Kommunale Jugendhilfeplanung und Neue Steuerung - Widersprüche, Chancen, Perspektiven
©2002
Wissenschaftliche Studie
206 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Problemstellung:
Das Thema Verwaltungsmodernisierung oder Neue Steuerung beherrscht seit einiger Zeit die Diskussion um die Gestaltung der kommunalen Aufgaben und die Bedeutung für eine sachgerechte Weiterentwicklung der Jugendhilfe. Dies wird von Teilen der Jugendhilfe kritisch gesehen, etwa wenn Jugendhilfe auch unter dem Gesichtspunkt von Effektivität und Effizienz betrachtet werden soll. Die Fachdiskussion neigt zu einer polarisierenden Betrachtung: Pädagogische Ansprüche der Jugendhilfe und betriebswirtschaftliche Strategien der Neuen Steuerung stehen sich gegenüber.
Die vorliegende Arbeit will dazu beitragen, zwischen Jugendhilfe einerseits und Neuer Steuerung bzw. Verwaltungsreform andererseits einen Bogen zu schlagen.
Zugleich ist mit dieser Abschlussarbeit im Studiengang Sozialmanagement beabsichtigt, zwei Studienbereiche - Jugendhilfeplanung und Controlling/Steuerung - miteinander zu verbinden. Dabei soll der Bezug dieser beiden Themenbereiche zur Praxis kommunaler Jugendhilfe hergestellt werden. So werden Instrumente für die Planung und Steuerung der Jugendhilfe vorgestellt und ihre Anwendungsmöglichkeiten und Begrenzungen diskutiert.
Dazu sollen die vom Sozialgesetzbuch VIII (SGB VIII) - bzw. (syn.) Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) - vorgegebenen Grundlagen, Verfahrensweisen und Instrumente zur Steuerung der Jugendhilfe dargestellt werden, insbesondere die Jugendhilfeplanung. Zugleich werden die Konzepte und Methoden der Neuen Steuerung unter dem Aspekt betrachtet, inwiefern sie dem Jugendamt Möglichkeiten eröffnen, durch ergebnisorientierte Verfahrensweisen planerische Prozesse effektiver zu organisieren und Zielvorgaben stärker in die Praxis umzusetzen.
Gang der Untersuchung:
Im ersten Teil der vorliegenden Arbeit wird daher die Jugendhilfeplanung als strategisches Fachplanungsinstrument mit seinen Elementen und Prozessen eingehend beschrieben.
Im zweiten Kapitel wird demgegenüber das Managementmodell der Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) zur Neuen Steuerung erläutert, wobei jeweils der Bezug zum Bereich der Jugendhilfe hergestellt wird.
Daran schließt sich eine kritische Auseinandersetzung mit diesem Modell der KGSt an, gefolgt von den Vorgaben und notwendigen Ergänzungen des SGB VIII. Ein weiteres Kapitel stellt ein integratives Steuerungs- und Managementsystem Balanced Scorecard vor, das durch seinen multidimensionalen Ansatz die Möglichkeit zur Verknüpfung von […]
Das Thema Verwaltungsmodernisierung oder Neue Steuerung beherrscht seit einiger Zeit die Diskussion um die Gestaltung der kommunalen Aufgaben und die Bedeutung für eine sachgerechte Weiterentwicklung der Jugendhilfe. Dies wird von Teilen der Jugendhilfe kritisch gesehen, etwa wenn Jugendhilfe auch unter dem Gesichtspunkt von Effektivität und Effizienz betrachtet werden soll. Die Fachdiskussion neigt zu einer polarisierenden Betrachtung: Pädagogische Ansprüche der Jugendhilfe und betriebswirtschaftliche Strategien der Neuen Steuerung stehen sich gegenüber.
Die vorliegende Arbeit will dazu beitragen, zwischen Jugendhilfe einerseits und Neuer Steuerung bzw. Verwaltungsreform andererseits einen Bogen zu schlagen.
Zugleich ist mit dieser Abschlussarbeit im Studiengang Sozialmanagement beabsichtigt, zwei Studienbereiche - Jugendhilfeplanung und Controlling/Steuerung - miteinander zu verbinden. Dabei soll der Bezug dieser beiden Themenbereiche zur Praxis kommunaler Jugendhilfe hergestellt werden. So werden Instrumente für die Planung und Steuerung der Jugendhilfe vorgestellt und ihre Anwendungsmöglichkeiten und Begrenzungen diskutiert.
Dazu sollen die vom Sozialgesetzbuch VIII (SGB VIII) - bzw. (syn.) Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) - vorgegebenen Grundlagen, Verfahrensweisen und Instrumente zur Steuerung der Jugendhilfe dargestellt werden, insbesondere die Jugendhilfeplanung. Zugleich werden die Konzepte und Methoden der Neuen Steuerung unter dem Aspekt betrachtet, inwiefern sie dem Jugendamt Möglichkeiten eröffnen, durch ergebnisorientierte Verfahrensweisen planerische Prozesse effektiver zu organisieren und Zielvorgaben stärker in die Praxis umzusetzen.
Gang der Untersuchung:
Im ersten Teil der vorliegenden Arbeit wird daher die Jugendhilfeplanung als strategisches Fachplanungsinstrument mit seinen Elementen und Prozessen eingehend beschrieben.
Im zweiten Kapitel wird demgegenüber das Managementmodell der Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) zur Neuen Steuerung erläutert, wobei jeweils der Bezug zum Bereich der Jugendhilfe hergestellt wird.
Daran schließt sich eine kritische Auseinandersetzung mit diesem Modell der KGSt an, gefolgt von den Vorgaben und notwendigen Ergänzungen des SGB VIII. Ein weiteres Kapitel stellt ein integratives Steuerungs- und Managementsystem Balanced Scorecard vor, das durch seinen multidimensionalen Ansatz die Möglichkeit zur Verknüpfung von […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
Dietrich Jenner
Kommunale Jugendhilfeplanung und Neue Steuerung -
Widersprüche, Chancen, Perspektiven
ISBN-13: 978-3-8366-0013-2
Druck Diplomica® GmbH, Hamburg, 2007
Zugl. Fachhochschule Nordostniedersachsen, Lüneburg, Deutschland, Abschlussarbeit,
2002
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© Diplomica GmbH
http://www.diplom.de, Hamburg 2007
Printed in Germany
Inhalt
2
Inhalt
Seite
Einleitung
4
1.
Jugendhilfeplanung ein Instrument der fachlichen Steuerung 6
1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
6
1.1.1
Definitionen und Ziele
6
1.1.2
Jugendhilfeplanung als Teil kommunaler Entwicklungsplanung
8
1.1.3
Rechtliche Vorgaben des SGB VIII
9
1.1.3.1 Planungsverantwortung des öffentlichen Jugendhilfeträgers
10
1.1.3.2 Planungsaufgaben
11
1.1.3.3 Zielvorgaben
13
1.1.3.4 Beteiligung freier Träger an der Jugendhilfeplanung
14
1.1.3.5 Planungskoordination
15
1.1.3.6 Der Jugendhilfeausschuss im Rahmen der Planungsarbeit
16
1.1.4
Standards der Jugendhilfeplanung
18
1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
20
1.2.1
Die zielorientierte Planung
22
1.2.2
Die bereichsorientierte Planung
23
1.2.3
Die sozialraumorientierte Planung
25
1.2.4
Die zielgruppenorientierte Planung
26
1.2.5
Die integrierte Jugendhilfeplanung
28
1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
29
1.3.1
Ziel- und Konzeptentwicklung
31
1.3.2
Sozialraumbeschreibung und -analyse
34
1.3.3
Bestandserhebung und Bestandsfeststellung
37
1.3.4
Bedarfsermittlung
43
1.3.5
Bedürfnisermittlung unter Beteiligung der Betroffenen
47
1.3.6 Maßnahmenplanung und Realisierung
49
1.3.7 Evaluation und Fortschreibung
52
1.4
Planung und Steuerung in der Jugendhilfe
54
2.
Das Neue Steuerungsmodell der KGSt
56
2.1
Einführung
56
2.2 Das Grundkonzept
57
Inhalt
3
2.3 Die Kernelemente des Neuen Steuerungsmodells
60
2.3.1 Kundenorientierung und Qualitätsmanagement
60
2.3.2 Outputorientierung
62
2.3.2.1 Strategische Steuerung und Kontraktmanagement
63
2.3.2.2 Haushalt und Rechnungswesen
65
2.3.2.3 Produkte
67
2.3.2.4 Kennzahlen
72
2.3.2.5 Budgetierung
74
2.3.2.6 Controlling
76
2.3.2.7 Berichtswesen
80
2.3.2.8 Wettbewerb und Interkommunaler Vergleich
83
2.3.3 Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung
85
2.3.4 Personalentwicklung
88
2.3.5 Technikunterstütze Informationsverarbeitung (TuI)
90
3.
Die kritische Diskussion der Neuen Steuerung in der Jugendhilfe 91
4.
Neue Steuerung und die Vorgaben des SGB VIII
95
4.1 Steuerung der Jugendhilfe
95
4.2 Das Hilfeplanverfahren
95
4.3
Die Jugendhilfeplanung
96
4.4
Der Jugendhilfeausschuss als zentrale Steuerungsinstanz
100
5. Balanced Scorecard - ein Beispiel integrativer Steuerung
106
5.1
5.2
5.3
5.4
5.5
5.6
5.7
5.8
5.9
Einführung
Balanced Scorecard ein Managementsystem
Vision und strategische Ziele
Die vier Managementperspektiven
Funktionen der Balanced Scorecard
Leistungsmessung und Feedback
Transparenz der Arbeit
Qualitätsmanagement und Controlling
Fazit
106
107
108
109
114
117
119
119
120
6.
Resümee
122
7.
Literatur und Bildnachweis
126
8.
Anhang
A. Jugendhilfeplanung
(grün)
B. Neue Steuerung
(gelb)
C. Controlling-Konzept
(blau)
D. Balanced Scorecard I
(rosa)
Balanced Scorecard II
(orange)
(Übersicht jeweils vor dem Abschnitt)
130
Einleitung
4
Einleitung
Das Thema ,,Verwaltungsmodernisierung" oder ,,Neue Steuerung" beherrscht seit einiger Zeit
die Diskussion um die Gestaltung der kommunalen Aufgaben und die Bedeutung für eine
sachgerechte Weiterentwicklung der Jugendhilfe. Dies wird von Teilen der Jugendhilfe
kritisch gesehen, etwa wenn Jugendhilfe auch unter dem Gesichtspunkt von Effektivität und
Effizienz betrachtet werden soll. Die Fachdiskussion neigt zu einer polarisierenden
Betrachtung: Pädagogische Ansprüche der Jugendhilfe und betriebswirtschaftliche Strategien
der Neuen Steuerung stehen sich gegenüber.
Die vorliegende Arbeit will dazu beitragen, zwischen Jugendhilfe einerseits und Neuer
Steuerung bzw. Verwaltungsreform andererseits einen Bogen zu schlagen.
Zugleich ist mit dieser Abschlussarbeit im Studiengang Sozialmanagement beabsichtigt, zwei
Studienbereiche Jugendhilfeplanung und Controlling/Steuerung miteinander zu
verbinden. Dabei soll der Bezug dieser beiden Themenbereiche zur Praxis kommunaler
Jugendhilfe hergestellt werden. So werden Instrumente für die Planung und Steuerung der
Jugendhilfe vorgestellt und ihre Anwendungsmöglichkeiten und Begrenzungen diskutiert.
