritt von Bulgarien und Rumänien teilweise veränderte Machtkonstellationen im Rat. Für die zukünftige Strukturpolitik besonders relevant sind die folgenden:^[85]

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Abb. 3 Sperrminoritäten und Gestaltungsmehrheiten bei Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat

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Allgemein begünstigt die Einführung des Systems der doppelten Mehrheit im Verhältnis zum bisher geltenden System die großen bzw. die bevölkerungsreichen Mitgliedstaaten, wie z.B. Deutschland. Verlierer der Reform sind insbesondere mittelgroße Staaten mit um die zehn Millionen Einwohner.^[86] Trotzdem bringt es das mehrheits- und gestaltungsfreundlichere System des VVE mit sich, dass die drei jeweils größten Staaten nach einer Erweiterung auf 27 Staaten für sich allein keine Sperrminorität mehr erreichen können.

Für den Bereich der Strukturpolitik können einige bedeutsame Erkenntnisse gewonnen werden:

- Die Staaten der EU-15 verfügen im Fall des VVE-Modells über eine Gestaltungsmehrheit, die sie bei der Beibehaltung des Rechtsstandes von Nizza in einer EU-27 verlieren würden. Etwas zugespitzt könnten sie den neuen Mitgliedstaaten ein Fördersystem aufzwingen, das die heutigen Zahler nicht höher belastet und die bisherigen Empfänger vor zu tiefen Einschnitten schützt.^[87]

- Im Gegensatz dazu würde sich die Situation für die mittel- und osteuropäischen Staaten (MOE-Staaten) durch den VVE verschlechtern. Sie würden durch die Erweiterung zunächst eine Sperr-minorität „gewinnen“, die ihnen aber mit der Verfassung wieder genommen würde.
- Speziell für die Gruppe der „Nettozahler“ und „Empfänger“ der EU-15 sowie für die künftigen Kohäsionsländer bleibt es in allen Varianten hinsichtlich der Machtverhältnisse beim Status quo.

2.3 Die Veränderungen bei der Zusammensetzung des Europäischen Parlaments

Nach der o.g. gemeinsamen Erklärung im Anhang des VVE darf Bulgarien nach erfolgtem Beitritt zunächst 18 Abgeordnete und Rumänien 35 Abgeordnete in das Europäische Parlament entsenden. Abweichend von Art. I-20 Abs. 2 VVE darf in diesem Fall die Zahl der Abgeordneten bis zum Ende der laufenden Legislaturperiode (2009) mit insgesamt 785 Abgeordneten die im VVE festgelegte Höchstzahl von 750 überschreiten.^[88] Wie unter Nr. 4 gezeigt wird, handelt es sich bei beiden Beitrittskandidaten zweifellos um künftige „Nettoempfänger“, so dass davon auszugehen ist, dass deren Abgeordnete tendenziell für eine Ausweitung der strukturpolitischen Interventionen, zumindest jedoch für eine Fortführung des Status quo plädieren werden. Auch eine Zustimmung zur Reduzierung des Finanzvolumens kann von ihnen nicht erwartet werden.

Erst ab 2010 greift die Neuregelung des Art. I-20 VVE, wonach sich die Zahl der Abgeordneten „degressiv-proportional“ an den Bevölkerungszahlen der Mitgliedstaaten orientieren soll. Davon werden vor allem die bevölkerungsreichen Mitgliedstaaten profitieren, die durch die bisherigen EU-Erweiterungen immer stärker benachteiligt wurden.^[89]

2.4 Fazit

Mit dem Beitritt von Bulgarien und Rumänien wird die Union im statistischen Durchschnitt noch einmal ärmer. Der Entwicklungsrückstand beider Länder und deren Regionen ist enorm und verlangt nach einem intensiven Einsatz strukturpolitischer Fördermittel. Als Vertreter von künftigen Nettoempfängern werden die Abgeordneten beider Staaten im Europäischen Parlament ihr Stimmengewicht mit hoher Wahrscheinlichkeit für einen weiteren Ausbau und eine finanzielle Aufstockung der Strukturpolitik einsetzen. Hinsichtlich der Machtverhältnisse im Ministerrat wird der Beitritt von Bulgarien und Rumänien die Gestaltungsmacht der „alten“ Mitgliedstaaten zunächst – bis zu einem Inkrafttreten des VVE – aufheben und den MOE-Staaten eine Sperrminorität verschaffen.

C. Reformbedarf und Vorschläge der Kommission für die neue Förderperiode

I. Soll überhaupt weiterhin auf europäischer Ebene gefördert werden?

Wie erwartet, versäumt es die Kommission im Dritten Kohäsionsbericht nicht, eventuell aufkommenden Gedanken an eine Abschaffung der europäischen Strukturpolitik von vornherein entschieden entgegenzutreten. Den gesamten Teil 4 widmet sie der Darstellung des zusätzlichen Nutzens der gemeinschaftlichen Strukturpolitik. In den Schlussfolgerungen weist sie darauf hin, dass ein Verzicht darauf einen Verlust an individuellem und gesellschaftlichem Wohlergehen mit sich brächte. Der Preis dafür wäre ein Rückgang des Lebensstandards für jeden Einzelnen in der EU.^[90] Dies täuscht jedoch etwas darüber hinweg, dass sich das Kollegium der Kommissare selbst bis zuletzt und teilweise sogar öffentlich darüber uneinig gezeigt hat, ob und in welchem Umfang eine europäische^[91] Strukturpolitik überhaupt fortgeführt werden sollte.^[92] Ökonomen forderten bereits 1992 einen völligen Rückzug der EU aus regionalpolitischen Aktivitäten.^[93]

Was spricht für eine europäische Aufgabe?

