Einsatz ökonomischer Instrumente im Wasserressourcenmanagement

Inhaltsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einführung
1.1 Die globale Situation der Ressource Wasser
1.2 Prognosen für eine zukünftige Entwicklung
1.3 Lösungsansätze

2. Marktwirtschaftlich orientierte Steuerungsinstrumente
2.1 Allgemeiner Ansatz
2.2 Die PIGOU - Steuer
2.3 Das COASE - Theorem
2.4 Umweltzertifikate

3. Fallstudie Chile
3.1 Geographische und politische Gegebenheiten
3.2 Die historische Entwicklung der Wassergesetzgebung
3.3 Der Einsatz von ökonomischen Steuerungsinstrumenten
3.3.1 Allgemeines
3.3.2 Die Struktur des institutionellen Rahmenwerks
3.3.3 Der Markt für Wasserrechte
3.4 Zukünftige Entwicklungen

4. Fallstudie Australien - das Murray Darling River Basin
4.1 Geographische und politische Gegebenheiten
4.2 Die Entwicklung des gesetzlichen Rahmenwerkes und der Organisationen
4.3 Der Einsatz von ökonomischen Steuerungsinstrumenten
4.3.1 Allgemeines
4.3.2 Der Handel mit Versalzungsrechten
4.3.3 Der Handel mit Wasserrechten
4.4 Zukünftige Entwicklungen

5. Ergebnisse der Fallstudienauswertung
5.1 Wirkungen der betrachteten Instrumente
5.2 Fallstudie Chile
5.2.1 Positive Aspekte
5.2.2 Negative Aspekte
5.2.3 Veränderungsansätze
5.3 Fallstudie Australien
5.3.1 Positive Aspekte
5.3.2 Negative Aspekte
5.3.3 Veränderungsansätze

6. Die Situation der Wasserressourcen in Deutschland
6.1 Allgemeine Gegebenheiten
6.2 Entwicklungsprognosen der Ressource Wasser
6.3 Anforderungen an das Wasserressourcenmanagement

7. Mögliche Einsatzszenarien für ökonomische Instrumente und deren Beurteilung
7.1 Einführung
7.2 Einsatzmöglichkeiten für eine PIGOU - Steuer und Diskussion
7.3 Einsatzmöglichkeiten für den COASE - Ansatz und Diskussion
7.4 Einsatzmöglichkeiten für den Zertifikathandel und Diskussion

8. Resümee

9. Anhang

10. Literaturverzeichnis

11. Ehrenwörtliche Erklärung

Tabellenverzeichnis

Tabelle 3 – 1: Wichtige Inhalte der Código de Aguas von 1951, 1969 und 1981

Tabelle 3 – 2: Wichtige Institutionen im chilenischen Wasserressourcenmanagement

Tabelle 3 - 3: Wichtige Wassernutzerorganisationen

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 3 – 1: Landkarte Chile – Anhang I

Abbildung 4 – 1: Landkarte Australien – Anhang II

Abbildung 6 – 1: Der jährliche Wasserverbrauch in Deutschland

Abbildung 6.- 2: Wasserverbräuche privater Haushalte im internationalen Vergleich

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einführung

1.1 Die globale Situation der Ressource Wasser

„Wasser ist keine übliche Handelsware, sondern ererbtes Gut, das geschützt, verteidigt und entsprechend behandelt werden muß.“ (Wasserrahmenrichtlinie 2000)

Die Ressource Wasser ist global nur begrenzt verfügbar. Erschwerend kommt hinzu, dass die Niederschlagsmengen im territorialen Bereich und im jahreszeitlichen Ablauf sehr ungleich verteilt sind. Das führt zu einer unterschiedlichen Versorgungslage in den verschiedenen Regionen der Erde. Tendenziell kann gesagt werden, dass in den wohlhabenden Staaten die Menge des zur Verfügung stehenden Wassers höher ist als in den Staaten der sogenannten „dritten Welt“. Mit der Menge des verfügbaren Wassers steigt tendenziell auch der Verbrauch, da der Aufwand und die Kosten des einzelnen für die Versorgung mit Wasser sinken. Beispielsweise betrug 1986 der jährliche pro Kopf Verbrauch in den USA etwa 200 Kubikmeter, in Oman hingegen nur etwa 7 Kubikmeter. (Clarke, R. 1994)

1.2 Prognosen für eine zukünftige Entwicklung

Die Bevölkerungsanzahl auf der Erde wird voraussichtlich von heute rund sechs Milliarden auf acht Milliarden im Jahr 2030 zunehmen. Während in den hochindustrialisierten Staaten die Geburtenzahlen rückläufig sind und teilweise schon die Reproduktionsgrenze unterschritten haben, steigen die Einwohner- und Geburtenzahlen in den weniger entwickelten Staaten weiter an. Problematisch ist hierbei besonders, dass es sich dabei in den meisten Fällen um Staaten mit einem unausgeglichenen Wasserhaushalt handelt. Das Problem der unzureichenden Versorgung großer Bevölkerungsgruppen mit sauberem Trinkwasser verstärkt sich dadurch weiter. Mehr als eine Milliarde Menschen haben heute keinen oder keinen dauerhaften Zugang zu sauberem Trinkwasser. Bei gleichbleibender Bevölkerungs- und Bedarfsentwicklung kann die Anzahl der davon betroffenen Menschen bis auf 1,5 Milliarden im Jahr 2025 ansteigen. (Menzel, L., et. al. 2003)

