Beschäftigungspolitik im Spiegel der Arbeitsmarkttheorien

Inhaltsverzeichnis

Prolog

Kapitel 1: Beschäftigungspolitik I
1.1 Vorbemerkung
1.2 Begriffliche Abgrenzungen
1.2.1 Arbeitsmarkt und Arbeitslosigkeit
1.2.2 Beschäftigung und Beschäftigungspolitik
1.3 Gesetzliche Grundlagen
1.3.1 Das Stabilitätsgesetz
1.3.2 Das Arbeitsförderungsgesetz
1.4 Strategien der Beschäftigungspolitik
1.4.1 Globalorientierte Strategien
1.4.2 Strukturorientierte Strategien

Kapitel 2: Theorien des Arbeitsmarktes
2.1 Vorrede
2.2 Allgemeine Gleichgewichtstheorie
2.3 Neoklassische Arbeitsmarkttheorien
2.3.1 Humankapitaltheorie
2.3.2 Suchtheorie
2.3.3 Principal-Agent-Theorie
A) Kontrakttheorie
B) Effizienzlohntheorie
2.3.4 Insider-Outsider-Theorie
2.4 Segmentationstheorie

Kapitel 3: Theorien der Beschäftigung

3.1 Vorrede

3.2 Keynesianische Theorie

3.3 Postkeynesianische Theorie

3.4 Neokeynesianische Theorie

3.5 Neuklassische Theorie

3.6 Hysterese-Theorie

Kapitel 4: Beschäftigungspolitik II
4.1 Vorbemerkung
4.2 Konjunkturpolitik
4.2.1 Konjunkturpolitik in den 30er Jahren
4.2.2 Konjunkturpolitik seit den 50er Jahren
4.3 Lohnpolitik
4.4 Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik

Epilog

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Selbständigkeitserklärung

Prolog

Wenn wir uns heute den aktuellen und brisanten Themen Arbeitslosigkeit und Arbeitsmarkttheorie, Gewerkschaften und Lohnbildung bzw. Staat und Beschäftigungspolitik zuwenden, so erscheint es äußerst kompliziert, eine eindeutige Grenzziehung zwischen denselben vorzunehmen, da sie nicht losgelöst sondern eng miteinander verknüpft sind.

Unzweifelhaft ist der Arbeitsmarkt in einer Verkehrswirtschaft westlicher Prägung als Dreh- und Angelpunkt alles wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Voranschreitens anzusehen. Auf ihm spielen sich unzählige, ständig wechselnde und sehr komplexe Vorgänge ab, denen es besondere Achtung entgegenzubringen gilt, und die sich häufig vor analytischem Bemühen verschließen. Vor diesem Hintergrund ist für uns das Hauptanliegen dieser Untersuchung zu verdeutlichen, inwieweit die wirtschaftlichen Vernetzungen, wie sie besonders auf dem Arbeitsmarkt sichtbar sind, theoretisch analysiert und entflochten werden können, ohne die Schattenseiten^[1]dabei zu übertünchen.

Zunächst halten wir es für erforderlich die Vorgehensweise bzw. den Ablauf näher zu erläutern, damit die innere Struktur sichtbar wird.

Alserstesstehen einzelne begriffliche Definitionen und Erläuterungen im Vordergrund, damit wir ein solides Fundament für das Fortschreiten der Arbeit legen. Weiter wollen wir die gesetzlichen Grundlagen kurz anführen, auf die Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik aufbauen und schon vorab auf einige Möglichkeiten zur Beeinflussung der Beschäftigungssituation seitens derselben eingehen.

Zweitenswollen wir eine theoretische Basis, auf die beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitische Schritte aufbauen können, formen, wobei auf mikro- und makroökonomische Einzelheiten und Zusammenhänge – im zweiten und dritten Kapitel – zurückgegriffen wird.

Drittensund schlussendlich gilt es unsererseits darzulegen, ob und wie beschäftigungspolitische Zielsetzungen – in einer modernen Volkswirtschaft wie die der Bundesrepublik Deutschland – im Rampenlicht der Wirtschaftspolitik standen und stehen.

Kapitel 1: Beschäftigungspolitik I

1.1 Vorbemerkung

Generell möchten wir festhalten, dass der Beschäftigungspolitik ein äußerst wichtiger Beitrag zur inneren und äußeren Stabilität einer Volkswirtschaft obliegt. Denn das Ziel eines hohen Beschäftigungsstandes trägt mit dazu bei, dass eine Volkswirtschaft mit marktwirtschaftlicher Prägung und sozialem Gegengewicht – wie die der Bundesrepublik Deutschland – ihren Erfolgsweg weiter verfolgen kann.

Steht nun aber dieses Beschäftigungsziel nur für sich? Oder anders ausgedrückt: Ist es der alleinige Maßstab, an dem sich alles andere zu orientieren hat? Wie fließend die Grenzen sind wird deutlich, wenn man den Konflikt der Beschäftigungspolitik – und ihre Intention: Verringerung der Arbeitslosigkeit – mit anderen inneren und äußeren Zielen sieht, wozu bspw. Preisniveaustabilität (bzw. Inflation) und Zahlungsbilanzgleichgewicht zählen. Dies genauer darzustellen hieße aber das Thema übergebührlich auszuweiten.