Auf der Habenseite einer EU-Strukturpolitik lassen sich zunächst folgende Aspekte verbuchen, die sich unter dem Stichwort des „europäischen Mehrwerts“ zusammenfassen lassen:

Zunächst ermöglichen die EU-Strukturfonds in vielen Fällen Maßnahmen, zu denen die begünstigten Mitgliedstaaten aus eigener Kraft nicht in der Lage gewesen wären („cohesion added value”). Dazu gehört auch die Bindung eines höheren Anteils des BIP für strukturpolitische und damit wachstumsfördernde Zwecke durch den Grundsatz der Komplementärfinanzierung.^[94] Daneben existiert ein integrationspolitisch begründeter „political added value“, der sich hauptsächlich auf die Sichtbarkeit der EU-Hilfen bei der Bevölkerung in den geförderten Regionen bezieht.^[95]

Wie unter Nr. II 1.4.2 bereits gezeigt, wurde der Solidaritätsbegriff auch im Verfassungsentwurf noch einmal gestärkt. In operationalisierbarer Form umfasst er in einer erweiterten und sich erweiternden EU neben der Hilfe für Schwächere („erste Dimension“) auch die Wahrnehmung gemeinsamer Interessen („zweite Dimension“).^[96] Die gemeinschaftsweite Verfolgung von Förderzielen der Strukturfonds, wie die Antizipation des wirtschaftlichen Wandels oder Erhöhung der Beschäftigungsrate und der Abbau der Arbeitslosigkeit, trägt im Zeichen der zweiten Dimension zur Erhaltung langfristiger politischer Stabilität und zum Aufbau eines europäischen „Wir-Gefühls“ zwischen alten und neuen Mitgliedstaaten bei.^[97] Dies ist für die EU gerade auch deshalb wichtig, weil sie nicht nur ein integrierter Markt sein will, sondern auch eine politische Integration angestrebt wird.^[98]

Daneben hat die EU-Strukturpolitik auch im Bereich der politischen Inhalte beachtliche Verdienste vorzuweisen („policy added value“). Mit ihrem Ansatz der mehrjährigen Programmplanung hat sie z.B. in vielen Regionen eine deutlich strategischere Ausrichtung der Regionalpolitik erreicht als dies bei einer rein nationalen Organisation möglich gewesen wäre. Auch wurden die Inhalte effektiver auf gemeinsame europäische Ziele, wie z.B. die Lissabon-Agenda ausgerichtet.^[99]

Mit der EU-Strukturpolitik sind auch administrative Errungenschaften verbunden („operational added value“).^[100] Die „von Brüssel oktroyierte“ wissenschaftliche Begleitung der Interventionen kam z.B. auch für viele deutsche Länder einer Kulturrevolution gleich.^[101] Im Fall eines Rückzugs der EU kämen auch das Partnerschaftsprinzip, verbesserte Methoden des Programm-Monitorings und eine ausgeprägte Evaluierungskultur wieder auf den Prüfstand. Gleiches gilt für Kompetenznetzwerke, die im Rahmen der Strukturfonds errichtet wurden („learning added value“).^[102]

Unionsweite Fördermittel hatten daneben immer auch eine Funktion als integrationspolitische „trouble shooter“.^[103] Wesentliche und alle Mitgliedstaaten umfassende Integrationsschritte erfordern auch nach einer eventuellen Verabschiedung des VVE in seiner heutigen Form die Einstimmigkeit. Wenn mit einer gemeinschaftsweiten Förderkulisse auch künftig alle Mitgliedstaaten Mittel aus den Strukturfonds erhalten können, dann bewahren die Struk­turfonds damit ihre Rolle als flexibles Instrument zum Interessenausgleich in der EU.

Was spricht gegen die Ansiedlung auf europäischer Ebene?

Zunächst führt die europaweite zentrale Steuerung der Strukturpolitik dazu, dass die Staaten und Regionen immer weniger dem Druck ausgesetzt, untereinander um die beste Form der Strukturpolitik zu ringen. Die Leitidee des Wettbewerbs zur Maximierung von Produktivität und Effizienz verliert an Bedeutung.^[104] Dem wird jedoch zu Recht entgegengehalten, dass es Regionen gibt, die in ihrer Entwicklung so weit zurückliegen, dass sie einen Aufholprozess nicht aus eigenen oder nationalen Mitteln finanzieren können und zur Herstellung fairer Ausgangsbedingungen für einen Wettbewerb zunächst externe Unterstützung benötigen.^[105] Deshalb ist das heutige Ziel 1 bzw. die künftige Priorität „Konvergenz“ in der Literatur auch weitgehend unstrittig.^[106]

Anders verhält es sich jedoch bei den Interventionen im Rahmen der heutigen Ziele 2 und 3 (die künftige Priorität „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“). Hier lässt sich zunächst eine mangelnde Legitimation der EU feststellen, wenn man diese am Subsidiaritätsprinzip (Art. 5 UAbs. 2 EGV) misst. Wo es um die Umstrukturierung von Regionen mit rückläufiger industrieller Entwicklung geht, können die Mitgliedstaaten diese Aufgaben in eigener Regie und mit eigenen, ggf. auf dem Kapitalmarkt aufgenommenen Mitteln besser wahrnehmen als die EU.^[107] Insbesondere sind sie mit der spezifischen Situation vor Ort besser vertraut. Unnötige Reibungsverluste werden dadurch vermieden.^[108] Das Subsidiaritätsverständnis der für die Strukturpolitik federführenden GD Regio ist jedoch ein anderes. Sehr deutlich wird dies in ihren Ausführungen, mit denen sie im schon im Zweiten Zwischenbericht ihre Absicht begründete auch die Ziel-2-Interventionen fortzuführen. Allein die Tatsache, dass Themen wie Wettbewerbsfähigkeit, nachhaltige Entwicklung, wirtschaftliche und soziale Umstrukturierung alle Mitgliedstaaten „etwas angehen“, reicht der Kommission zur Legitimation des Handelns auf Ebene der EU.^[109]

Auch bei der Förderung der sozial- und arbeitsmarktspezifischen Ziele lässt sich kein „europäischer Mehrwert“ erkennen. Beschäftigungspolitik ist vorrangig eine nationale Aufgabe, weil es hier um erforderliche Strukturreformen und wirtschaftliche Rahmenbedingungen geht. Lösungen dafür müssen in der Tarifpolitik und der makroökonomischen Steuerung gefunden werden.^[110]

Neben dem Subsidiaritätsgrundsatz wird auch das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz verletzt. Aufbringung und Verwendung der Fördermittel erfolgen nämlich über wenig transparente Haushaltsverfahren, die für den Normalbürger nicht durchschaubar sind. Die Zuschüsse „aus Brüssel“ werden als fremdes Geld und nicht als selbst aufgebrachte Steuergelder empfunden. Dadurch geht bei den Nutznießern der Förderung das Kostenbewusstsein verloren.^[111] Im Übrigen gestaltet sich die EU-Strukturpolitik ambivalent, weil sich die Rolle der Kommission als intervenierende bzw. subventionsgebende Stelle mit ihren Aufgaben der Wettbewerbsaufsicht und Beihilfenkontrolle vermischt.^[112]

Fazit

In der Gesamtschau muss konstatiert werden, dass die Argumente für die Fortführung der EU-Strukturpolitik aus ökonomischer Sicht in der gegenwärtigen Form nicht ausreichen. Die Aktivitäten der Gemeinschaft außerhalb der rückständigsten Regionen können – rein wirtschaftlich – schon wegen der unverhältnismäßigen Reibungsverluste im Mehrebenensystem gegenüber den Steuerzahlern nicht gerechtfertigt werden. Vielmehr bedarf es aus dieser Sicht im Bereich der heutigen Ziele 2 und 3 einer Renationalisierung und eines vollständigen Rückzugs der EG. Derartigen Forderungen wurde jedoch auch in den Stellungnahmen des Europäischen Parlaments, des AdR und des WSA bereits eine klare Absage erteilt.

