Business Improvement Districts

1. Einleitung

“Business Improvement District” (kurz BID) von der Bundesvereinigung City- und Stadtmarketing Deutschland (BCSD), auch „Bündnisse für Investitionen und Dienstleistungen“ genannt, stellt ein neues Konzept zur Verbesserung und Aufwertung der Innenstädte dar. Es hat sich zunächst in Kanada und den USA herausgebildet und soll nun auf deutsche Innenstädte übertragen werden. Es stellen sich daher die Fragen, ob BIDs übertragen werden können und ob diese Adaption auch in Deutschland eine so Erfolg versprechende Auswirkung wie in Amerika haben kann.

Zur Beantwortung dieser Fragen verschafft die Arbeit einen Einblick in die Thematik der Business Improvement Districts, untersucht das Problem der Übertragbarkeit anhand verschiedener Modellprojekte auf deutsche Städte und analysiert die damit verbundenen ökonomischen Probleme.

Ausgangspunkt der Überlegungen ist die derzeitige überwiegend schlechte Situation deutscher Innenstädte, die durch den Einsatz von Interessengemeinschaften nur geringfügig behoben werden konnte (2. Kapitel). Als mögliche Alternative bietet sich das nordamerikanische BID-Modell an, das im 3. Kapitel dargestellt wird. Nach einem kurzen Abriss der Entstehungsgeschichte des BID-Konzeptes wird auf die besonderen Merkmale dieses Modells eingegangen. Im weiteren Verlauf der Untersuchung werden die Ursachen zur Gründung eines BIDs und ein Vergleich zu Einkaufszentren, welche einen zwingenden Aufschluss auf die nötigen Aktivitäten eines BIDs geben, thematisiert. Anhand eines Beispiels werden darüber hinaus bisherige Erfolge dargestellt. Das 4. Kapitel soll schließlich Aufschluss darüber geben, ob auch in Deutschland ein solches Modell möglich ist und welche bisherigen Schritte eingeleitet wurden. Anhand verschiedener Modellprojekte wird das ökonomische Pro-
blem der Anreizgestaltung zur Kooperation analysiert. Im 5. Kapitel werden eine Zusammenfassung und ein Ausblick auf zukünftige Entwicklungen gegeben.

2. Problemdarstellung der deutschen Innenstädte

2.1 Der Wandel der Zeit

In vielen deutschen Innenstädten steht der Einzelhandel momentan vor besonderen Herausforderungen. Durch eine Suburbanisierung aufgrund der stärker gewordenen Mobilität der Konsumenten (Trennung von Arbeiten und Wohnen) und durch neue Formen der Warendistribution z.B. dem Internethandel sowie zusätzlicher Einkaufszentren auf der grünen Wiese besteht ein immer intensiverer Wettbewerb. Erschwerend kommt hinzu, dass eine wachsende Uniformität der Innenstädte zu beobachten ist. Ein weiterer Aspekt ist, dass nicht nur der Handel im Wettbewerb zueinander steht, sondern auch die Dienstleistungs- und Freizeitwirtschaft um die konsumtiven Ausgaben der Konsumenten kämpfen. Diese Veränderungen geben Anlass zum Umdenken.^[1]

Zwar gilt aus einer engen ökonomischen Perspektive heraus, dass die Veränderung ineffizienter Organisationstrukturen aus ökonomischen Effizienzüberlegungen nicht weiter bedenklich ist. Gerade durch den Wettbewerb sollen ineffiziente Strukturen vom Markt verdrängt werden. Innenstädte sind jedoch nicht nur als Umschlagplatz für Handelswaren zur Nahversorgung der Bevölkerung zu verstehen und damit nur als ein Ort, an dem Wirtschaft stattfindet, sondern sie sind gewachsene Kulturräume in denen auch öffentliches Leben vorkommt und somit eine gesellschaftliche Funktion erfüllt wird.^[2]

Insofern muss den Zentren eine besondere Aufmerksamkeit entgegengebracht werden. Es gilt, einen neuen Weg einzuschlagen, wie die Wettbewerbsfähigkeit traditioneller Stadtbezirke und damit die Lage der dort tätigen Einzelhändler verbessert werden kann.