Dazu sollen die vom Sozialgesetzbuch VIII (SGB VIII) - bzw. (syn.) Kinder- und
Jugendhilfegesetz (KJHG) - vorgegebenen Grundlagen, Verfahrensweisen und Instrumente
zur Steuerung der Jugendhilfe dargestellt werden, insbesondere die Jugendhilfeplanung.
Zugleich werden die Konzepte und Methoden der ,,Neuen Steuerung" unter dem Aspekt
betrachtet, inwiefern sie dem Jugendamt Möglichkeiten eröffnen, durch ergebnisorientierte
Verfahrensweisen planerische Prozesse effektiver zu organisieren und Zielvorgaben stärker in
die Praxis umzusetzen.
Im ersten Teil der vorliegenden Arbeit wird daher die Jugendhilfeplanung als strategisches
Fachplanungsinstrument mit seinen Elementen und Prozessen eingehend beschrieben. Im
zweite Kapitel wird demgegenüber das Managementmodell der Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung (KGSt) zur ,,Neuen Steuerung" erläutert, wobei jeweils der Bezug
zum Bereich der Jugendhilfe hergestellt wird. Daran schließt sich eine kritische
Auseinandersetzung mit diesem Modell der KGSt an, gefolgt von den Vorgaben und
notwendigen Ergänzungen des SGB VIII. Ein weiteres Kapitel stellt ein integratives
Steuerungs- und Managementsystem - Balanced Scorecard - vor, das durch seinen
Einleitung
5
multidimensionalen Ansatz die Möglichkeit zur Verknüpfung von Jugendhilfeplanung und
Neuem Steuerungsmodell eröffnet. Dieses Instrument wird neuerdings in ersten Projekten der
sozialen Arbeit eingeführt.
Ferner werden zwei Steuerungskonzepte aufgegriffen, die zur Zeit von zwei kommunalen
Jugendhilfeträgern erprobt werden: Ein Controlling-Konzept sowie eine Balanced Scorecard
aus dem Bereich der Hilfen zur Erziehung (siehe Anhang C und E). Hierdurch, wie auch
durch weitere Materialien und Graphiken sollen die theoretischen Ausführungen
veranschaulicht und der Praxisbezug zu aktuellen Veränderungsprojekten hergestellt werden.
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
6
1.
Jugendhilfeplanung - ein Instrument der fachlichen Steuerung
1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
1.1.1
Definitionen und Ziele
Zur Einführung in die Jugendhilfeplanung möchte ich zunächst einige grundlegende
Ausführungen zu den Begriffen ,,Planung" im Allgemeinen und zur ,,Sozial- und
Jugendhilfeplanung" im Besonderen voranstellen. Daran schließt sich die Einordnung in das
Gesamtsystem kommunaler Entwicklungsplanung an sowie die rechtlichen Vorgaben und
fachlichen Standards, gefolgt von der Darstellung konkreter Planungsansätze und den
Elementen von Planungs- und Entscheidungsprozessen.
Unter
Planung
ist im allgemeinen eine methodische Herangehensweise zu verstehen, um
erwünschte Entwicklungen zu erkennen, zu fördern und einzuleiten, wobei Daten und
Informationen systematisch erhoben, ausgewählt und verarbeitet werden. Der
Planungsprozess besteht in der Entwicklung von Zielen, in der Analyse der Bedingungen und
der Struktur des Systems, in der Auswahl der geeigneten Mittel, in der Festlegung einer
Durchsetzungsstrategie und in der Kontrolle der Zielerreichung.
Ergebnis der Planung sind Pläne, die ein Handlungskonzept zur Verwirklichung der
angestrebten Ziele enthalten.
1
Mit
Sozialplanung
bezeichnet man ,,die von den Trägern der sozialen Arbeit gemeinsam
mit dem Bürger ständig unternommene, vorausschauende, gleichwohl stets korrigierbare,
zielgerichtete, systematische Bemühung um die Schaffung günstiger Lebensmöglichkeiten für
jeden Bürger unter der Vorgabe mehr agierender als reagierender, innovierender sozialer
Arbeit...".
2
Dabei bezieht sich der infrastrukturelle Aspekt auf die frühzeitige Sicherung
von Lebensqualität, auf die rechtzeitige Feststellung und Verhinderung negativer
Lebensumstände und auf die nachhaltige Veränderung unverantwortbar gewordener
Lebensbedingungen. In individueller Hinsicht geht es um die Entwicklung und Bereitstellung
von Hilfen zur Bewältigung individueller bzw. gruppenbedingter Konflikte sowie um die
positive persönliche und gesellschaftliche Entwicklung des einzelnen und von Gruppen.
1
Berthold, in: Deutscher Verein 1993, S. 717 f.
2
Heil u.a. 1983, S. 25 f
.
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
7
Jugendhilfeplanung
, als Teil der Sozialplanung, ist dagegen ein Instrument zur
systematischen, innovativen und zukunftsgerichteten Gestaltung und Entwicklung der
Aufgabenfelder der Jugendhilfe. Ihr Ziel ist, positive Lebensbedingungen für junge Menschen
und ihre Familien zu erhalten oder zu schaffen (§ 1 SGB VIII) und ein qualitativ und
quantitativ bedarfgerechtes Jugendhilfeangebot rechtzeitig und ausreichend bereitzustellen (§
79 SGB VIII).
Als Fachplanung geht es bei der Jugendhilfeplanung um die Entwicklung von Strategien zur
Lösung komplexer Aufgaben der Jugendhilfe und der damit verbundenen sozialen
Einrichtungen, Dienste und Leistungen. Dazu gehören quantitative und qualitative Bestands-,
Bedarfs-, Sozialraum- und Zielgruppenanalysen, aufgaben- und organisationskritische
Bewertungen der Ist-Situation, Prioritätensetzungen und konkrete Vorschläge zum Ausbau
und zur Qualifizierung der Angebote.
Als fachliche Entwicklungsaufgabe richtet sich Jugendhilfeplanung auf die Umsetzung
aktueller fachlicher Standards. Als fachpolitischer Willensbildungsprozess soll Planung dazu
beitragen, dass die öffentliche Aufmerksamkeit auf die genannten Aufgaben gelenkt und die
entsprechenden Ressourcen mobilisiert werden.
Damit ist Sozial- und Jugendhilfeplanung nicht nur eine Aufgabe der jeweiligen
Fachverwaltungen (Jugendamt), der freien Anbieter von Leistungen (Jugendverbände,
Wohlfahrtsverbände, Selbsthilfegruppen etc.), sondern auch ein Forum kommunalpolitischer
Willensbildung und ein Instrument zur Beteiligung Betroffener an der Formulierung von
Zielen, Angebotsstrukturen, Prioritäten und Realisationsformen.
3
Nach Kreft/Mielenz kann Jugendhilfeplanung ,,sich nicht auf reine `Anpassungsplanung'
beschränken (Reaktion auf außerhalb der Planungsprozesse getroffene Entscheidungen) und
in `Berichten' Bestehendes fortschreiben, sondern muss unter Einbeziehung der Zielsetzungen
und Aufgaben für Entwicklungen offen sein bzw. diese überhaupt initiieren. Damit ist
Jugendhilfeplanung keine einmal erledigte Aufgabe, sondern ein ständiger Prozess zwischen
Planern, Betroffenen, Beteiligten und politischen Entscheidungsträgern. Die politische
Verbindlichkeit erhält Jugendhilfeplanung aus der Entscheidung der Vertretungskörperschaft
und der damit i.d.R. verbundenen Sicherung der finanziellen Mittel zur Durchführung der
Jugendhilfeplanung."
4
3
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 57, u. CD-ROM (EinfJordan.doc)
4
Kreft/Milenz, 1996, S. 320
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
8
1.1.2
Jugendhilfeplanung als Teil kommunaler Entwicklungsplanung
Die Jugendhilfeplanung ist in das Gesamtsystem der kommunalen Entwicklungsplanung
einzuordnen. Die kommunale Entwicklungsplanung teilt sich in mehrere Bereiche
(Fachplanungen) auf. Einer dieser Fachplanungsbereiche ist die Sozialplanung, die sich
wiederum in mehrere Teilfachplanungsbereiche untergliedert. Zu diesen Teilfachplanungs-
bereichen gehört auch die Jugendhilfeplanung. Im Rahmen der Jugendhilfeplanung sollen
die Aufgaben der Jugendhilfe mit den anderen Bereichen der Kommunalplanung abgestimmt
und weiterentwickelt werden.
Das nachfolgende Schaubild verdeutlicht die Einordnung der Jugendhilfeplanung in das
System kommunaler Planung:
Abbildung 1
Gesamtplanung
Stadt-/Kreisentwicklungs-
Planung
Fachplanung
Verkehrs-
planung
Wirtschafts-
planung
Sozialplanung
Schulentwickl.-
planung
Teilfachplanung
Obdachlosen-
planung
Behinderten-
planung
Jugendhilfe-
planung
Altenhilfe-
planung
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
9
1.1.3
Rechtliche Vorgaben des SGB VIII
Das Sozialgesetzbuch VIII bzw. das Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) und die hierauf
aufbauenden Landesausführungsgesetze stellen rechtliche Konkretisierungen des Art. 6 GG
dar mit dem Ziel, die Verpflichtung des Staates, ,,positiv die Lebensbedingungen für ein
gesundes Aufwachsen des Kindes zu schaffen" (Bundesverfassungsgericht 24, 145; BVerfGE
56, 384), einzulösen. Diese Konkretisierung schlägt sich sowohl in individuellen
Rechtsansprüchen als auch in der Festlegung von Gewährleistungsverpflichtungen nieder, die
zum Aufbau einer jugendhilfegerechten Infrastruktur verpflichten.
Die Angebote der Jugendhilfe leiten sich ab aus
·
den Zielbestimmungen der entsprechenden Leistungskapitel des SGB VIII,
·
der darauf aufbauenden Jugendhilfeplanung und
·
den konkreten haushaltspolitischen Prioritätensetzungen.
Die Gewährleistungsverpflichtungen der Jugendhilfe sind in einem Gesamtzusammenhang
mit folgenden weiteren Paragraphen des SGB VIII zu sehen. Diese sind vor allem:
Siehe hierzu insbesondere § 79 SGB VIII (Gesamtverantwortung, Grundausstattung)
(1)
Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben für die Erfüllung der Aufgaben nach
diesem Buch die Gesamtverantwortung einschließlich der Planungsverantwortung.
(2)
Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe sollen gewährleisten, dass die zur
Erfüllung der Aufgaben nach diesem Buch erforderlichen und geeigneten Einrichtungen,
Dienste und Veranstaltungen den verschiedenen Grundrichtungen der Erziehung
entsprechend rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung stehen; hierzu zählen
insbesondere auch Pfleger, Vormünder und Pflegepersonen. Von den für die Jugendhilfe
bereitgestellten Mitteln haben sie einen angemessenen Anteil für die Jugendarbeit zu
verwenden
(3)
Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben für eine ausreichende Ausstattung
der Jugendämter und der Landesjugendämter zu sorgen; hierzu gehört auch eine dem
Bedarf entsprechende Zahl von Fachkräften.
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
10
§ 1
mit der Verpflichtung,
1. junge Menschen in ihrer individuellen und sozialen Entwicklung zu fördern
und dazu beizutragen, Benachteiligung zu vermeiden und abzubauen,
2. Eltern und andere Erziehungsberechtigte bei der Erziehung zu beraten und
unterstützen,
3. Kinder und Jugendliche vor Gefahren für ihr Wohl zu schützen und
4. dazu beizutragen, positive Lebensbedingungen für junge Menschen und deren
Familien sowie eine kinder- und familienfreundliche Umwelt zu erhalten oder
zu schaffen,
§ 3
der die Vielfalt von Trägern, Wertorientierungen, Inhalten, Methoden und
Arbeitsformen sichert,
§ 4
der die partnerschaftliche Zusammenarbeit der öffentlichen Jugendhilfe mit der
freien Jugendhilfe regelt,
§ 8
der die Beteiligung von Kindern und Jugendlichen an sie betreffenden
Entscheidungen regelt,
§ 9
der die Grundrichtung der Erziehung durch die Familie betont und die
Berücksichtigung sozialer und kultureller Besonderheiten und die
Gleichberechtigung von Jungen und Mädchen zu einer Leitkategorie macht.