Neben der Trinkwasserversorgung werden große Mengen von Süßwasser zur Bewässerung landwirtschaftlich genutzter Flächen benötigt, um die steigende Nachfrage nach Lebensmitteln befriedigen zu können. Bereits jetzt ist die Landwirtschaft mit einem durchschnittlichen Anteil von knapp 70 % der größte Verbraucher von Wasser. Damit wird sich der Wettbewerb zwischen den global gesehen drei größten Wettbewerbern im Wasserverbrauch, Landwirtschaft 67 %, Industrie 19 % und Haushalte 9 %, weiter verstärken. (Northoff 2003)

Mit steigendem Wohlstand in den Schwellenländen des eurasischen und asiatischen Raumes werden die persönlichen Ansprüche der Einwohner und damit erfahrungsgemäß auch der pro Kopf Verbrauch an Wasser weiter zunehmen. Stellvertretend sind hier China und Indien mit Einwohnerzahlen von jeweils über einer Milliarde Menschen genannt. Niemand kann ihnen den angestrebten Standard verwehren, aber wenn eine so große Anzahl von Menschen in Zukunft ihre Wasserverbrauchsgewohnheiten grundlegend ändert, erfordert das gravierende Umstellungs- und Anpassungsprozesse im Rahmen der Wasserversorgung.

1.3 Lösungsansätze

Für das Problemfeld einer ausreichenden und nachhaltigen Wasserversorgung gibt es keine Universallösung. Dazu sind die Anforderungen und Voraussetzungen zu vielschichtig. Vielmehr kann nur ein ganzes Bündel von unterschiedlichen Lösungsansätzen und Maßnahmen eine dauerhafte Versorgung sicherstellen. Tendenziell kann hier gerade mit der Umsetzung kleinerer Projekte mit verhältnismäßig wenig Aufwand viel erreicht werden (Brundtland 1987).

An erster Stelle steht hier die Sensibilisierung der Bevölkerung für einen bewussten und sparsamen Umgang mit der Lebensgrundlage Wasser. Notwendig dafür ist eine dauerhafte und gut verständliche Aufklärung. Ziel dieser Maßnahme müssen die, im Verhältnis überdurchschnittlich wasserverbrauchenden, westlichen Industriestaaten sein. Beispielsweise verbrauchte Israel durch sorgfältigen Umgang und Wiederaufbereitung im Jahr 1986 nur 447 Kubikmeter Wasser je Einwohner.

Das klimatisch vergleichbare Coloradobecken in den USA kam hingegen durchschnittlich auf einen zehnfachen Verbrauch je Einwohner. Mögliche Einsparpotentiale sind hier evident. (Clarke, R. 1994)

Ein weiteres Instrument sind ordnungspolitische Maßnahmen wie Auflagen und gesetzliche Regelungen. Deren Durchsetzung und Kontrolle erfordert jedoch verhältnismäßig hohe finanzielle Aufwendungen. Bedingt durch lange Vorlaufzeiten und stark ausgeprägte und verfestigte Strukturen ist die Flexibilität dieser Instrumente jedoch eingeschränkt. Auf neue Entwicklungen und geänderte Bedingungen kann erst mit einem bestimmten Zeitversatz reagiert werden.

Zunehmende Bedeutung erlangen markwirtschaftlich orientierte Instrumente im Bereich des Wasserressourcenmanagements. Ziel des Einsatzes dieser Instrumente ist ein effizienter und flexibler Umgang mit dem Rohstoff Wasser. Problematisch hierbei ist die Vereinbarkeit teilweise konkurrierender Anforderungen wie der kostendeckende Betrieb der Versorgungsanlagen, die Erfüllung umweltpolitischer Auflagen und die Sicherung eines sozialverträglichen Preisniveaus. (Heinrich 2003)

Global betrachtet lässt sich ein deutlicher Trend zur Privatisierung der Wasserversorger und Wassernutzungsrechte erkennen (Barlow, M., Clarke, T. 2003).

Im Rahmen dieser Arbeit soll anhand von Fallstudien die Wirksamkeit ökonomischer Instrumente im Wasserressourcenmanagements untersucht und beurteilt werden.

2. Marktwirtschaftlich orientierte Steuerungsinstrumente

2.1 Allgemeiner Ansatz

Eine marktorientierte Umweltpolitik zeichnet sich durch den folgenden Hauptaspekt aus. Für die Akteure, die sich umweltfreundlicher verhalten sollen, wird ein monetärer bzw. sonstiger Anreiz geschaffen ihr Verhalten den umweltpolitischen Erfordernissen anzupassen. Diese Anreizwirkung kann durch einen staatlichen Eingriff initiiert werden, muss aber im Anschluss ohne direkten staatlichen Einfluss erhalten bleiben. Den Beteiligten wird damit die Möglichkeit eingeräumt flexibel zu agieren. Weiterhin können so marktwirtschaftliche Mechanismen und Grundlagen wie die Funktionen von Angebot und Nachfrage und das Streben nach Eigennutz für die Belange des Umweltschutzes nutzbar gemacht werden. (Wicke 1993)

Im weiteren Verlauf des Kapitels werden die wichtigsten ökonomisch basierten Instrumente näher vorgestellt.

