Bund und Länder im Streit um die Föderalismusreform

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Bisherige Entwicklung des Föderalismus

3. Reformnotwendigkeit

4. Zusammensetzung der Kommission
4.1 Vertreter aus Bundesrat und Bundestag
4.2 Die Sachverständigen
4.3 Sonstige Teilnehmer
4.4 Kritische Anmerkungen

5. Ziele der Kommission
5.1 Offizielle Vorgaben
5.2 Der Entscheidungskorridor

6. Was außen vor blieb
6.1 Länderneugliederung
6.2 Länderfinanzausgleich
6.3 Reform des Bundesrats

7. Schwerpunkte der Kommissionsarbeit
7.1 Zustimmungsgesetze
7.2 Finanzbeziehungen
7.2.1 Gemeinschaftsaufgaben
7.2.2 Steuergesetzgebung
7.3 Konkurrierende Gesetzgebung
7.4 Europapolitik
7.5 Bildungspolitik

8. Analyse des Scheiterns
8.1 Der pfadabhängige Entscheidungsprozess
8.2 Der Entscheidungsprozess im politischen System: Parteienwettbewerb, Machtsicherung, Diskurse

9. Ausblick auf weitere Vorgehensweisen

10. Fazit

1. Einleitung

Kann das politische System sich selbst reparieren? Mit der Föderalismusreform oder der „Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung“ wurde bis vor ein paar Monaten zumindest ein Versuch in diese Richtung unternommen. Er war nicht von Erfolg gekrönt – dennoch ist das Thema nach wie vor präsent und eine Fortsetzung des Versuchs wird in der politischen und der allgemeinen Öffentlichkeit erwartet.

Eine Reform des Föderalismus wirkt sich auf die zukünftigen Gestaltung der Beziehungen zwischen Bund und Ländern und die politische Gestaltungsfähigkeit unserer Bundesländer aus. Welche Verfügungsgewalt ein Bundesland hat, das sollte vor allem die dort wohnhaften Bürger interessieren – bei mir weckte dieses Thema jedenfalls lebhaftes Interesse. Während meines sozialwissenschaftlichen Studiums bin ich oft zwischen mehreren Bundesländern „gependelt“, ich bekam eine Vorstellung von den kulturellen Ausprägungen und der Vielfalt der Länder und so kam es, dass ich mich auch professionell mit dem Föderalismus auseinandersetzen wollte. Die Bundesländer sind für jeden von uns Objekt sozialer Identifikation und sie sind eine wichtige Ebene politischer Entscheidungen und administrativer Dienstleistungen. Nach wie vor gibt es neben den kulturellen auch materielle Unterschiede zwischen den Bundesländern, die Rede ist von der stark differierenden Finanzkraft der Länder, welche sich in der Infrastruktur und der Erfüllung politischer Aufgaben niederschlägt. Diese Unterschiede sind ein Ausgangspunkt der raumgebundenen Interessen im Föderalismus, sie spielten in der Föderalismusreform eine wichtige Rolle. Oft ging es direkt oder indirekt um die Frage, wie viel Unterschiedlichkeit wir in Deutschland haben wollen und vor allem darum, wie man gegebenenfalls die bestehenden komplizierten Regelungsmechanismen zwischen Bund und Ländern auflösen könnte. Nach mehr als einem Jahr intensiver Arbeit von Sachverständigen, Projektgruppen und Kommissionsmitgliedern wurde am 17. Dezember 2004 bekannt gegeben, dass die Kommission ihre Beratungen ohne Ergebnis beendet.

Die vorliegende Arbeit soll ein Beitrag zur weiterführenden Diskussion über eine Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung sein. Das jüngste Reformvorhaben soll von der Zusammensetzung der Kommission über die Aufgaben, mit denen sie befasst war bis zur letzten Verhandlung hin analysiert werden. Es wird gezeigt, mit welchen Problemstellungen Bund und Länder im Verlauf der Kommissionsarbeit konfrontiert waren und welche Differenzen zum Scheitern der Verhandlungen führten. Es soll die Frage beantwortet werden, wie es dazu kommen konnte, dass so kurz vor dem Abschluss der Verhandlungen und nach der langen Arbeit der Kommission und den Arbeitsgruppen, ein Übereinkommen von Bund und Ländern nicht erreicht wurde und welche Faktoren in dem Zusammenhang ausschlaggebend waren. Die Aussicht auf ein positives Übereinkommen in der Kommission war ja durchaus gegeben. Zuletzt hat sich der scheinbare Konsens aber in einen Dissens verwandelt. Von allen Beteiligten wurde die Bildungspolitik zum Stolperstein für die Föderalismuskommission erklärt. Doch wie kommt es dass aufgrund eines einzigen strittigen Punktes die ganze Reform scheiterte? Warum war es nicht möglich, sich über die Zuständigkeiten in der Bildungspolitik zu einigen?

Keine Veränderung in der politischen Ordnung ist ohne eine Verschiebung von Macht und Einfluss möglich. Bei Bund und Ländern stand der Machterhalt bzw. die Machterweiterung durch die Reform im Vordergrund. Für jeden Verlust an Kontrolle oder Kompetenzen verlangten Bund und Länder ein Entgegenkommen in einem anderen Bereich. Auf diese Weise konnten nur kleine Reformschritte beschlossen werden und die Enttäuschung der Länder über das bisher Erreichte machte sich bemerkbar. Das Ultimatum Edmund Stoibers, entweder den Ländern die geforderten Zuständigkeiten in der Bildung zu gewähren, oder die ganze Reform scheitern zu lassen, war schließlich nur der Auslöser des Scheiterns. Dahinter steckte neben des Versuchs der Machtsicherung der Konkurrenzkampf zwischen den beiden großen Volksparteien. Wie sich herausstellte, behinderten die unterschiedlichen Zielsetzungen der unionsregierten Bundesländer im Süden und der SPD im Bund als auch der Regierung ein Übereinkommen zwischen den Vorsitzenden wesentlich. Auch der Regelungsgegenstand an sich – die Neuordnung der Zuständigkeiten in der Bildungspolitik – stellte eine schwer lösbare Aufgabe dar. Der Bund wollte eine Alleinzuständigkeit der Länder in einem politischen Bereich, der auch auf supranationaler Ebene von großer Bedeutung ist, nicht tolerieren.