5
Die Jugendhilfeplanung wurde zudem als verpflichtender Bestandteil kommunaler Sozial-
und Infrastrukturplanung in den Aufgabenkatalog der öffentlichen Jugendhilfeträger
aufgenommen. In § 79 SGB VIII wird explizit die Planungsverantwortung festgelegt und die
Zielsetzung von Jugendhilfeplanung beschrieben.
1.1.3.1 Planungsverantwortung des öffentlichen Jugendhilfeträgers
Der Gesetzgeber weist in § 79 Abs. 1 SGB VIII dem Träger der öffentlichen Jugendhilfe die
,,Gesamtverantwortung einschließlich der Planungsverantwortung" zur Erfüllung der
Aufgaben nach dem SGB VIII zu.
Im § 79 Abs. 2 SGB VIII wird betont, dass Gesamtverantwortung auch bedeutet, dass die
erforderlichen und geeigneten Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen zur Erfüllung der
Aufgaben rechtzeitig und in ausreichender Form bereit gestellt werden sollen. Im Rahmen der
Planungsarbeit sind hier insbesondere die unbestimmten Rechtsbegriffe ,,erforderlich",
,,geeignet", ,,rechtzeitig" und ,,ausreichend" zu beachten.
5
vgl. Institut für soziale Arbeit e.V., CD-ROM zum Handbuch Jugendhilfeplanung 2000, Kap. 7 ,,Leistungen"
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
11
Zur Klärung der Frage, was ,,erforderlich" und ,,geeignet" ist, muss der § 80 Abs. 1 Nr. 2
SGB VIII herangezogen werden. Hier wird eine Bedarfsermittlung ,,unter Berücksichtigung
der Wünsche, Bedürfnisse und Interessen der jungen Menschen ..." gefordert. Welche
Jugendhilfeangebote ,,erforderlich" sind, lässt sich durch die Ermittlung der
Bedürfnisstrukturen feststellen.
Ob und inwieweit die Maßnahme (Leistung oder Aufgabe) ,,geeignet" ist, hängt neben der
fachlichen Einschätzung auch von dem jeweils vorherrschenden Grundverständnis der
Jugendhilfe und den damit verbundenen Zielsetzungen ab.
6
Mit dem Begriff ,,rechtzeitig" ist eine präventive Orientierung der Jugendhilfe verbunden,
die soziale und pädagogische Probleme frühzeitig erkennt, ihre Intensivierung verhindern
kann und in der Lage ist, diese Problemsituationen einzugrenzen.
Des weiteren sollen Jugendhilfeangebote in einer Menge vorgesehen werden, die den
festgestellten Bedarf abdecken und somit im quantitativ ausreichenden Umfange zur
Verfügung stehen.
Die Jugendhilfeplanung stellt somit ein Instrument dar, mit dessen Hilfe die öffentliche
Jugendhilfe die oben genannten Dimensionen (fachlich/qualitativ, quantitativ und zeitlich)
gesamtverantwortlich wahrnehmen und auf die örtlichen Verhältnisse übertragen soll.
7
1.1.3.2 Planungsaufgaben
In § 80 Abs. 1 SGB VIII werden die Aufgaben der Jugendhilfeplanung in einzelnen
Planungsschritten konkretisiert:
6
vgl. Münder u.a. 1998, § 79 Rz 13
7
vgl. Merchel 1994, S. 64
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
12
Danach sind
der ,,Bestand an Einrichtungen und Diensten festzustellen" (Bestandserhebung),
der ,,Bedarf unter Berücksichtigung der Bedürfnisse, Wünsche und Interessen der jungen
Menschen und Personensorgeberechtigten für einen mittelfristigen Zeitraum zu ermitteln"
(
Bedarfsermittlung) und
,,die zur Befriedigung des Bedarfs notwendigen Vorhaben rechtzeitig und ausreichend zu
planen" (
Maßnahmeplanung).
§ 80 Jugendhilfeplanung
(1) Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben im Rahmen ihrer
Planungsverantwortung
1. den Bestand an Einrichtungen und Diensten festzustellen,
2. den Bedarf unter Berücksichtigung der Wünsche, Bedürfnisse und Interessen der
jungen Menschen und
der Personensorgeberechtigten für einen mittelfristigen Zeitraum zu ermitteln und
3. die zur Befriedigung des Bedarfs notwendigen Vorhaben rechtzeitig und ausreichend
zu planen; dabei ist Vorsorge zu treffen, dass auch ein unvorhergesehener Bedarf
befriedigt werden kann.
(2) Einrichtungen und Dienste sollen so geplant werden, dass insbesondere
1. Kontakte in der Familie und im sozialen Umfeld erhalten und gepflegt werden können
2. ein möglichst wirksames, vielfältiges und aufeinander abgestimmtes Angebot von
Jugendhilfeleistungen gewährleistet ist,
3. junge Menschen und Familien in gefährdeten Lebens- und Wohnbereichen besonders
gefördert werden,
4. Mütter und Väter Aufgaben in der Familie und Erwerbstätigkeit besser miteinander
vereinbaren können.
(3) Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben die anerkannten Träger der freien
Jugendhilfe in allen Phasen ihrer Planung frühzeitig zu beteiligen. Zu diesem Zweck sind
sie vom Jugendhilfeausschuss, soweit sie überörtlich tätig sind, im Rahmen der
Jugendhilfeplanung des überörtlichen Trägers vom Landesjugendhilfeausschuss zu hören.
Das Nähere regelt das Landesrecht.
(4) Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe sollen darauf hinwirken, dass die
Jugendhilfeplanung und andere örtliche und überörtliche Planungen aufeinander
abgestimmt werden und die Planungen insgesamt den Bedürfnissen und Interessen der
jungen Menschen und ihrer Familien Rechnung tragen.
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
13
Es ist dabei Vorsorge zu treffen, dass auch ein ,,unvorhergesehener Bedarf befriedigt
werden kann". Das SGB VIII spricht hier von einem ,,mittelfristigen Zeitraum", der in der
Begründung der Bundesregierung zum Gesetzentwurf in Anlehnung an die mittelfristige
Finanzplanung auf 4 Jahre ohne das jeweils laufende Haushaltsjahr beziffert wird.
8
Mit der o.a. Aufzählung sind jedoch weder alle in der Planungspraxis relevanten Schritte
aufgeführt, noch werden feste Vorgaben hinsichtlich der Abfolge der Planungsschritte
festgelegt. Vielmehr werden hier Mindestanforderungen genannt, die entsprechend den
örtlichen Erfordernissen und Rahmenbedingungen erweitert und flexibel gehandhabt werden
müssen, ohne jedoch fachliche Standards und systematische Handlungsabläufe aufzugeben.
9
Die Abläufe und Elemente von Planungsprozessen sollen in einem späteren Kapitel näher
erläutert werden.
10
1.1.3.3 Zielvorgaben
Die
genannten
Planungsaufgaben
Bestandserhebung
,
Bedarfsermittlung
und
Maßnahmenplanung
werden mit bestimmten Zielvorgaben verbunden. Als Ziele, an denen
sich die Planung der Einrichtungen und Dienste orientieren soll, werden in § 80 Abs. 2 SGB
VIII folgende allgemeine Vorgaben konstatiert:
8
vgl. Gläss/Herrmann 1997, S. 13.
9
ebd., S. 13.
10
siehe Kapitel 1.3
Zielvorgaben
1. Jugendhilfeangebote sollen sich am familiären und sozialen Umfeld orientieren,
2. ein wirksames, vielfältiges und sozialraumorientiertes Leistungsangebot
gewährleisten,
3. junge Menschen und Familien in gefährdeten Lebens- und Wohnbereichen ( z.B.
sozialen Brennpunkten, ghettoisierten Wohnsituationen u.a.) besonders fördern
4. und Bedingungen schaffen, die eine bessere Vereinbarkeit von Familie und
Erwerbstätigkeit ermöglichen.
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
14
Darüber hinaus fordert die Öffnungsklausel (,,insbesondere") dazu auf, diese Ziele durch
weitere inhaltliche (z.B. mädchenspezifische Angebote) bzw. regional differenzierte Kriterien
zu erweitern.
11
1.1.3.4 Beteiligung freier Träger an der Jugendhilfeplanung
Nach § 4 SGB VIII ist die öffentliche Jugendhilfe zur Zusammenarbeit mit den freien Trägern
der Jugendhilfe verpflichtet. Dabei soll nach Maßgabe des § 74 Abs. 1 SGB VIII die
freiwillige Tätigkeit auf dem Gebiet der Jugendhilfe angeregt und gefördert werden.
Um
den
Widerspruch
zwischen
der
öffentlichen
Gesamtverantwortung
und
Planungskompetenz einerseits und der Autonomie der freien Träger andererseits zu lösen,
sind qualifizierte Abstimmungsprozesse und eine Art ,,verbindliche Selbstbindung" der freien
Jugendhilfeträger notwendig.
Die Rechtsgrundlage für die Beteiligung der freien Träger an der Jugendhilfeplanung findet
sich in § 80 Abs. 3 SGB VIII. Danach haben die Träger der öffentlichen Jugendhilfe die
anerkannten Träger der freien Jugendhilfe in allen Phasen ihrer Planung frühzeitig zu
beteiligen.
Es ist daher keinesfalls ausreichend, die Träger der freien Jugendhilfe bei einem bereits
fortgeschrittenen Stand der Jugendhilfeplanung lediglich über Inhalte, Ziele und Verfahren zu
informieren. Dem Gebot der frühzeitigen Beteiligung der freien Träger ist vielmehr dadurch
Rechnung zu tragen, dass diese bereits in der Phase der Konzeptentwicklung, bei der
Bestimmung von Gegenstand und Umfang, der Diskussion der Planungsmethoden und der
Auswahl der ggf. zu beauftragenden Personen und Institutionen Mitsprachemöglichkeiten
erhalten.
Hier können die nach § 78 SGB VIII möglichen Arbeitsgemeinschaften öffentlicher und
freier Träger eine gute Basis für eine kontinuierliche und intensive Planungskooperation
geben (siehe Beispiel zu entsprechenden Planungsabläufen im Anhang A 1 u. A 2). Diese
11
Münder u.a. 1998, § 80 Rz 15.
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
15
haben zudem den Vorzug, dass hier nicht nur die anerkannten Träger der freien Jugendhilfe,
sondern auch sonstige geförderte Träger (z.B. örtliche Initiativen) mitwirken können.
12
Abschließend sei darauf hingewiesen, dass die frühzeitige Einbindung und effektive
Beteiligung freier Träger am Prozess der Jugendhilfeplanung auch deshalb notwendig ist, weil
die finanzielle Förderung freier Träger nach § 74 Abs. 2 SGB VIII von deren Bereitschaft
abhängig gemacht werden kann, ,,Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen nach Maßgabe
der Jugendhilfeplanung (...) anzubieten".
1.1.3.5 Planungskoordination
Nach § 1 Abs. 3 Nr. 4 SGB VIII wird der öffentlichen Jugendhilfe die Aufgabe zugewiesen,
positive Lebensbedingungen für junge Menschen sowie eine kinder- und familienfreundliche
Umwelt zu erhalten oder zu schaffen.