2.2 Die PIGOU - Steuer

Benannt wurde die PIGOU – Steuer nach dem englischen Nationalökonomen Arthur Cecil Pigou, 1877 bis 1959. Dieser hatte in seine ökonomischen Überlegungen die Sicherstellung der Existenz zukünftiger Generationen einbezogen. Nach Ansicht Pigous können ökonomische Aktivitäten positive oder negative externe Effekte erzeugen. Diese Nichtübereinstimmung von privaten und sozialen Kosten kann zu einem Versagen des Marktes führen. Diesen Aspekt hatten andere Ökonomen bisher vernachlässigt. PIGOU geht davon aus, dass in einer pareto – optimalen Situation das Verhältnis von Grenzkosten und Grenznutzen übereinstimmt. Unter der Annahme vollkommender Konkurrenz kann eine solche Situation im Sinne des gesellschaftlichen Wohlfahrtsmaximums nur erreicht werden, wenn gleichzeitig auch die privaten und sozialen Grenzkosten und Grenznutzen übereinstimmen. Wird beispielsweise bei der Produktion eines Gutes durch negative externe Effekte die Umwelt belastet, fließen diese Kosten vorläufig nicht mit in die betriebswirtschaftliche Kalkulation ein. Wird dieser Mangel nicht korrigiert, werden von dem entsprechenden Gut größere Mengen produziert als es aus gesamtwirtschaftlicher Sicht wünschenswert ist.

An diesem Punkt setzt die Intention einer PIGOU – Steuer an. Die Produktion des betreffenden Gutes wird mit einer Steuer belastet. Die Höhe des marginalen Steuersatzes entspricht exakt den marginalen externen Kosten, die bei der Produktion der jeweils pareto – optimalen Menge entstehen. Als Ergebnis wird die Produktionsmenge auf das gesamtwirtschaftlich erwünschte Maß reduziert und das soziale Optimum erreicht. Damit werden im Sinne des Verursacherprinzips die negativen externen Effekte internalisiert. (Pollak 1980)

Im Gegensatz dazu kann bei auftretenden positiven externen Effekten die Produktionsmenge eines Gutes durch den Einsatz einer PIGOU – Subvention auf die gesamtwirtschaftlich erwünschte Höhe gebracht werden.

Eine kritische Betrachtung erfährt Pigous Ansatz vor allem in zwei Richtungen. Einerseits sind die technischen Schwierigkeiten, wie die Höhe des jeweiligen Steuersatzes und die Einbeziehung der Kosten für die Steuererhebung, bis heute nicht befriedigend gelöst. Andererseits werden die möglichen negativen Verteilungswirkungen hervorgehoben, das heißt unter wohlfahrtstheoretischen Aspekten verdienen möglicherweise andere Maßnahmen den Vorzug als unter umweltpolitischen Aspekten. (Pollak 1980)

Trotz dieser Kritikpunkte können wir PIGOU damit als einen Vorreiter des heute weit verbreiteten Nachhaltigkeitsansatzes sehen.

2.3 Das COASE - Theorem

Ronald Harry Coase, geboren 1910 in Großbritannien, wurde im Jahr 1991 mit dem Nobelpreis für Ökonomie ausgezeichnet. Damit erhielt er eine späte Würdigung für sein Lebenswerk. In seinem 1937 erschienenen Aufsatz „The Nature of the Firm“, stellt er unter anderem die einfache aber berechtigte Frage – „Warum gibt es Unternehmen?“. Die Ökonomen vor COASE hatten das Vorhandensein von Unternehmen als selbstverständlich angesehen. Damit mochte sich COASE nicht abfinden. Hängt doch schließlich die Effizienz des gesamten wirtschaftlichen System erheblich davon ab, was „innerhalb dieser Moleküle der Wirtschaft“ (Coase) geschieht. Nach seiner Überzeugung begründet sich die Existenz von Unternehmen auf dem Wunsch nach Reduktion von Transaktionskosten.

An die Stelle von sich ständig wiederholenden Transaktionen treten langfristige Partnerschaften. Marktmechanismen werden durch die Hierarchien eines Unternehmens ersetzt. (Pies 2000)

In seinem 1960 erschienenen Aufsatz „The Problem of Social Cost“ formuliert er eine scharfe Kritik an der Vorstellung wohlfahrtsökonomischer externer Effekte. Statt den Verursacher externer Effekte zur Verantwortung zu ziehen, befürwortet er es, den volkswirtschaftlichen Nutzen zu maximieren. Der Einsatz einer Steuer könnte eine geringere Wirtschaftsleistung nach sich ziehen. Als Folge dessen droht Arbeitsplatzabbau und damit soziale Kosten. (Pies 2000)

Nach dem COASE – Theorem werden durch die eindeutige Zuordnung von Eigentumsrechten die externen Kosten mit Hilfe des Preismechanismus in die Kosten- / Nutzenkalkulationen der Beteiligten einbezogen und damit internalisiert. Externe Effekte werden dadurch zu handelbaren Gütern. Beschränkt verfügbare Ressourcen werden somit effizient eingesetzt. Nach COASE sind externe Produktions- oder Konsumeffekte nicht das Ergebnis von Privateigentum, sondern das Resultat einer ungenügenden Gestaltung von Eigentumsrechten. (Schumann 1987)

Voraussetzung für die Anwendung des COASE – Theorems ist die eindeutige Zurechenbarkeit externer Effekte. Darüber hinaus darf die Internalisierung keine Transaktionskosten verursachen. In der Theoriedebatte spielt der Ansatz von COASE eine wichtige Rolle. Seine Umsetzung in die Praxis der Umweltprobleme hat er bis jetzt jedoch kaum gefunden, da hier die Zahl der Beteiligten und damit auch die Transaktionskosten sehr hoch sind.