Die Reform wurde letztlich nicht aus der Verfolgung des Zieles heraus entschieden, die bundesstaatliche Ordnung sinnvoll zu modernisieren. Ausschlaggebend waren vielmehr kurzfristige Überlegungen im Hinblick auf einen „gerechten“ Ausgleich der gegenseitigen Zugeständnisse und machtpolitische Erwägungen in Bezug auf bevorstehende Wahlen. Außenstehende wie die Bundesregierung, einzelne Ministerpräsidenten und die Parteien übten einen großen Druck auf die Vorsitzenden aus, ihre Vorstellungen in der Reform durchzusetzen. Diese Vorstellungen waren zu sehr auf die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse und der Vermeidung eines Wettbewerbs unter den Ländern ausgerichtet. Eine ernsthafte Revitalisierung des Föderalismus wird aber um eine Aktivierung landesstaatlicher Antriebskräfte nicht herumkommen. Da jede Seite nur dann von ihrer Position abweichen wollte, wenn dieser Verlust ausreichend kompensiert wurde, wurde das Reformziel, Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern und die Effizienz in der Aufgabenerfüllung zu steigern, größtenteils verfehlt.

Es ist im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich, jedes Reformdetail mit unterschiedlichen Positionen der Akteure, inhaltlichen Optionen und Ergebnissen ausführlich darzustellen. Dagegen sollen die Schwerpunkte der Reformdiskussion, d.h. die inhaltlichen Punkte, bei denen schwerwiegende Veränderungen vorgenommen werden sollten und die deshalb zu den größten Differenzen geführt haben, beispielhaft ausgeführt werden. Zu diesen Schwerpunkten zählt der Abbau der zustimmungspflichtigen Gesetze, eine Neuordnung der Finanzbeziehungen, insbesondere der Gemeinschaftsaufgaben und der Steuergesetzgebung, der konkurrierenden Gesetzgebung sowie Zuständigkeiten in der Europapolitik und der Bildungspolitik. Auf diese Punkte wird im Kapitel 7 eingegangen. Zuvor ist eine Rückschau auf die Föderalismusentwicklung der letzten Jahrzehnte notwendig. Nur mit dem Wissen um die Entstehung der Politikverflechtung – welche in Kapitel 2 dargestellt wird – ist ein Verständnis der aktuellen Situation, unter der die Kommissionsarbeit stattfand, möglich. Im Anschluss daran werden im 3. Kapitel die Reformnotwendigkeiten, die sich aus der politischen Praxis ergeben, zusammengefasst. In Kapitel 4 wird der Aufbau der Kommission erklärt und problematisiert, worauf in Kapitel 5 ein Überblick über deren Zielsetzungen folgt. Hier sind auch die Abgrenzungen der Reformvorhaben zu beachten (Kapitel 6), welche zum Teil im Vorfeld bewusst getroffen wurden, zum Teil auch in der Kommission ignoriert wurden. An die ausführliche Darstellung der Kommissionsarbeit schließt im Kapitel 8 die Analyse der Vorgänge an, die zum Scheitern der Verhandlungen führten. Daran anknüpfend stellt sich die Frage, wie es nun weitergehen soll und welche Einschätzungen es bisher dazu gibt. Diese Frage soll in Kapitel 9, gefolgt von einer abschließenden Betrachtung (Kapitel 10) geklärt werden.

2. Bisherige Entwicklung des Föderalismus

Die bundesstaatliche Entwicklung der vergangenen Jahrzehnte ist außerordentlich einseitig in Richtung auf einen immer unitarischer werdenden Bundesstaat verlaufen, worunter vor allem die Eigenstaatlichkeit und Eigenverantwortung der Bundesländer gelitten hat. Die Grundsätze von Vielfalt und auch Wettbewerb sind immer stärker hinter einem System von wachsender Zentralisierung vor allem in der Gesetzgebung und immer stärkerer Verflechtung zurückgewichen. Alle zentralen Strukturmerkmale des föderativen Systems wirken in Richtung auf eine kooperative Praxis in Bund und Ländern. Im Unterschied zum amerikanischen Bundesstaat, der in seiner ursprünglichen Konstruktion auf der Idee der Gewaltenteilung und des Machtgleichgewichts zwischen Zentralstaat und Gliedstaaten beruhte, wurden den staatlichen Ebenen in der Bundesrepublik nicht gesamte Aufgaben zugewiesen, in denen sie die Regelungs- und Verwaltungskompetenzen ausüben, sondern sie erfüllen jeweils für die gleichen Aufgabenbereiche unterschiedliche Funktionen.^[1] Der Bund ist in den wichtigsten Aufgabenbereichen für die Gesetzgebung zuständig, während die Länder zwar eigene Gesetzgebungskompetenzen besitzen, darüber hinaus aber vor allem für den Vollzug der Bundesgesetze zuständig sind. Da der Bund die Gesetze macht, die von den Ländern ausgeführt werden und die Landesregierungen bei der Gesetzgebung des Bundes gleichberechtigt mitwirken, ist auf keiner Ebene eigenverantwortliches politisches Handeln möglich. Die Nachteile der Politikverflechtung im deutschen Föderalismus sind seit Mitte der 70er Jahre in der Wissenschaft und seit Anfang der 80er Jahre in der Politik diskutiert worden: Dazu zählen in erster Linie:

- Die Schwerfälligkeit der Entscheidungsverfahren und der Kompromisscharakter der Ergebnisse
- Die Verwischung politischer Verantwortlichkeit und mangelnde Transparenz für den Bürger
- Die Schwächung des Bundesparlaments, dessen Handlungsfähigkeit weithin durch die Notwendigkeit von Verhandlungen der Regierungen des Bundes und der Länder eingeschränkt wird
- Der Bedeutungsverlust der Landtage, die kaum noch ihrer Funktion als Gesetzgeber und Institutionen dezentraler Politikformulierung gerecht werden und die ohne Einfluss auf die Rolle ihrer Regierung bei der Gesetzgebung des Bundes sind.