In § 80 Abs. 4 SGB VIII wird die Vernetzung und Abstimmung der örtlichen
Jugendhilfeplanung mit anderen kommunalen und überörtlichen Planungsbereichen gefordert,
die sich ebenfalls auf die Lebenssituation junger Menschen und Familien auswirken (z.B.
Schule, Verkehr, Wohnungsbau etc.). Zur Konkretisierung enthält § 81 KJHG eine nicht
abgeschlossene Aufzählung (,,insbesondere") derjenigen Stellen und öffentlichen
Einrichtungen, mit denen die Träger der öffentlichen Jugendhilfe zusammenarbeiten sollen
(z.B. Schulverwaltung, Träger der beruflichen Aus- und Weiterbildung, Gesundheitsdienste,
Arbeitsämter, Träger anderer Sozialleistungen, Polizei u.a.).
Merchel hebt in diesem Zusammenhang die ,,anwaltliche Funktion des Jugendamtes"
hervor, das die Lebensbedingungen von Kindern und Jugendlichen darstellen und deren
Bedürfnisse und Interessen immer wieder in gesamtplanerische Aktivitäten der Kommune
einbringen muss.
13
Die Verpflichtung der Jugendhilfe zur Zusammenarbeit mit anderen Stellen und öffentlichen
Einrichtungen macht deutlich, dass Jugendhilfeplanung nicht als isolierte Fachplanung
12
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 75 f. und auch Münder u.a. 1998, § 80 Rz 17 f
13
vgl. Merchel 1994, S. 71.
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
16
gesehen werden darf. Wenn Planung in der Jugendhilfe den Anspruch auf Verbesserung der
Lebensbedingungen von Kindern und Jugendlichen und ihren Familien einlösen will, so muss
sie sich als Bestandteil einer kommunalen Sozial- und Entwicklungsplanung verstehen. In
diesem Sinne hat sich Jugendhilfeplanung auch als ein Korrektiv zu anderen Planungen (z.B.
Flächennutzungs-, Raum-, Verkehrs-, und Bildungsplanung) zu verstehen.
Hinter diesem Anspruch steht die Forderung, dass sich eine wirksame Jugendhilfeplanung
nicht auf den Bereich der Jugendhilfe allein beschränken darf, sondern Probleme der
kollektiven Daseinsorganisation und des gesellschaftlichen Zusammenlebens einzubeziehen
hat, wenn sie Einfluss gewinnen will auf raum-, siedlungs-, bildungs- und sozialpolitische
Maßnahmen auf kommunaler Ebene.
14
1.1.3.6 Der Jugendhilfeausschuss im Rahmen der Planungsarbeit
Die rechtlichen Grundlagen für die Zusammensetzung, die Aufgaben und die Kompetenzen
des Jugendhilfeausschusses sind im § 71 SGB VIII zusammengefasst. Einzelne organisa-
torische und verfahrensmäßige Fragen können durch Ausführungsgesetze der Länder oder
durch kommunale Beschlüsse, meist in Form von Satzungen und Geschäftsordnungen o.ä.,
geregelt werden.
15
Das Jugendamt ist nach § 70 Abs. 1 SGB VIII organisatorisch als eine zweigliedrige Behörde
verfasst und besteht aus der Verwaltung des Jugendamtes und dem Jugendhilfeausschuss.
Rechtlich gesehen steht der Jugendhilfeausschuss in einem übergeordneten Verhältnis zur
Verwaltung des Jugendamtes. So werden nach § 70 Abs. 2 SGB VIII die ,,Geschäfte der
laufenden Verwaltung... vom Leiter der Verwaltung... im Rahmen ...der Beschlüsse... des
Jugendhilfeausschusses geführt". Das bedeutet, dass der Jugendhilfeausschuss in
grundsätzlichen
Angelegenheiten
gegenüber
der
Verwaltung
des
Jugendamtes
weisungsberechtigt ist. Er kann durch seine Beschlüsse Einfluss auf das Wirken der
Verwaltung nehmen und sie in ihrem Handeln binden.
14
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 78
15
vgl. Münder u.a. 1998, § 71, Rz 1
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
17
Grundstruktur des Jugendhilfeausschusses
Stimmberechtigte Mitglieder
Beratende Mitglieder
3/5 des Anteils der
Stimmen liegen bei
Mitgliedern der
Vertretungskörperschaft
2/5 des Anteils der
Stimmen liegen bei
Mitgliedern, die auf
Vorschlag anerkannter
freier Träger von der
Vertretungskörperschaft
gewählt werden
Nach Landesrecht wird die
Zugehörigkeit beratender
Mitglieder geregelt, z.B.:
Richter/in des Familiengerichts
Vertreter/in der Schulen
Vertreter/in der Polizei
Vertretung der kath. Kirche
Vertretung der evang. Kirche
Nach Landesrecht können
durch kommunale Satzung
weitere beratende Mitglieder dem
Jugendhilfeausschuss angehören
Auch bei laufenden Geschäften gilt dieser Vorrang des Jugendhilfeausschusses. Liegen keine
einschlägigen Beschlüsse des Jugendhilfeausschusses vor, kann die Verwaltung des
Jugendamtes selbständig handeln.
16
Die Zusammensetzung des Jugendhilfeausschusses ist hinsichtlich der stimmberechtigten
Mitglieder in § 71 Abs. 1, Nr. 1 u. 2 SGB VIII geregelt. Zu 3/5 bestehen diese aus
Mitgliedern der Vertretungskörperschaft oder aus Frauen und Männern, die in der Jugendhilfe
erfahren sind und von der Vertretungskörperschaft direkt gewählt werden. Des weiteren
werden 2/5 der Mitglieder auf Vorschlag der anerkannten Träger der freien Jugendhilfe
(Träger der sozialen Arbeit/Wohlfahrtsverbände) von der Vertretungskörperschaft gewählt.
Mittels des Vorschlagsrechtes der Träger der freien Jugendhilfe soll hier ganz bewusst die
Einbeziehung dieser Träger gewährleistet werden.
17
Der Jugendhilfeausschuss
beschließt nach § 71 Abs. 2
u. 3 SGB VIII über die
Verteilung
der
bereit-
gestellten Mittel und befasst
sich insbesondere mit der
Erörterung und Weiterent-
wicklung aller Angelegen-
heiten der Jugendhilfe, der
Förderung der freien Jugendhilfe und der Jugendhilfeplanung (Erarbeitung von Leitlinien,
z.B. geschlechtsspezifische Jugendarbeit) (siehe auch Ablaufmodell der Jugendhilfeplanung
im Anhang A 3). Er kann in Belangen der Jugendhilfe Vorschläge unterbreiten und ist vor
jeder Beschlussfassung der Vertretungskörperschaft anzuhören.
18
Die Jugendhilfeplanung erhält durch ihre ausdrückliche Verankerung im Aufgabenkatalog des
Jugendhilfeausschusses (§ 71 Abs. 2 Nr. 2 SGB VIII ) einen besonders hohen Stellenwert.
Damit wird unterstrichen, dass Jugendhilfeplanung vom Gesetzgeber als wichtiges und
unverzichtbares Bindeglied zwischen Jugendpolitik und Jugendhilfepraxis angesehen wird.
19
16
vgl. Münder, in: Kreft/Mielenz 1996, S. 319
17
ebd., S. 319
18
vgl. Münder u.a. 1998, § 71 Rz. 6 ff.
19
vgl. Gläss/Herrmann 1997, S. 15.
Abbildung 2
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
18
1.1.4
Standards der Jugendhilfeplanung
Neben den rechtlichen Vorgaben des SGB VIII für die Jugendhilfeplanung haben sich
fachliche Standards entwickelt, an denen sich jedes Planungsprojekt messen lassen muss.
Die wesentlichen Anforderungen an eine offensive, an der Lebenswelt der Betroffenen
orientierten Jugendhilfeplanung, die zugleich die strukturbedingten Problemlagen einbezieht,
lassen sich u.a. nach dem 8. Jugendbericht der Bundesregierung (1990)
20
wie folgt
zusammenfassend beschreiben:
Sozialraumorientierung statt quantitativer Flächendeckung
Die jeweiligen regionalen und lokalen Besonderheiten von Familien, Nachbarschaften,
Stadtteilen u.s.w. sind in der Jugendhilfeplanung zu berücksichtigen und in die
Entwicklung von Zielen, Angeboten und Verfahren einzubeziehen. Regionale
Prioritätensetzung ist gegenüber der Flächendeckung vorzuziehen.
Lebensweltorientierung statt Einrichtungsplanung
Vorrangiges Ziel der Jugendhilfeplanung sollte es sein, an den aktuellen Lebens- und
Problemlagen der Kinder und Jugendlichen anzuknüpfen, um aus einer ,,Gesamtsicht"
Angebote zu entwickeln.
Offene Prozessplanung statt statischer Festschreibung
Wenn Jugendhilfeplanung gesellschaftlichen Veränderungsprozessen antizipieren und
beeinflussen soll, erfordert dies die Organisation von offenen, veränderbaren Zielen,
Inhalten und Methoden. Jugendhilfe kann nicht aus sich heraus ,,festschreiben", was
zukünftig für einzelne und Gruppen maßgeblich sein soll. Lebensweltorientierung
beinhaltet die Planung von offenen Aushandlungsprozessen.
20
vgl. BMJFFG 1990, S. 183.
Kapitel 1.1
Grundlagen der Jugendhilfeplanung
19
Einmischung statt Abgrenzung
Jugendhilfeplanung hat die Ursachen für die Entstehung von ,,Jugendhilfeproblemen" zu
berücksichtigen und muss sich in Bereiche, in denen diese Probleme entstehen (Schule,
Arbeit, Wohnen u.a.) einmischen. Zur Lebensweltorientierung gehört auch, ,,für handfeste
Probleme handfeste Lösungsstrategien zu entwickeln".
(Fach-)politischer Diskurs statt Konfliktvermeidung
Nur im Diskurs mit Betroffenen und Beteiligten sind Interessen, Bedürfnisse und
Handlungsbedingungen auszumachen und zu beeinflussen. Bei unterschiedlichen
Interessenlagen führt Jugendhilfeplanung zwar zu Konflikten, macht diese aber dadurch
auch erst sichtbar und damit veränderbar.
Beteiligung statt Ausgrenzung
Der Partizipation von Betroffenen und Beteiligten kommt im Rahmen der
Jugendhilfeplanung eine besondere Bedeutung zu. Dabei sollten Beteiligungsformen zum
Gegenstand des Planungsprozesses gemacht und die Voraussetzungen dafür gesichert
werden
21
.
Gegenstromplanung statt Einwegplanung
Die unterschiedlichen Interessen von Betroffenen und Beteiligten müssen ausgehandelt
und nicht von oben festgelegt werden. Divergierende Interessen und Wünsche sind nicht
als Hemmschuh, sondern als Motor von Entwicklungen zu betrachten.
Entspezialisierung statt Spezialisierung
Entspezialisierung meint die Ausbildung eines Verhältnisses zwischen Subjekten in der
Jugendhilfepraxis (statt einer Subjekt-Objekt-Beziehung), die Thematisierung von
Lebenszusammenhängen, Zusammenlegung von Planungs- und Praxiskompetenzen,
Kompetenzerweiterungen, aber auch z.B. die Verlagerung von Entscheidungsebenen.
22
21
vgl. BMJFFG 1990, S. 183.
22
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 63 f.