II. Wo soll gefördert werden? – Die Neuausrichtung der Zielgebietskulisse

1. Der Vorschlag der Kommission: Drei neue Zielprioritäten

Nach Ansicht der Kommission sollen die durch die Kohäsionspolitik verfolgten Ziele der neuen Programmgeneration im Rahmen von drei neuen „Prioritäten“ verfolgt werden: Die Prioritäten sollen „Konvergenz“, „regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ und „territoriale Zusammenarbeit“ heißen.^[113]

Fortsetzung von Ziel 1 in der Priorität „Konvergenz“

In der Priorität „Konvergenz“, die nach dem Vorschlag für eine neue Allgemeine Verordnung^[114] (V-AV) den Schwerpunkt der künftigen Fondsarbeit darstellt, sollen analog dem bisherigen Ziel 1 die rückständigsten Mitgliedstaaten und Regionen gefördert werden (Art. 3 Abs. 2 lit. a V-AV). Förderfähig aus dem EFRE und dem ESF sollen Regionen der Ebene NUTS^[115] 2 sein, deren Pro-Kopf-BIP (in KKS) weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt (Art. 5 Abs. 1 V-AV).

Daneben soll im Rahmen dieser Priorität der Kohäsionsfonds in Mitgliedstaaten eingesetzt werden, deren Pro-Kopf-BIP (in KKS) weniger als 90% des Gemeinschaftsdurchschnitts beträgt (Art. 5 Abs. 3 V-AV). Für eine besondere Förderung kämen zudem „Gebiete in äußerster Randlage“ in Betracht (Art. 5 Abs. 4 V-AV).

Insgesamt soll die Priorität Konvergenz (inklusive der Mittel für den Kohäsionsfonds) mit 78,54% – gegenüber 63,81%^[116] für Ziel 1 und 8,45% für den Kohäsionsfonds in der laufenden Periode – den Löwenanteil der Strukturfondsmittel erhalten. Davon entfallen wiederum 23,86% auf den Kohäsionsfonds und 0,42% auf Gebiete in äußerster Randlage (Art. 16 Abs. 1 lit. a, c, d V-AV).

Die Ziele 2 und 3 werden zur Priorität „Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“

Die Priorität „Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ deckt in ihrer Zielsetzung nach Art. 3 Abs. 2 lit. b V-AV das Spektrum der bisherigen Ziele 2 („Unterstützung der wirtschaftlichen und sozialen Umstellung von Regionen mit Strukturproblemen“) und 3 („Unterstützung der Anpassung und Modernisierung der Bildungs-, Ausbildungs- und Beschäftigungspolitiken und -systeme“) ab.

Die Förderung beschäftigungspolitischer Ziele innerhalb dieser Priorität soll entsprechend der bisherigen Praxis für Ziel 3 auf der Grundlage nationaler Programme aus dem ESF erfolgen. Wichtigste Neuerung in Art. 6 Abs. 1 UAbs. 1 V-AV ist aber, dass zukünftig grundsätzlich alle Regionen (NUTS 1 oder 2) auch für eine EFRE-Förderung in Betracht kommen sollen, die dafür von den Mitgliedstaaten vorgeschlagen werden. Im Rahmen dieser Regionalprogramme^[117] sollen Gebiete mit einer „geografischen oder natürlichen Benachteiligung“ besonders berücksichtigt werden. So kann z.B. für bestimmte Inseln, Berggebiete, Gebiete mit geringerer Bevölkerungsdichte und Gebiete, die bis 30. April 2004 Außergrenzen der EU waren, der Beteiligungssatz des EFRE erhöht werden (Art. 52 Abs. 1 lit. b V-AV). Zur Legitimation wurde im Vorgriff auf den Verfassungsentwurf – vermutlich etwas voreilig – der um die „territoriale“ Dimension erweiterte Kohäsionsbegriff in die Ziele des V-AV aufgenommen (Art. 3 Abs. 1 Satz 3 V-AV).

Finanziell soll die Priorität „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ mit 17,22% der Strukturfondsmittel ausgestattet werden (Art. 17 Abs. 1 V-AV), gegenüber 21,79% für die bisherigen Ziele 2 und 3.^[118] Innerhalb der Priorität erfolgt eine paritätische Mittelaufteilung zwischen den nationalen (ESF-kofinanzierten) und den regionalen (EFRE-kofinanzierten) Programmen.

In der Nachfolge von INTERREG: Die Priorität „Europäische territoriale Zusammenarbeit“

In der neuen Zielpriorität „Europäische territoriale Zusammenarbeit“ wird inhaltlich die Gemeinschaftsinitiative INTERREG III A und B fortgesetzt. Gefördert wird die grenzübergreifende und transnationale Zusammenarbeit sowie der Aufbau von Netzwerken und der Erfahrungsaustausch (Art. 3 Abs. 2 lit. c V-AV). Zum Kreis der förderfähigen Gebiete gehören für den Bereich der grenzübergreifenden Zusammenarbeit Gemeinschaftsregionen der NUTS-3-Ebene, die an Binnengrenzen oder bestimmten innergemeinschaftlichen Seegrenzen liegen (Art. 7 Abs. 1 V-AV).

Auf die Europäische territoriale Zusammenarbeit sollen 3,94% der gesamten Strukturfondsmittel entfallen. Bisher galt eine Untergrenze von 2,29%“^[119] der gesamten Strukturfondsmittel, dieses Minimum wurde nicht überschritten.^[120]

Phasing-out- und phasing-in-Regionen

Obwohl durch die erweiterungsbedingte Absenkung des Gemeinschaftsdurchschnitts viele Regionen die 75%-Grenze des Konvergenzzieles nicht mehr erreichen („statistischer Effekt“)^[121], möchte die Kommission diesen Regionen unter der Überschrift „phasing-out“ eine Übergangsunterstützung gewähren (Art. 5 Abs. 2 V-AV).

Daneben sollen auch die Regionen, die im Jahr 2006 unter Ziel 1 fallen, jedoch „auch ohne den statistischen Effekt der Erweiterung nicht die Kriterien für die neuen Konvergenzprogramme erfüllen“,^[122] eine Übergangsunterstützung unter der Rubrik „phasing-in“ erhalten (Art. 6 Abs. 2 V-AV).