Inwieweit nun stärkere gesellschaftliche Veränderungen wie z.B. die Dauerarbeitslosigkeit Auswirkungen auf Heutiges und Künftiges haben, dazu sind theoretische – und nicht zu vergessen auch politische – Antworten auf die folgenden Fragen unumgänglich:

1) Welcher Beschäftigungsstand – und mit ihm welche Arbeitslosenquote – soll durch beschäftigungspolitische Schritte erreicht werden, d.h. zieladäquat sein?
2) Wann und inwieweit sind staatliche Eingriffe erforderlich, um z.B. die Beschäftigungssituation zu verbessern? Oder sollten vielmehr die Selbstheilungskräfte des Marktes angeregt werden?

In Ansehung der zu beobachtenden Arbeitslosigkeit in den modernen Arbeitsgesellschaften ist eine intensive Diskussion um dieses Problemfeld entfacht wurden, die sich gleichermaßen in theoretischen Untersuchungen und politischen Debatten widerspiegelt. So gibt es eine Fülle an wirtschaftswissenschaftlichen Publikationen, die sich mit der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik auseinandersetzen. Ein selektiver Extrakt daraus bildet den Ausgangspunkt für das Folgende.

1.2 Begriffliche Abgrenzungen

1.2.1 Arbeitsmarkt und Arbeitslosigkeit

Bevor eine genauere Untersuchung der Beschäftigungsprobleme beginnen kann halten wir es für notwendig, einige Begriffe genauer herauszuarbeiten, daerstensim Rahmen dieser Analyse ständig mit ihnen operiert wird;zweitensum eventuellen Missdeutungen vorzubeugen; unddrittensum kurz zu verdeutlichen, auf welche empirischen Größen sich Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik stützen können.

Aufbauend auf statistische Untersuchungen wird z.B. die Zahl derErwerbspersonen, d.h. die Zahl der am Arbeitsmarkt verfügbaren Arbeitskräfte, von der Beschäftigungspolitik als äußerst wichtige Kennzahl angesehen. Auffächern könnte man die Erwerbspersonen wie folgt:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Schema 1: Gliederung der Erwerbspersonen

Quelle: Otten, Hans-Georg (1994), S.26.

Die Erwerbspersonenzahl wiederum lässt sich nun genauer umschreiben. Sie wird ermittelt aus der Erwerbsquote (= arithmetisches Mittel der nach Alter und Geschlecht unterschiedlichen Erwerbsbeteiligung der Wohnbevölkerung) und eben jener Wohnbevölkerung (abhängig von Geburten, Todesfällen und internationalen Bevölkerungsbewegungen), womit gleichzeitig das Angebot an Arbeitsleistungen (= Arbeitangebot) bestimmt ist. Und das Ganze in ein weiteres Schema gegossen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Schema 2: Elemente des Arbeitsangebotes

Wohnbevölkerung

Quelle: Görgens, Egon (1981), S.14.

Zugleich können wir damit das Arbeitsangebot weiter untergliedern: in das Arbeitszeitangebot und in das Arbeitskräfteangebot. Ersteres ergibt multipliziert mit der Zahl der Arbeitskräfte die angebotene Arbeitsmenge und bestimmt zugleich – je nach Zahl der Arbeitsstunden und der Urlaubs- und Feiertage – die Arbeitszeit eines Jahres. Das Arbeitskräfteangebot (oder Arbeitskräftepotential) umfasst nun die Personen, die dem Arbeitsmarkt und damit den Unternehmen zur Verfügung stehen. Pendant zum Arbeitsangebot ist die Arbeitsnachfrage oder auch Arbeitskräftebedarf und bestimmt sich danach, wie viele Arbeitskräfte in einer Volkswirtschaft benötigt werden, wobei als wichtige Determinanten der Arbeitsnachfrage

- die Lohnkosten und Lohnnebenkosten,
- die Preiselastizität der Nachfrage und
- die Arbeitsproduktivität (= Verhältnis von erzeugter Gütermenge – Output – zu der dafür eingesetzten Beschäftigungsmenge) zu nennen wären.^[2]

Weiter wollen wir nun den Begriff derArbeitslosendefinieren: Arbeitslos sind diejenigen 15 bis 65 Jahre alten Personen, die sich in keinem dauerhaften Arbeitsverhältnis befinden (einschließlich der Arbeitssuchenden, die keine finanziellen Leistungen der Bundesanstalt für Arbeit erhalten) und sich beim Arbeitsamt gemeldet haben sowie eine Beschäftigung für mindestens 18 Stunden pro Woche für mehr als drei Monate suchen.^[3]

Daneben gibt es auch „versteckte“ Arbeitslose, die ebenfalls eine (längerfristige) Arbeit suchen, sich aber nicht beim Arbeitsamt registrieren lassen.

Eine verdichtete Übersicht gibt nun Aufschluss über verschieden definierte – und nicht unbedingt vollständige – Ursachen von Arbeitslosigkeit:

Übersicht 1: Ursachengliederung der Arbeitslosigkeit:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Ott, Alfred E. (1983), S.24.