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
20
1.2 Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
In der kritischen Reflexion der Praxis von Sozial- und Jugendhilfeplanung sind insbesondere
in den 70er Jahren verschiedene theoriegeleitete Planungskonzeptionen diskutiert und zum
Teil auch umgesetzt worden. In Anlehnung an Spiegelberg (1984) lassen sich drei
grundlegende Modelle unterscheiden:
Der bedürfnisorientierte Ansatz
(Ortmann 1976, 1982)
Der bedarfsorientierte Ansatz
(Benecke u.a. 1975)
Der sozialökologische Ansatz
(Bourgett u.a. 1978, Mundt 1983, Jordan 1983)
Gemeinsam ist diesen Konzeptionen, dass die Frage des Bedarfs nach sozialen Leistungen
zum zentralen Thema des Leistungsprozesses gemacht wird.
Der bedürfnisorientierte Ansatz versteht Planung als einen kommunikativen Prozess.
Planungsbetroffene sind nicht ,,Handlungsobjekte" für die geplant wird, sondern sie werden
selbst zu handelnden Subjekten.
Aus dem bedürfnisorientierten Ansatz hat sich die Forderung nach einer umfassenden
Beteiligung der Planungsbetroffenen entwickelt.
Der bedarfsorientierte Ansatz setzt bei der Planung eine umfassende politökonomische
Analyse voraus, die bei den vorzufindenden sozial- und infrastrukturellen Defizitlagen der
Betroffenen ansetzt.
Bei diesem Ansatz werden die Daten zur Arbeits- und Reproduktionssituation der Adressaten
der Planung in ihren unterschiedlichen regionalen Ausprägungen ermittelt und daraus die
erforderlichen Maßnahmen abgeleitet.
Der sozialökologische Ansatz stellt die Untersuchung der jeweiligen Lebenssituation von
Betroffenen auf kleinräumiger Ebene in den Mittelpunkt der Planungsüberlegungen. Dabei
soll sowohl den sozialökonomischen Situationen als auch den subjektiven Orientierungen und
Traditionen der von Planung Betroffenen Rechnung getragen werden. Dieser Ansatz zielt
darauf ab, einseitige Verabsolutierungen - sei es hinsichtlich objektiver Determinanten, sei es
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
21
in Bezug auf die subjektiven Befindlichkeiten - zu vermeiden und beide Betrachtungsweisen
in eine Balance zu bringen.
23
Die bedürfnis- und bedarfsorientierten Planungsansätze haben sich bisher, abgesehen von
Einzelbeispielen, nicht als Bezugskonzepte kommunaler Jugendhilfeplanungen durchsetzen
können.
Zum einen lag dies wohl an der begrenzten Leistungsfähigkeit und Praktikabilität dieser
Ansätze, andererseits war die Distanz zum Aufgabenprofil, zu den Möglichkeiten und
Interessen der Akteure im Feld der Jugendhilfe (Planungsverantwortliche bzw.
Planungsbeteiligte) zu groß. So kommt Merchel zu der Auffassung, dass die genannten
Planungsmodelle zwar bestimmte Aspekte von Planung in den Vordergrund gerückt und für
die folgenden Planungsdiskussionen interessant gemacht haben, dass diese aber aufgrund
ihrer Einseitigkeit und ihrer schlechten Übertragbarkeit in den Jugendhilfe-Alltag sich als
kaum anwendbar erwiesen haben.
24
Vor diesem Hintergrund mag es nicht verwundern, dass in der Praxis der Jugendhilfeplanung
kaum theoretisch ambitionierte Konzepte anzutreffen sind, sondern pragmatische
Herangehensweisen vorherrschen.
Aufgrund einer Auswertung des Instituts für soziale Arbeit e.V. (ISA) 1990 lassen sich vor
allem vier Leitorientierungen in der Jugendhilfeplanung unterscheiden:
23
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 86 f.
24
vgl. Merchel 1994, S. 75
.
Zielorientierte Planung
Ableitung der Planung aus sozialpädagogischen Wertansätzen
Bereichsorientierte Planung
Planung und Entwicklung der Arbeitsfelder der Jugendhilfe
Sozialraumorientierte Planung
Sozialräumliche Analyse über Lebenslagen, Handlungspotentiale und Defizitlagen als
Ausgangspunkt der Planung
Zielgruppenorientierte Planung
Bedürfnislage spezifischer Zielgruppen als Ausgangspunkt der Planung
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
22
Nachfolgend sollen die verschiedenen Leitorientierungen kurz dargestellt und die Vor- und
Nachteile aufgezeigt werden.
1.2.1 Die zielorientierte Planung
Beim zielorientierten Planungsmodell (deduktives Modell) steht ein sog. ,,Zielbaum" für die
Jugendhilfe und Erziehung im Vordergrund. Aus allgemeinen Sozialisationszielen
(Hauptzielen), die aus dem Kinder- und Jugendhilfegesetz bzw. aus der Fachdiskussion
abgeleitet sind, werden Unter- und Teilziele abgeleitet. Diese wiederum werden
operationalisiert mit Blick auf die Zielvorgaben der Angebote und Dienste der Jugendhilfe
und deren qualitative und quantitative Ausgestaltung.
Das folgende Schaubild zeigt, wie ein hierarchisches Zielsystem nach dem SGB VIII
aussehen könnte (siehe Beispiel im Anhang A 4):
Zielorientierte Planung
Hauptziel
Zwischenziel
Zwischenziel
Unterziel
Unterziel
Unterziel
Unterziel
Teilziel
Teilziel
Teilziel
Teilziel
Abbildung 3
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
23
Vorteile des zielorientierten Ansatzes:
Vorteile dieses Ansatzes könnten sein, dass, ausgehend von allgemeinen und
grundsätzlichen Leitnormen der Jugendhilfe (z.B. § 1 SGB VIII ), eine konzeptionelle
Zieldiskussion initiiert wird, die alle Arbeitsfelder der Jugendhilfe umfasst.
Damit könnte eine Selbstverständnisdiskussion über Zielsetzung und Aufgaben der
Jugendhilfe unabhängig von gegebenen Realisierungsformen geführt werden und
gleichzeitig könnten konkurrierende ,,Philosophien" bzw. normative Konzepte der
Jugendhilfe auf kommunaler Ebene offengelegt und verhandelt werden.
25
Nachteile des zielorientierten Ansatzes:
Eine zielorientierte Diskussion, die anspruchsvoll realisiert werden soll, erfordert
einen hohen Zeitaufwand (angesichts allgemeiner Ressourcenknappheit).
Der Übergang von allgemeinen Leitnormen (Hauptzielen) zu Unter- und Teilzielen
kann nicht immer schlüssig dargelegt werden (Operationalisierung ist nicht immer
möglich).
Der zielorientierte Planungsansatz ist für aktuell auftretende Problemsituationen und
Lösungsbedarfe zu unflexibel, bzw. es können keine gesicherten Handlungsstrategien
abgeleitetet werden, obwohl evtl. bereits Handlungsbedarf besteht.
Der Anspruch der Partizipation von Betroffenen ist bei diesem Ansatz nur sehr schwer
zu realisieren, da er sehr stark an normativen und abstrakten Grundüberlegungen
anknüpft (Dominanz der ExpertInnen).
Die stark normative Orientierung dieses Ansatzes verführt leicht zu einem Verzicht
auf empirische Fundierungen und. Begründungen der jeweiligen Annahmen. Dadurch
kommt es häufig lediglich zu einer punktuellen Realisierung der Ableitungen.
26
1.2.2 Die bereichsorientierte Planung
Beim bereichsorientierten Arbeitsansatz wird von vorhandenen Arbeitsfeldern und
Aufgaben der kommunalen Jugendhilfe (z.B. Spielplätze, Jugendeinrichtungen, Erziehungs-
hilfen, Kindergärten, Erziehungsberatung etc.) ausgegangen.
Neben den gegebenen Aufgabenfelder der Jugendhilfe sind die wesentlichen Bezugspunkte
dieser Planungskonzeption
-
die einzubeziehenden Personengruppen,
-
die Angemessenheit dieses Angebots bezogen auf erkennbare Problemlagen
-
sowie Vorschläge zur Qualifizierung und ggf. Erweiterung des Angebots.
25
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 88.
26
ebd., S. 88.
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
24
Wie sich die Aufgabenfelder
der Jugendhilfe nach dem
KJHG darstellen, zeigt das
nachfolgende Schaubild. Die
bereichsorientierten Ansätze
entwickeln ihre Arbeitsweise
u.a. in engem Bezug zu
solchen gesetzlichen Vor-
gaben.
27
Vorteile des bereichsorientierten Ansatzes:
Ein Gesamtkonzept zur Planung muss nicht von vornherein vorliegen, sondern es
können entsprechend der kommunalen Prioritätensetzung - einzelne Arbeitsfelder
für sich beplant und nach und nach alle anderen Arbeitsfelder einbezogen werden.
Der Planungsansatz bietet eine große Nähe zu vorfindbaren administrativen und
fachlichen Strukturen (Praxisnähe und günstige Umsetzungschancen).
Er bietet die Chance, die Planungsvorhaben mit den personellen und sachlichen
Jugendhilferessourcen vor Ort zu realisieren und die Planungsgegenstände nach dem
Bausteinprinzip zu erweitern.
Nachteile des bereichsorientierten Ansatzes:
Der Ansatz knüpft an dem gegebenen Bestand von Einrichtungen und Diensten einer
Kommune an und es besteht die Gefahr, dass er sich darauf beschränkt
(strukturkonservativer Ansatz).
Er begünstigt Innovationsvorschläge im Kontext vorhandener Entwicklungslinien und
Perspektiven.
27
ebd., S. 90.
Abbildung 4
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
25
Es besteht die Gefahr, dass einer Parzellierung der Jugendhilfe Vorschub geleistet
wird (Verlust von Ganzheitlichkeit).
Dieser Ansatz könnte möglicherweise zu einer Dominanz organisationspolitischer
(institutioneller) Sichtweisen der Problemlagen führen.
28
Nikles vertritt die Ansicht, dass der bereichsorientierte Ansatz den offenen Blick der Planung
auf die Lebenswirklichkeit und auf die Problemlagen einschränken könnte. Da dieser Ansatz
eher ,,jugendhilfezentriert" ist, also von den Arbeitszielen, - formen und -anforderungen der
verfassten Jugendhilfe ausgeht, sieht Nikles die Gefahr, dass diese als die ausschließlich
planungsleitenden Perspektiven angesehen werden könnten. Er vertritt die Auffassung, dass
dieser ,,konservative Ansatz" das ,,Schubladendenken" unterstützt und nicht aus sich heraus
die notwendige Kommunikation über Handlungsfelder hinweg sicherstellt.
Trotz dieser Nachteile hält Nikles den bereichsorientierten Ansatz - der in der Praxis der
Jugendhilfeplanung am häufigsten anzutreffen ist - für notwendig und unverzichtbar, jedoch
nur in Kombination mit weiteren Planungsansätzen.
29
1.2.3
Die sozialraumorientierte Planung
Der Ausgangspunkt des sozialraumorientierten Planungsansatzes liegt weder in den
gegebenen Aufgabenfeldern der Jugendhilfe, noch in einem abstrakten Ziel- und
Wertekatalog. Methodisch wird bei diesem Ansatz eine ,,sozialräumliche Analyse"
zugrundegelegt, um dadurch in differenzierter und regionalisierter Form Informationen über
Lebenslagen, Sozialisationsbedürfnisse, Handlungspotentiale und Defizitlagen von Kindern,
Jugendlichen und deren Familien zu erhalten. Es wird von der Annahme ausgegangen, dass
sich in einem Planungsraum sehr unterschiedliche Konzentrationen von Problemlagen finden
lassen. Durch diesen Planungsansatz soll daher zum einen eine sozialräumliche
Prioritätensetzung und Ressourcenkonzentration ermöglicht, zum anderen aber auch eine
höhere Adressatennähe erreicht werden.