Die Gewichte in der föderativen Ordnung verschoben sich bereits zwischen 1949 und der zweiten Hälfte der sechziger Jahre immer weiter zum Zentralstaat hin. Mittels seiner Finanzwirtschaft mischte sich der Bund zunehmend in Landeskompetenzen ein, z.B. indem er Vorhaben finanzierte, die außerhalb seiner Zuständigkeit lagen. Einige Länder waren auf diese Beihilfen und Zuschüsse zu Landesinvestitionen angewiesen. Deren Landespolitiker zeigten sich empfänglich für die Hilfen des Bundes und waren politisch wenig sensibel hinsichtlich der damit verbundenen Gefährdung der föderativen Balance.^[2] Der Preis, den der Bund für die Ausdehnung seiner Zuständigkeiten zu entrichten hatte, war aus Sicht der Länder, jedenfalls der Landesregierungen, hinreichend attraktiv: Die Einräumung immer weitergehender Mitwirkungsrechte bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes. Infolge der extensiven Auslegung des Art. 84 Abs. 1 GG wurden alle Gesetze, die Vorschriften über die Ausführung durch die Länderverwaltung enthielten, als ganze im Bundesrat zustimmungspflichtig.

In der Politik der 60er Jahre ging es nicht mehr um die klassische Notstandssituation, wie sie sich aus der Nachkriegszeit ergeben hatte, sondern um einen neuen Modus der Zukunftsbewältigung. Der Begriff der „Planung“ erlebte in diesem Zusammenhang eine neue Konjunktur.^[3] Ein zusätzliches Instrument der Politikverflechtung wurde 1969 mit den Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und 91b GG geschaffen: Bund und Länder sind zur gemeinsamen Planung, Entscheidung und Finanzierung von Aufgaben verpflichtet, die im Grunde in den Kompetenzbereich der Länder fallen.

Der Bund hat im Laufe der Zeit seine Gesetzgebungstätigkeit weiter ausgedehnt, indem er praktisch alle Regelungsmöglichkeiten, für die den Ländern eine konkurrierende Zuständigkeit zusteht, vollständig ausübte. Die ungleichgewichtige Entwicklung in den Ländern, die Unterausstattung bestimmter Teilgebiete mit Infrastruktureinrichtungen sowie die Überforderung der Länder mit Aufgaben des modernen Wohlfahrtsstaates wurden als Gründe dafür angeführt, dass eine starke horizontale und vertikale Koordination der Tätigkeiten von Bund und Ländern notwendig sei. Der Ruf nach der „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ im Bundesgebiet diente der Rechtfertigung sowohl von Formen der Zusammenarbeit zwischen den Ländern als auch der Mitwirkung des Bundes an Aufgaben der Länder. Den wachsenden wirtschafts-, konjunktur- und strukturpolitischen Problemen glaubte man nur dann begegnen zu können, wenn Bund und Länder ihr Handeln stärker als bis dahin üblich aufeinander abstimmten. Bei der Verfassungsänderung 1994 ist der Versuch gemacht worden, die Gesetzgebungsgewalt des Bundes bei der konkurrierenden wie bei der Rahmengesetzgebung zu beschränken. Die Idee war, die Anforderungen für die Ausübung der entsprechenden Kompetenz in Art. 72 Abs. 2 GG zu verschärfen. Jedoch ist keine konsistente Regelung erreicht worden. Der Art. 72 Abs. 2 wechselte lediglich von einer „Bedürfnis-„ zu einer „Erforderlichkeitsklausel“, um das Bundesverfassungsgericht zu der eingehenden Prüfung zu zwingen, und beließ es bei der „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ und „Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit“ als legitime Gründe, wenn diese eine bundesgesetzliche Regelung im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich machten.^[4]

Als weiteres Element der Politikverflechtung kam 1970 der Länderfinanzausgleich hinzu. Artikel 107 GG regelt die Verteilung der Steuern unter den einzelnen Ländern, den sogenannten „horizontalen Finanzausgleich“. Er bestimmt, dass die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird. Die Finanzkraft der ausgleichsberechtigten Länder wird dabei auf mindestens 95 Prozent des Länderdurchschnitts angehoben. Dieser Artikel ist Ausdruck der Solidarität zwischen den Ländern, bei der der Stärkere dem Schwächeren hilft. Von seiner ursprünglichen Zielsetzung als Hilfe zur Selbsthilfe, die sich eines Tages von selbst erübrigt, ist der Länderfinanzausgleich weit entfernt. Die Umschichtungsvolumen wurden von Jahr zu Jahr größer. Schließlich hatte die Unzufriedenheit der „Geberländer“ mit der bestehenden Ressourcenverteilung ein Ausmaß angenommen, das nicht nur wiederholte Klagen vor dem Bundesverfassungsgericht, sondern mindestens ebenso zahlreiche Forderungen nach Veränderung des bestehenden Systems des Finanzausgleichs veranlasste. Bayern plädierte für eine Begrenzung der Zahlungspflichten auf die Hälfte der über dem Durchschnitt liegenden Finanzkraft. Das Bundesverfassungsgericht folgte zwar nicht diesem Anliegen, verlangte aber, dass das Finanzausgleichsgesetz in zwei Schritten bis Ende des Jahres 2002 bzw. 2004 grundlegend geprüft wird.^[5]