Der Verdienst von COASE ist es, im Rahmen der Umweltökonomie den Blick auf den Einfluss von institutionellen Rahmenbedingungen gelenkt zu haben. Darüber hinaus hat er mit der Einbeziehung von Verhandlungen ein neues Instrument etabliert. (Junkerheinrich, M., et. al. 1995)

2.4 Umweltzertifikate

Bei der Anwendung von Umweltzertifikaten betrachtet sich der Staat als Verfügungsberechtigter, bzw. als Eigentümer der Umweltmedien. Durch politische Entscheidungen wird festgelegt, in welchem Maß die Umwelt, wie beispielsweise die Luft oder Gewässer, mit Emissionen belastet werden dürfen. Diese möglichen Gesamtemissionen werden dann in einzelne Verschmutzungszertifikate bzw. Umweltlizenzen gestückelt. Anschließend werden die Emissionszertifikate an die betroffenen Emittenten abgegeben. Die Abgabe der Zertifikate kann kostenlos oder kostenpflichtig zu einem bestimmten Ausgabepreis erfolgen. Als weitere Alternative bietet sich die Möglichkeit einer Versteigerung der Zertifikate an. Die Inhaber der Zertifikate erhalten damit ein eigentumsgleiches Recht, dass sie in die Lage versetzt das betreffende Umweltmedium zu belasten.

Diese Belastung kann bis zur im Zertifikat verbrieften Höhe erfolgen. Die Zertifikate dürfen zwischen den Unternehmen unbeschränkt gehandelt werden. (Stephan, G., Ahlheim, M. 1996)

Nach dem Erwerb der Zertifikate haben die Emittenten mehrere Handlungsalternativen:

1) Die Investition in eine umweltentlastende Technologie und anschließende Refinanzierung der Investition durch den Verkauf der überflüssigen Zertifikate an andere Emittenten.

2) Das Unterlassen von Investitionen in andere Technologien und die Legitimierung der Emissionen durch den Erwerb von Zertifikaten anderer Emittenten.

3) Die Beibehaltung des bisherigen Status Quo und damit das Auskommen mit den zugeteilten Zertifikaten.

Die Entscheidung für eine der Vorgehensweisen wird auf Grundlage der betriebswirtschaftlichen Kostenrechnung getroffen werden. Ist in dem entsprechenden Unternehmen eine weitere Emissionsminderung nur durch überdurchschnittlich hohe Investitionen zu erreichen, empfiehlt sich als Alternative der Zukauf von Zertifikaten.

Andererseits ist es für Unternehmen mit verhältnismäßig hohen Emissionsmengen unter Umständen günstiger in eine Emissionsminderung zu investieren und damit Zertifikate freizusetzen.

Als Ergebnis wird die politisch determinierte Emissionsmenge mit den geringsten volkswirtschaftlichen Kosten erreicht, da die Unternehmen versuchen ihre einzelwirtschaftlichen Kosten zu minimieren. Als ein negativer Aspekt müssen aber die verhältnismäßig hohen Transaktionskosten beachtet werden. (Wicke 1993)

Zu einem wirklichen ökonomischen Instrument werden Zertifikate aber erst, wenn der freie Handel mit ihnen zugelassen wird. Eine ökonomisch effiziente Wirkung erreichen sie nach der Herausbildung eines freien Marktes für den Zertifikatshandel. Erst über diesen kann sich ein einheitlicher Knappheitspreis herausbilden. (Heister 1995)

3. Fallstudie Chile

3.1 Geographische und politische Gegebenheiten

Chile ist gekennzeichnet durch seine extrem periphere Lage. Dies gilt nicht nur in Bezug auf Südamerika, wo es durch die nur sehr schwer zu überwindende Andenmauer vom Rest des Kontinentes getrennt ist. Ebenso trifft dies auch für die Entfernungen von den wichtigen Wirtschaftszentren in Nordamerika und Europa zu. Nach dem Bau des Panamakanals Anfang des letzten Jahrhunderts hat sich die Entfernung nach Europa zwar um 3.000 Kilometer verkürzt, aber sie beträgt immer noch rund 15.000 Kilometer. Die chilenischen Häfen liegen damit immer noch abseits der wichtigsten Handelsrouten. (Bähr 1981)

Die Chilenen selbst bezeichnen daher die Lage ihres Landes als: „el último rincón del mundo“, „der letzte Winkel der Welt“. (Weischet 1970)

Zu dieser Randlagenproblematik kommt noch eine außergewöhnliche territoriale Ausdehnung. Chile erstreckt sich in Nord – Süd Richtung über mehr als 4.300 Kilometer und damit über fast 38 Breitengrade. In Ost – West Richtung hingegen erreicht seine Ausdehnung nur durchschnittlich 180 Kilometer. Die mit 90 Kilometern schmalste Stelle liegt in der Provinz Coquimbo. Die mit 400 Kilometern breiteste Stelle befindet sich im extremen Süden, wo das Land vom Atlantik zum Pazifik reicht. (Bähr 1981)

Würde man diese Längenausdehnung in unsere geographische Gegebenheiten übertragen, reichte Chile von Kopenhagen in Dänemark über Deutschland, Italien und das Mittelmeer bis zum Tschadsee in Afrika. Dabei muss allerdings beachtet werden, dass sich dieser Vergleich nur auf die Längenverhältnisse bezieht und aufgrund der Asymmetrie der Klimazonen auf beiden Hemisphären nicht auf die entsprechenden klimatischen Bedingungen übertragen werden kann. Die Grundfläche Chiles beträgt knapp 750.000 Quadratkilometer, damit ist es mehr als doppelt so groß wie die Bundesrepublik Deutschland. (Weischet 1970)

An dieser Stelle wird auf die sich im Anhang I befindliche Abbildung 3 – 1 „Landkarte von Chile“ verwiesen.

