Die Hartz-Reformen aus dem Blickwinkel der Systemtheorie

Inhaltverzeichnis

1. Einleitung

2. Systemtheoretische Überlegungen
2.1 Soziale Systeme
2.2 Das politische System
2.3 Die Struktur des politischen Systems
2.4 Strukturelle Kopplungen

3. Inhalte und Zielsetzungen der Hartz-Gesetze
3.1 Entstehungszusammenhang
3.2 Leistungsrecht
3.3 Der Umbau der Bundesanstalt für Arbeit / Errichtung neuer Institutionen
3.4 Arbeitsmarktpolitische Instrumente

4. Unterschiedliche Trägerschaft
4.1 ARGE
4.2 Optionskommune

5. Die Hartz-Gesetze im Kontext des heutigen Staatsverständnisses
5.1 Der aktivierende Staat
5.2 Der gewährleistende Staat

6. Kritikpunkte bezüglich der Hartz-Reformen

7. Die Hartz-Reformen zwischen der nationalen Politik und der EU

8. Die Hartz-Reformen vor systemtheoretischem Hintergrund
8.1 Strukturelle Kopplung zwischen PAS, Wirtschaftssystem und Rechtssystem
8.2 Steuerungsdefizit
8.3 Kommunikation im politischen System

9. Fazit

10. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Es kann der Eindruck entstehen, dass die Hartz-Gesetze auf purem Aktionismus beruhen. Denn nachdem im Februar 2002 aufgefallen war, dass die Bundesanstalt für Arbeit die Statistik über den Erfolg der Vermittlungsbemühungen gefälscht hatte, wurde prompt die Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt eingesetzt. Sie wurde aufgrund des Drängens von Seiten der Bundesregierung, auf Verbesserung der Effizienz der Vermittlungsbemühungen der Bundesanstalt für Arbeit ins Leben gerufen. Mit dem Ziel die Arbeitslosigkeit bis 2005 zu halbieren. Welche Mittel dazu eingesetzt wurden und in wie weit die Zielsetzung erreicht wurde, stellt den Gegenstand dieser Arbeit dar. Darüber hinaus werden die Hartz-Reformen vor dem Hintergrund der Systemtheorie beleuchtet. Wesentliche Aspekte dieser, in hohem Maße von Luhmann geprägten, Theorie werden erläutert und in Zusammenhang mit ausgewählten Elementen der Hartz-Reformen gebracht.

Die Arbeit ist wie folgt aufgebaut: Kapitel 2 stellt die Systemtheorie vor, um eine theoretische Basis für die darauf folgende Analyse der Hartz-Reformen zu schaffen. Zu Anfang wird erläutert was unter sozialen Systemen zu verstehen ist. Mit besonderem Augenmerk auf den Organisationen, welche in der Theorie als eigener Typus sozialer Systeme aufgefasst werden. Dieser Aspekt ist von Bedeutung, da leistungsfähige Sozialsysteme das Kriterium einer lernenden Organisation erfüllen müssen. Anschließend werden das politische System und seine Struktur näher beleuchtet, um sodann auf den Aspekt der strukturellen Kopplungen zwischen den einzelnen Funktionssystemen der Gesellschaft zu sprechen zu kommen. Bei all diesen Überlegungen dürfen die Arbeitsmarktreformen jedoch nie aus den Augen verloren werden.

Demnach beschäftigt sich das darauf folgende Kapitel mit den Inhalten und Zielsetzungen der Hartz-Gesetze. Der Entstehungszusammenhang der Arbeitsmarktreformen führt in dieses Kapitel ein. Die Inhalte betreffend werden die Neuerungen im Leistungsrecht, der Umbau der Bundesanstalt für Arbeit bzw. die Errichtung neuer Institutionen, sowie die arbeitsmarktpolitischen Instrumente näher beleuchtet.

Bevor die Umsetzung der Hartz-Gesetze begann, wurde den einzelnen Kreisen die Möglichkeit gegeben sich für eine Form der Trägerschaft zu entscheiden. Zur Auswahl stand die Trägerschaft durch die neu geschaffene Institution ARGE, die alleinige Trägerschaft der Kommune (Optionskommune) oder die gemischte Trägerschaft. Wie sich die Situation für die unterschiedlichen Trägerschaften darstellt und ob klare Vor- oder Nachteile einer bestimmten Wahl zu konstatieren sind, ist Gegenstand des vierten Kapitels.

Das fünfte Kapitel behandelt die Hartz-Reformen im Kontext des heutigen Staatsverständnisses. Die Notwendigkeit dazu ergibt sich aus dem Umstand, dass in den Hartz-Gesetzen zum Ausdruck kommt, die hauptsächliche Funktion des Staates in der Aktivierung des Volkes (systemtheoretisch ausgedrückt des Publikums) zu sehen. Diese Sichtweise entspricht dem Konzept vom aktivierenden Staat. Darüber hinaus beinhalten die Reformen Elemente des Leitbildes vom Gewährleistungsstaat. Definitiv ist eine Abkehr vom konservativen Verständnis des Wohlfahrtstaates zu verzeichnen. Auffällig ist, dass die Argumentation die den Hartz-Reformen zugrunde liegt, allenfalls aus der Perspektive des liberalen Wohlfahrtsstaatverständnisses verständlich erscheint. Die zugrunde liegende Argumentation lautet: Arbeitslosigkeit sei selbst verschuldet und ein individuelles Problem, z. B. aufgrund diverser Vermittlungshemmnisse wie Suchtproblematiken, Alter oder mangelnder Qualifikation. Die konservative Auffassung des Wohlfahrtstaates, welche in der Bundesrepublik Deutschland lange Zeit vorherrschend war, geht jedoch davon aus, dass soziale Ungleichheiten unbedingt vermieden werden müssen und setzt daher auf Umverteilung der materiellen Güter mit dem Ziel von mehr sozialer Gerechtigkeit.