Finanziell sollen die phasing- out -Regionen 8,38% der Mittel der Priorität Konvergenz erhalten (Art. 16 Abs. 1 lit. b V-AV), die phasing- in -Regionen bekommen 16,56% der Mittel für die Priorität „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“ (Art. 17 Abs. 1 lit. b V-AV). Damit ergibt sich ein prozentualer Anteil der Übergangsunterstützungen an den Gesamtmitteln der Strukturfonds und des Kohäsionsfonds in Höhe von 9,43% (vgl. Abb. 5) gegenüber einem vergleichbaren Anteil in Höhe von 5,22% für die Ziel 1- und Ziel-2-Phasing-out-Gebiete der aktuellen Förderperiode.^[123]

Überblick

Um die prozentuale Mittelausstattung der Prioritäten in der neuen Periode besser mit dem Status quo vergleichen zu können, wurde in der nachfolgenden Darstellung eine Umbasierung^[124] der prozentualen Werte aus den Verordnungen der laufenden Periode auf eine gemeinsame Bezugsgröße, nämlich die gesamten Mittel für die Strukturfonds einschließlich des Kohäsionsfonds, vorgenommen:

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Abb. 5 Vergleich der prozentualen Mittelverteilung auf die Ziele und Prioritäten

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2. Bewertung

2.1 Keine Verbesserung der Konzentration in der Priorität Konvergenz

Ein Kritikpunkt, der die EU-Strukturpolitik schon lange begleitet, ist die mangelnde Konzentration auf die bedürftigsten Regionen. Schon in den neunziger Jahren belegten Evaluationen, dass die Fondsmittel eine relative Wirkungslosigkeit erwarten lassen, wenn die Förderstrukturen geografisch zersplittert sind.^[125] Im Zentrum der Kritik standen dabei immer wieder die Ziel-2- und Ziel-3-Förderungen, deren Mittel nach dem „Gießkannenprinzip“ – nicht zuletzt mit der Intention des Interessenausgleichs (siehe oben Nr. I. 2.) – auch in Regionen eingesetzt wurden, die relativ betrachtet keinen Entwicklungsrückstand aufwiesen.

Während in den Förderperioden von 1989-1993 und 1994-1999 noch rund 21,7% bzw. 26,6% der EG-Bevölkerung in Regionen mit einem Pro-Kopf-BIP von weniger als 75% des Gemeinschaftsdurchschnitts lebte,^[126] steigerte sich dieser Anteil bis zum Jahr 2004 kontinuierlich auf 27% der gesamten Bevölkerung in der EU-25. Nach dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens wird diese Zahl noch einmal auf dann 153 Millionen bzw. 32% der EU-27 steigen.^[127] Wenn also die 75%-Grenze – wie von der Kommission vorgeschlagen – beibehalten wird, nimmt die förderfähige Gesamtbevölkerung damit allein im Konvergenz-Hauptprogramm nochmals um 5% zu. Nicht berücksichtigt sind dabei Gebiete, die für Übergangsunterstützungen oder eine Sonderförderung aus topographischen oder demografischen Gründen vorgesehen sind.

Die prozentuale Erhöhung des Anteils der Mittel für die Regionen mit Entwicklungsrückstand von 69,7% (bisheriges Ziel 1) auf 78,54% und die damit verbundene Senkung der Mittel für beschäftigungspolitische Ziele und Regionen im Strukturwandel von 23,8% (bisherige Ziele 2 und 3) auf 17,22% der gesamten Strukturfondsmittel haben – zusammen mit der Entscheidung zur Aufrechterhaltung der 75%-Grenze – bestenfalls eine neutralisierende Wirkung. Schon für die Priorität Konvergenz gilt also, dass das Ziel einer besseren geografischen Konzentration der Mittel verfehlt wird.

2.2 Kohäsionsfonds: Rückkehr zum eigentlichen Zweck

Positiv ist zu werten, dass der Kohäsionsfonds künftig zumindest hauptsächlich in den neuen Mitgliedstaaten eingesetzt werden soll. Allerdings sind die Ausführungen der Kommission dazu nicht ganz eindeutig.^[128] Damit kann er wieder seinen eigentlichen und ursprünglichen Zweck, nämlich die Heranführung von Staaten an die WWU,^[129] erfüllen. Die Zweckentfremdung des Fonds nach der Reform von 1999 wurde zu Recht heftig kritisiert,^[130] denn eigentlich hätte von den bisherigen vier Kohäsionsländern (Portugal, Spanien, Griechenland und Irland) nur noch Griechenland als Noch-Nicht-Mitglied der WWU in den Genuss dieser Fördermittel kommen dürfen.

Der wirtschaftliche Entwicklungsrückstand der Beitrittsländer von 2004 hätte schon in der Periode 2000-2006 eine Anpassung dieses Instrumentes erfordert, allerdings hatte sich dieses auf Druck der jeweils begünstigten Staaten zu einem „Subventionsdauerläufer“ zu deren Gunsten entwickelt.

2.3 Mangelnde Konzentration im Ziel „Regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung“

[...]

^[1] Heinelt, Hubert et al.: Die EU-Strukturfonds. Zu den Voraussetzungen von Steuerungsfähigkeit im EU-Mehrebenensystem. In: Hartwig, Ines / Petzold, Wolfgang (Hrsg.): Solidarität und Beitragsgerechtigkeit – Die Reform der EU-Strukturfonds und die Finanzielle Vorausschau. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2005, S. 95

^[2] Vgl. Kopp-Malek, Tanja: Die Entwicklung der Strukturfonds bis 1993. In: Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Die Entwicklung der EU-Strukturfonds als kumulativer Politikprozess. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2005, S. 89

^[3] Vgl. Hatt, Philip: Dreißig Jahre Arbeit des ESF. In: Soziales Europa, der Europäische Sozialfonds, Nr. 2/1991 S. 81

^[4] Vgl. Axt, Heinz-Jürgen: EU-Strukturpolitik. Einführung in die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. Leske + Budrich Verlag, Opladen, 2000, S. 56

^[5] Giolitti, Antonio: Die Regionalpolitik der Europäischen Gemeinschaft. In: Raumforschung und Raumordnung. Nr. 1/2, 1983, S. 9

^[6] Vgl. Kopp-Malek, Tanja: Die Entwicklung der Strukturfonds bis 1993. a.a.O., S. 47 u. 72

^[7] Ebd., S. 58 f.