Mögliche Probleme im Zusammenhang mit den extrem langen Staatsgrenzen werden durch die spezielle Lage zwischen dem nur sehr schwer überwindbaren Hochgebirge und der Küste des Pazifischen Ozeans erheblich abgeschwächt. Im Großen Norden gibt es beispielsweise keine Passroute nach Argentinien unterhalb von 3.900 Metern. Im Kleinen Norden und in der Zentralzone müssen immer noch Passhöhen von mindestens 3.200 Metern bezwungen werden, um auf die argentinische Seite zu gelangen. Erst in den südlichen Landesteilen bestehen einige leichter zu passierende Durchgangsmöglichkeiten. Nur ist dieser Teil des Landes bis jetzt noch nicht nennenswert besiedelt oder aufgrund der klimatischen und territorialen Bedingungen für eine menschliche Nutzung wenig bis gar nicht geeignet. (Weischet 1970)

Die extremen territorialen Voraussetzungen ziehen eine schwierige und aufwendige innerstaatliche Kommunikation nach sich. Die Gütertransporte innerhalb des Landes sind mit erheblichen Kosten und Transportzeiten verbunden. Die wirtschaftlich wichtigen Gebiete beidseitig der Magellanstraße – u.a. Chiles einzige Erdölförderstellen - sind beispielsweise über chilenisches Territorium nur über den Seeweg erreichbar. Diese Umstände sind mit eine Erklärung für die ausgeprägt zentralistischen Tendenzen innerhalb der chilenischen Staatsverwaltung. Es geht also darum die räumlich weit auseinanderliegenden Regionen möglichst straff zusammenzuhalten. Diese Politik behindert heute aber zum Teil die wirtschaftliche und gesellschaftliche Entwicklung in den einzelnen Regionen. (ebenda)

Das unterschiedliche Klima und die unterschiedliche Vegetation lässt eine Einteilung des Landes in drei große Naturräume zu. Den Großen Norden mit den einsamen und lebensfeindlichen Trockenpampas und Hochgebirgswüsten. Mittelchile mit seinem subtropischen Klima und den fast menschenleeren Großen Süden mit seinen ausgedehnten Wäldern und Feuchtgebieten. Mittelchile selbst wird noch in den Kleinen Norden, die Zentralzone und den Kleinen Süden aufgeteilt. (Hughes 1998)

Als Extreme stehen sich der mit seinen 12 ariden Monaten ganzjährig trockene Norden und der mit seinen 12 humiden Monaten immerfeuchte Süden gegenüber. Die durchschnittlichen Niederschlagsmengen reichen von weniger als 50 mm/Jahr im trockenen Norden bis hin zu 3.200 mm/Jahr im feuchten Süden. Die natürlichen Voraussetzungen für die Ansiedelung von Menschen sind daher sehr ungleich verteilt.

Während der Große Süden weitgehend nur von der Viehwirtschaft genutzt werden kann, ist es in den Regionen Mittelchiles mit Hilfe umfangreicher Bewässerungsmaßnahmen möglich eine vielfältige Landwirtschaft zu betreiben. Von der gesamten Wassernutzung in Chile wird etwa ein Drittel für konsumtive Zwecke benötigt. Die restlichen zwei Drittel werden für die Erzeugung von Strom und damit für einen nicht-konsumtiven Zweck genutzt. Rund 85 % der konsumtiven Nutzung entfallen auf die Bewässerung der landwirtschaftlich genutzten Flächen. Die Landwirtschaft ist daher mit Abstand der größte Wasserverbraucher. Der Große Norden beherbergt umfangreiche Bodenschätze in Form von Kupfer und Salpeter, für deren Gewinnung aber große Mengen von Wasser nötig sind. Hier liegen rund 28 % der weltweiten Reserven an Kupfer, aus diesen Vorräten werden jedes Jahr 24 % des Weltbedarfes an Kupfer gedeckt. (Bähr 1981)

Chile ist in dreizehn administrative Regionen untergliedert. Von Norden aus gezählt in die Regionen I – XII. Zwischen der Region V und der Region VI liegt die Region Metropolitana mit der Hauptstadt Santiago. Der größte Anteil der rund 13,2 Millionen Chilenen lebt im zentralen Teil des Landes, da dieser die besten klimatischen Bedingungen bietet. (Hughes 1998)

Als Regierungsform hat sich nach mehreren politischen Umbrüchen heute die einer Präsidialen Republik etabliert. Der Staatspräsident ist Staatsoberhaupt und Regierungschef in Personalunion. Sein Amt ist mit weitreichenden Kompetenzen und einer großen Machtfülle ausgestattet. (ebenda) Auch an dieser Stelle lässt sich die allgemeine Tendenz zur Zentralisierung aufzeigen.