Im sechsten Kapitel werden die Kritikpunkte bezüglich der Hartz-Gesetze skizziert.

Das siebte Kapitel macht deutlich, dass bestimmte Aspekte der Arbeitsmarktreformen nicht neu sind und ihren Ursprung möglicherweise in Überlegungen der EU haben.

Kapitel acht schlägt die Brücke zwischen den Hartz-Reformen und der Systemtheorie. Es wird die Frage behandelt wie sich die Hartz-Reformen aus systemtheoretischer Sicht beschreiben lassen und welche Elemente dieser Theorie in den gegenwärtig ablaufenden Prozessen erkennbar sind. Von besonderem Interesse sind in diesem Zusammenhang die strukturellen Kopplungen zwischen dem politisch-administrativen System (welches im Laufe dieser Arbeit als PAS bezeichnet wird), dem Wirtschaftssystem und dem Rechtssystem. Auch die Medien spielen eine erhebliche Rolle in politischen Prozessen. Aus Platzmangel kann hier allerdings nicht in gebührendem Unfang auf diese Zusammenhänge eingegangen werden. Über den Aspekt der strukturellen Kopplungen hinausgehend, beschäftigt sich Kapitel 8 mit dem von der Systemtheorie angenommenen Steuerungsdefizit von sozialem Wandel sowie mit der Kommunikation innerhalb des politischen Systems.

Der Transfer von der Theorie auf die Praxis ist durchaus mit Problemen behaftet und stellt sicherlich nicht die einzige mögliche Interpretation dar. Derartige Probleme treten schon alleine wegen der extremen Abstraktion der Theorie auf. Eine zusätzliche Problematik besteht in dem Umstand, dass es die Thematik erfordert zum einen auf unterschiedliche Typen von sozialen Systemen, welche sich zum anderen auch zusätzlich auf unterschiedlichen Ebenen befinden können, einzugehen. So wird unter einem sozialen System mal die Gesellschaft als Ganzes verstanden, dann wiederum der Bereich der Politik, also das PAS. Der jeweilige Zusammenhang ist entscheidend. Auch die Organisationen ARGE oder Bundesagentur für Arbeit stellen soziale Systeme dar. Trotz der expliziten Bezugnahme auf die Systemtheorie in Kapitel 8, durchziehen systemtheoretische Überlegungen die gesamte Arbeit. An ausgewählten Stellen wird der Bezug zur Theorie verdeutlicht.

2. Systemtheoretische Überlegungen

2.1 Soziale Systeme

Warum wurde die Systemtheorie entwickelt? Der Staatsapparat in hochmodernen Industriegesellschaften wird zunehmend komplexer. Er verfügt über vielschichtige sowie interdependente Handlungsmöglichkeiten und Entscheidungsprozesse. Die Theorie stellt ein Instrument zur Analyse solcher Staatsapparate dar (vgl. Korte; Fröhlich, 2006, S. 17). Bei systemtheoretischen Überlegungen ist es sinnvoll zu Anfang den Begriff System zu definieren. „Der Begriff 'System' ist durch zwei sehr formale Merkmale gekennzeichnet: die Interdependenz der Teile des Systems und die Grenze des Systems, die es von einer kontingenten und sehr viel komplexeren Umwelt scheidet.“ (von Beyme, 2000, S. 205) Luhmann nennt drei wesentliche Merkmale von Systemen. Zum einen ist Kommunikation die Grundlage sozialer Systeme, zum anderen entstehen solche Systeme aufgrund des Bedürfnisses nach Reduktion von Unsicherheit. Darüber hinaus handelt es sich bei Systemen um empirische Phänomene und nicht um analytische Konstrukte (vgl. Fuhse, 2005, S. 69). Dieser Aspekt ist von Bedeutung, da ohne diese Feststellung jede x-beliebige Menge von Erscheinungen, auch wenn sie in keinem Zusammenhang steht, zu einem System zusammengefasst werden könnte.

Die amerikanische Version der Systemtheorie, welche von Max Weber beeinflusst wurde, verstand institutionelle Muster als das Rückgrat des sozialen Systems. Auch die deutsche Systemtheorie, von Luhmann bis Münch, verwendete den Institutionenbegriff. Luhmann verstand die Institutionen als Struktur der sozialen Systeme. Hier wird deutlich, dass er die Begriffe Institution und Struktur oftmals synonym gebrauchte. Institutionen seien zeitlich, sachlich und sozial generalisierte Verhaltenserwartungen (vgl. von Beyme, 2000, S. 99 f.). Das Entstehen von Systemstrukturen erklärt er aus dem ständigen Weiterlaufen der Kommunikation. Sie bilden sich heraus, indem Kommunikation Erwartungen über weitere Kommunikation erzeugt. Wie bereits erwähnt, ist eins der Merkmale eines Systems die Reduktion von Komplexität.