Im Rahmen der sozialraumorientierten Planung werden somit die im 8. Jugendbericht
geforderten
Strukturmaximen
der
Sozialraum-
und
Lebensweltorientierung
aufgenommen, indem die jeweiligen lokalen Besonderheiten berücksichtigt und die aktuellen
Lebens- und Problemlagen sichtbar gemacht werden.
28
ebd., S. 90.
29
vgl. Nikles 1995, S. 56.
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
26
Vorteile des sozialraumorientierten Ansatzes:
Dieser Ansatz bietet die Chance, differenzierte Kenntnisse über die aktuellen
Lebensverhältnisse
der
Adressaten
der
Jugendhilfe
zu
erhalten
(Adressatenorientierung).
Bei
kleinräumigen
Ansätzen
besteht
die
Möglichkeit,
eine
hohe
Betroffenenbeteiligung zu erreichen.
Die Analyse der Problemsituationen und Handlungsbedarfe kann primär aus der Sicht
der Betroffenen erfolgen und nicht ausschließlich vor dem Hintergrund gegebener
Angebotsstrukturen.
Nachteile des sozialraumorientierten Ansatzes:
Anspruchsvoll angelegte Konzepte sozialräumlicher Analysen sind nur mit hohem
personellen und zeitlichen Aufwand zu realisieren.
Dieser Ansatz ist eher für die Analyse von Teilregionen und kleinräumigen Bezirken
als für den gesamten Planungsbereich einer Kommune (z.B. eines Landkreises)
geeignet.
Es besteht ein hoher Konsensbedarf zwischen basisbezogenen Perspektiven und
Forderungen einerseits und politischen Zielsetzungen bzw. administrativen
Orientierungen andererseits.
Es tritt evtl. eine kaum auflösbare Diskrepanz auf zwischen umfassenden
Forderungen zur Verbesserung von Lebenslagen und den begrenzten
Expansionsmöglichkeiten im Bereich vorgegebener Strukturen und vorhandener
Ressourcen der Jugendhilfe (Frustrationsrisiko).
30
2.2.4
Die zielgruppenorientierte Planung
Die zielgruppenorientierte Planung hebt auf spezifische Zielgruppen und deren Probleme
und Bedürfnisse ab (vgl. Anhang A 5). Dabei wird von einer Ausrichtung der
Jugendhilfeangebote auf eine bestimmte Adressatengruppe ausgegangen, die sich durch
bestimmte Merkmale von anderen Bevölkerungsgruppen unterscheidet, wie beispielsweise
arbeitslose Jugendliche, alleinerziehende Elternteile, Mädchen in Einrichtungen der
Jugendarbeit oder ausländische Jugendliche. Solche Merkmale können also u.a. das
Geschlecht, die Nationalität, die soziale Schicht, das Alter oder bestimmte soziale
Auffälligkeiten sein.
30
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 90 f.
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
27
Nach Jordan/Schone (2000, S. 92) können als mögliche Zielgruppenkriterien gelten:
Familienstruktur:
·
Ein - Eltern - Familien
·
kinderreiche Familien
Zugehörigkeit zu bestimmten Alters-
stufen, z.B.:
·
Kleinkinder
·
Jugendliche
·
Junge Erwachsene
Soziale Schichtzugehörigkeit:
·
Einkommensschwache
·
SozialhilfeempfängerInnen
·
Arbeitslose
·
Obdachlose
ImmigranntInnen:
·
ausländische ArbeitnehmerInnen
·
AussiedlerInnen
·
Flüchtlinge
Problemgruppen, z.B.:
·
Drogenabhängige
·
Obdachlose Jugendliche (,,Straßenkinder")
·
Sektenmitglieder
·
Jugendbanden
Vorteile des zielgruppenorientierten Ansatzes:
Hohe Adressatenorientierung durch Ausrichtung an spezifischen Zielgruppen.
Neue Entwicklungen und Problemlagen können schnell aufgegriffen werden.
Betrachtung und Bewertung der Jugendhilfeangebote mit Blick auf die Bedürfnisse
und Problemlagen bestimmter Zielgruppen (Ganzheitlichkeit).
Nachteile des zielgruppenorientierten Ansatzes:
Die Planung wird möglicherweise sehr kurzfristig von politisch vorgegebenen
Problemorientierungen abhängen (etwa im Wahlkampf).
Sozialräumliche Problemlagen und/oder Arbeitsfeldstrukturen sowie die Gesamt-
betrachtung der Angebote und Dienste werden vernachlässigt.
Es entstehen ,,verdrängte" und daher in ihren Bedarfskonstellationen vernachlässigte
Zielgruppen (z.B. junge AussiedlerInnen und AsylbewerberInnen, Roma- und
Sinti-Kinder, straffällige Jugendliche).
Die Planung kann möglicherweise für bestimmte Bevölkerungsgruppen durch ihre
Identifikation als ,,Zielgruppe" der sozialen Arbeit stigmatisierend wirken.
31
31
ebd., S. 93
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
28
1.2.5
Die integrierte Jugendhilfeplanung
Die oben beschriebenen Planungsorientierungen stellen lediglich empirisch zu beobachtende
Zugänge und Schwerpunktsetzungen von Planungen im Bereich der Jugendhilfe dar. Sie
beschreiben pragmatische Zugangsversuche zur Jugendhilfeplanung, stellen aber im
Unterschied zu den Ansätzen der 70er Jahre, keine theoretisch begründeten Konzeptionen und
Ansätze dar. Dennoch haben diese programmatischen Orientierungen Zugänge zur Planung
eröffnet, die nicht durch theoretische Überfrachtungen erschwert werden und als prinzipiell
gleichrangig anzusehen sind.
In der ersten Phase der Umsetzung des KJHG (Anfang der 90er Jahre) bot es sich an, in der
Grundorientierung von einem bereichsorientierten Planungskonzept, bezogenen auf die
vorfindbaren oder zu schaffenden Aufgabenfelder der Jugendhilfe, auszugehen. Um den mit
diesem Ansatz möglicherweise verbundenen Eingrenzungen und Reduktionen und damit dem
Verlust von ganzheitlichen Sichtweisen entgegenzuwirken, wurde hier bereits überlegt,
andere Planungsorientierungen mit einzubeziehen. So sollte im Verlauf des
Planungsprozesses
neben
eine
bereichsorientierte
Sichtweise
auch
eine
zielgruppenorientierte Ausrichtung treten (arbeitsfeldübergreifende Bewertung der Situation
spezifischer Gruppen, ihrer Lebenslagen und Bedürfnisse, z.B. Jugendliche, Mädchen oder
Alleinerziehende).
Auch
Aspekte
von
sozialräumlichen
Planungsperspektiven
(Lebensweltorientierung) und zielorientierten Perspektiven erschienen als unverzichtbar.
Damit waren die Grundsteine für eine integrierte Jugendhilfeplanung gelegt.
Schon die Planungsfrage: ,,Warum (Zielorientierung) soll oder muss was
(Bereichsorientierung) wo (Sozialraumorientierung) für wen (Zielgruppenorientierung)
angeboten werden?" erfordert nach Jordan/Schone geradezu eine integrierte Perspektive und
damit die Kombination verschiedener Ansätze und Elemente, die es im Zuge der Planung
auszutarieren gilt.
32
32
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 94/95 und S. 136 ff.
Kapitel 1.2
Planungsansätze in der Jugendhilfeplanung
29
Dies bedeutet jedoch nicht, dass es ratsam oder überhaupt möglich ist, alle
Planungsorientierungen gleichzeitig und mit gleicher Intensität zu verfolgen. Vielmehr ist es
sinnvoll, spezifische Aspekte nach zielorientierter Prioritätensetzung in spezifischen Phasen
zu bearbeiten.
Entscheidend ist, dass alle Einzelperspektiven zu einer integrierten Perspektive
zusammengeführt werden, wenn es am Ende darum geht, Handlungs- und
Maßnahmenprogramme zu formulieren.
33
1.3 Elemente von
Planungs- und Entscheidungsprozessen
Eine an aktuellen Standards orientierte Jugendhilfeplanung
wird sinnvollerweise den Planungsprozess in verschiedene
Planungsphasen gliedern, ohne diese jedoch nach einem
starren ,,Fahrplan" ablaufen zu lassen. Das Kinder- und
Jugendhilfegesetz formuliert verbindliche Vorgaben für die
Jugendhilfeplanung und benennt einzelne Planungselemente.
33
ebd., S. 94 f.
Abbildung 5
Abbildung 6
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
30
Folgende Elemente sind für Jugendhilfeplanungsprozesse konstitutiv:
Ziel- und Konzeptentwicklung
Bestandserhebung und -feststellung
Bedarfsermittlung
Maßnahmenplanung und -durchführung
Evaluation und Fortschreibung
Während die drei Elemente ,,Bestandserhebung", ,,Bedarfsermittlung" und die
,,Maßnahmenplanung" in § 80 Abs. 1 KJHG als Mindestanforderungen an JHP aufgeführt
werden, ergeben sich die anderen Elemente, wenn auch im Gesetzestext nicht explizit
formuliert, als weitere logische und unverzichtbare Bestandteile eines in sich geschlossenen
Planungskonzeptes.
Zum einem sichern Zielfindung und Konzeptentwicklung die Basis, auf der
Bestandserhebung, Bedarfsermittlung und Maßnahmenplanung zweckgerichtet ausgearbeitet
werden können. Zum anderen zeigen Evaluation und Fortschreibung an, dass die
Wirkungen von Maßnahmen und die daraus neu entstehenden Planungsforderungen mit in die
Betrachtung einbezogen werden. Durch die vorgenannten Planungselemente wird die
Jugendhilfeplanung zu einer sich ständig weiterentwickelnden und prozesshaften
Angelegenheit, welche immer neue Kräfte entwickelt.
34
Diese Teilschritte der Jugendhilfeplanung sind jedoch nicht als zwingende Vorgaben für einen
zeitlichen und planungslogischen Ablauf zu sehen. Im Interesse eines ergebnisorientierten
Vorgehens können beispielsweise im Einzelfall eine (vorläufige) Bedarfsermittlung und
darauf basierende Maßnahmenplanung sinnvoll sein, ohne dass vorab schon Ergebnisse von
u.U. zeitintensiven Bestandsanalysen vorliegen müssen.
35
Nach Merchel kann es sich je nach den spezifischen örtlichen Gegebenheiten als sinnvoll
erweisen, Verfahren der Bestandserhebung und der Bedarfsermittlung teilweise miteinander
zu verkoppeln. Durch Erkenntnisse im Planungsprozess kann z.B. in einem Teilbereich eine
aktuelle Handlungsnotwendigkeit offenkundig werden, die dann in eine vorgezogene
Maßnahmenplanung einmünden kann.
36
34
ebd., S. 173
35
vgl. Münder u.a. 1998, § 80 Rz 14.
36
vgl. Merchel 1994, S. 113.
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
31
Im Rahmen der Planungselemente ist ergänzend noch die Sozialraumbeschreibung/-analyse
anzuführen, die sich aus der methodischen Praxis entwickelt hat und als unerlässliche
Grundlage einer jeden Jugendhilfeplanung anzusehen ist.
37
Im Folgenden sollen die einzelnen Elemente des Planungsprozesses näher dargestellt werden.