1990 hatte sich mit dem Prozess der deutschen Vereinigung die unerwartete Gelegenheit ergeben, über einen Prozess der Verfassungsgebung die bundesstaatliche Organisation noch einmal zur Disposition zu stellen. Aber die westdeutsche Politik und öffentliche Meinung weigerten sich mehrheitlich, das zur Kenntnis zu nehmen. Man konzentrierte sich in erster Linie auf die Bewahrung des verfassungspolitischen Status quo, so dass die mit der Vereinigung verbundenen Chancen nicht wahrgenommen wurden. Gerhard Lehmbruch bezeichnet dies als das „Versagen einer risikoscheuen Führung, die sich des konstruktiven institutionellen Denkens seit langem entwöhnt hatte“.^[6] Nach der deutschen Einheit steigerte sich die Komplexität des verflochtenen Systems weiter. Der Bund konnte in den neuen Ländern einen realen Einfluss- und Kompetenzzuwachs verwirklichen. Mit erheblichen finanziellen Mitteln fördert er wirtschaftspolitische, arbeitsmarktpolitische, infrastrukturelle, kulturelle und städtebauliche Maßnahmen in den neuen Ländern. Durch diese Unterstützungsleistungen greift er erheblich in die Kompetenzen der Länder ein.

Seit der Wiedervereinigung bestehen nicht mehr nur Bund-Länder-Konflikte um die Zentralisierung und Dezentralisierung von Aufgaben. Es kommen enorme Verteilungskonflikte zwischen den Ländern hinzu. Die gegensätzlichen Interessen der Länder führten in den letzten Jahren zu einer Diskussion, die von Verfechtern eines Wettbewerbsföderalismus einerseits und eines Kooperationsföderalismus andererseits, geformt wurde. Der Wettbewerbsföderalismus zielt auf getrennte Verantwortlichkeiten und eigene Zuständigkeiten für die Länder, während mit dem Kooperationsföderalismus die Aufgaben- und Ausgabenteilung von Bund und Ländern weiterhin befürwortet wird.

Die föderale Ordnung verhindert institutionellen Wettbewerb oder zumindest behindert sie ihn. Die Bundesländer können nur einen kleinen Teil der möglichen Parameter im Standortwettbewerb einsetzen, die meisten sind bundeseinheitlich geregelt.^[7] Grundgedanken des Konzepts eines Wettbewerbsföderalismus finden sich ab 1997 in mehreren Reformansätzen der FDP und ihr nahe stehenden Einrichtungen, z.B. im Positionspapier der Friedrich-Naumann-Stiftung „Wider die Erstarrung in unserem Staat – Für eine Erneuerung des Föderalismus“. Die Liberale Partei betont darin, dass ein Wettbewerb stattfinden müsse um die besten Lösungen, wie man dieses Land nach vorne bringen könne. Ein föderaler Wettbewerb ermögliche es, neue wirtschaftspolitische, aber z.B. auch bildungspolitische Wege in einzelnen Bundesländern zu erproben, erfolgreiche Aufgabenlösungen zu finden und zu übernehmen.^[8]

Die Ministerpräsidenten Bayerns und Baden-Württembergs haben ab 1996 mehrere Initiativen mit dem Ziel gestartet, den Wettbewerbsgedanken im Föderalismus zu stärken. Konkret fordern die Ministerpräsidenten die Rückführung von Bundeskompetenzen und die Stärkung der Befugnisse der Landtage, den Abbau der Mischfinanzierungen, eine eigene Steuerautonomie der Länder, eine Steuerreform der Unternehmens-, Einkommens- und Körperschaftssteuer mit einem Tarifgestaltungsrecht der Länder. Die Befürworter des Wettbewerbsföderalismus betonen im allgemeinen, dass die Pflicht zur Solidarität der Länder untereinander sich im Grundsatz der Hilfe zur Selbsthilfe konkretisiert. Das heißt, nicht die vollständige Nivellierung aller Lebensumstände, sondern Chancengerechtigkeit für die Bürger jeden Landes sollte das Ziel des Föderalismus sein.

Eine gegensätzliche Ansicht vertritt der Bund, der seine Kompetenzen auf diese Weise verteidigt: Man müsse definieren – so die Sicht des Bundes – wo in Deutschland einheitliche Standards erforderlich sind und wo sich der einheitssichernde Bundesgesetzgeber nicht zurückziehen darf. Den Wettbewerbsbefürwortern wird vorgeworfen, Vielfalt um der Vielfalt willen zu propagieren.^[9] Der Bund warnt hier vor einer Entkoppelung der starken Länder von den schwachen. Chancen für Wettbewerb gebe es nur, insoweit es um die Qualität der Politik in der Aufgabenwahrnehmung gehe.^[10] Vertreter der neuen Bundesländer setzen sich ebenfalls von den Ideen der Wettbewerbsföderalisten ab. Wolfgang Böhmer, Ministerpräsident von Sachsen-Anhalt, betonte in der Kommission, dass ein echter Wettbewerb Chancengleichheit am Start voraussetze, die nicht gegeben sei. Die Rahmenbedingungen eines Gestaltungsföderalismus setzten voraus, dass jemand etwas habe, womit er gestalten kann.^[11] Die nähere Betrachtung zeigt, dass die neuen Bundesländer eher daran interessiert sind, den Wettbewerb zu begrenzen als auszuweiten, denn sie befinden sich bereits in mehreren Konkurrenzsituationen: Sie konkurrieren mit anderen Ländern um private Investoren, sie stehen in einer permanenten Auseinandersetzung mit dem Bund, als ganzes Land befinden sie sich in einer Konkurrenzsituation mit den vertikalen Ressortinteressen und schließlich müssen sie auch den Wettbewerb der europäischen Regionen bestehen.^[12]

Die sich unversöhnlich gegenüberstehenden Positionen des solidarischen und des wettbewerbsorientierten Föderalismus mindern offensichtlich die Chancen tief greifender Reformen. Angesichts der Verteilungskämpfe aufgrund finanzieller Engpässe von Ländern, Bund und Kommunen ist ein einvernehmliches Handeln der politischen Akteure bei Reformversuchen nicht zu erwarten. Unterschiedliche Interessen der Bundesländer und divergierende Ansichten der politischen Parteien lassen vermuten, dass die Positionen der Wettbewerbsföderalisten und der Befürworter des solidarischen Föderalismus weiter verhärtet bleiben.^[13] Dies wurde bereits in der ersten Sitzung der Kommission durch die Stellungnahmen von allen Seiten deutlich. Dennoch fehlt es nicht an Vorschlägen für eine Reform des Föderalismus, mit dem Ziel, die Leistungsfähigkeit der politischen Institutionen in Deutschland zu verbessern. Die Forderungen an die Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung sollen im folgenden erläutert werden.