In diesem Zusammenhang spricht man von dem Problem der doppelten Kontingenz. Um in einer sozialen Situation überhaupt handeln zu können, bedarf es Erwartungen über das Handeln des Gegenüber und über die Erwartungen, die das Gegenüber an einen selbst stellt. Hierbei handelt es sich um so genannte Erwartungserwartungen. Soziale Systeme dienen dem Aufbau und der Stabilisierung solcher Erwartungen. Diese existieren sowohl im direkten Umgang miteinander (Interaktionen), als auch in formalen Organisationen wie Unternehmen oder der öffentlichen Verwaltung sowie in Funktionssystemen. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass überall wo Erwartungen und Erwartungserwartungen auftreten von sozialen Systemen die Rede ist. Demnach sind Interaktionen, Organisationen und Funktionssysteme die drei Grundtypen sozialer Systeme, welche alle ihre eigenen Mechanismen zur Sicherung ihres Fortbestandes aufweisen (vgl. Fuhse, 2005, S. 70 f.). Welche Stellung hat nun die Gesellschaft in der Theorie sozialer Systeme und in welchem Zusammenhang steht sie mit den Funktionssystemen? Die Gesellschaft als Ganzes kann als ein generalisiertes Kommunikationssystem verstanden werden, während beispielsweise das politische System (ein Funktionssystem) ein System mit spezialisierter Kommunikation darstellt (vgl. Willke, 1996, S. 686).

In den 80er und 90er Jahren entstand eine, maßgeblich durch Luhmann geprägte, Theorie der Gesellschaft. Die Gesellschaft stellt sich in diesem Fall als komplexes Gefüge sich selbst (re-) produzierender Kommunikationssysteme dar. Diese Kommunikationssysteme umfassen sowohl alltägliche Begegnungen, Unternehmen, soziale Bewegungen, als auch Wirtschaft, Recht und Wissenschaft (vgl. Fuhse, 2005, S. 65). Das Besondere an Luhmanns Variante der Systemtheorie ist, dass sie im Gegensatz zu Parsons Variante, 2 Paradigmenwandel vollzogen hat. Parsons gilt als Vertreter der älteren Systemtheorie. Der erste Paradigmawandel von Parsons zu Luhmann beinhaltet das Aufgeben der Vorstellung, dass ein System als Differenz des Ganzen und seiner Teile zu verstehen sei. Für Luhmann war die Differenz von System und Umwelt von entscheidender Bedeutung. Der zweite Paradigmawandel drückt sich in der Theorie der selbstreferentiellen autopoetischen Systeme aus. Es gerieten neue Zentralbegriffe der Analyse in den Vordergrund. Man spricht nun von Autonomie und Umweltsensibilität statt von Kontrolle, von dynamischer Stabilität statt von struktureller Stabilität sowie von Evolution statt von Planung. Der Handlungsbegriff wurde durch den der Kommunikation abgelöst (vgl. von Beyme, 2000, S. 134). Und zwar vertritt Luhmann die These, dass soziale Systeme nicht aus Handlungen aufgebaut sind, sondern in Handlungen zerlegt werden. Mit dem Ziel Anschlussgrundlagen für weitere Kommunikationsverläufe zu schaffen.

Unter Kommunikation versteht er eine multikausale Operation, welche sich aus Information, Mitteilung und Verstehen zusammensetzt. Das heißt, dass ein Teil eines Interaktionssystems eine Information auswählt und dem anderen Teil mitteilt. Diese Teile werden mit Ego und Alter bezeichnet. Voraus gesetzt, dass Alter die von Ego ausgewählte und mitgeteilte Information versteht, wird diese Information zur Basis der nächsten Mitteilung. Somit schließt Kommunikation an Kommunikation an. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang, dass die Kommunikation, also die Einheit von Information, Mitteilung und Verstehen, losgelöst von den Personenmerkmalen der interagierenden Elemente verstanden werden muss. Der soeben erläuterte Prozess ist den Beteiligten nicht bewusst. Ego und Alter fassen ihre Mitteilungen als Handlungen auf. Demzufolge ist Handeln ein sekundäres soziales Phänomen der Zuschreibung von Kommunikation (vgl. Lange, 2000, S. 53 f.).

Luhmanns Ansatz der Systemtheorie geht davon aus, dass Systeme zu ihrer Erhaltung nicht an bestimmte Leistungen gebunden sind. Vielmehr können bestehende Leistungen durch funktional äquivalente Leistungen ersetzt werden. Im Gegensatz zu Parsons setzt Luhmann keine festen Strukturen voraus und ordnet den Begriff der Funktion dem der Struktur vor (vgl. von Beyme, 2000, S. 126 ff.). Das bedeutet: Luhmann blickt zu Anfang auf die Funktionen eines Systems, um anschließend herauszufinden, welche Strukturen diesen Funktionen zugrunde liegen. Dabei darf nicht vergessen werden, dass es in Systemen stets um die zu steigernde Problemlösungskapazität für Umweltkomplexität geht. Auch wenn Parsons die umgekehrte Betrachtungsweise bevorzugt, nämlich die Systemfunktionen aus den Systemstrukturen abzuleiten, so haben Luhmann und Parsons doch eine Gemeinsamkeit. Ihr Interesse gilt dem Leistungszusammenhang zwischen einem Sozialsystem und seiner gesellschaftlichen Umwelt (vgl. Lange, 2000, S. 30). Ziel des Ganzen ist die Frage nach dem Sinn von Systembildung und nach den Funktionen von Systemstrukturen. Dies war nicht immer so. Als die Systemtheorie noch in den Kinderschuhen steckte, war sie oft der Kritik ausgesetzt lediglich eine Auflistung der sich wechselseitig bedingenden Faktoren innerhalb des jeweiligen Systems darzustellen. Erst die neueren systemtheoretischen Ansätze lösten sich von der Fixierung auf Systemfunktionen (vgl. Korte; Fröhlich, 2006, S. 17 f.).