2.2 Der bisherige Ansatz in deutschen Städten

In vielen Innenstädten schließen sich hauptsächlich Einzelhändler freiwillig zu einer Interessengemeinschaft zusammen, um ihr Quartier im Standortwettbewerb zu positionieren. Es werden meist gemeinsame Aktionen und Events durchgeführt, um den Kunden eine attraktive Einkaufsumgebung zu bieten. Diese freiwilligen Interessengemeinschaften haben allerdings im Wirkungsgefüge einen entscheidenden Schwachpunkt. Durch die freiwillige Mitgliedschaft kann meist nur eine schwache finanzielle Basis erreicht werden. Außerdem ist der Organisationsgrad oft nur sehr gering. Die Bereitstellung von verschiedenen öffentlichen Aktionen in den Straßen, die allen Händlern zu Gute kommen und von denen keiner ausgeschlossen werden kann, verleitet viele der Ansässigen zu einem Trittbrettfahrerverhalten, d.h. es ist individuell rational den Interessengemeinschaften fern zu bleiben, da sie auch ohne eigenen Beitrag von den erbrachten Leistungen profitieren können. Für diejenigen, die in den Interessengemeinschaften aktiv sind, besteht hingegen ein relativ hoher Aufwand durch Mitgliederakquisition und „Mitgliederpflege“, daher unterbleiben oft langfristige Aktionen. Die Interessengemeinschaften konzentrieren sich vielmehr darauf, durch kurzfristige Erfolge Begeisterung und Identifikation auszulösen. Dieses hat jedoch oftmals zur Folge, dass die Auswirkungen derartiger kurzfristiger Aktionen nicht lange anhalten und somit eine nachhaltige Attraktivitätsgestaltung nicht stattfindet.^[3]Diese Problemstruktur veranschaulicht die folgende Abbildung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abb. 1: Quelle:Reichardt(2003), S. 9.

3. BID - eine (mögliche) Alternative

3.1 Historie

Anfang der 70er Jahre hatte sich in Bloor West Village, einem Stadtteil und wirtschaftlichem Nebenstandort zum Zentrum Torontos, die Situation der Einkaufstraße enorm verschlechtert. Der Einkaufsdistrikt verlor in einem rasanten Tempo bekannte und erfolgreiche Geschäfte.^[4]Das Straßenbild verschlimmerte sich zunehmend. Passanten fühlten sich unwohl in dem Geschäftsviertel. Zudem sollte eine neue Bahnlinie den Stadtteil Bloor West Village mit dem Zentrum Torontos verbinden. Die bessere Erreichbarkeit des Central Business Districts führte dann dazu, dass Kaufkraft abwanderte und dieser Stadtteil gefährdet war. Die Einzelhändler erkannten, dass dieser Wandel einen dauerhaften Einfluss auf die Geschäfte und ihr Umfeld haben könne und beschlossen deshalb ihren Standort gemeinsam zu retten. Sie waren sich einig, dass die Kommune zukünftig eine zweckgebundene Sondersteuer auf alle Grundstücke erheben sollte, wodurch alle Geschäftsleute gleichermaßen an den zu erwartenden Kosten beteiligt würden. Mit dem zusätzlich eingenommenen Geld sollte schließlich ihr Standort neu plaziert werden. Das Geschäftsviertel konnte letztlich gerettet werden.^[5]So entstand also aus einer Not heraus und durch eigenes Engagement die erste Business Improvement Area^[6], die seitdem zum Vorreiter für viele weitere BIDs geworden ist. 1975 entstand das erste Nachfolgermodell in New Orleans und 1980 gab es bereits 150 BIDs in Ontario. Mittlerweile gibt es ca. 1500 BIDs in Nordamerika. So ist z.B. New York mit 45 BIDs innerhalb einer Stadt der absolute Spitzenreiter. In 48 US-Bundesstaaten besteht nun schon eine BID-Gesetzgebung. Auch in Australien, Neuseeland und Südafrika sowie Japan sind inzwischen Stadterneuerungsdistrikte gegründet worden. England startet zur Zeit mit einigen Pilotprojekten.^[7]So drängt sich einem die Frage auf, was das Besondere an einem Business Improvement District ist, warum es so erfolgreich ist und ob sich dieser Erfolg auch in Deutschland einstellen kann.