Eine andere, ergänzende Untergliederung der strukturellen Arbeitslosigkeit, welche zudem für die unter Kapitel 2 und 3 behandelten Theorien von nicht unerheblichem Gewicht ist, ist die folgende:

a) klassische Arbeitslosigkeit: sie liegt laut (neo-)klassischer Terminologie dann vor, wenn die Reallohnhöhe trotz hinreichender Nachfrage die Räumung des Arbeitsmarktes verhindert (Reallohn = Nominallohn abzüglich Preissteigerung);
b) Mindestlohnarbeitslosigkeit: eine Ausprägung der klassischen Arbeitslosigkeit, von der besonders un- und niedrigqualifizierte Arbeitskräfte betroffen sind;
c) Fixkostenarbeitslosigkeit: zum einen steigt der Anteil der Personal-(Lohn) Zusatzkosten an den gesamten Lohnstückkosten, und zum anderen haben die Kosten eines Beschäftigungsbeginns (Such-, Einarbeitungs- und Qualifizierungskosten) und Beschäftigungsendes (Sozialpläne, Kündigungsschutzbestimmungen) zunehmend Fixkostencharakter;
d) institutionelle Arbeitslosigkeit: ist die Folge der arbeitsmarktrelevanten Normen und Regulierungen in Gesetzen, Rechtssprechung und Tarifverträgen, die in ihrer Gesamtheit die Arbeitsmarktverfassung ausmachen (z.B. Kündigungsschutzgesetz, Lohnfortzahlungsgesetz, Urlaubsgesetz, Arbeitsschutzgesetz u.a.);
e) „technologische“ Arbeitslosigkeit: als Folge der steigenden Kapitalintensität (Kapitalstock je Erwerbstätigen) durch arbeitssparenden technischen Fortschritt (Rationalisierungsinvestitionen);
f) Mismatch-Arbeitslosigkeit: strukturelle Arbeitslosigkeit i.e.S. umfasst die strukturellen Diskrepanzen (Mismatch) zwischen Arbeitskräfteangebot und –bedarf, wobei dieser Mismatch qualifikatorischer, regionaler, berufsgruppenbezogener oder branchenspezifischer Art sein kann;
g) hysteretische Arbeitslosigkeit: das aus den Naturwissenschaften übernommene Hysteresis- (oder Persistenz-) Phänomen besagt, dass die (Langzeit-) Arbeitslosigkeit von heute eine Folge vergangener Arbeitslosigkeit ist und diejenige von morgen beeinflussen wird (sog. Pfadabhängigkeit).^[4]

Was ist nun überhaupt unter dem so oft gebrauchten Begriff Arbeitslosigkeit zu verstehen? Hierzu sollen zwei Beispiele angeführt werden, die die Vieldeutigkeit derselben erkennen lassen:

„… versteht man unter Arbeitslosigkeit die Nicht-Inanspruchnahme der auf dem Arbeitsmarkt (tatsächlich oder nur zum Schein) angebotenen menschlichen Arbeitsleistungen. Mit der Arbeitslosigkeit meinen wir also die Nicht-Beschäftigung von lohnabhängigen Arbeitskräften, die zwar rechtlich frei sind, wirtschaftlich und tatsächlich aber auf die Fremdverwertung ihrer Arbeitsleistung als des einzigen und persönlichen Mittels zu ihrer Existenzfristung zwangsläufig angewiesen sind.“^[5]

„In der Bundesrepublik Deutschland liegt nach dem Arbeitsförderungsgesetz in Übereinstimmung mit dem wissenschaftlichen Sprachgebrauch Arbeitslosigkeit vor, wenn Arbeitnehmer vorübergehend nicht in einem Beschäftigungsverhältnis stehen oder nur eine Beschäftigung von nicht mehr als 20 Stunden wöchentlich ausüben und

der Arbeitsvermittlung zur Verfügung stehen, d.h. eine Beschäftigung ausüben können und dürfen, also arbeitsfähig sind und arbeitswillig, also arbeitsbereit sind, jede zumutbare Beschäftigung anzunehmen.

Von dieser ‚echten’ Arbeitslosigkeit ist – was praktisch nicht leicht, in manchen Fällen nicht möglich ist – die ‚unechte’ Arbeitslosigkeit beschäftigungsloser Selbständiger, Kranker, Verletzter, noch nicht als arbeitsunfähig eingestufter älterer Personen, streikender oder ausgesperrter Arbeitnehmer sowie Arbeitsunwilliger zu unterscheiden.“^[6]

Im ersten (und zweiten) Beispiel wird auf einen sehr wichtigen Umstand hingewiesen, welcher an Gültigkeit nicht verloren hat: primär betrifft es die lohnabhängigen Arbeitnehmer und nicht die Selbständigen, die unter Arbeitslosigkeit subsummiert werden; und weiterhin dass die Arbeitsleistung des Arbeiters im Vordergrund steht – nicht die Arbeitskraft als solche.