^[8] Axt, Heinz-Jürgen: EU-Strukturpolitik. Einführung in die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. a.a.O., S. 67

^[9] Vgl. Kopp-Malek, Tanja: Die Entwicklung der Strukturfonds bis 1993. a.a.O., S. 61 u. 62

^[10] Lang, Jochen: Dezentralisierung á la Kommission. Prozess und Ergebnisse der Reform 1999. In: Kohler-Koch, Beate (Hrsg.): Die Entwicklung der EU-Strukturfonds als kumulativer Politikprozess. a.a.O., S. 117

^[11] Vgl. ebd., S. 118

^[12] Art. 7 Abs. 1 UAbs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21.06.1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, ABl. der EG Nr. L 161/1 vom 26.06.1999, S. 1-42 i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1105/2003 des Rates vom 26.05.2003 zur Änderung der Verordnung (EG) 1260/1999, ABl. der EG Nr. L 158 vom 27.06.2003, S. 3; Angaben dieses Abschnitts in Preisen von 1999

^[13] Art. 4 der Verordnung (EG) Nr. 1164/1994 des Rates vom 16.05.1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABl. der EG Nr. L 130 vom 25.05.1994, S. 1 ff. i.d.F. der Verordnung (EG) Nr. 1264/99 des Rates vom 21.06.1999 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 1164/94, ABl. der EG Nr. L 161 vom 26.06.1999, S. 57 ff.

^[14] Europäische Kommission: Eine neue Partnerschaft für die Kohäsion: Konvergenz, Wettbewerbsfähigkeit, Kooperation – Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt (im Folg. zitiert als „ Dritter Kohäsionsbericht “), KOM(2004) 107 Brüssel, 18.02.2004

^[15] Europäische Kommission: Die Kohäsion am Wendepunkt 2007 – Verordnungsvorschläge der Europäischen Kommission zur Reform der Kohäsionspolitik (Zeitraum 2007-2013). Mitteilungsblatt der GD Regionalpolitik, Brüssel, 2004, S. 4

^[16] Europäische Kommission: Unsere gemeinsame Zukunft aufbauen – Politische Herausforderungen und Haushaltsmittel der erweiterten Union 2007-2013 - Mitteilung an den Rat und das Europäische Parlament (im Folg. zitiert als „ Finanzielle Vorausschau “), KOM(2004) 101 endg., Brüssel, 10.02.2004

^[17] Dem in der wiss. Literatur (s. z.B. Axt, Lang, Naschold, Reissert, Weise) verbreiteten Sprachgebrauch folgend wird hier von der EU-Strukturpolitik gesprochen – wohl wissend, dass sie derzeit – anders im VVE – zur EG gehört und im EGV verankert ist.

^[18] Axt, Heinz-Jürgen: EU-Strukturpolitik. Einführung in die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. a.a.O., S. 13 u. 19

^[19] Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) in der konsolidierten Fassung durch den Vertrag von Nizza vom 26.02.2001, ABl. der EG Nr. C 325 vom 24.12.2002, S. 33 ff.

^[20] Entwurf des Vertrags über eine Verfassung für Europa in der am 29.10.2004 durch die Regierungskonferenz in Rom genehmigten und unterzeichneten Fassung, ABl. der EU Nr. C 310 vom 16.12.2004

^[21] Vgl. Axt, Heinz-Jürgen: EU-Strukturpolitik. Einführung in die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. a.a.O., S. 23

^[22] Emmerling, Thea: Von der Strukturpolitik zum europäischen Finanzausgleich? Studie des Centrums für angewandte Politikforschung, München, 2002, S. 3 u. 4

^[23] Axt, Heinz-Jürgen: EU-Strukturpolitik. Einführung in die Politik des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts. a.a.O., S. 263

^[24] Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds, a.a.O.

^[25] Lang, Jochen et al.: Management der EU-Strukturpolitik. Steuerungsprobleme und Reformperspektiven. Edition Sigma Rainer Bohn Verlag, Berlin, 1998, S. 43 f.

^[26] Vgl. z.B. Axt, Heinz-Jürgen: Solidarität und Wettbewerb – die Reform der EU-Strukturpolitik. Strategien für Europa. Verlag Bertelsmann-Stiftung, Gütersloh, 2000, S. 7 u. 201

^[27] Vgl. z.B. Weise, Christian et al: Reformbedarf bei den EU-Politiken im Zuge der Osterweiterung. Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin und Göttingen, 2001, S. 181

^[28] Europäische Kommission: Einheit, Solidarität und Vielfalt für Europa, seine Bürger und sein Territorium – Zweiter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt (im Folg. zitiert als „Zweiter Kohäsionsbericht“), KOM(2001) 24 endg., Brüssel, 2001

^[29] Vgl. ebd., S. 3-8

^[30] Europäische Kommission: Erster Zwischenbericht zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, KOM(2002) 46 endg.,
Brüssel, 30.01.2002

^[31] Europäische Kommission: Zweiter Zwischenbericht zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, KOM(2003) 34 endg.,
Brüssel, 30.01.2003

^[32] Europäische Kommission: Auf dem Weg zu einer Partnerschaft für Wachstum, Beschäftigung und Zusammenhalt – Dritter Zwischenbericht über den Zusammenhalt, KOM(2005) 192, Brüssel, 17.05.2005, S. 30 f.

^[33] Petzold, Wolfgang: Zur Debatte und den Perspektiven der EU-Strukturpolitik nach 2006. In: Hartwig, Ines / Petzold, Wolfgang (Hrsg.): Solidarität und Beitragsgerechtigkeit – Die Reform der EU-Strukturfonds und die Finanzielle Vorausschau. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2005, S. 120

^[34] Europäische Kommission: Finanzielle Vorausschau. a.a.O.

^[35] Europäische Kommission: Dritter Kohäsionsbericht. a.a.O.

^[36] Lang, Jochen: Dezentralisierung á la Kommission. Prozess und Ergebnisse der Reform 1999. a.a.O., S. 150

^[37] Europäische Kommission: Auf dem Weg zu einer Partnerschaft für Wachstum, Beschäftigung und Zusammenhalt – Dritter Zwischenbericht über den Zusammenhalt, a.a.O.

^[38] Europäische Kommission, Generaldirektion Regionalpolitik: Die Zukunft der Kohäsionspolitik nach 2006 – Beiträge zur Diskussion. http://www.europa.eu.int/comm/regional_policy/debate/reflex_de.htm abgerufen am 24.04.2005

^[39] Vgl. Luxembourg Presidency of the Council of the European Union: The presidency’s priorities: Financial perspectives for 2007-2013 http://www.eu2005.lu/en/presidence/priorites_et_pgm/priorites/index.html#financial%20perspectives abgerufen am 11.04.2005

^[40] Entwurf des Vertrags über eine Verfassung für Europa. a.a.O.