3.2 Was ist ein BID?

3.2.1 Definition und Merkmale

Das Kürzel BID steht für ein äußerst erfolgreich eingesetztes Modell zur nachhaltigen Aufwertung sowie Belebung der Innenstädte bzw. bestimmter Innenstadtregionen. Durch einen Zusammenschluss der am Standort agierenden Akteure (Private Public Partnership-Modell) wird versucht, durch gemeinsames und strategisches Handeln das Umfeld der Beteiligten zu verbessern und den Wert der Lage zu erhalten bzw. langfristig zu steigern.^[8]

Definition:

Ein BID ist ein räumlich klar umrissener meist innerstädtischer Bereich, innerhalb dessen die Grundeigentümer und Gewerbetreibenden zum eigenen Vorteil versuchen, eine Verbesserung der Standortqualität herbeizuführen undzwar durch die Bereitstellung partieller öffentlicher Leistungen, die aus dem Aufkommen einer selbst auferlegten und zeitlich befristet erhobenen Abgabe finanziert werden.^[9]

Merkmale:

BIDs sind also für klar definierte (innerstädtische) Bereiche zuständig.^[10]Ihr Ziel ist die Steigerung der Standortattraktivität. Dabei basieren BIDs auf einer Initiative der lokalen Wirtschaft, d.h. das Engagement kommt „von unten heraus“ von den privaten in dem innerstädtischen Gebiet ansässigen Gewerbetreibenden und Grundstückseigentümern (Bottom-up-Ansatz).^[11]

BIDs erhalten eine feste, von den Grundeigentümern (und evtl. Gewerbetreibenden) zu erbringende Sonderabgabe, welche zusammen mit der Grundsteuer erhoben wird. Im Gegensatz zu den Stadtmarketing-Initiativen, die stets ihr Budget sammeln müssen, ist deshalb nach der Gründung des BIDs eine Finanzierung gewährleistet und bietet insofern die Möglichkeit, sich sofort auf die Umsetzung von Investitionen und Dienstleistungen zur Verbesserung des geschäftlichen oder städtischen Umfeldes zu konzentrieren.^[12]

Außergewöhnlich an diesem Modell ist, dass es sich hier um eine Art der „Selbstbesteuerung“ handelt. Die Sonderabgabe wird nur aufgrund eines Antrages und einer positiven Abstimmung mit einer qualifizierten Mehrheit der Einzelhändler und Grundstückseigentümer erhoben. Indem die eingezogenen Finanzmittel in Form eines zweckgebundenen Globalbudgets den Abgabepflichtigen vollständig wieder zurückübertragen werden, ist eine Aufkommensneutralität gewährleistet. Insoweit wird die Abgabe von der Gemeindeverwaltung eingezogen und sogleich direkt an die BID-Trägergesellschaft weitergeleitet und damit gewährleistet, dass jeder eingenommene Cent direkt in den eigenen Bezirk zurückfließt und nicht in den allgemeinen Topf der Stadtverwaltung eingeht.^[13]