1.3.1
Ziel- und Konzeptentwicklung
Der Planungsprozess wird für gewöhnlich mit einer Konzepterörterung und -entwicklung
eingeleitet. Hierbei werden die wesentlichen politischen, fachlichen und organisatorischen
Voraussetzungen und Rahmenbedingungen für den Jugendhilfeplanungsprozess debattiert
und entschieden.
37
vgl. Münder u.a. 1998, § 80 Rz 7.
Gesellschaftliche Rahmenbedingungen
Politischer Gestaltungswille
Sozialraum
Analyse und
Beschreibung
Beteiligung
(freie Träger und
Leistungsberechtigte)
GRUNDELEMENTE DER JUGENDHILFEPLANUNG
Bestandsaufnahme
der Angebote, Dienste
und Veranstaltungen
Bestandsbewertung
Bedarfsfeststellung
Prioritätenfeststellung
Maßnahmen
Steuerung
Abbildung 7
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
32
Unter möglichst breiter Beteiligung aller Planungsbeteiligten sind z.B. folgende Fragen zu
bearbeiten:
In welchem politischen Kontext und unter welchen politischen Rahmenbedingungen
wird die Planung stattfinden?
Welche fachlichen und politischen Zielvorstellungen werden mit der Planung, der
Initiierung von Planungsprozessen verbunden?
Welches Planungsverständnis ist zwischen den verschiedenen Akteuren konsensfähig
und welcher Planungsansatz soll dementsprechend verfolgt werden?
Welche
Planungsorganisation
(Planungsgruppen,
Planungsstelle
im
Amt,
Beauftragung externer Institute) muss hierfür gewählt werden?
Welche personellen Voraussetzungen müssen hierfür geschaffen werden (Quali-
fikation, Anbindung, Dotierung der Planungsfachkraft)?
Welche organisatorischen und zeitlichen Rahmenbedingungen werden für den
Planungsprozess eingeräumt?
Welche Form der Beteiligung freier Träger wird gewählt?
Wie soll die Betroffenenbeteiligung realisiert werden?
Dieser Fragenkatalog macht deutlich, dass bereits während der Konzeptentwicklung
wesentliche Vorentscheidungen im Hinblick auf mögliche Planungsaussagen und Planungs-
ergebnisse getroffen werden.
,,Die Erarbeitung eines Jugendhilfeplanungskonzeptes bedarf einer breiten, öffentlich
geführten Debatte. In einer solchen Diskussion wird nicht zuletzt das ,,klimatische"
Fundament bereitet, das den gesamten Planungsprozess tragen muss. Schwierigkeiten oder
Konflikte zwischen Beteiligten, die sich im Prozessverlauf ergeben, können besser bewältigt
werden, wenn das Planungskonzept eine breite Zustimmung gefunden hat und die
Zustimmung zu einem Planungskonzept im Bewusstsein darüber erfolgt ist, welche
Konsequenzen ein Vorgehen nach einem bestimmten Planungskonzept mit sich bringt."
38
Bei der Konzepterörterung und Vorbereitung des Planungsprozesses kommt der
Zielentwicklung eine herausgehobene Stellung zu. Die Auseinandersetzung über die Ziele
der Jugendhilfe im allgemeinen und die Planung des Prozesses im besonderen müssen
38
vgl. Merchel 1994, S. 116 und Jordan/Schone 2000, S. 176.
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
33
einerseits diesem vorangestellt werden, um eine gemeinsame Basis für alle Mitglieder der
Planungsgruppen zu schaffen und um die Rahmenbedingungen der Planung festzulegen.
Anderseits ist die Zielfindung aber ebenfalls ein Prozess, der das gesamte Planungsverfahren
begleitet. Da die Zielvorstellungen in der Jugendhilfe nicht oder nur sehr selten eindeutig
beschreibbar sind, bleiben sie ständig hinterfragt und unterliegen oft im Prozess der Planung
bewussten oder unbewussten Änderungen.
39
Ausgehend von einem partizipativ-prozessorientierten Planungsansatz muss daher der
Zielfindungsprozess in einem offenen Meinungs- und Willensbildungsprozess geschehen. Die
Zieldiskussion dient der Klärung inhaltlich-fachlicher Fragen und zugleich der offenen
Auseinandersetzung um unterschiedliche Interessen.
Der Prozess der Zielentwicklung lässt sich unter folgenden Aspekten beschreiben:
Zielfindung als inhaltliche Auseinandersetzung
Klärung der wesentlichen Fragestellungen für die Planung aus fachlicher Sicht und der
Handlungsspielräume, die seitens der politischen Entscheidungsträger eingeräumt
werden.
Zielfindung als Meinungs- und Willensprozess
Im
Rahmen
einer
beteiligungsorientierten
Planung
werden
Ziel-
und
Wertvorstellungen von den verschiedensten Gruppen eingebracht, aus denen
letztendlich die fachpolitischen Zielsetzungen abgeleitet werden müssen.
Zielfindung zur Sicherung öffentlicher Unterstützung
Die Zieldiskussion soll dazu beitragen, die Durchsetzbarkeit der geplanten
Maßnahmen in den politischen Gremien zu gewährleisten sowie eine höhere
Akzeptanz bei der Bevölkerung zu bewirken.
40
Ziele bilden die Grundlage bei der Entwicklung von Ideen, wie künftige Strukturen
ausgestaltet werden können und dienen gleichzeitig als Orientierungspunkte, an denen die
Träger der Jugendhilfe ihre praktische Arbeit in Bezug auf Planung, Gestaltung und
Durchführung ausrichten können. Diese Ziele sind entweder ,,explizit definierte politische und
fachliche Zielstellungen oder implizit wirkende Leitvorstellungen", die sich prägend auf die
Entscheidungen der Beteiligten auswirken, ohne direkt wahrgenommen zu werden
41
.
39
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 97
40
vgl. Deutscher Verein 1986, S. 332 f.
41
vgl. Merchel 1994, S. 116 f.
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
34
Findet zu Beginn des Planungsprozesses keine Verständigung über die Ziele und das
grundlegende Verständnis von Jugendhilfe statt, kann es bei noch folgenden
Planungsvorhaben zu einer mangelnden Transparenz und zu einer lediglich unreflektierten
Fortschreibung des Bestehenden kommen. Um dies zu vermeiden ist es daher unerlässlich,
dass eine Verständigung und Diskussion über die Planungsziele und über das
Grundverständnis von Jugendhilfe stattfindet, mit denen man den Planungsvorgang anlaufen
lässt.
1.3.2 Sozialraumbeschreibung und -analyse
Aus
der
Praxiserfahrung
sowie
aufgrund
wissenschaftlicher
Untersuchungen
(Siedlungssoziologie) ist bekannt, dass Städte und Regionen - für die geplant werden soll -
nicht als homogene und in sich geschlossene Gebilde anzusehen sind. Vielmehr weisen
Gemeinden und Städte als menschliche Lebensräume in sich eine differenzierte Feinstruktur
auf, woraus sich Unterscheidungen z.B. nach Siedlungsstruktur, wirtschaftlicher Lage und
sozialer Struktur von Haushalten, Bevölkerungsstruktur, infrastruktureller Ausstattung u.a.
ergeben.
Um differenzierte Wirkungen der sozialen und räumlichen Umwelt auf die Sozialisation von
Kindern und Jugendlichen untersuchen zu können, ist es erforderlich, die Lebensräume
entsprechend voneinander abzugrenzen und in ihren unterschiedlichen Sozialisations-
wirkungen zu analysieren. In der Jugendhilfeplanung hat sich daher das ,,Konzept des
sozialen Raumes" durchgesetzt. Ausgangspunkt hierfür ist die Grundannahme, dass sich
Personen, die in einem Sozialraum eines bestimmten Typus leben, in ihren Verhaltensweisen
grundsätzlich von den Personen unterscheiden, die in einem anderen Typus eines
Sozialraumes leben. Der Begriff Sozialraum bezeichnet in diesem Zusammenhang die Art
und Weise, in der eine Gruppe von Einheiten zu größeren Einheiten zusammengefasst
werden.
42
Die in diesem Raum vorfindbaren spezifischen sozialen Merkmale können
sachlicher oder auch historischer Art sein.
Ausgehend von der Hypothese, dass sich in einem Planungsraum sehr unterschiedliche
Konzentrationen von Problemlagen finden, soll durch die Sozialraumanalyse einerseits eine
sozialräumliche Prioritätensetzung und Ressourcenkonzentration ermöglicht und andererseits
42
vgl. Lukas/Strack 1996, S. 34
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
35
eine höhere Adressatennähe erreicht werden. Zugleich ist sie eine notwendige Voraussetzung,
um zu einer angemessenen Bedarfsplanung und bewertung im Kontext einer
Dezentralisierung/Regionalisierung von Angeboten und Leistungen der Jugendhilfe zu
gelangen. Ferner kann sie dazu beitragen, dem Ziel der Flexibilisierung von Leistungen, der
Vernetzung unterschiedlicher Angebote und Anbieter und der Schließung von
Angebotslücken Rechnung zu tragen. Nicht zuletzt bietet die sozialräumliche Perspektive in
Planungsprozessen die besten Voraussetzungen für kleinräumige Betroffenenbeteiligung.
Durch die Sozialraumbeschreibung/-analyse wird der Forderung des SGB VIII nach einer
sozialräumlich ausgerichteten Analyse und Planung entsprochen, die sich zum einen aus § 1
Abs. 3 Nr. 4 SGB VIII ergibt, wonach Jugendhilfe ,,dazu beitragen (soll), positive
Lebensbedingungen für junge Menschen und ihre Familien sowie eine kinder- und
familienfreundliche Umwelt zu erhalten oder zu schaffen". Zum anderen wird dieser Aspekt
im § 27 Abs. 2 SGB VIII (Einbeziehung des näheren sozialen Umfeldes des Kindes oder
Jugendlichen bei der Hilfe zur Erziehung im Einzelfall) bzw. im § 80 Abs. 2 SGB VIII
konkretisiert, wo es u.a. auch explizit um den Auftrag geht, Einrichtungen und Dienste so zu
planen, dass ,,junge Menschen und Familien in gefährdeten Lebensbereichen besonders
gefördert werden".
43
Zu Beginn der Sozialraumbeschreibung erfolgt die Sozialraumeinteilung. Kriterien hierfür
sind geographischer, historischer bzw. kultureller Art.
a) geographische (räumliche) Kriterien:
·
Zusammenstellung der kartographischen Übersichten über das Planungsgebiet (auch
Angrenzungsgebiete),Beschreibung der Flächen (z.B. Wohnbereiche, industrielle Gebiete,
landwirtschaftliche Nutzflächen etc.),
·
Beschreibung nach Siedlungsstrukturen,
·
Beschreibung des Sozialraums nach natürlichen und strukturellen Begrenzungen (z.B.
Flüsse, Autobahnen, Bahngleise etc.),
·
Beschreibung der historisch gewachsenen Identität der Bevölkerung im Hinblick auf Ab-
grenzungen zu anderen Gebieten,
·
Beschreibung der verkehrstechnischen Anbindung (besonders wichtig im ländlichen
Raum).
b) historisch - kulturelle Kriterien:
·
Beschreibung der historisch-wirtschaftlichen Entwicklung,
·
Beschreibung des Selbstverständnisses,
43
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 332.
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
36
·
Beschreibung spezieller traditioneller Eigenheiten.
44
Nach Einteilung der Sozialräume erfolgt die Sozialraumanalyse. Hierbei handelt es sich um
eine umfassende Datenerhebung, -verarbeitung und -strukturierung (Sozialstrukturatlas)
unter Wahrung des Datenschutz (siehe Anhang A 6 und A 7). Folgende Daten sind hierfür
relevant
45
:
Nach Sammlung und Strukturierung dieser Daten werden die für die Jugendhilfeplanung
relevanten Daten und Fakten herausgearbeitet und gekennzeichnet.