In diesem Zusammenhang gilt es noch auf etwas aufmerksam zu machen, dass oft übersehen wird: nämlich dass der Arbeitsmarkt – als (gedachter oder realer) Ort, wo Arbeitsleistung angeboten und nachgefragt wird – besondere Eigenschaften aufweist:

„Vor allem leitet sich die Besonderheit des Arbeitsmarktes daraus her, dass die menschliche Arbeitsleistung bei ihrer marktmäßigen Verwertung mit ihrem Träger, dem Menschen als Einzelpersönlichkeit, untrennbar verbunden bleibt. Die menschliche Arbeitsleistung ist eben das wichtigste und einzige persönliche Gut in der Volkswirtschaft, soweit wir vom Objekt der Wirtschaft sprechen. Auf dem Arbeitsmarkt ist also der Mensch als eigentliches Subjekt der Wirtschaft zugleich ihr Objekt.“^[7]

Darüber hinaus können wir natürlich nicht vondemArbeitsmarkt (zur Vereinfachung wird dieser Begriff beibehalten) sprechen, sondern es existiert vielmehr eine große Anzahl von Teil-Arbeitsmärkten, d.h. der Arbeitsmarkt ist sehr weit verästelt. Vielfach wird man dieser Heterogenität bzw. Struktur dadurch gerecht, dass eine Abgrenzung nach Berufsgruppen, Altersgruppen oder Gültigkeitsbereichen von Tarifverträgen etc. erfolgt, indem also unterschieden wird:

1. nach der Region, auf die Angebot und Nachfrage sich beschränken;
2. nach der Branche der Arbeitgeber, die Arbeitskräfte nachfragen;
3. nach dem Kriterium, ob Arbeitskräfte für bestimmte Stellen aus dem eigenen Unternehmen mit einbezogen werden können (so genannte betriebsinterne Arbeitsmärkte) oder von außerhalb des Unternehmens;
4. nach den angebotenen und nachgefragten Stellen;
5. nach den Eigenschaften der gesuchten und sich anbietenden Arbeitskräfte wie z.B. Ausbildung, Qualifikation, Geschlecht, Alter, Rasse, regionale Herkunft und soziale Schichtzugehörigkeit.^[8]

Zudem wird mit der obigen Unterteilung ersichtlich, wie weit das Feld der hauptsächlich im zweiten Kapitel behandelten Arbeitsmarkttheorien, d.h. der Analyse der Arbeitsmarktbedingungen und des individuellen Verhaltens der Wirtschaftssubjekte (Arbeitnehmer und Unternehmer) aus mikroökonomischer Sicht,^[9]gefächert sein muss.

Für empirische Diagnosen werden nun u.a. genutzt:

[1] die inflationsstabile Arbeitslosenquote (NAIRU = Non Accelerating Inflation Rate of Unemployment), die jene Arbeitslosenquote angibt, die nur bei Beschleunigung der Inflationsrate unterschritten werden kann und die als Indikator für das Ausmaß struktureller, nicht-nachfrage bedingter Arbeitslosigkeit interpretiert wird (die Arbeitslosenquote selbst ist der Prozent-Anteil der registrierten Arbeitslosen an allen oder nur an abhängigen Erwerbspersonen);
[2] die reallohnstabile Arbeitslosenquote (NAWRU = Non Accelerating Wage Rate of Unemployment), die die Arbeitslosenrate angibt, bei der die Reallöhne ebenso wachsen wie die Arbeitsproduktivität;
[3] das Konzept der Lohnlücke, das versucht, durch empirische Abschätzung einer Lohnlücke zwischen aktueller und vollbeschäftigungskonformer Lohnquote bzw. realen Arbeitskosten Arbeitslosigkeit zu erklären;
[4] die Beveridge-Kurve, die das Verhältnis von Arbeitslosigkeit und offene Stellen abbildet; und
[5] die Okun-Kurve, die graphisch den Zusammenhang von Arbeitslosenquote und Kapazitätsauslastung der Produktionsanlagen in der Industrie zeigt.^[10]

Bei dieser kurzen Darstellung wollen wir es bewenden lassen und uns jetzt weiteren beschäftigungsrelevanten Begriffen zuwenden.

1.2.2 Beschäftigung und Beschäftigungspolitik

Der zuerst genannte Begriff: die Beschäftigung hat einen mehrdeutigen Inhalt. Er beschreibt in der Volkswirtschaftstheorie die in die Produktion eingesetzte Menge an Arbeitsleistung oder den Umfang des eingesetzten Produktionsfaktors Arbeit. Ebenso wird er in der amtlichen Statistik benutzt und umfasst die Gesamtzahl der abhängigen Erwerbspersonen, die in einem Arbeitsverhältnis stehen.^[11]

Für eine verbesserte Übersichtlichkeit und Vorgehensweise wollen wir nun den zweiten Begriff: die Beschäftigungspolitik unter die Prozesspolitik (bzw. Makropolitik) einordnen. Dieses Teil-Gebiet der Wirtschaftspolitik trägt a) ablaufpolitischen Charakter und hat besonders Einfluss auf den Produktionsfaktor Arbeit, und b) zählen beispielsweise Stabilitäts-, Wachstums- und Umweltschutzpolitik auch dazu. Zusätzlich bestehen natürlich Überschneidungen was die Beschäftigungspolitik im Verhältnis zu Ordnungs- und Strukturpolitik angeht, worauf wir hier nur kurz hinweisen und später etwas genauer eingehen wollen.