3. Reformnotwendigkeit

Hauptansatzpunkt jeglicher Kritik am bestehenden System betrifft den Entscheidungsverbund zwischen den staatlichen Ebenen. Es hat sich ein Föderalismus herausgebildet, dessen wesentliches Kriterium ist, dass alle über alles entscheiden. Es gilt die „volonté de tous“, eine organisierte Verantwortungslosigkeit.^[14] Wo liegen die wesentlichen Verbesserungsmöglichkeiten dieser Zuständigkeitsverflechtung?

Zunächst genügt eine Politik von hoher Verlässlichkeit heute nicht mehr, um dem Druck neuer Herausforderungen und Probleme zu begegnen: Verschärfter Standortwettbewerb im europäischen Binnenmarkt, Überlastung der sozialen Sicherungssysteme durch hohe Arbeitslosigkeit und Überalterung der Gesellschaft. Diese Probleme können nicht mit einer konsensualen Politik der mittleren Linie bewältigt werden. Insbesondere dann, wenn im Bundesrat oppositionelle Mehrheit herrscht. Fritz W. Scharpf schrieb in seiner Stellungnahme zur Reform: „Wenn der politische Konkurrenzkampf dominiert, können auch andernfalls mögliche Sachkompromisse blockiert werden – und dafür, dass das Konkurrenzmotiv auch zwischen den Wahlterminen des Bundestags nicht vergessen wird, sorgen sechzehn Landtagswahlen, die wegen der Rolle des Bundesrats fast durchweg als Plebiszit für und gegen die Bundespolitik inszeniert werden.“^[15] Die Möglichkeit zur Blockadepolitik ergibt sich aus der Zahl der zustimmungspflichtigen Gesetze im Bundesrat. Diese geht mit derzeit über 60 Prozent aller Bundesgesetze weit über das hinaus, was dem Verfassungsgeber je vorgeschwebt haben könnte. Art. 80 Abs. 2 GG macht alle Verordnungen zustimmungspflichtig, die Zustimmungsgesetze ausführen. Eine wichtige Forderung lautet, den Anteil der Zustimmungsgesetze im Bundesrat radikal zu reduzieren und damit dem Bund mehr Spielraum in seiner Gesetzgebung zu eröffnen.

Geklagt wird ebenso das undurchsichtige Mischsystem von Einnahmen, Ausgaben und Aufgaben. Die Mischfinanzierungen, insbesondere die Gemeinschaftsaufgaben sollen abgeschafft werden. Es handelt sich hierbei um die „komplizierteste Aufgabenerledigung, die man sich in einem Bundesstaat ausdenken kann“^[16] Durch die mangelnde Transparenz der Umverteilungs- und Finanzströme können sich die maßgeblich Handelnden aus der Verantwortung stehlen. Die Schuld für Kosten, Versorgungslücken, verfehlte Austarierung von Zielkonflikten und Immobilismus wird bisher zwischen den Ebenen hin und her geschoben.^[17] Aufgeblähte Haushalte, Schuldenberge und Misswirtschaft sind vielfach die Folge. Das übergeordnete Reformziel muss deshalb eine klarere Aufgaben- und Ausgabenzuweisung sein.

Weiterhin wird eine Reduzierung des Gesetzgebungsrechts des Bundes zugunsten der Gesetzgebung der Länder gefordert. Es soll im wesentlichen auf die Bereiche Verteidigung, Rechtsordnung, Menschenrechte, Außenpolitik und die Rahmensetzung für die Umwelt-, Wirtschafts- und Sozialpolitik sowie auf die Garantie des freien Handels im Inland beschränkt werden.^[18] Die Länder bekämen dann mehr eigene Zuständigkeiten und das Vetorecht des Bundesrates wäre nicht mehr wie im bisherigen Maße erforderlich. Dringender Reformbedarf besteht in dem Zusammenhang in der Regelung des Art. 72 Abs. 2 GG. Strukturell hat sich die sogenannte „Bedürfnisklausel“ als keine hinlängliche Bremse gegenüber einem Übermaß an bundesrechtlichen Regelungen erwiesen. Dies ist im wesentlichen auf die langjährige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zurückzuführen, die diese Bedürfnisklausel als nicht justitiable Ermessensregelung zugunsten des Bundes gedeutet hatte.

Von Bundesseite wird zudem beklagt, dass der Einfluss Deutschlands in der Europäischen Union wegen des retardierenden Einflusses der Länder erheblich geringer sei, als es dem Gewicht der Bundesrepublik entspreche.^[19] Eine Schwächung der Wahrnehmung nationaler Interessen durch die fehlende Einheitlichkeit und Verzögerungen bei der Willensbildung sind die Folge. Um dies zu verbessern, wird eine durchgehende Vertretung Deutschlands vom Bund gefordert, abweichend vom Art. 23 GG. Reformbedarf besteht auch bei der Aufgabenverteilung der Zuständigkeiten auf europäischer Ebene. Die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern in der Europapolitik sollten neu geregelt werden, um den Herausforderungen des Standortwettbewerbs im europäischen Binnenmarkt wirksam zu begegnen.^[20]

Unbestreitbar besteht nach dem Überblick konkreter Problempunkte Bedarf für Reformen, insbesondere wenn Entscheidungsprozesse zunehmend blockiert werden. Zu Beginn der Kommissionsarbeit war man sich einig, dass der Föderalismus in seiner derzeitigen Gestaltung nicht zukunftsfähig sei und reformiert werden müsse, um „schneller, besser und internationaler“^[21] zu werden.