^[41] Diese Diskussion wurde am Rande der Debatte um ein „Soziales Europa“ geführt. Vgl. den Schlussbericht der Arbeitsgruppe XI („Soziales Europa“) im Konvent: http://register.consilium.eu.int/pdf/de/03/cv00/cv00516-re01de03.pdf abgerufen am 06.05.2005

^[42] Bisher entsprach diese Terminologie nicht der Verankerung des Politikbereichs im EGV.

^[43] Brusis, Martin: Die soziale Dimension im Verfassungsvertrag. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse. Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh, 2005, S. 184

^[44] Bisher fand sich die Bezeichnung „territorialer Zusammenhalt“ nur in Art. 16 EGV bei den Grundsätzen über Dienste von allgemeinem Interesse. Ausführlich zu diesem Begriff: Vgl. Europäische Kommission: Dritter Kohäsionsbericht. a.a.O., S. 27 ff.

^[45] Petzold, Wolfgang: Zur Debatte und den Perspektiven der EU-Strukturpolitik nach 2006. a.a.O., S. 133 f.

^[46] Zum Begriff des „territorialen Zusammenhalts“ ausführlich: Europäische Kommission: Dritter Kohäsionsbericht. a.a.O., S. 27 ff.

^[47] Szech-Koundouros, Susanne: Was bringt die EU-Verfassung? Übersicht über das Ergebnis der Regierungskonferenz zur europäischen Verfassung. Konrad-Adenauer-Stiftung, Berlin, 2004, S. 19

^[48] Kempe, Iris: Nachbarschaftspolitik als neues Handlungsfeld der Europäischen Union. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse. a.a.O., S. 252

^[49] Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates mit allgemeinen Bestimmungen zur Schaffung eines Europäischen Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstruments, KOM(2004) 628 endg., 2004/0219 (COD), Brüssel, 29.09.2004

^[50] Vgl. Bauer, Michael / Knöll, Ralf: Die Methode der offenen Koordinierung: Zukunft europäischer Politikgestaltung oder schleichende Zentralisierung? In: Aus Politik und Zeitgeschichte. Nr. B 1-2/2003, Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn, 2003, S. 36

^[51] Metz, Almut: Die Offene Methode der Koordinierung im Verfassungsprozess. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse. a.a.O., S. 142; Beispiele sind die Sozialpolitik, die Forschungs- und Technologiepolitik, das Gesundheitswesen und die Industriepolitik.

^[52] Metz, Almut: Die Offene Methode der Koordinierung im Verfassungsprozess. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse. a.a.O., S. 146

^[53] Fischer, Thomas: Kompetenzordnung und Handlungsinstrumente– Verhaltene Reformansätze in der Verfassung. a.a.O. S. 125

^[54] Vgl. European Commission: European Governance. A White Paper, COM(2001)428 final, Brüssel, 2001, S. 10 f.

^[55] Vgl. Fischer, Thomas: Kompetenzordnung und Handlungsinstrumente– Verhaltene Reformansätze in der Verfassung. a.a.O. S. 126

^[56] Petzold, Wolfgang: Zur Debatte und den Perspektiven der EU-Strukturpolitik nach 2006. a.a.O., S. 134

^[57] Fischer, Thomas: Kompetenzordnung und Handlungsinstrumente – Verhaltene Reformansätze in der Verfassung. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse. a.a.O., S. 117

^[58] Axt, Heinz-Jürgen: Die Strukturpolitik und die EU-Erweiterung. Substantielle Reformen unabdingbar, aber schwer durchzusetzen. Studie im Auftrag der Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2002, S. 39

^[59] Vgl. Fischer, Thomas: Kompetenzordnung und Handlungsinstrumente – Verhaltene Reformansätze in der Verfassung. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse. a.a.O., S. 116

^[60] Szech-Koundouros, Susanne: Was bringt die EU-Verfassung? Übersicht über das Ergebnis der Regierungskonferenz zur europäischen Verfassung. a.a.O., S. 11

^[61] Vgl. Maurer, Andreas: Die Macht des Europäischen Parlaments. Studie der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin, 2004, S. 7 ff.

^[62] Emmanouilidis, Janis A.: Die institutionellen Reformen in der Verfassung – die neue Machtarchitektur der Europäischen Union. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse. a.a.O., S. 93

^[63] Grevi, Giovanni: Light and shade of a quasi-Constitution. EPC Issue Paper 14, Brüssel, 2004, S. 12

^[64] Hadmann, Elise / Bauer, Michael: Die deutschen Länder und die Zukunft der EU-Strukturpolitik – Thesen aus politikwissenschaftlicher Perspektive. In: Hartwig, Ines / Petzold, Wolfgang (Hrsg.): Solidarität und Beitragsgerechtigkeit – Die Reform der EU-Strukturpolitik und die Finanzielle Vorausschau. a.a.O., S. 69

^[65] Dieses entspricht einer (allgemein und unmittelbar geltenden) Verordnung nach Art. 249 EGV.

^[66] Maruhn, Roman: Stagnation und Anpassung an die politische Praxis – Wirtschaft, Währung und Finanzen in der Europäischen Verfassung. In: Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Die Europäische Verfassung in der Analyse. a.a.O., S. 181

^[67] Müller-Graff, Peter-Christian: Die Kopfartikel des Verfassungsentwurfs für Europa – ein europarechtlicher Vergleichsblick. In: integration Nr. 2/2003, S. 116

^[68] Hübner, Danuta: Solidarity in the European Constitution. Protokoll der Rede zur „European Constitution and Solidarity Conference“ im Europäischen Parlament am 15.02.2005, Brüssel, 2005, S. 2

^[69] Ebd., S. 3

^[70] Vgl. Hartwig, Ines: Herausforderungen an die europäische Solidarität: die Reform der EU-Strukturpolitik. In: Hartwig, Ines / Petzold, Wolfgang (Hrsg.): Solidarität und Beitragsgerechtigkeit – Die Reform der EU-Strukturpolitik und die Finanzielle Vorausschau. a.a.O., S. 162 u. 163

^[71] Thiel, Elke / Grimminger Andreas: Kohäsionspolitik: Wie bisher oder anders? Ergebnisbericht zum Forum der Stiftung Wissenschaft und Politik zur Reform der EU-Kohäsionspolitik. Berlin, 2002, S. 16

^[72] So auch der europapolitische Sprecher der SPD-Bundestagsfraktion, Günter Gloser in einem Interview am 24.06.2005 in Nürnberg.