44
vgl. Zimmermann 2001, S. 30 f.
45
vgl. Jordan/Schone 1992, S. 144 ff.
Bevölkerungsdaten (Nationalität, Alter, Geschlecht, Geburtenrate, Mortalität,
Konfession, familiäre Situation etc.),
Privathaushaltsdaten (Familien, Singles, Alleinerziehende etc.),
Daten über Erwerbstätigkeit und Arbeitsmarkt (Arbeitslosenquote, Arbeitgeber der
Umgebung, Ausbildungssituation etc.),
Wohnraumdaten (Wohnqualität, Größe der Wohnungen, Anzahl der Wohnungen,
Mietpreise etc.),
Daten über Bildung, Schule, Sport (Sportvereine; Volkshochschulen, Bibliotheken),
Daten über Gesundheitsversorgung (Ärzte, Krankenhäuser etc.),
Daten über Sozialhilfe und Obdachlosigkeit (Armutssituation),
Daten über das Wahlverhalten (politische Partizipation),
Daten zu den Bereichen Kind, Jugend und Familie (Einrichtungen der öffentlichen
und privaten Jugendhilfe, Hilfe nach § 27 KJHG, Spiel- und Sportplätze,
Ausbildungs-möglichkeiten),
Daten über die Verkehrslage (ÖPNV, Pendlersituation, Verkehrswegsituation etc.),
Daten über Freizeitgestaltungsmöglichkeiten (Cafés, Sportvereine, Kino, Theater
etc.),
Daten über die historische und wirtschaftliche Entwicklung (z.B. Umzugsverhalten,
Veränderung der Finanzlage der Gebietskörperschaft, der Menschen, der
Unternehmen etc.),
Daten über Kriminalität (Differenzierung nach Alter, Geschlecht, Nationalität etc.).
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
37
1.3.3 Bestandserhebung und Bestandsfeststellung
,,Die Träger der öffentlichen Jugendhilfe haben im Rahmen ihrer Planungsverantwortung
den Bestand an Einrichtungen und Diensten festzustellen ...". (§ 80 Abs. 1 SGB VIII)
Das Feststellen des Bestandes an Einrichtungen, Diensten und Angeboten der Jugendhilfe
stellt zusammen mit der Bedarfsermittlung ein zentrales Element der Jugendhilfeplanung dar.
Erst die vollständige und differenzierte Kenntnis über einen vorhandenen Bestand ermöglicht
in Korrelation zum Bedarf letzten Endes eine sinnvolle und effektive Maßnahmenplanung.
Die Bestandsaufnahme wird in der Regel parallel zur Bedürfnis- und Bedarfsermittlung
durchgeführt.
Bestandsfeststellung und Bedarfsermittlung stehen somit in einer engen Beziehung
zueinander, indem
der Bestand an Einrichtungen und Diensten allein daraus zu legitimieren ist, dass er
zur Deckung eines definierten Bedarfs dient und
der Bedarf immer in Bezug auf den bestehenden Bestand definiert wird (Fehlbedarf)
und er damit das Maß für die qualitative und quantitative Angemessenheit des
Bestandes darstellt.
Das allein quantitative Erfassen von Einrichtungen, Diensten und Angeboten der Jugendhilfe
ist nach Merchel jedoch nicht ausreichend. Die Fragen, inwieweit mit dem aktuellen Bestand
die Probleme von Kindern und Jugendlichen erfasst werden können, in welcher Weise und
wie häufig die Angebote von Adressaten genutzt werden und wie die fachliche Qualität dieser
Angebote ist, müssen erörtert und analysiert werden. Hierfür sind entsprechende Daten durch
Bestandsfeststellung zu erheben. Ein weiterer Aspekt der Bestandsfeststellung ist, die Struktur
des Jugendamtes zu erfassen und zu untersuchen, wie dieses auf die Forderungen der
Adressaten reagiert und handelt.
46
Drei Ebenen der Bestandsaufnahme müssen bei der Jugendhilfeplanung berücksichtigt
werden:
1. Bevölkerungs- und Sozialstruktur
2. Handlungsstruktur des Jugendamtes
3. Einrichtungen und Dienste (soziale Infrastruktur)
46
Merchel 1994, S. 120.
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
38
1. Bevölkerungs- und Sozialstruktur
Die Zusammenstellung von Daten zur Bevölkerungs- und Sozialstruktur erfolgt, um
Aussagen zu den Lebensbedingungen und möglichen Bedarfsstrukturen im Planungsgebiet zu
ermöglichen. Dies erfordert jedoch unabhängig von der gewählten Planungsorganisation, dass
die Daten und Informationen ,,kleinräumig" zur Verfügung stehen bzw. entsprechend
aufgearbeitet werden können. Analysen zur Sozialstruktur stellen gleichzeitig Aufgaben der
Bestandserhebung und wichtige Indikatoren für die Bedarfsfestsetzung dar. Die wichtigsten
Merkmale einer kleinräumigen Erhebung der Bevölkerungs- und Sozialstruktur sind:
47
47
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 179
·
Wer und in welcher
Form ist Träger eines
Angebotes?
·
Was wird an Einrich-
tungen angeboten?
·
Wie sieht das
Leistungsangebot aus,
wo wird es angeboten
und wie groß ist die
Flächendeckung?
·
Welche räumlichen,
personellen und sach-
lichen Voraussetzungen
bestehen?
·
Wie und durch wen wird
das Angebot finanziert?
·
Wer nutzt in welchem
Umfang das Angebot?
·
Grundlage des
Leistungsangebotes
(Gesetz, Konzept)
·
Wenn möglich
kleinräumige Analyse der
soziodemo-graphischen
Daten.
·
Erhebung von Daten aus
der Praxis kommunaler
Ämter.
·
Ergänzung der Daten
durch Expertengruppen,
die mit Kindern und
Jugendlichen
zusammenarbeiten.
·
Erstellung eines
Sozialatlasses
·
Auswertung
vorhandener Arbeits-
dokumentationen
(Statistik).
·
Kooperation zwischen
den verschiedenen
hierarchischen Ebenen
des Jugendamtes.
·
Überprüfung der
Organisationsstruktur
des Jugendamtes
(Zusammenarbeit des
allgemeinen mit den
speziellen Diensten).
Analyse der Sozial- und
Bevölkerungsstruktur
Erfassung der Jugend-
hilfe-Infrastruktur
Handlungsstruktur
des Jugendamtes
Bestandserhebung
Abbildung 8
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
39
Ziel der Sammlung, Erhebung und Analyse von Daten der Sozialstruktur ist es, möglichst
aussagekräftiges Datenmaterial zu bekommen, das miteinander kombinierbar ist und in einen
engen inhaltlichen Zusammenhang mit den übrigen Planungsschritten gebracht werden
kann.
48
Zur Vermeidung von ,,Datenfriedhöfen" ist es jedoch ratsam, zuvor ein Konzept über
wirklich benötigte Daten und deren geplante Verwendung zu erstellen.
Die Bestandsaufnahme im Bereich der Sozialstruktur lässt sich sehr gut in Form eines
,,Sozialstrukturatlasses" aufarbeiten und in die Diskussion aller Planungsbeteiligten
zurückkoppeln. Durch die Konzentration auf spezifische Sozialindikatoren können
Bewertungsmaßstäbe für spätere Prioritätensetzungen im Rahmen von Maßnahmenplanungen
entwickelt werden.
Die Bestandsfeststellung sollte möglichst abgerundet werden durch Milieuanalysen
ausgewählter sozialer Räume in Form von Stadtteil- oder Regionalberichten (z.B. zur Lebens-
und Freizeitsituation von Jugendlichen) oder Intensivgesprächen mit Experten.
49
48
vgl. Gläss/Herrmann 1997, S. 45
49
vgl. Jordan/Schone 2000, S. 178
Bevölkerung
·
Altersstruktur (Differenzierung z.B. nach § 7
KJHG),
·
Ausländeranteil,
·
Bevölkerungsprognosen.
Arbeit und Einkommen
·
Beschäftigungsquote,
·
Durchschnittseinkommen,
·
Arbeitslosigkeit,
·
Sozialhilfe.
Wohnen und Haushalte
·
Wohndichte,
·
Miet-/Eigentumswohnungen,
·
Wohnungsgröße, - Einzelhaushalte,
·
Vielpersonenhaushalte (z.B. über 5 Personen).
Bildung
·
Bildungsniveau der Erwachsenen,
·
Übergangsquoten von Kindern zu weiter-
führenden Schulen,
·
Rate von Schulabgängern ohne Schul-
abschluss.
Familiensituation
·
Alleinerziehende,
·
Eheschließungen/Scheidungen,
·
Mehr als 3 Kinder innerhalb einer Familie.
Kapitel 1.3
Elemente von Planungs- und Entscheidungsprozessen
40
2. Handlungsstruktur des Jugendamtes
Die Handlungsstrukturen des Jugendamtes manifestieren sich nach Jordan/Schone:
50
1) in der Art und Häufigkeit sozialpädagogischer Tätigkeiten/Interventionen und
2) in der Aufbau- und Ablauforganisation des Jugendamtes.
Zu 1) Sozialpädagogische Aufgabenfelder
Für die Erhebung sozialpädagogischer Tätigkeitsprofile stellt die nach Kapitel 9 SGB VIII (§§
98 - 103) zu führende Kinder- und Jugendhilfestatistik ein wichtiges Instrument dar.
Die bundesweite Jugendhilfestatistik beruht auf Angaben der Jugendämter und wird durch die
statistischen Landesämter und das statistische Bundesamt ausgewertet und veröffentlicht. Sie
ist daher eine wesentliche Bezugsgrundlage für eine kommunale Jugendhilfeplanung, da die
von den Jugendämtern jeweils am Jahresende erhobenen Daten für kommunale Auswertungen
genutzt und z.B. für die Bestandsaufnahme aufbereitet werden können.
Anhand dieses Materials lassen sich kurzfristig räumliche und inhaltliche Schwerpunkte von
Jugendhilfeaktivitäten erkennen und Handlungsorientierungen ableiten (z.B. im Verhältnis
von ambulanten Hilfen zu Fremdunterbringungen).
Dieses Datenmaterial gilt auch deshalb als wesentliche Quelle der Jugendhilfeplanung, weil
der Handlungsbereich des Jugendamtes selbst thematisiert wird und weil eine kontinuierliche
Beobachtung dieser Daten es erlaubt, Veränderungen schnell zu registrieren, zu interpretieren
und entsprechend darauf zu reagieren.
51
Zu 2) Aufbau- und Ablauforganisation des Jugendamtes
Neben der Erhebung der Daten sozialpädagogischer Tätigkeiten ist auch eine systematische
Überprüfung
der
Organisationsstrukturen
des
Jugendamtes
und
der
dortigen
Verfahrensabläufe im Rahmen der Jugendhilfeplanung wichtig. Denn die spezifischen
Organisationsformen (z.B. des Allgemeinen Sozialdienstes) und die organisatorischen
50
ebd., S. 180
51
ebd.
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Jahr
- 2002
- ISBN (eBook)
- 9783956360879
- ISBN (Paperback)
- 9783836600132
- Dateigröße
- 4.3 MB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Leuphana Universität Lüneburg – Sozialwesen, Weiterbildender Studiengang Sozialmanagement
- Erscheinungsdatum
- 2006 (Dezember)
- Note
- 1,0
- Schlagworte
- neues steuerungsmodell verwaltungsbetriebslehre sozialmanagement controlling jugendarbeit