Systematisch können wir die o.g. Ziele der Beschäftigungspolitik den (globalen) Stabilisierungszielen – neben den Allokations- und Distributionszielen – zurechnen: d.h. den „operationalisierbaren Zielen“ der Wirtschaftspolitik.^[12]

Zusammengefasst und an Hand einer Übersicht dargestellt:

Übersicht 2: Das Spannungsfeld der Beschäftigungspolitik

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Des weiteren kommen wir nun zur begrifflichen Abgrenzung der Beschäftigungspolitik.

Im Zusammenhang mit der Konjunkturpolitik bezeichnet sie den Teil der Wirtschaftspolitik, der auf eine Verstetigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ausgerichtet ist, so dass gleichzeitig binnenwirtschaftliches Gleichgewicht mit hohem Auslastungsgrad der Produktionsfaktoren sowie stabiler Geldwert und außenwirtschaftliches Gleichgewicht realisiert sind.

Etwas enger gefasst beinhaltet die Beschäftigungspolitik diejenigen Aktivitäten, die auf die Herstellung und Erhaltung eines Gleichgewichts auf dem Arbeitsmarkt abzielen;

schließlich ist auch die Arbeitsmarktpolitik unter die Beschäftigungspolitik einzuordnen, wobei diese die strukturell bzw. durch unzureichende Mobilität verursachten Ungleichgewichte auf dem Arbeitsmarkt – entweder auf der Seite des Arbeitsangebotes oder der Arbeitsnachfrage – beseitigen soll.^[13]

Qualitative Aufgaben hat die Beschäftigungspolitik natürlich auch – und diese möglichst zugleich zu erfüllen: Sie soll dem Arbeitssuchenden (a) möglichst schnell, (b) persönlich adäquate und zudem (c) gesamtwirtschaftlich leistungsfähige Arbeitsplätze anbieten.^[14]

Die Bundesanstalt für Arbeit hat dafür folgende Kriterien angeführt:

- Bedingungen, Organisation, Ablauf und Begleitumstände der Arbeit (z.B. Arbeitsplatzgestaltung);
- Eigenschaften der Beschäftigung (z.B. hohes Arbeitsplatzrisiko);
- Qualifikationsverwertung (z.B. qualifikationsgerechte Arbeit);
- Einkommen (entsprechend der Qualifikation);
- Technische Ausstattung des Arbeitsplatzes („Modernisierungsgrad“).^[15]

Diese qualitative Ausrichtung der Beschäftigungspolitik soll primär nicht im Vordergrund stehen, da hier Überschneidungen mit beispielsweise betriebsinternen Organisationsstrukturen bestehen. Allerdings ist es natürlich schwierig, ja vielleicht sogar einseitig, wenn wir einfach nur zwischen qualitativer und quantitativer und – später noch genauer zu erläuternder – angebots- und nachfrageseitiger Beschäftigungspolitik unterscheiden.

Theoretische Grundlagen der Beschäftigungspolitik liefern nun die Beschäftigungstheorien, die Gegenstand des dritten Kapitels sein sollen. Sie analysieren und beschreiben die Ursachen der Arbeitslosigkeit in makroökonomischen Zusammenhängen, wobei sie neben dem Arbeitsmarkt auch andere Märkte und ihre Interdependenzen untersuchen.

Das Eingangs schon erwähnte Ziel der Beschäftigungspolitik bedeutet in ausführlicher Form folgendes: eine Ausrichtung auf gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht mit einhergehendem Gleichgewicht auf dem Arbeitsmarkt zur Erreichung eines hohen Beschäftigungsstandes, welcher sich als Schnittpunkt von Arbeitsangebotskurve und Arbeitsnachfragekurve ergibt – oder mit einem Wort: Vollbeschäftigung. Was ist nun überhaupt unter dieser Zielvorstellung zu verstehen?

Dazu zwei Beispiele, an denen deutlich wird, wie schwierig das scheinbar einfache Ziel Vollbeschäftigung abzugrenzen ist:

(1) „Das Ziel der Beschäftigungspolitik (‚Vollbeschäftigung’) kann enger und weiter definiert werden. Fasst man es enger, besteht es darin, konjunkturelle Arbeitslosigkeit zu verhindern oder zu beseitigen.

Unter ‚Vollbeschäftigung’ im weiteren Sinn kann man den Zustand verstehen, in dem alle Personen, die arbeitsfähig und arbeitswillig sind, zu den herrschenden Arbeitsbedingungen einen Arbeitsplatz finden. Wenn man ‚Vollbeschäftigung’ so definiert, ist das Ziel der Beschäftigungspolitik, nicht nur konjunkturelle sondern auch strukturelle, friktionelle und saisonale Arbeitslosigkeit zu vermeiden.“^[16]

(2) „Das quantitative Ziel der Beschäftigungspolitik wird üblicherweise mit ‚Vollbeschäftigung’ bezeichnet. Alternative Zielformulierungen hierzu lauten: ‚Vermeidung von Arbeitslosigkeit’ und ‚Realisierung eines hohen Beschäftigungsstandes’. Welches Ausmaß an Arbeitslosigkeit noch mit ‚Vollbeschäftigung’ oder ‚hohem Beschäftigungsstand’ vereinbar sein soll, muss politisch entschieden werden. ... Gemessen an der Arbeitslosenquote (registrierte Arbeitslose in % der abhängigen Erwerbspersonen) schwanken die politisch festgelegten Eckwerte etwa zwischen 1,5% und 5%, d.h. bei Unterschreitung dieser Grenzen sehen die Regierungen im allgemeinen von weiteren beschäftigungspolitischen Maßnahmen ab.“^[17]

Darauf aufbauend soll im Abschnitt 1.4 untersucht werden, welche beschäftigungspolitischen Möglichkeiten vorhanden – und wenn nötig zu ergänzen – sind, um die angeführten Zielsetzungen weitgehend verwirklichen zu können.