Bei der Auseinandersetzung mit Struktur und Funktion ist zum einen zu beachten, dass eine Struktur unterschiedliche Funktionen erfüllen kann. Das heißt, die Struktur ist multifunktional. Zum anderen kann eine Funktion durch unterschiedliche Strukturen erfüllt werden. Die funktionalen Systemtheorien versuchen, durch Herausarbeitung alternativer Problemlösungen, die Rationalität des Handelns zu steigern. Die Identität des Systems leitet sich aus seiner Funktion ab. Obwohl das Wort Funktion im Funktionalismus mit unterschiedlichen Bedeutungen gebraucht wird, wie beispielsweise, Aktivitäten der Strukturen, Folgen der Strukturen etc., beruht diese Arbeit auf der Vorstellung, dass die Funktion des politischen Systems in der Herstellung und Durchsetzung von kollektiv bindenden Entscheidungen besteht (vgl. von Beyme, 2000, S. 126 ff.). Somit wird der Begriff Funktion im Sinne von Aktivität verwendet. Die funktionalistische Figur Problem / Problemlösung zieht sich durch Luhmanns komplettes Theoriegebäude. Egal um welches System es geht, seien es Organisationen, Interaktionen oder Funktionssysteme. Es steht immer vor dem Problem der Kontingenz und Weltkomplexität, die Problemlösung besteht immer in Ordnungsbildung (vgl. Martens; Ortmann, 2006, S. 430). In dem hier behandelten Fall hat sich sowohl die Struktur als auch die Funktion der Arbeitsverwaltung verändert. Die heutigen Strukturen unterscheiden sich in hohem Maße von dem alt Bewährten, wie noch zu zeigen sein wird. Man denke nur an den Umbau der BA sowie an die Zusammenlegung von zwei sozialen Systemen bzw. Organisationen. Nämlich dem des Arbeitsamtes und dem des Sozialamtes. Darüber hinaus unterliegt auch die Funktion der Arbeitsverwaltung gravierenden Veränderungen. Vor den Hartz-Reformen ging es im Wesentlichen um passive Arbeitsmarktpolitik. Es galt die Transferleistungen zu verwalten. Doch ein wesentlicher Bestandteil der jüngsten Arbeitsmarktreformen ist die Aktivierung der Betroffenen. Dies stellt die eingespielten Abläufe und daraus resultierenden Erwartungen vor neue Herausforderungen. Die in Luhmanns Theoriegebäude enthaltene, oben erläuterte, funktionalistische Figur sieht bezogen auf die Hartz-Reformen wie folgt aus: Problem = Massenarbeitslosigkeit, Problemlösung = Aktivierung der Betroffenen.

Für das politische System ist es von entscheidender Bedeutung, die eigene Komplexität sowie die Fähigkeit mit Komplexität umzugehen, der Komplexität der Gesellschaft anzupassen. Steigt die Komplexität der Gesellschaft, jedoch nicht die Eigenkomplexität des Systems, so ist es in kurzer Zeit nicht mehr in der Lage seine Funktion zu erfüllen (vgl. Hellmann, 2005, S. 15). Nun stellt sich die Frage wieso die Komplexität des Systems steigen muss, wo es doch bei Systembildung gerade um Reduktion von Komplexität geht. Gemeint ist damit allerdings die Reduktion der Komplexität der Umwelt. Die Eigenkomplexität des Systems muss ansteigen, da es ansonsten zu einem Stillstand käme, welcher das System zerstören würde. Noch einmal zum besseren Verständnis: Ein Sozialsystem verfügt, wie bereits erläutert, über strukturierende Erwartungen. Geschieht etwas, was diesen Erwartungen widerspricht, ist das System irritiert. Um nicht daran zu scheitern arbeitet es die Irritation in seine Erwartungen ein. Diese Einarbeitung von Irritationen stellt die Steigerung der Eigenkomplexität dar. Das System passt sich sozusagen an. Es verfügt nun über aktualisierte strukturierende Erwartungen. Dieser Vorgang ermöglicht dem System Veränderungen, da er sich bei jeder Irritation erneut vollzieht und somit eine dynamische Entwicklung erzeugt (vgl. Lange, 2000, S. 52). Selbstverständlich steigt die Dauer dieses Prozesses proportional zur Größe des Systems. Dieser Aspekt wird bei der Beschäftigung mit den unterschiedlichen Formen der Trägerschaft im Rahmen der Arbeitsmarktreformen von Bedeutung sein. An dieser Stelle sei nur so viel erwähnt, dass die Entwicklung und Manifestation einer neuen Organisationskultur in einer derartigen Mammutbehörde wie der neu geschaffenen ARGE viel Zeit braucht und demnach erst nach vielen Jahren abschließend beurteilt werden kann, ob die Entwicklung erfolgreich verlaufen ist.

Es ist klar geworden, dass drei Typen sozialer Systeme existieren. Die Interaktionen, Organisationen und Gesellschaften. Diese Systemtypen sind nicht klar voneinander abgegrenzt. Denn Interaktionen kommen beispielsweise in Organisationen und Gesellschaften vor. Sie stehen nicht für sich allein. Es handelt sich bei dieser Unterscheidung lediglich um eine Ebenendifferenzierung. Wir befassen uns nun mit dem Systemtyp Organisation, da er zum Verständnis der ablaufenden Prozesse bei den Arbeitsmarktreformen hilfreich ist. Die Systemtheorie geht davon aus, dass sich die moderne Gesellschaftswelt funktional differenziert hat. Es gibt zahlreiche Funktionssysteme, die sämtlich ein Teilproblem der Gesellschaft bearbeiten (vgl. Martens; Ortmann, 2006, S. 429 ff.).