4. Zusammensetzung der Kommission

4.1 Vertreter aus Bundesrat und Bundestag

Der Kommission gehörten je 16 Vertreter von Bundestag und Bundesrat an. Sie wurden von etwa 60 Beratern unterstützt. Die gemeinsamen Vorsitzenden waren Bayerns Ministerpräsident Edmund Stoiber (CSU) und der SPD-Vorsitzende Franz Müntefering. Für jedes Kommissionsmitglied wurde ein Stellvertreter ernannt, der an allen Kommissionssitzungen teilnehmen konnte.

Jede Landesregierung bestimmte aus ihren Mitgliedern und stellvertretenden Mitgliedern des Bundesrates eines zum Mitglied der Kommission. Dies waren die Ministerpräsidenten Christian Wulff (Niedersachsen), Erwin Teufel (Baden-Württemberg), Kurt Beck (Rheinland-Pfalz), Wolfgang Böhmer (Sachsen-Anhalt), Edmund Stoiber (Bayern), Roland Koch (Hessen), Matthias Platzeck (Brandenburg), Harald Ringstorff (Mecklenburg-Vorpommern), Peter Müller (Saarland), Heide Simonis (Schleswig-Holstein), Dieter Althaus (Thüringen), Peer Steinbrück (Nordrhein-Westfalen) und Georg Milbradt (Sachsen) sowie die Bürgermeister Klaus Wowereit (Berlin), Henning Scherf (Bremen), und Ole von Beust (Hamburg).

Der Bundestag stellte folgende Kommissionsmitglieder: Von der SPD Hermann Bachmeier, Hans-Joachim Hacker, Volker Kröning, Franz Müntefering, Ortwin Runde, Wilhelm Schmidt, Angelica Schwall-Düren und Erika Simm. Von der CDU/CSU Wolfgang Bosbach, Hans-Peter Friedrich, Bernd Neumann, Norbert Röttgen, Thomas Strobl und Antje Tillmann. Von Bündnis 90/Die Grünen nahm Krista Sager und von der FDP Ernst Burgbacher teil.

Weiterhin nahmen vier Vertreter der Bundesregierung als beratende Mitglieder mit Rede- und Antragsrecht, jedoch ohne Stimmrecht, an den Sitzungen der Kommission teil. Die Vertreter der Bundesregierung waren Bundesfinanzminister Hans Eichel, Bundesjustizministerin Brigitte Zypries, Renate Künast (Bundesministerin für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft) und Frank-Walter Steinmeier (Staatssekretär und Chef des Bundeskanzleramts).

Als beratende Mitglieder mit Rede- und Antragsrecht, jedoch ohne Stimmrecht, nahmen 6 Abgeordnete aus den Landtagen an den Sitzungen der Kommission teil. Sowohl die Mitglieder des Landtags als auch die der Bundesregierung konnten wiederum Stellvertreter benennen, die an den Kommissionssitzungen teilnehmen durften und im Falle der Abwesenheit eines beratenden Mitglieds rede- und antragsberechtigt waren. Um die inhaltliche Auseinandersetzung voranzutreiben wurden zu Beginn der Kommissionsarbeit zwei Arbeitsgruppen „Gesetzgebungskompetenzen und Mitwirkungsrechte“ und „Finanzbeziehungen“ eingesetzt.

4.2 Die Sachverständigen

An den Beratungen der Kommission nahmen 12 Sachverständige mit Rederecht, aber ohne Antrags- und Stimmrecht teil. Die Berufung erfolgte einvernehmlich durch die Kommission.

Unter den Sachverständigen waren namhafte Experten aus der Föderalismusforschung wie Fritz W. Scharpf (Max-Planck-Institut für Gesellschaftsforschung Köln), Arthur Benz (Fernuniversität Hagen) und Rupert Scholz (Universität München). Weitere Sachverständige kamen aus dem Bereich des öffentlichen Rechts wie Edzard Schmidt-Jortzig (Universität Kiel), Ferdinand Kirchhof (Universität Tübingen) und Peter Huber (Universität München) sowie der ehemalige Verfassungsrichter Dieter Grimm (Wissenschaftskolleg Berlin). Weitere Sachverständigen waren Hans Meyer (Humboldt-Universität Berlin), Rüdiger Pohl (Institut für Wirtschaftsforschung Halle), Stephan Homburg (Universität Hannover), Hans-Peter Schneider (Universität Hannover) und Joachim Wieland (Universität Frankfurt).

4.3 Sonstige Teilnehmer

Als ständige Gäste mit Rede- und Antragsrecht, jedoch ohne Stimmrecht nahmen 3 Vertreter aus den Präsidien der kommunalen Spitzenverbände an den Sitzungen der Kommission teil. Diese kamen vom Deutschen Städtetag, dem Deutschen Landkreistag und dem Städte- und Gemeindebund.

4.4 Kritische Anmerkungen

Mit der Zusammensetzung der Kommission aus zahlreichen Vertretern aller Länder, Parteien und weiteren „Betroffenen“ zeigt sich wiederum die mühselige Notwendigkeit der Koordination von Politik im föderalistischen System aufgrund der Kompetenzverteilung.

Dass die Föderalismusreform nicht erfolgreich beschlossen werden konnte, dazu hat der umfangreiche Aufbau der Kommission sicher mit beigetragen. Allein die Kommissionsmitglieder, Regierungsvertreter, Landtagsvertreter, Sachverständige und Spitzenverbände ergeben bereits 41 Teilnehmer. Hinzu kommen noch die Stellvertreter, die ihr Teilnahmerecht konsequent nutzten, wie sich den Sitzungsprotokollen entnehmen lässt. Bei dieser Vielzahl der Beteiligten ist es praktisch unmöglich, eine effiziente Diskussion unter Beteiligung aller vorzunehmen. Im Schnitt waren etwa 70 Teilnehmer bei den Kommissionssitzungen anwesend. Der Ministerpräsident von Nordrhein-Westfalen, Peer Steinbrück sagte in einem Interview, dass es nicht seiner Vorstellung von Arbeitsfähigkeit entspreche, wenn da 100 Leute in einem Saal sitzen.^[22] Es gilt als wissenschaftlich belegt, dass die Chancen für einen Politikwechsel sinken, je höher die Zahl der Vetospieler ist, je stärker die Positionen der Vetospieler voneinander abweichen und je mehr sich die Positionen jeden Vetospielers mit denen seiner Gefolgschaft gleichen.^[23] Im Fall der Föderalismuskommission haben wir es mit vielen Vetospielern mit stark voneinander abweichenden Positionen zu tun. Wie stark diese sich mit denen seiner Gefolgschaft gleich, sei im Moment dahingestellt. Es ist augenscheinlich, dass eine Einigung unter 32 Stimmberechtigten, also den eigentlichen Entscheidungsträgern, einfacher gewesen wäre.