^[73] Europäisches Parlament: Pressemitteilung vom 13.04.2005. http://www2.europarl.eu.int/omk/sipade2?PUBREF=-//EP//TEXT+PRESS+DN-20050413-1+0+DOC+XML+V0//DE&LEVEL=2&NAV=S#SECTION1 abgerufen am 12.05.2005

^[74] Art. 4 par. 2 subpar. 3 Treaty concerning the accession of the Republic of Bulgaria and Romania to the European Union (http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/negotiations/treaty_of_accession_2005/pdf/Treaty_of_Accession_Bulgaria_Romania.pdf abgerufen am 12.05.2005) i.V.m. Art. 39 Accession protocol (http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/negotiations/treaty_of_accession_2005/pdf/Accession_Protocol_Bulgaria_Romania.pdf abgerufen am 12.05.2005), jeweils unterzeichnet am 25.04.2005 in Luxemburg

^[75] Statistisches Amt der Europäischen Gemeinschaften (Eurostat): Gesamtbevölkerung am 1. Januar 2004. http://epp.eurostat.cec.eu.int/portal/page?_pageid=1090,30070682,1090_33076576&_dad=portal&_schema=PORTAL abgerufen am 14.05.2005

^[76] Ebd.: BIP zum 2. Quartal 2004 (jew. Preise, saisonbereinigt).

^[77] Ebd.: BIP pro Kopf 2004 in Kaufkraftstandards (KKS).

^[78] Sowohl die Weltbank als auch Eurostat stellen Daten zur Verfügung. Für die Verwendung der Weltbankdaten spräche, dass diese die größere Erfahrung darin hat, auch in Transformationsländern valide Daten zu ermitteln, und im Falle von Eurostat eine politisch motivierte Ausreizung der Spielräume bei Datenerfassung und -interpretation nicht ausgeschlossen werden kann. Trotzdem ist für die Zwecke dieser Untersuchung den Eurostat-Daten der Vorzug zu geben, da letztlich an ihnen die Förderfähigkeit gemessen wird; maßgebend für die Förderfähigkeit wird vss. der Datendurchschnitt 2000-2001-2002 sein (vgl. die Ankündigung der KOM im Internet: http://www.europa.eu.int/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/05/107&format=HTML&aged=0&language=DE&guiLanguage=en)

^[79] Vgl. Hishow, Ognian N.: Ökonomische Auswirkungen der EU-Osterweiterung – Höheres Wachstum in den Beitrittsökonomien bei anhaltendem Wohlstandsgefälle. Studie der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin, 2004, S. 5

^[80] Weise, Christian: Wohlstandsgefälle in der EU-27 und Konsequenzen für die EU-Strukturpolitik. Wochenbericht des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), Nr. 36/01, Berlin und Göttingen, 2001 http://www.diw.de/deutsch/produkte/publikationen/wochenberichte/docs/01-36-2.html#FN10 abgerufen am 15.05.2005

^[81] Weise, Christian: Reformbedarf bei den EU-Politiken im Zuge der Osterweiterung. Studie des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW), Berlin und Göttingen, 2001, S. 3

^[82] Erklärung Nr. 40 zum 34. Verfassungsprotokoll über die Übergangsbestimmungen für die Organe und Einrichtungen der Union

^[83] 34. Verfassungsprotokoll über die Übergangsbestimmungen für die Organe und Einrichtungen der Union

^[84] Art. 2 Abs. 1 des 34. Verfassungsprotokolls über die Übergangsbestimmungen für die Organe und Einrichtungen der Union

^[85] Teilweise entnommen aus: Emmanouilidis, Janis A.: Die institutionellen Reformen in der Verfassung – die neue Machtarchitektur der Europäischen Union. a.a.O., S. 101 u. 102; speziell strukturpolitisch relevante Konstellationen wurden zusätzlich selbst berechnet;
Länderabkürzungen: Belgien (B), Deutschland (D), Frankreich (F), Griechenland (GR), Italien (I), Irland (IRL), Luxemburg (L), Niederlande (NL), Spanien (E), Portugal (PT), Schweden (S); Sperrminorität (S), keine Sperrminorität (kS), Gestaltungsmehrheit (G)

^[86] Wessels, Wolfgang: Die institutionelle Architektur der EU nach der Europäischen Verfassung: Höhere Entscheidungsdynamik – neue Koalitionen? In: integration Nr. 3 2004, S. 169

^[87] Dies gilt natürlich nur wenn ein solches von der Kommission vorgeschlagen würde, andernfalls gelten strengere Mehrheitshürden.

^[88] Vgl. Nr. 1 der Erklärung Nr. 40 zum 34. Protokoll über die Übergangsbestimmungen für die Organe und Einrichtungen der Union

^[89] Ein großes Defizit des Verfassungsprozesses ist jedoch, dass es der Regierungskonferenz nicht gelungen ist, sich bereits in der Verfassung auf eine konkrete Formel zur Festlegung der künftigen Parlamentssitze zu einigen.

^[90] Europäische Kommission: Dritter Kohäsionsbericht, a.a.O., S. vii, viii u. xxvi, xxvii

^[91] Inwieweit Strukturpolitik generell erforderlich und ordnungspolitisch akzeptabel ist, wird in der Wiss. zwischen Polarisationstheoretikern und Vertretern der Neoklassik kontrovers diskutiert; diese grundsätzliche Frage soll hier jedoch nicht weiter vertieft werden.

^[92] Steenblock, Rainder / Hartwig, Ines: Die Agenda 2007: Solidarität, Nachhaltigkeit und Innovation. In: integration, Nr. 1-2/2004, Nomos Verlag, Baden-Baden, 2004, S. 85

^[93] Klodt, Henning / Stehn, Jürgen: Die Strukturpolitik der EG. Kieler Studien, Nr. 249, Tübingen, 1992, S. 197 f.

^[94] Vgl. Bachtler, John / Taylor, Sandra: The Added Value of the Structural Funds: A Regional Perspective. European Policies Research Centre, Glasgow, 2003, S. 13 ff.

^[95] Vgl. ebd., S. 17 ff.

^[96] Ausführlich zur Entwicklung des Begriffs der „zweidimensionalen Solidarität“: Hartwig, Ines: Herausforderungen an die europäische Solidarität: die Reform der EU-Strukturpolitik. a.a.O., S. 159 ff.