Für die Organisationen ist das zu bearbeitende Teilproblem die Unbekanntheit der Zukunft. Die gesellschaftliche Funktion die sie erfüllen ist die Behandlung dieser Ungewissheit (vgl. Luhmann zit. nach: Martens; Ortmann, 2006, S. 429). Organisationen bestehen aus kommunizierten Entscheidungen. Derartige Entscheidungen erstrecken sich u.a. über Mitgliedschaften. Sie determinieren wer die Möglichkeit erhält organisationale Entscheidungen mit zu fällen. Dieser Punkt hat erhebliche Bedeutung für die Abgrenzung der Organisation sowie für die Selektion ihrer Operationen und Strukturen. Mitgliedschaft ist von zweiseitigen, an den Entscheidungsprämissen orientierten, Entscheidungen abhängig.^[1] Somit ermöglichen sie, in Verbindung mit den Entscheidungsprämissen, eine Unterbrechung der Kontingenz. Wenn eine Entscheidung kontingent ist, bedeutet dies, dass sie nicht die einzige mögliche Entscheidung war um ein gegebenes Problem zu lösen. Es hätte auch eine andere Entscheidung getroffen werden können. Durch Entscheidungsprämissen und durch Mitgliedschaften wird die Fülle der Möglichkeiten eingegrenzt, die Kontingenz somit verringert. Trotz der Existenz von Kontingenz besteht keine Beliebigkeit von Entscheidungen.

Denn sie beziehen sich immer auf:

- die zu lösenden Probleme
- die jeweiligen Gegebenheiten
- die Effekte vorausgegangener Entscheidungen und Handlungen
- die Erwartungen

Wenn mehrere psychische oder soziale Systeme beteiligt sind, wird Kontingenz zu einer sozialen Angelegenheit. Man spricht hier auch von doppelter Kontingenz, weil das eine soziale System x, aufgrund der Fülle von Möglichkeiten, abwartet, wie das andere soziale System y reagiert. Y macht genau das Gleiche und wartet seinerseits auch ab wie x reagiert. Bezogen auf Organisationen muss konstatiert werden, dass die doppelte Kontingenz ohne Konventionen, formale oder informelle Regelwerke, Routinen etc. schnell zum Stillstand der Systeme führen würde, da jedes System vor zu großen Unsicherheiten stünde und deshalb lieber gar nicht operieren, entscheiden oder kommunizieren würde.

Was ist nun das Besondere an Organisationen und wofür braucht das soziale System Gesellschaft die Organisationen? Sie sind in der Lage bestimmte Arten von sozialen Problemen zu bearbeiten. Das können sie für einen sehr langen Zeitraum und größtenteils unabhängig von ihren Mitgliedern. Wichtig ist hierbei, dass sie, trotz ihrer Beständigkeit hinsichtlich der Bearbeitung sozialer Probleme, fähig sind sich den Umständen anzupassen. Könnten sie sich nicht anpassen, wären sie nicht lange in der Lage die sozialen Probleme unter sich verändernden gesellschaftlichen Bedingungen weiterhin zu bearbeiten (vgl. Martens; Ortmann, 2006, S. 428 ff.). Eine derartige Organisationsanpassung ist zentraler Bestandteil der Hartz-Reformen, wie noch zu zeigen sein wird. An dieser Stelle soll lediglich erwähnt werden, dass zwei bestehende Organisationen, nämlich das Sozialamt und das Arbeitsamt zu einer neuen Organisation zusammengefasst wurden, um handlungsfähiger zu sein. Hierbei ist sehr erheblich, dass beide Organisationen über ihre eigenen Organisationskulturen verfügen und die Zusammenlegung demnach nicht unproblematisch ist.

Das Besondere an Luhmanns Verständnis von sozialen Systemen liegt in der Vorstellung, dass die Systeme nicht offen, sondern selbstreferentiell und geschlossen sind. Das heißt, sie können mit ihren Operationen nur an eigene, voran gegangene Operationen anknüpfen. Dieser Sachverhalt wird durch den Begriff Autopoiesis ausgedrückt. Autopoietische Systeme sind demnach sich selbst erschaffende Systeme (vgl. Fuhse, 2005, S. 66 ff.). Das Autopoiesiskonzept wurde erstmals von Maturana und Varela entwickelt. Es bezog sich jedoch auf lebende Systeme. Die Systemtheoretiker haben es dann auf soziale Systeme übertragen. Ausgehend vom Autopoiesiskonzept stellt sich die Frage inwieweit sich eine Organisation selbst erschafft bzw. reproduziert? Dies geschieht mit Hilfe der Operationen und Strukturen. Sie werden von der Organisation selbst produziert. Anders formuliert erzeugen die in den Organisationen getroffenen Entscheidungen eine Entscheidungsfähigkeit, die dazu führt, dass weitere Entscheidungen getroffen werden können. Hier wird deutlich was gemeint ist wenn Luhmann davon spricht, dass Kommunikationen anschlussfähig sein müssen (vgl. Martens; Ortmann, 2006, S. 432 f.). Da Organisationen bzw. deren Zusammenlegung und somit neue Erschaffung ein wesentlicher Bestandteil der Hartz-Reformen sind, wird im Folgenden auf den Bereich des Organisationslernens eingegangen. Der interessanteste Punkt liegt hier bei der Untersuchung der Transfermechanismen zwischen Individuum und Organisation. Individuelles Wissen muss schließlich in organisationales Wissen übergehen, damit die Organisation lernen kann.