Hinzu kommt dass gerade die Stimmberechtigten der Länderseite in der Mehrzahl der Fälle durch Abwesenheit glänzten bzw. ihre Stellvertreter teilnahmen. Waren bei der ersten Sitzung noch vierzehn der sechzehn Ministerpräsidenten und Bürgermeister anwesend, so waren es bei der zweiten Sitzung nur noch sechs und bei der dritten Sitzung nur noch zwei. Hier wäre mehr Konsequenz von Länderseite wünschenswert gewesen. Die Stellvertreter hätten nur im Ausnahmefall einspringen sollen, denn eine konstante der Diskussionsteilnahme hätte zur Kompromissfähigkeit beigetragen. Durch ständig wechselnde Teilnehmer wird dies erschwert. Die Chancen zur Willensbildung und zur Entschlussfähigkeit sinken natürlich, wenn man bei einer Diskussion nicht anwesend ist.

Des weiteren ist kritisch anzumerken, dass auch die Art und Weise der Sitzungsarbeit alles andere als diskussionsfördernd war. Mit jeweils zwischen dreißig und vierzig Redebeiträgen pro Sitzung (wenn man die Einwürfe der Vorsitzenden außer Acht lässt) von je zwischen zehn und fünfzehn Minuten Dauer waren die Sitzungen ein endloses Prozedere, eine Aneinanderreihung langer Reden mit vielen Wiederholungen. Fragen sollten außerdem wenn möglich auch noch vorher beim Sekretariat angemeldet werden, was eine spontane Diskussion praktisch unmöglich macht. Statt dessen hätte man zum Beispiel zwei Einlassungen von je zehn bis fünfzehn Minuten von einem Bundes- und einem Landesvertreter an den Anfang stellen können, um die dann folgenden Beiträge auf je fünf Minuten zu begrenzen. Auf diese Weise wären die Teilnehmer gezwungen worden, ihre Ansichten möglichst präzise zu formulieren und in knapper Zeit darzulegen. Für alle anderen Teilnehmer wäre dies weniger ermüdend gewesen und man hätte zahlreiche Statements anhören können. Es wäre sicherlich eine größere Dynamik in der Diskussion entstanden und die Ziele der einzelnen Teilnehmer wären deutlicher geworden. Man hätte so einen besseren Überblick bekommen und sich schneller auf eine gemeinsame Position festlegen können.

Gleichwohl hätte man über eine ganz andere Zusammensetzung der Kommission nachdenken können. Die Kommission war de facto nichts anderes als ein vergrößerter Vermittlungsausschuss von Bundestag und Bundesrat. Ihre Mitglieder kamen direkt aus der Realpolitik; sie handelten als Vertreter von Parteien und Regierungen, die spezifische Positionen durchzusetzen hatten. Dieser Verhandlungsmodus konnte nur zu wenig innovativen Kompromissen auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner führen. Arthur Benz bezeichnete die Einrichtung einer Gemeinsamen Verfassungskommission schon vor zehn Jahren als Fehler. Diese könnte sich nie aus dem politischen Tagesgeschäften und den parteipolitischen Verhandlungsroutinen befreien und sei nicht geeignet, die Betriebsblindheit der politischen Klasse zu überwinden.^[24] Otto Graf Lambsdorff bemängelte, dass in der Kommission nur Politprofis sitzen und viel zuwenig unabhängiger Sachverstand. Man könne schließlich nicht erwarten, „dass die Frösche den Sumpf trockenlegen“.^[25] Die kleinen Parteien nannten als Alternative nach dem Scheitern der Kommission die Einsetzung eines Verfassungskonvents, der nicht so nah an der etablierten Politik ist wie die Stoiber/Müntefering-Kommission. Man darf zwar von andern institutionellen Strukturen keine Garantie dafür erwarten, dass die Qualität der Verfassungsdiskussion verbessert wird. Gleichwohl können sie ein breiteres Spektrum von Argumenten in die Beratungen einbringen und eine offene Erörterung dieser Argumente ermöglichen.

Dennoch muss man hinterfragen, ob ein unabhängiges Gremium die Kraft des Argumentes entfalten könnte, um die Handelnden unter Druck zu setzen? Es ist zu bezweifeln, dass eine Reform, die von politisch unabhängigem Sachverstand beschlossen wird, in Bundesrat und Bundestag ratifiziert wird. Wahrscheinlich wäre, dass ein solcher Reformvorschlag im Vermittlungsausschuss landen würde und dort auf ein Minimalkonsensniveau beschränkt werden würde.