3.2 Die historische Entwicklung der Wassergesetzgebung

Das chilenische bzw. lateinamerikanische Wasserrecht ist von den Prinzipien der römischen Wasserverwaltung und des römischen Wasserrechtes beeinflusst. Zustande kam dieser Einfluss durch die teilweise Übernahme dieser Prinzipien in die spanische Kolonialgesetzgebung. Unter Kaiser Justinians (527-565 n.Chr.) wurde das Wasserrecht kodifiziert. Diese Kodifizierung hatte einen prägenden Einfluss auf die folgenden mittelalterlichen und modernen Rechtsauslegungen. Wasser wurde zu gemeinschaftlichem, öffentlich – rechtlichem oder privatem Besitz. Weiterhin konnte Wasser auch zu einer Sache werden, die keinen Besitzer hatte. Bereits in einer früheren Phase des römische Reiches (286-565 n.Chr.) wurden mehrere Codes in Kraft gesetzt, in denen die Einführung des Verursacherprinzips festgeschrieben wurde. Durch die Inanspruchnahme privater Wassernutzungsrechte durfte Dritten kein Schaden entstehen. Wenn dieser Fall doch eintrat, konnten als Sanktionsmaßnahme Ausgleichszahlungen an den Geschädigten angeordnet werden. (Gentes 2000)

In der chilenischen Wasserrechtsgesetzgebung vom 15. bis zum 18. Jahrhundert lassen sich folgende grundlegende Prinzipien erkennen:

1) Wasser galt in erster Linie als öffentliches Eigentum,

2) zur Erlangung eines Verfügungsrechtes über eine Wasserressource bedurfte es eines rechtlichen Verwaltungsvorgangs,

3) es kristallisierte sich die Bildung von individuellen Wasserrechten heraus,

4) die Schaffung eines Verwaltungsapparates mit Interventionsrechten zur Sicherung der Interessen der Krone an den Ressourcen.

Nach der Unabhängigkeit Chiles im Jahre 1818 bildeten sich im Hinblick auf eine zukünftige Wasserverwaltung drei neue Prinzipien heraus:

1) die mengenmäßige Begrenzung des institutionell vergebenen Wassernutzungsrechtes,

2) die Anerkennung und Aneignung eines gemeinschaftlichen Nutzungsrechtes durch einzelne,

3) die allgemeine freie Durchleitung des Wassers durch fremde Leitungen.

Ein landesweit geltender rechtlicher Leitfaden für die Wasserverwaltung wurde aber erst mit dem chilenischen Zivilkodex (Código Civil) von 1855 geschaffen. Die die Wasserverwaltung betreffenden Teilbereiche wurden dabei zum größten Teil dem spanischen Zivilkodex von 1851 entnommen. Dieser Leitfaden bildete die Grundlage für den ersten Wasserkodex (Código de Aguas) von 1951. Der Wasserkodex wurde in den Jahren 1969 und 1981 weiter fortgeschrieben. Dabei nahm seine Intention eine Entwicklung von der Dezentralisierung (1951), über eine starke Zentralisierung (1969) hin zur Privatisierung (1989). (ebenda)

Die zentralen Aussagen der Wassergesetzgebungen von 1951, 1969 und 1981 sind in der folgenden Tabelle zusammengefasst:

Tabelle 3 - 1: Wichtige Inhalte der Código de Aguas von 1951, 1969 und 1981

Quelle: (Gentes 2000)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Der Código de Aguas von 1981 hat in seinen Grundlagen bis heute Bestand. Mit seinem Inkrafttreten wurden die Privatrechte nachhaltig gestärkt und marktwirtschaftliche Tendenzen unterstützt. (Gentes 2000)

3.3 Der Einsatz von ökonomischen Steuerungsinstrumenten

3.3.1 Allgemeines

Eine wachsende Bevölkerung und sich ändernde Konsumgewohnheiten stellen in Chile immer größere Anforderungen an das Wassermanagement. In Summe übersteigen die Abwässer aus Industrie und Wohnungen inzwischen die Regenerationsfähigkeit der chilenischen Flüsse bei weitem.

Die im vorangegangenen Abschnitt beschriebene Wassergesetzgebung bildet die Grundlage für ein System von handelbaren Wassernutzungsrechten, welches sich besonders nach der Reform von 1981 etabliert hat. Die Rechte werden vom Staat vergeben und können von den Inhabern unter marktwirtschaftlichen Bedingungen weiter veräußert werden. Durch den Einsatz dieser eigentumsgleichen Rechte sollen marktwirtschaftliche Mechanismen im Bereich der Wassernutzung etabliert werden. Als Ergebnis soll es zu einer effizienten Verteilung der Ressource Wasser kommen. Als besondere Eigenart des chilenischen Systems kann bemerkt werden, dass die Wassernutzungsrechte unabhängig von der Landnutzung und dem Landeigentümer vergeben werden können. Weiterhin ist es in Bezug auf sein Wasserrechtssystem einmalig auf der Welt. (Hearne, R.,R., Easter, K., W. 1995)

3.3.2 Die Struktur des institutionellen Rahmenwerks

An der Umsetzung der Wassernutzungsrechte sind eine große Anzahl an staatlichen und nichtstaatlichen Institutionen beteiligt.

Die Aufgaben und Verantwortlichkeiten der einzelnen staatlichen Organisationen sind in der folgenden Tabelle zusammengefasst.