Durch eine „Sunset Clause“ (Sonnenuntergangsregel) wird die Gefahr einer Dauerabgabe verhindert, denn die Regel besagt, dass nach 5 Jahren für eine Weiterführung des BIDs eine neue Initiative der Gewerbetreibenden und Grundeigentümer erforderlich ist.^[14]

3.2.2 Ursachen für die Gründung eines BIDs

Ausschlaggebend für die Einführung eines BIDs ist vor allem, ein wirtschaftlicher Niedergang eines Geschäftsviertels, einer Einkaufsstraße oder einer Fußgängerzone sowie ein sozialer oder baulicher Verfall dieser Bezirke. Beginnt erst einmal der Abwärtstrend eines Stadtviertels, lässt sich dieser nur äußerst schwer oder nur durch ein verändertes Handeln durchbrechen.

Abb. 2: Abwärtsspirale

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Vgl.Planpool(2004).

Ein altes und nicht mehr als zeitgemäß empfundenes Angebotskonzept in den Städten und z.B. der Aufbau von Einkaufszentren in nahegelegenen Konkurrenzstandorten^[15](Strukturwandel) führen u.a. dazu, dass die Kundenfrequenzen abnehmen und der Umsatz zurückgeht. Nicht alle Unternehmen können diese Einbußen verkraften und verlagern daher ihren Standort oder müssen schließen, was eine erhöhte Anzahl von Leerständen zur Folge hat.^[16]Durch geringere Steuereinnahmen können letztlich weniger Erneuerungsinvestitionen durchgeführt werden und die entsprechende notwendige Pflege des öffentlichen Raumes bleibt aus. Attraktivitätsverlust und mangelndes Sicherheitsgefühl der Passanten ist die Folge. Für die noch ansässigen Gewerbetreibenden kommt es zu einer weiteren Reduktion des Umsatzes. Auch die Mieten der Immobilienbesitzer sinken, was dazu führt, dass die Eigentümer nur wenig Geld in die Instandhaltung der Gebäude investieren können oder auch gar keinen Anreiz dazu verspüren und so z.B. Vandalismusschäden bei Leerständen nicht mehr beseitigt werden.

Diese Abwärtsspirale aus fortschreitendem Verfall, zunehmenden Leerständen und sinkenden Einnahmen für ansässige Einzelhändler und Grundeigentümer ist auch durch die stark fragmentierte Eigentümerstruktur begründet. Jeder handelt nach seinem einzelwirtschaftlichen Kalkül. Ein Abzug des Geschäftes erscheint einzelnen Betreibern sinnvoller als der Verbleib. Dabei wird auch nicht berücksichtigt, ob das Geschäft selbst als Frequenzbringer in zentralen Lagen nötig wäre. Die damit für den Einzelnen verbundenen volkswirtschaftlichen Vorteile müssen allerdings von den Zurückgebliebenen in ihrer Wirtschaftsrechnung berücksichtigt werden. Negative externe Effekte sind die Folge.^[17]Die gleiche Wirkung tritt ein, wenn die Immobilienbesitzer eine Vermietung an nicht adäquate Nutzungen unter dem Gesichtspunkt einer kurzfristigen Mietmaximierung zulassen. Dieses kann nicht nur zu einer Abwertung der eigenen, sondern auch benachbarter Immobilien führen.^[18]Langfristige Gewinnperspektiven werden durch die Präferenz einer kurzfristigen Gewinnmaximierung zerstört. Bei dieser kurzfristigen Cash-Out-Strategie können die Renditemöglichkeiten jedoch sehr schnell wieder versickern, wenn alle versuchen, sie in gleicher Art und Weise auszuschöpfen.^[19]

Diesem Abwärtstrend kann durch die Einführung eines BIDs entgegen gewirkt werden. Durch kooperatives Verhalten im Rahmen eines BIDs ist die Möglichkeit gegeben, den Umsatzrückgang zu verhindern und folglich der schematisch dargestellten Entwicklung der Innenstadtlagen Einhalt zu gebieten.