^[97] Hartwig, Ines: Herausforderungen an die europäische Solidarität: die Reform der EU-Strukturpolitik. a.a.O., S. 165

^[98] Vgl. Weise, Christian: Strukturfondstransfers in einer zukunftsfähigen EU. Konzentration, Subsidiarität und Kopplung an die nationale Wirtschaftspolitik. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, 2002, S. 22

^[99] Vgl. Bachtler, John / Taylor, Sandra: The Added Value of the Structural Funds: A Regional Perspective. a.a.O., S. 20 ff.

^[100] Vgl. ebd., S. 29 ff.

^[101] Hadmann, Elise / Bauer, Michael: Die deutschen Länder und die Zukunft der EU-Strukturpolitik. a.a.O., S. 74

^[102] Vgl. Bachtler, John / Taylor, Sandra: The Added Value of the Structural Funds: A Regional Perspective. a.a.O., S. 40 ff.

^[103] Vgl. Döring, Thomas: Zum „angemessenen“ Zentralisierungsgrad einer europäischen Regionalpolitik aus ökonomischer Sicht. In: Postlep, Rolf-Dieter (Hrsg.): Aktuelle Fragen zum Föderalismus – Ausgewählte Probleme aus Theorie und politischer Praxis des Föderalismus. Marburg, 1996, S. 118 ff.

^[104] Vgl. Axt, Heinz-Jürgen: Solidarität und Wettbewerb – die Reform der EU-Strukturpolitik. Strategien für Europa. a.a.O., S. 43

^[105] Vgl. Weise, Christian: Strukturfondstransfers in einer zukunftsfähigen EU. a.a.O., S. 37

^[106] Axt, Heinz-Jürgen: Solidarität und Wettbewerb – die Reform der EU-Strukturpolitik. Strategien für Europa. a.a.O., S. 55

^[107] Vgl. Axt, Heinz-Jürgen: Solidarität und Wettbewerb – die Reform der EU-Strukturpolitik. Strategien für Europa. a.a.O., S. 55

^[108] Vgl. Steenblock, Rainder: Neue Grundlagen für eine EU-Strukturpolitik: Solidarität und Innovation. In: Hartwig, Ines / Petzold, Wolfgang (Hrsg.): Solidarität und Gerechtigkeit – Die Reform der EU-Strukturfonds und die Finanzielle Vorausschau. a.a.O., S. 39

^[109] Vgl. Europäische Kommission: Zweiter Zwischenbericht zum wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt, a.a.O., S. 4

^[110] Axt, Heinz-Jürgen: Solidarität und Wettbewerb – die Reform der EU-Strukturpolitik. Strategien für Europa. a.a.O., S. 56

^[111] Ebd., S. 43; andere Ansicht (fiskalische Äquivalenz bleibt gewahrt): Weise, Christian: Strukturfondstransfers in einer zukunftsfähigen EU. Konzentration, Subsidiarität und Kopplung an die nationale Wirtschaftspolitik. Nomos Verlag, Baden-Baden, 2002, S. 38

^[112] Vgl. Axt, Heinz-Jürgen: Solidarität und Wettbewerb – die Reform der EU-Strukturpolitik. Strategien für Europa. a.a.O., S. 45

^[113] Europäische Kommission: Dritter Kohäsionsbericht, a.a.O., S. xxvii

^[114] Europäische Kommission: Vorschlag für eine Verordnung des Rates mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den Kohäsionsfonds („Vorschlag Allgemeine Verordnung“ nachfolgend abgek.: V-AV), KOM(2004) 492 endg., 2004/0163 (AVC), Brüssel, 14.07.2004

^[115] Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques

^[116] Art. 7 Abs. 2 UAbs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999 mit allgemeinen Bestimmungen über die Strukturfonds i.d.F. der Verordnung (EG) 1105/2003 („Allgemeine Verordnung“, nachfolgend abgek.: AV), a.a.O.; da sich die prozentualen Werte der neuen VO auf die Bezugsgröße „Gesamtmittel der Strukturfonds inklusive Kohäsionsfonds“ beziehen, wurden die nachfolgend genannten Werte der alten AV für die Vergleichbarkeit auf diese gemeinsame Bezugsgröße umbasiert (siehe Abb. 5 und Anhang)

^[117] Art. 10 des Vorschlags für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung („Vorschlag EFRE-Verordnung“, nachfolgend abgek.: V-EFRE-VO), KOM(2004) 495 endg., 2004/0167 (COD), Brüssel, 14.07.2004

^[118] Art. 7 Abs. 2 UAbs. 3 und 4 AV

^[119] Art. 20 Abs. 2 i.V.m. Art. 7 Abs. 1 AV

^[120] Vgl. Teil VIII Nr. 48 Abs. 1 der Mitteilung der Kommission über die Leitlinien für eine Gemeinschaftsinitiative betreffend die transeuropäische Zusammenarbeit zur Förderung einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung des Europäischen Raumes – INTERREG III (nachfolgend abgek.: Interreg-Leitlinien), KOM(2000) 1101, ABl. der EG Nr. C 143/6 vom 23.05.2000, S. 6 ff.

^[121] Zu den Veränderungen der sozioökonomischen Rahmendaten siehe Teil B, Nr. II 2.2.1

^[122] Vgl. Europäische Kommission: Dritter Kohäsionsbericht, a.a.O., S. xxx

^[123] Art. 7 Abs. 2 UAbs. 2 und 3 AV

^[124] siehe Anhang mit einer detaillierten Darstellung der Umrechnung

^[125] Lang, Jochen et al.: Management der EU-Strukturpolitik. Steuerungsprobleme und Reformperspektiven. a.a.O., S. 55 f.

^[126] Europäische Kommission: Erster Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt („Erster Kohäsionsbericht“),
Brüssel, 06.11.1996, S. 90 u. 151

^[127] Europäische Kommission: Dritter Kohäsionsbericht, a.a.O., S. ix u. x; ausführlicher: Ebd., S. 12

^[128] Vgl. Europäische Kommission: Dritter Kohäsionsbericht, a.a.O., S. xxxix u. xxxviii

^[129] Vgl. das mit dem Vertrag von Maastricht eingefügte Protokoll Nr. 28 zum EGV über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt und die Begründung zur Verordnung (EG) Nr. 1164/1994 des Rates vom 16.05.1994 zur Errichtung des Kohäsionsfonds, ABl. der EG Nr. L 130 vom 25.05.1994, S. 1-13

^[130] Besonders hervorgetan hat sich hier Axt; vgl. z.B. Axt, Heinz-Jürgen: Solidarität und Wettbewerb – die Reform der EU-Strukturpolitik. a.a.O., S. 57, 78, 147, 161 ff., 180 und weitere Abhandlungen in einer Vielzahl von Veröffentlichungen