Tabelle 3 - 2: Wichtige Institutionen im chilenischen Wasserressourcenmanagement

Quelle: (Water Rights Arrangements in Australia and Overseas 2003)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Eine Schlüsselfunktion in diesem Geflecht von Institutionen nimmt die 1969 gegründete DGA ein. Sie ist dem Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicación (MOPTT), dem Infrastrukturministerium, unterstellt und vom privaten Sektor unabhängig. Weiterhin führt sie auch keine wasserbaulichen Maßnahmen aus. Diese Konstruktion fördert die Rolle der DGA als unabhängige und unparteiische Institution. (Nauditt, A., et. al. 2002)

Neben den staatlichen Institutionen gibt es noch die privaten Wassernutzerorganisationen (WUA’s). In ihnen können sich die Inhaber von Wassernutzungsrechten organisieren. Diese Nutzerorganisationen sind ein Selbstverwaltungsorgan für die Verteilung des Wassers und die betreffende Infrastruktur. Der Código de Aguas von 1981 legt die Struktur der Nutzerorganisationen fest.

Eine Übersicht zu den wichtigsten Nutzerorganisationen findet sich in der folgenden Tabelle.

Tabelle 3 - 3: Wichtige Wassernutzerorganisationen

Quelle: (Nauditt, A., et. al. 2002)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Schätzungen gehen davon aus, dass zur Zeit nur etwa fünfzig Prozent der legalen Wassernutzer einer der genannten Organisationen angeschlossen sind. (DGA 1999)

3.3.3 Der Markt für Wasserrechte

Durch den Código de Aguas von 1981 wurde ein Wassermarkt geschaffen. Die Basis für diesen Markt bildet die Übertragbarkeit von Wassernutzungsrechten. Diese handelbaren Anteilsrechte sind auf eine bestimmte, aber variable Wassermenge bezogen. Die Normale Verfügungsmenge darf bei Normalwasserstand entnommen werden. Bei Niedrigwasser verringert sich die Verfügungsmenge entsprechend. (Höllinger, F., Kasper, A. 2000)

Durch die Unabhängigkeit der Nutzungsrechte vom Besitz des Landes und der Nutzung des Bodens können sie auch alleine veräußert werden. Aus dieser Konstellation ergeben sich für die Inhaber der Nutzungsrechte folgende Möglichkeiten für die Weitergabe von Wasser:

- Der Inhaber kann innerhalb eines bestimmten Zeitraumes eine definierte Menge Wasser an einen Erwerber abgeben. Dieser Zeitraum kann einige Stunden bis zu einer kompletten Bewässerungsperiode umfassen. Der Inhaber bleibt in dieser Zeit Besitzer der Nutzungsrechte.
- Soll der Zeitraum die Dauer einer Bewässerungsperiode überschreiten und damit langfristig werden, ist dafür ein offizieller Verkauf des Nutzungsrechtes an den Erwerber unabdingbar.

Mit dem Erwerb des Nutzungsrechtes überträgt sich auch die Verantwortung für den rechtmäßigen Umgang bei der Wasserverwendung. (Hearne, R.,R., Easter, K., W. 1995)

In einem Gebiet mit Wasserknappheit kann dieses System einen relativ aktiven Wassermarkt stimulieren. Ein Problem sind jedoch die hohen Transaktionskosten. Sie limitieren die Nutzung von Wasser und den Transfer von Wassernutzungsrechten, da sie den Kreis an möglichen Verkäufern und Käufern einschränken. Folgende Beispiele für Transaktionskosten sind hier genannt:

- Infrastrukturkosten für Gewinnung und den Transport von Wasser unter Berücksichtigung der Verdunstungs- und Filtrationsverluste
- Suchkosten für das Finden von potentiellen Käufern und Verkäufern von Wassernutzungsrechten
- Kosten für das Ausgestalten und das Inkrafttreten von Verträgen

Häufig sind die Transaktionskosten höher als die Einnahmen aus dem Weiterverkauf. Als Ergebnis unterbleibt die Veräußerung. Zur Reduktion der Transaktionskosten können öffentliche Organisationen die nötige Infrastruktur bereitstellen und die korrekte Abwicklung der Wasserverteilung überwachen. Viele haben bereits große Investitionen im Bereich der Wasserinfrastruktur getätigt. Unterstützt werden die Organisationen dabei von den zentralen und lokalen Regierungsbehörden, sowie den örtlichen Gemeinden. (Water Rights Arrangements in Australia and Overseas 2003)

Grundlegend lässt sich sagen, dass der ökonomische Wert des Wassers an das jeweilige Angebot und die jeweilige Nachfrage gekoppelt ist. In der Atacama - Wüste sind die Preise für Wassernutzungsrechte beispielsweise extrem hoch, da die verfügbare Wassermenge verhältnismäßig gering und die Nachfrage durch die Minengesellschaften außerordentlich hoch ist. (Nauditt, A., et. al. 2002)

Weiterhin muss berücksichtigt werden, dass nur 35 % - 50 % der Wassernutzungsrechte in Chile den Status der Legalität haben und damit handelbar sind. Die Mehrheit, 50 % - 60 %, sind Gewohnheitsrechte, die nicht legalisiert und damit auch nicht handelbar sind. Diese Tatsache beeinträchtigt die angestrebte ökonomische Effizienz des Wassernutzungsrechtssystems erheblich. (Gentes 2000)

3.4 Zukünftige Entwicklungen

Im Bereich der Städte sind im Moment noch über 90 % der Wasserversorgungs- und Entsorgungsanlagen in öffentlicher Hand. Ein großer Teil dieser Anlagen benötigt aber in den nächsten Jahren erhebliche Investitionsmittel, um weiterhin deren Funktionsfähigkeit gewährleisten zu können. Die öffentlichen Institutionen setzen in den nächsten Jahren auf zunehmende Kooperationen mit dem privaten Sektor, um diesen Bedarf decken zu können. Private Investoren sehen in dieser Problematik eine Eingangstür für die Ausweitung ihrer Geschäftstätigkeiten. (Saleth, R., M., Dinar, A. 2000)