Doch wie kommt diese Verbindung zwischen den unterschiedlichen Lernebenen zustande? Über individuell erworbenes Wissen wird kommuniziert, es wird ein Konsens darüber gefunden und es wird integriert. Somit entstehen Prozesse der Generierung, Speicherung und Anwendung dieses Wissens. Haben sich diese Prozesse vollzogen, so spricht man von organisationalem Wissen. Es ist sozial definiert, normativ legitimiert und für andere Organisationsmitglieder zugänglich. Obwohl im Bereich des organisationalen Lernens bereits einiges erschlossen ist, wie beispielsweise die Art und Weise der Transfermechanismen, existieren dennoch erhebliche Wissenslücken die zu weiterer Forschung anregen. Es ist immer noch unklar wie neues Wissen identifiziert wird. Ebenso unklar ist wie es organisatorisch verfügbar gemacht wird und nicht zuletzt ist die Frage nach der Herstellung der Legitimation dieses Wissens offen. Außerdem wird nach wie vor gerätselt wie sich die Verlagerung der Relevanzen zwischen altem und neuem Organisationswissen vollzieht. In Betracht kommen mehrere Möglichkeiten. Die Verlagerung kann sich in der Form eines individuellen Lernprozesses, als Gruppenprozess des diskursiven Kognitionswandels oder auch als Ergebnis von strategischen Interaktionen vollziehen (vgl. Kopp-Malek, 2004, S. 28 f.).

2.2 Das politische System

Im Kontext dieser Arbeit ist das politische System von besonderer Bedeutung. Nach Easton lässt sich das Politische vor allem durch zwei Charakteristika abgrenzen. Zum einen versteht er das politische System als Entscheidungssystem. Die im System getroffenen Entscheidungen haben eine besondere Relevanz, da sie die Verteilung von Gütern betreffen. Es gilt zu beachten, dass sich diese Verteilungsentscheidung autoritativ vollzieht, da sie respektiert werden muss und abweichendes Verhalten durch Sanktionen bestraft wird. Zum anderen ist es charakteristisch für das politische System, dass Sanktionen für die gesamte Gesellschaft gültig sind (vgl. von Beyme, 2000, S. 206). Einige Autoren, wie Almond und Finer bestreiten die hinreichende Abgrenzung des politischen Systems durch das Eastonsche Kriterium. Sie argumentieren, dass die Verteilung von Gütern beispielsweise auch Kirchen und Großbetrieben zukommt, welche als politische Subsysteme gelten (vgl. Finer zit. nach von Beyme, 2000, S. 206). Die Eastonsche Definition des Politischen ist jedoch in den Hartz-Reformen gut erkennbar. Zur Erinnerung: Easton macht das politische System an zwei Merkmalen fest. Er versteht es einerseits als Entscheidungssystem, dessen Entscheidungen besondere Relevanz besitzen, da sie sich auf die Verteilung von Gütern beziehen. Übertragen auf die Hartz-Reformen bedeutet dies, dass sowohl steuer- sowie beitragsfinanzierte Leistungen auf einen bestimmten Personenkreis verteilt werden. Auch das zweite Eastonsche Merkmal des Politischen, nämlich die eintretenden Sanktionen bei abweichendem Verhalten, ist, im Hinblick auf die Hartz-Gesetze ebenso umstritten wie die Verteilung der Leistungen (vgl. von Beyme, 2000, S. 206). So ist es nur schwer nachzuvollziehen, dass jemand, der 20 Jahre in die Arbeitslosenversicherung eingezahlt hat, nach einem Jahr der Arbeitslosigkeit die gleichen Leistungen erhält, wie jemand der niemals Beiträge gezahlt hat.

Luhmanns politische Soziologie ist eine Soziologie des politischen Systems der modernen Gesellschaft. Die Systemtheorie geht davon aus, dass sich die Gesellschaft aus einzelnen Funktionssystemen zusammensetzt. Diese Systeme sind in sich geschlossen und stehen für sich selbst, es existieren jedoch strukturelle Kopplungen. Ein Beispiel für eine solche strukturelle Kopplung stellt die Finanzierung sämtlicher gesellschaftlicher Bereiche durch das Wirtschaftssystem dar. Somit ist das Wirtschaftssystem strukturell an Funktionssysteme wie das Rechtssystem, das Wissenschaftssystem, das Gesundheitssystem etc. gekoppelt (vgl. Burkart / Runkel, 2005, S. 7 f.).

Die meisten Funktionssysteme der modernen Gesellschaft haben fünf Eigenschaften. Die Funktion, das symbolisch generalisierte Kommunikationsmedium, die Kontingenzformel, den binären Code und die Programme. Bezogen auf das politische System bestehen die Eigenschaften im Bereithalten der Kapazität zur Durchsetzung kollektiv bindender Entscheidungen (Funktion), in Macht (symbolisch generalisiertes Kommunikationsmedium), im Gemeinwohl (Kontingenzformel), im Gegensatz Macht / Ohnmacht; Regierung / Opposition (binärer Code) und in den Parteiprogrammen (Programme). Macht und politische Programme übernehmen vergleichbare Aufgaben für die, weiter unten im Text noch einmal erläuterte, Autopoiesis des politischen Systems, wie etwa Geld und Preise in der Wirtschaft. Obwohl sich die verschiedenen Funktionssysteme hinsichtlich ihrer Eigenschaften sehr ähnlich sind, bestehen zwischen ihnen auch Unterschiede. Diese werden in den Strukturen des jeweiligen Funktionssystems erkennbar (vgl. Fuhse, 2005, S. 73 ff).