Eine Kooperation setzt eine freiwillige Form der Zusammenarbeit zwischen mehreren (mindestens zwei) rechtlich und wirtschaftlich weitgehend selbständigen Unternehmen voraus, bei der zum Zwecke einer besseren Zielerreichung der Beteiligten bestimmte Funktionen gemeinsam realisiert werden.^[20]

Die Bereitschaft zu einer Kooperation besteht allerdings nur, wenn die Beteiligten einen Nutzen daraus ziehen können. Letztendliches Ziel ist die Umsatzsteigerung, wobei nach dem Investitionskalkül der zukünftige Umsatz die entstandenen Kosten übersteigen muss. Darüber hinaus liegt allen Formen der zwischenbetrieblichen Zusammenarbeit die Intention zugrunde, dass durch kollektives Vorgehen für jeden Partner ein Mehrerfolg (= Kooperationserfolg) entsteht. Dieser Mehrerfolg ist die positive Differenz zwischen dem Erfolg bei gemeinschaftlicher und dem Erfolg bei jeweils individueller Aufgabenerfüllung nach Abzug der Kooperationskosten.^[21]

[...]

^[1]Vgl.Reichardt, Koletschka, Märkt(2004), S. 7.

^[2]Vgl.Reichardt, Koletschka, Märkt(2004), S. 13.

^[3]Vgl.Reichardt(2003), S. 9.

^[4]Vgl.Kiru(2003a), S. 16.

^[5]Vgl.Bloem(2003), S. 11.

^[6]In Kanada heißt es BIA für Business Improvement Area, letztendlich hat sich aber der Ausdruck BIDs durchgesetzt.

^[7]Vgl.Bloem(2003), S. 16.

^[8]Vgl.DSSW-Leitfaden(2004), S. 9.

^[9]Reichardt, Koletschka, Märkt(2004), S. 15.

^[10]BIDs müssen sich nicht unbedingt auf klassische innerstädtische Einkaufslagen beschränken. Allerdings sind in diesem Bereich bisher hauptsächlich Erfahrungen gesammelt worden. Es ist jedoch auch möglich, dass sich Kultureinrichtungen einer Museumsmeile zusammenschließen, um gemeinsam Maßnahmen zur Attraktivitätssteigerung ihres Umfeldes durchzuführen. Auch in klassischen Wohnlagen, in denen z.B. Spielplätze oder Erholungsflächen geschaffen werden sollen, könnten BIDs zur Anwendung kommen. Vgl.Reichardt, Koletschka, Märkt(2004), S. 15.

^[11]Vgl.Bloem, Bock(2001), S. l1.

^[12]Vgl.Bloem(2003), S. 12.

^[13]Vgl.Bloem, Bock(2001), S. 11.

^[14]Vgl.Bloem(2003), S. 12.

^[15]Siehe hierzu auch die Argumentation unter Punkt 3.2.3.

^[16]Im Zuge dessen geht auch die Branchenvielfalt in den Innenstädten zurück, was oft mit dem Stichwort „Textilisierung der Innenstädte“ beschrieben wird, denn die Anzahl produktiver Einzelhändler nimmt ab und wird teilweise von hochproduktiven Einzelhandelsbetrieben substituiert. Vgl.Acocella(2001), S. 20.

^[17]Vgl.Acocella(2001), S. 19.

^[18]Vgl.Salm(2000), S. 22.

^[19]Dieses kann im Grunde mit folgender Situation verglichen werden: Steht einer im Kino auf, um mehr zu sehen, stehen schließlich alle auf. Keiner hat mehr einen Vorteil, sondern alle sind letztlich benachteiligt. Vgl.Stahl(1995), S. 95.

^[20]In dieser Arbeit soll von einer sehr weit gefassten Definition der Kooperation ausgegangen werden. Vgl.Balling(1998), S. 8.

^[21]Vgl.Balling(1998), S. 78.