Kritisch muss auch betrachtet werden, dass die chilenische Regierung inzwischen „Wassermarken“ an nachweislich bedürftige Familien vergibt, damit diese ihren Grundbedarf an Wasser decken können. Es gibt also Bevölkerungsgruppen, die sich eine reguläre Wassernutzung nicht leisten können. Der Staat übernimmt die Kosten der Wasserversorgung für einkommensschwache Bevölkerungsschichten und subventioniert damit die Profite der Betreibergesellschaften. (Hoering 2001)

Mit der Inkraftsetzung des „Environmental Framework Law“ 1994 begann eine grundlegende Reform des chilenischen Wasserressourcenmanagements. Es fordert unter anderem die Entwicklung von Umweltqualitätsstandards und einen nachhaltigen Umgang mit den Reserven an Grund- und Oberflächenwasser. (Water Rights Arrangements in Australia and Overseas 2003)

Infolgedessen erstellte die DGA im Jahre 1999 einen nationalen Leitfaden zur Wasserpolitik. Eingang fanden hier ökologische Schwerpunkte wie Wasserbedarf, Wasserverschmutzung und Klimaveränderungen. Darüber hinaus beinhaltet er Vorschläge zur Änderung der Nutzungsrechtvergabe. Die getrennte Behandlung von Grund- und Oberflächenwasser soll im Rahmen eines integrierten Einzugsgebietsmanagements abgeschafft werden. Für dieses Management wurden bereits Einzugsgebietskomitees gebildet. Ein weiterer wichtiger Punkt ist die Ausbildung eines Bewusstsein für die Belange des Umweltschutzes innerhalb der Bevölkerung. Die Umsetzung der Reform erfolgt aber nur sehr langsam, da der Einfluss der großen Wassernutzer erheblich ist. Eine Umverteilung der Wasserrechte wird so blockiert. Beispielsweise horten die Wasserenergieerzeuger große Mengen von Nutzungsrechten, um in Zukunft problemlos weitere Wasserkraftwerke bauen zu können. Diese Energieerzeuger decken drei Viertel des chilenischen Strombedarfes und verfügen dadurch auch über dementsprechende Einflussmöglichkeiten. (Nauditt, A., et. al. 2002) Es bleibt eine Aufgabe für die Zukunft den eingeschlagenen Reformweg weiter zu verfolgen.

4. Fallstudie Australien - das Murray Darling River Basin

4.1 Geographische und politische Gegebenheiten

Australien ist das einzige Land der Erde, das auch gleichzeitig einen ganzen Kontinent umfasst. Von allen Kontinenten ist Australien mit einer Fläche von ca. 7.500.000 Mill. Quadratkilometern der kleinste. Australien ist damit rund einundzwanzig mal größer als die Bundesrepublik Deutschland. Die größte Ost – West Ausdehnung beträgt maximal 4.500 Kilometer. Zum Vergleich könnte man Chile einmal komplett für quer über den australischen Kontinent legen, und es würde nicht darüber hinausragen. In Nord – Süd Ausdehnung bewegen sich die Entfernungen im Bereich von 2.000 – 3.500 Kilometern. Ein Vergleich mit Chile lässt sich allerdings nur sehr begrenzt ziehen, da es sich bei Chile um ein Land mit einem sehr anspruchsvollem Hochgebirgsrelief handelt. Australien hingegen ist von seinem geologischen Bau her relativ einfach gestaltet. Der Küstenverlauf ist nur durch sehr wenige markante Vorsprünge und Einbuchtungen gekennzeichnet. Weiterhin gibt es nur geringe Höhendifferenzierungen. Hohe Gebirge und große Vulkane fehlen völlig. Der höchste Berg des Landes, der Mount Kosciusko erreicht eine Höhe von 2228 Metern. (Hughes 1998)

Großräumlich gesehen lässt sich Australien in drei geographische Gebiete einteilen:

1) Das ostaustralische Hochland

2) Das mittelaustralische Tiefland

3) Das westaustralischen Tafelland

An dieser Stelle wird auf die sich im Anhang II befindliche Abbildung 4 – 1 „Landkarte von Australien“ verwiesen.

Das allgemeine Klima Australiens ist von verhältnismäßig hohen Temperaturen und großen Schwankungen innerhalb der Niederschlagsmengen geprägt. Langjährige Dürreperioden können von gleichermaßen verheerenden Überflutungen abgelöst werden und umgekehrt. Als Ergebnis schwanken auch die Erträge der Landwirtschaft entsprechend den Niederschlagsmengen. Insgesamt ist Australien nach der Antarktis der trockenste Kontinent. Nur etwa 30 % des Landes gehören zu den feuchteren Klimabereichen in denen ein Regenfeldbau möglich ist. Der größte Teil dieser Gebiete liegt in den nördlichen, östlichen und südöstlichen Küstenbereichen. In den restlichen 70 % liegt die durchschnittliche jährliche Niederschlagsmenge unterhalb von 500 Millimeter je Quadratmeter. Erschwerend kommt hinzu, dass diese Niederschlagsmengen normalerweise zeitlich sehr ungleichmäßig fallen. Durch die hohen Temperaturen im Landesinneren werden dort auch sehr hohe Verdunstungswerte erreicht, dies setzt die Wirkung der Niederschläge weiter herab. (Löffler, E., Grotz, R. 1995)

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