In Kapitel 2.1 wurde bereits der Begriff Autopoiesis und seine Anwendung auf die Organisationen erläutert. Auf das politische System bezogen, manifestiert sich die Autopoiesis folgendermaßen: Das System bringt einerseits Erwartungsstrukturen hervor und erzeugt andererseits immer neue politische Kommunikation. Somit bedingen sich politische Kommunikation und Strukturen gegenseitig. Die Operationen im selbstreferentiellen, geschlossenen, also autopoietischen, System bestehen in Kommunikation (vgl. Fuhse, 2005, S. 66 ff.). Die Kommunikation stellt die elementare Einheit der Selbstkonstitution von Systemen dar. Diese Kommunikation vollzieht sich mit Hilfe von binären Codes. Hierbei ist zu beachten, dass jedes System über seinen eigenen binären Code verfügt. Vereinfacht gesagt, drückt sich der Code im politischen System in Macht haben oder keine Macht haben aus. Der politische Code ist also gleichzusetzen mit staatlicher Zentrierung der Macht (vgl. von Beyme, 1996, S. 237 ff.). Der Machtbegriff hat bei Parsons, Luhmann und Easton eine ganz unterschiedliche Bedeutung. Bei Luhmann zirkuliert er ausschließlich im politischen System und sichert dessen Zusammenhalt, Parsons versteht Macht als Mechanismus des Austauschs zwischen gesellschaftlichen Subsystemen und Easton verzichtet völlig auf den Machtbegriff. Er entwickelte seine Theorie des politischen Systems ohne die Verwendung des Begriffs Macht (vgl. Fuhse, 2005, S. 66).

Macht zirkuliert allein Macht als Mechanismus Ablehnung des Machtbegriffs;

im politischen System des Austauschs zwischen Machtbegriff unbrauchbar

und sichert dessen gesellschaftlichen

Zusammenhalt Subsystemen

Der Machtbegriff bei Luhmann, Parsons und Easton

eigene Darstellung nach Fuhse, 2005, S. 66

Die Kommunikation über binäre Codes ist nicht unproblematisch. Besonders im politischen System. Es ist derart komplex, dass die Unterstellung eines einheitlichen Codes nicht sinnvoll erscheint. Denn Entscheidungen innerhalb dieses Systems spielen sich in verschiedenen Politikfeldern ab und das binäre Schema des politischen Codes eignet sich nicht für alle Bereiche der politischen Entscheidung. So lassen sich Verteilungsentscheidungen normalerweise nicht binär schematisieren (vgl. von Beyme, 1996, S. 237 ff.). Dies liegt nicht zuletzt an der Vielzahl der beteiligten Akteure sowie an den oftmals stark werte- und moralgebundenen Diskussionen in diesem Bereich. Von Beyme argumentiert in seinem Buch „Theorie der Politik im 20. Jahrhundert“ wie folgt: „Die Existenz des Codes erklärt, warum weitreichende Reformen des politischen Systems scheitern.“ (von Beyme, 1996, S. 238) Der Begriff der Selbstkonstitution bzw. der Selbstproduktion erweckt den Anschein, dass alles was im System passiert, im System selbst erzeugt und gesteuert wird. Auch in Fällen, in denen Elemente der Binnensteuerung von außerhalb des Systems kamen (vgl. von Beyme, 2000, S. 134). Unter Bezugnahme auf die unterschiedlichen systemtheoretischen Konzepte wird das politische System als das Zusammenwirken von politischen Strukturen verstanden.

In diesem Zusammenhang wird auch der Begriff des politisch-administrativen Systems (PAS) gebraucht. Das PAS umfasst die getrennten Bereiche der politischen Entscheidungsträger und die ausführenden staatlichen Organe sowie die institutionalisierten Verfahren oder gewohnheitsmäßigen Routinen. Jene Verfahren und Routinen verbinden den Bereich der politischen Entscheidungsträger mit dem der ausführenden staatlichen Organe. Zu den politischen Entscheidungsträgern gehören das Parlament, die Ausschüsse und die Regierung. Die ausführenden staatlichen Organe sind die Ministerien.

Zusammenfassend muss konstatiert werden, dass es im Kern des PAS um die binnenstrukturellen Faktoren geht, die auf den politischen Problemverarbeitungsprozess Einfluss haben (vgl. Korte; Fröhlich, 2006, S. 17). Das politische System kann als Kreislauf dargestellt werden, welcher Inputs benötigt, um mit Hilfe der Prozess- und Systemfunktionen sowie mit Hilfe der Strukturen Outputs zu erzeugen, welche dann in Outcomes münden. Unter Inputs wird diffuse und spezifische Unterstützung verstanden. Die Massenloyalität gegenüber dem Regierungssystem stellt bereits diffuse Unterstützung dar. Die Outputs manifestieren sich in den drei Gewalten: Regelsetzung (Legislative), Regelanwendung (Exekutive) und Regelauslegung (Judikative). Das heißt, der Output umfasst hoheitlich durchgesetzte politische Entscheidungen, wie Gesetze, Erlasse und Verordnungen. Demnach stellen die Hartz-Gesetze den Output des politischen Systems dar. Die Outcomes sind die tatsächlichen Ergebnisse. Im Fall der Arbeitsmarktreformen fallen Output und Outcomes weit auseinander. Durch Feedbacks entstehen Rückkopplungsprozesse zwischen Outputs und Inputs (vgl. Korte; Fröhlich, 2006, S. 27 f.). Bezogen auf den Gegenstand dieser Arbeit bedeutet dies, dass sich nach Erlass der Gesetze gezeigt hat, dass sie nicht ausnahmslos die gewünschten Ergebnisse erzielen. Dies wurde den politischen Entscheidungsträgern durch Feedbacks deutlich gemacht und veranlasste, dass die Gesetze verändert bzw. der Realität angepasst wurden.

2.3 Die Struktur des politischen Systems

Wie bereits erwähnt, unterscheiden sich die Funktionssysteme hinsichtlich ihrer Strukturen. Welche Strukturen weist nun das politische System auf? Es gibt unterschiedliche Möglichkeiten der Differenzierung von sozialen Strukturen. Die moderne Gesellschaft ist nach Luhmann durch die funktionale Differenzierung geprägt. Es wird nicht mehr ausschließlich nach Schichten oder Segmenten unterschieden, sondern nach der Funktion der jeweiligen Einheiten der Gesellschaft. Die spezifischen Eigendynamiken der Funktionssysteme bedingen Phänomene wie Schichtung oder Unterschiede nach Zentrum und Peripherie. Die verschiedenen Differenzierungsmöglichkeiten finden sich in den Funktionssystemen wieder. Im politischen System existieren segmentäre, funktionale, stratifikatorische und Zentrum/Peripherie-Differenzierungen.