1.3 Gesetzliche Grundlagen

1.3.1 Das Stabilitätsgesetz

Unbezweifelbar steht die Beschäftigungspolitik im o.g. Spannungsfeld, insbesondere wenn wir die anderen Intentionen der Wirtschaftpolitik mit beleuchten. Aus diesen Gründen ist es erforderlich, eine Zielkompatibilität anzustreben, d.h., dass die Ziele – auch als „Magisches Vieleck“ bekannt – Vollbeschäftigung, stetiges Wirtschaftswachstum, Zahlungsbilanzausgleich, und als Nebenziel eine gerechte Einkommensverteilung, trotz ihrer Differenzen möglichst in Einklang stehen sollten.

Manifestiert wurde dieses im „Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft“ (Stabilitätsgesetz) von 1967 und bildet eine gesetzliche Grundfeste für die Beschäftigungspolitik. Die theoretischen Vorarbeit dazu, die u.a. Gegenstand des dritten Kapitels sein soll, lieferte J.M. Keynes.

In der Bundesrepublik Deutschland ist der Staat – d.h. Bund und Länder – laut diesem Gesetz verpflichtet, seine Aktivitäten innerhalb des marktwirtschaftlichen Rahmens zu vollziehen und sich am „gesamtwirtschaftlichen Gleichgewicht“ zu orientieren.^[18]

Die Zielsetzung dieses Gesetzes liegt dabei in der globalen (antizyklischen) Beeinflussung gesamtwirtschaftlich-aggregierter Größen mittels verschiedener Instrumente zur Annäherung an das „gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht“, wenn bestimmte konjunkturelle Situationen vorliegen bzw. sich abzuzeichnen beginnen.

Zu diesem Instrumentarium zählen beispielsweise:

- Informationsinstrumente (Sondergutachten des Sachverständigenrats, Subventionsbericht),
- Planungsinstrumente (mittelfristige Finanzplanung für Bund und Länder, Investitionsprogramme),
- Koordinationsinstrumente (Konjunkturpolitische Abstimmung, konzertierte Aktion – d.h. Abstimmung mit den Trägern der Einkommenspolitik) und
- Eingriffsinstrumente (Ausgaben- und Einnahmenpolitik, Schulden- und Geldpolitik).^[19]

Dabei bleibt es den Politikern selbst überlassen, welche Instrumente sie einsetzen, d.h. der Gesetzgeber trifft gewisse Zielvorgaben, und überlässt es dann der Exekutive, wie sie diese Ziele erreicht (diskretionäre Politik). Demgegenüber wird bei der regelgebundenen Politik gleichzeitig der Mitteleinsatz definiert.^[20]

Allerdings muss zu diesem Ganzen noch ein wichtiger Aspekt hinzugefügt werden: nämlich das in Deutschland diese Globalsteuerung entsprechend dem Stabilitätsgesetz (fast) nicht mehr betrieben wird:

„Der Einsatz antizyklischer prozesspolitischer Instrumente sollte die Wirtschaft auf schwankungsfreiem Wachstumskurs halten.“ Gründe für ein Misslingen liegen vor allem darin, „... dass die Grenzen der Prognosemöglichkeiten nicht realistisch eingeschätzt wurden, dass die Kluft zwischen Plan und den Möglichkeiten seiner politischen Umsetzung vor allem in den Prosperitätsphasen unterschätzt wurde, ... dass die Möglichkeiten eindeutiger Konjunkturdiagnose, des richtigen Timings und möglichst genauer Dosierung des Instrumenteneinsatzes überschätzt wurden, dass man die Schwierigkeiten verkannte, die kontroversen verteilungspolitischen Vorstellungen von Gewerkschaften und Arbeitgebern an die Ziele des Stabilitätsgesetzes anzupassen und dass mit Hilfe des Gesetzes exogen ausgelöste Störungen nicht bekämpft werden können.“^[21]

Man knüpfte also hohe Erwartungen an das Stabilitätsgesetz und erhoffte sogar dauerhafte Vollbeschäftigung, doch man verkannte, dass die Wirtschaft sich nicht planen lässt.

Wie der Staat dagegen detaillierter beschäftigungs- bzw. arbeitsmarktpolitisch in Aktion treten kann, dass zeigt das Arbeitsförderungsgesetz.