Segmentäre Differenzierung ist auf der internationalen Ebene zu verorten. Die Welt wird segmentär in Nationalstaaten differenziert.

Die funktionalen Differenzierungen sind innerhalb der Nationalstaaten vorzufinden. Es wird unterschieden zwischen der Verwaltung als dem ausführenden Organ und dem Parlament sowie den Parteien als dem Bereich der politischen Willensbildung. Innerhalb dieser funktionalen Differenzierung bestehen ebenfalls unterschiedliche Differenzierungsformen. Die Verwaltung ist stratifikatorisch differenziert, da sie hierarchisch aufgebaut ist. Dem gegenüber ist der Bereich der politischen Willensbildung in Demokratien nach Zentrum und Peripherie differenziert (vgl. Fuhse, 2005, S. 80). Luhmann versteht Politik und Verwaltung als Systeme, die im Spiel der politischen Kräfte ganz eigene Dynamiken entwickeln. Diese Eigendynamik hat seiner Ansicht nach zur Folge, dass Politik und Verwaltung nicht immer ausschließlich das tun, was ihnen das politische Publikum als Aufgabe stellt (vgl. Fuhse, 2005, S. 66). Für das politische System ist es besonders wichtig für Einflüsse seitens des Publikums offen zu sein. Dies impliziert, dass das System über die Möglichkeit der Resonanz für Irritationen aus der Umwelt verfügen muss.

Eine derartige Möglichkeit ist durch die Differenzierung zwischen Zentrum und Peripherie innerhalb des Systems der politischen Willensbildung gegeben. Als Zentrum werden die Regierung sowie die Opposition bezeichnet. Im Zentrum werden die kollektiv bindenden Entscheidungen gefällt. Die Peripherie besteht aus Interessengruppen, sozialen Bewegungen und Parteien (vgl. Fuhse, 2005, S. 85).

Wie wird nun das Zentrum von durch die Umwelt verursachten Irritationen erreicht? - Kurz zur Erinnerung: Es darf nicht vergessen werden, dass nicht die Umwelt irritiert, sondern das System sich selbst. Es reagiert, wie in Kapitel 2.1 erläutert, ausschließlich durch Selbstreferenz, d. h. Ausschlag gebend ist immer die Differenz zwischen den systemeigenen strukturierenden Erwartungen und der Umwelt (vgl. Lange, 2000, S. 30). - Man kann sich diesen Prozess in etwa so vorstellen, dass die Peripherie Interessen und Meinungen aus dem Volk, welches als Publikum^[2] bezeichnet wird, aufnimmt und diese an das Zentrum weiterleitet. Die Umweltoffenheit des politischen Systems wird in hohem Maße durch die Opposition gewährleistet. Denn die Existenz der Doppelspitze im Zentrum des politischen Systems sorgt dafür, dass sich die Politik an den Interessen des Publikums orientiert. Schließlich geht es um Macht haben oder keine Macht haben (vgl. Fuhse, 2005, S. 85 f.). Bei den jüngsten Arbeitsmarktreformen war diese Resonanzfähigkeit, u.a. aufgrund des enormen Drucks seitens des Publikums, nicht in vollem Umfang gegeben.^[3]

Luhmann beschäftigte sich sehr ausführlich mit dem politischen System. Sein spezifisches Erkenntnisinteresse bestand in der Analyse der Autonomie jenes Systems. Luhmanns Definition von Autonomie impliziert, dass die einzelnen Funktionssysteme auch mit ihrer Umwelt verbunden sind (vgl. Hellmann, 2005, S. 14 f.). „Selbstbestimmung, [das heißt] die Fähigkeit, die selektiven Kriterien für den Verkehr mit der Umwelt selbst zu setzen und nach Bedarf zu ändern.“ (Luhmann zit. nach Hellmann, 2005, S. 14) Es ist eins der Hauptprobleme in der Systemtheorie die Umwelt klar vom System abzugrenzen. Als Hilfe um dieses Problem zu bewältigen dient die Erklärung, dass Systeme Grenzen um Inseln stabilisieren, welche eine geringere Komplexität als ihre Umwelt aufweisen (vgl. von Beyme, 2000, S. 126 ff.).

Wie stellt sich nun die Reduktion von Komplexität im politischen System dar? Diese Aufgabe wird von den Parteien übernommen, indem sie verschiedene Themen in ihren politischen Programmen bündeln. Es werden der Öffentlichkeit nicht mehr sämtliche Entscheidungsalternativen zugänglich gemacht, sondern die Einschränkung dieser Alternativen erfolgt im Vorfeld in den parteiinternen Diskussionen. Somit muss der Bürger lediglich zwischen Paketen von Entscheidungen wählen (vgl. Fuhse, 2005, S. 86). Die Differenz zwischen dem politischen System und allen anderen sozialen Strukturen besteht in dessen Funktion. Die Funktion der Herstellung von kollektiv bindenden Entscheidungen (vgl. Fuhse, 2005, S. 72).

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^[1] mehr zum Thema Entscheidungsprämissen siehe Kapitel 8.2

^[2] Zum Publikum können aber beispielsweise auch die Massenmedien gehören.

^[3] Auf diese Zusammenhänge wird in Kapitel 8.3 ausführlicher eingegangen.