1.3.2 Das Arbeitsförderungsgesetz

Weitere Grundfeste für die Beschäftigungspolitik ist das „Arbeitsförderungsgesetz“ (AFG) von 1969, in welchem die Bundesanstalt für Arbeit (BfA) mittels Förderung beruflicher Ausbildung, Fortbildung und Umschulung sowie Leistungen zur Erhaltung und Schaffung von Arbeitsplätzen Arbeitslosigkeit bekämpfen kann. Das AFG tritt dabei die Nachfolge des „Gesetzes über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung“ von 1927 an, das in der Neufassung von 1956 in der Bundesrepublik bis 1969 galt.

Es sind nun mehrere Zielsetzungen des AFG, die für uns von Bedeutung sind: zum einen soll ein hoher Beschäftigungsstand erreicht werden (was nicht mit hoher Beschäftigtenzahl verwechselt werden darf), und zum anderen die Verbesserung der Beschäftigtenstruktur. Anders als das StabG, welches primär auf Niveausteuerung der Beschäftigung, also Sicherung bzw. Steigerung des Beschäftigungsvolumens, abzielt, steht für das AFG der Strukturaspekt (regionale und sektorale Strukturpolitik) gleichrangig neben dem Niveauaspekt. Drittens sieht sich die Arbeitsmarktpolitik nach dem AFG auch sozialen Zielen verpflichtet, wie z.B. gezielte Förderung bestimmter gesellschaftlicher Gruppen zur Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt.^[22]

Dies wollen wir in einer Übersicht kurz darstellen, die später noch ergänzt wird:

Übersicht 3:

Die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik nach dem Arbeitsförderungsgesetz:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Förderung der Arbeitsaufnahme (vor allem selbständiger Tätigkeit) und der räumlichen Mobilität; Hilfen für die Beschäftigung Schwerbehinderter; Öffentlichkeitsarbeit; Konzeptionelle Tätigkeiten (Strukturentwicklung)

Quelle: Bach, Heinz W. (1994), S.521.

Vornehmlich ist das Arbeitsförderungsgesetz auf die Vorbeugung und Bekämpfung der strukturellen (sowie der saisonalen und friktionellen) Arbeitslosigkeit ausgerichtet, d.h. es übernimmt die Feinsteuerung des Arbeitsmarktes in Richtung eines damit einher gehenden Gleichgewichts hauptsächlich in qualitativer Hinsicht.

Allerdings ist es mit den Mitteln des AFG nicht möglich, Massenarbeitslosigkeit zu bekämpfen, sondern es können nur partielle Erfolge erzielt werden.^[23]

Vordergründig liegt demnach die Zielsetzung in der Erlangung, Erhaltung und Verbesserung des Humankapitals, d.h. die Förderung der beruflichen Bildung steht im Vordergrund, worauf wir im zweiten Kapitel noch näher eingehen.

Des weiteren werden teilweise Lohn- und Gehaltssubventionen gezahlt, um die Chancen vor allem langfristig Arbeitsloser zu verbessern: stellt ein Unternehmer diesen ein, so erhält er befristete Lohnsubventionen.

1.4 Strategien der Beschäftigungspolitik

Nun kommen wir zu einigen beschäftigungsbedeutsamen Maßnahmen, die allerdings nur als Möglichkeiten, nicht als Unbedingtheiten anzusehen sind.

Wenn wir eine Einteilung vornehmen bzw. unterschiedliche beschäftigungspolitische Schritte differenziert betrachten wollen, so bieten sich mehrere Möglichkeiten an:

Schema 3:

Beschäftigungspolitische Möglichkeiten zur Verringerung der Arbeitslosigkeit:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Rohwer, Bernd (1982), S.157.

Hieraus wird ersichtlich, dass einmal für die Beschäftigungspolitik eine globale, makroökonomisch orientierte Strategie vorteilhaft sein kann. Ein andermal ist wiederum ein eher strukturorientiertes, mikroökonomisches Maßnahmenbündel angebracht. Wie beides in Einklang zu bringen ist, können wir nicht vereinfachend sagen, da sie sich gegenseitig ergänzen.

Vorgreifend auf das zweite und dritte Kapitel möchten wir in diesem Zusammenhang darauf hinweisen, dass die dort vorgenommenen Unterscheidungen hinsichtlich mikro- und makroökonomischer Theorien unter diesem Licht zu betrachten sind, und dass sich deshalb sehr unterschiedliche, für die Beschäftigungspolitik wichtige Schlussfolgerungen – quasi als Extrakt – herausfiltern lassen können.

[...]

^[1]„Denn je anspruchsvoller und gehaltvoller eine Theorie, je pointierter ihre Postulate und Aussagen, desto spezieller ihr Gültigkeitsbereich, desto größer aber auch der Bereich, den sie nicht abdecken kann.“; in: Schlecht, Otto, Konjunkturpolitik in der Krise, Walter Eucken Institut, Vorträge und Aufsätze 94, Tübingen 1983, S.33.

^[2]Vgl. Franz, Wolfgang, Arbeitsmarktökonomik, Berlin u.a. 1991, S.4.

^[3]Vgl. Woll, Artur, Wirtschaftslexikon, 6.Aufl. München, Wien 1992, S.38.

^[4]Vgl. Klös, Hans-Peter, Mikroökonomik der Arbeitslosigkeit, Beiträge zur Wirtschafts- und Sozialpolitik 182, Institut der deutschen Wirtschaft Köln 1990, S.10ff.

^[5]Handwörterbuch der Sozialwissenschaften, Erster Band, Tübingen, Göttingen 1956, S.305.

^[6]Lampert, Heinz, Arbeitslosigkeit, in: ders. (Hrsg.), Arbeitsmarktpolitik, Stuttgart, New York 1979, S.39.

^[7]Handwörterbuch der Sozialwissenschaften (HdSW), Band 1, a.a.O., S.321; eine andere Sichtweise: „Die Abweichungen der Realität von dem Bild, das man von einem ‚funktionsgerechten’ Marktmechanismus erwarten würde, sind am Arbeitsmarkt weit größer als auf fast allen anderen Märkten… Ja die Abweichungen sind so groß, dass es fragwürdig erscheint, ob man von einem ‚Arbeitsmarkt’ und einer ‚Arbeitsmarktpolitik’ sprechen soll.“ In: Rothschild, Kurt W., Arbeitslose: Gibt’s die?, Marburg 1990, S.134.

^[8]Vgl. Brinkmann, Gerhard, Ökonomik der Arbeit, Bd.1, Stuttgart 1981, S.287f.

^[9]Vgl. Klös, Hans-Peter, Mikroökonomik der Arbeitslosigkeit, a.a.O., S.19ff.

^[10]Vgl. Klös, Hans-Peter, Mikroökonomik der Arbeitslosigkeit, a.a.O., S.19ff.

^[11]Vgl. Woll, Artur, Wirtschaftslexikon, a.a.O., S.71.

^[12]Vgl. die Pyramide des wirtschaftspolitischen Zielsystems in: Tuchtfeldt, Egon, Bausteine zur Theorie der Wirtschaftspolitik, 2.Aufl. Bern, Stuttgart 1987, S.189.

^[13]Vgl. Handwörterbuch der Wirtschaftswissenschaften (HdWW), Band 1 Stuttgart u.a. 1988, S.478; zu Punkt c): „Die Arbeitsmarktpolitik lässt sich ... definieren als die Gesamtheit der Maßnahmen, die das Ziel haben, den Arbeitsmarkt als den für die Beschäftigungsmöglichkeiten und für die Beschäftigungsbedingungen der Arbeitnehmer entscheidenden Markt so zu beeinflussen, dass für alle Arbeitsfähigen und Arbeitswilligen eine ununterbrochene, ihren Neigungen und Fähigkeiten entsprechenden Beschäftigung zu bestmöglichen Bedingungen, insbesondere in bezug auf das Arbeitsentgelt und die Arbeitszeit, gesichert wird.“ in: Lampert, Heinz, Sozialpolitik, Berlin, Heidelberg, New York 1980, S.284.

^[14]Vgl. Teichmann, Ulrich, Wirtschaftspolitik, 3.Aufl. München 1989, S.63.

^[15]Vgl. Görgens, Egon, Beschäftigungspolitik, München 1981, S.4f.

^[16]Dürr, Ernst W.; Neuhäuser, Gertrud, Währungspolitik, Konjunktur- und Beschäftigungspolitik, Stuttgart 1975, S.117.

^[17]Görgens, Egon, Beschäftigungspolitik, a.a.O., S.2f.

^[18]Dazu §1 StabG: „Bund und Länder haben bei ihren wirtschafts- und finanzpolitischen Maßnahmen die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts zu beachten. Die Maßnahmen sind so zu treffen, dass sie im Rahmen der marktwirtschaftlichen Ordnung gleichzeitig zur Stabilität des Preisniveaus, zu einem hohen Beschäftigungsstand und außenwirtschaftlichen Gleichgewicht bei stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum beitragen.“ In: Wichtige Wirtschaftsverwaltungs- und Gewerbegesetze, Textausgabe, 5.Aufl., Herne und Berlin 1991, S.237.

^[19]Vgl. Schmid, Alfons, Beschäftigung und Arbeitsmarkt, Eine sozioökonomische Einführung, Frankfurt a.M., New York 1984, S.43.

^[20]Vgl. Felderer, Bernhard; Homburg, Stefan, Makroökonomie und neue Makroökonomie, 6.Aufl., Berlin u.a., S.159.

^[21]Lampert, Heinz, Die Wirtschafts- und Sozialordnung der Bundesrepublik Deutschland, 10.Aufl., München 1990, S.131f; vgl. auch Schlecht, Otto, „Das StWG weckte einerseits überzogene Erwartungen in den Handlungsspielraum und in das prozesspolitische Steuerungsvermögen des Staates, konnte andererseits keinen Ausgleich schaffen für fehlende geldpolitische ... Absicherung, einkommenspolitische Flankierung und ungenügende strukturelle Anpassungsfähigkeit der Wirtschaft.“ In: Konjunkturpolitik in der Krise, a.a.O., S.19f.

^[22]Vgl. Engelen-Kefer, Ursula, Beschäftigungspolitik, 3.Aufl., Köln 1995, S.62f.

^[23]Vgl. Bach, Heinz Willi, 25 Jahre Arbeitsförderungsgesetz – (K)ein Grund zum Feiern, in: WiSt, Heft 10 Oktober 1994, S.520.