5. Ziele der Kommission

5.1 Offizielle Vorgaben

Die Kommission sollte Vorschläge zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung in der Bundesrepublik Deutschland erarbeiten mit dem Ziel, die Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern zu verbessern, die politischen Verantwortlichkeiten deutlicher zuzuordnen sowie die Zweckmäßigkeit und Effizienz der Aufgabenerfüllung zu steigern. Dabei sollten insbesondere

- die Zuordnung von Gesetzgebungszuständigkeiten auf Bund und Länder
- die Zuständigkeiten und Mitwirkungsrechte der Länder in der Bundesgesetzgebung
- die Finanzbeziehungen (insbesondere Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen) zwischen Bund und Ländern

überprüft werden.^[26] Vor allem sollte es um die Entflechtung der Zuständigkeiten von Bund und Ländern bei der Gesetzgebung gehen. Bisher hat der Bundesrat bei rund 60 Prozent der Bundesgesetze ein Mitspracherecht. Der Anteil sollte auf 35 Prozent sinken. Im Gegenzug sollte die Eigenverantwortung der Länder gestärkt werden. Zudem sollten Teile der Finanzbeziehungen neu geordnet werden. Eine klare Aufgabentrennung würde den Bundesrat entlasten, mit der Zahl der Zustimmungsgesetze würde sich die Möglichkeit der parteipolitischen Blockade der Bundesgesetzgebung im Bundesrat drastisch verringern.

Außerdem waren beide Arbeitsgruppen explizit aufgefordert, die Auswirkungen der EU-Entwicklungen, insbesondere der Folgen des Vertrags von Nizza und den Arbeiten des EU-Konvents einzubeziehen, um die Europatauglichkeit von Grundgesetz und bundesstaatlicher Ordnung zu prüfen und gegebenenfalls zu optimieren. Das Ergebnis der Kommissionsarbeit sollte dann am 17. Dezember 2004 als abstimmungsreife Verfassungsänderung an Bundestag und Bundesrat übergeben werden.

5.2 Der Entscheidungskorridor

Im vorhergehenden Abschnitt wurde deutlich, dass die Kommission sich auf einige wesentliche Reformfelder beschränken wollte. Dies ist durchaus sinnvoll, denn die Konzentration auf Kernaufgaben setzt Kreativität und Ressourcen frei, den wirklichen Prioritäten besser gerecht zu werden. Die Tatsache, dass sich nur begrenzte, partielle Ziele ins Auge fassen und in kleinen Schritten ansteuern lassen, umschreibt der organisationstheoretische Begriff des „Entscheidungskorridors“. Dieser ist gekennzeichnet durch inkrementalistische Vorgehensweise und Kompromissbildung auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner („muddling through“). Im Entscheidungskorridor kann der Weg in Reformprozessen (fast) nur im vorgezeichneten Bahnen verlaufen, die zu verlassen hohe interne und externe Barrieren hindern, und es gibt (fast) keine Möglichkeit, den Prozess zu stoppen.^[27]

Diesen Entscheidungskorridor gab es auch in der Föderalismusreform. Die Handlungsmöglichkeit der Kommission mit allen organisatorischen Regeln ist auf eine absehbare Entwicklung festgelegt. Ein Rückzug wäre ebenso unmöglich gewesen, weil auf den Beteiligten ein hoher Handlungsdruck lag, zum einen von der Öffentlichkeit, zum anderen von ihren Parteien und Fraktionen. Die begrenzte Zielsetzung der Kommission ist zwar entscheidungstechnisch sinnvoll. Jedoch muss man sich über das Gewicht der gewachsenen Strukturen im Föderalismus im Klaren sein und die Zielsetzungen kritisch untersuchen. Denn es sollte dabei bleiben, dass die Bundesrepublik aus 16 Ländern besteht, die in ihrer Leistungskraft und Ausdehnung sehr unterschiedlich sind, aber alle einen Anspruch darauf haben, ihren Bürgern vergleichbare Lebensverhältnisse bieten zu können. Da weder das Solidarprinzip, nach dem die Steuereinnahmen in das System des föderalen Finanzausgleichs eingespeist werden, noch die Ländergrenzen zur Debatte standen, war nicht zu erwarten, dass man alle Strukturprobleme des deutschen Föderalismus mit einem Schlag lösen konnte. Peer Steinbrück bezeichnete das Vorhaben deshalb als eine „Reform der Reformfähigkeit der BRD“.^[28] Im nächsten Abschnitt wird thematisiert, wie der Entscheidungskorridor zustande kam, bzw. aus welchen Gründen bestimmte Ziele nicht verfolgt wurden.

6. Was außen vor blieb

Von besonderem Interesse ist nun die Frage, welche Aspekte bei der Zielsetzung der Kommission außen vor gelassen wurden und vor allem warum dies geschah. Die Analyse der einzelnen Themen verrät bereits einiges über die gegensätzlichen Standpunkte von Bund und Ländern und derselben untereinander. Darüber hinaus zeigt sich hier die Grenze der Konsensmöglichkeiten, die maximal erreichbar scheinen. Bei der Länderneugliederung, dem Länderfinanzausgleich und der Reform des Bundesrates schien es keine Aussicht auf eine Einigung zu geben.

6.1 Länderneugliederung

Der wohl am häufigsten problematisierte Aspekt in der Föderalismusdiskussion der letzten dreißig Jahre ist der Versuch einer Länderneugliederung. Die innere Ausgestaltung des Bundesstaates als auch die Anzahl der Länder ist im Grundgesetz nicht abschließend festgelegt worden. Es steht nur fest, dass es mindestens zwei Länder sein müssen. Kontroversen um den Länderfinanzausgleich brachten die Gliederung des Bundesgebiets in die Diskussion. Die Schaffung neuer, von der Wirtschaftskraft her ähnliche Länder wäre eine Möglichkeit gewesen, den lästigen Finanzausgleich überflüssig zu machen. Eine entsprechende Neugliederung der Länder war im Grundgesetz ursprünglich sogar vorgegeben, mittlerweile (seit 1976) sieht es sie nur noch als Möglichkeit vor. Einer der bekanntesten Neugliederungspläne war der der Ernst-Kommission von 1973, er wollte die Zahl der westdeutschen Länder von 11 auf 5 oder 6 verringern. Bayern und Nordrhein-Westfalen wären dem Plan zufolge unverändert geblieben, Baden-Württemberg nur geringfügig verändert worden; Hessen, Rheinland-Pfalz und das Saarland wären zu einem neuen Kunstland „Mittelwesten“ zusammengefügt worden; im Norden hätte es entweder ein riesiges Bundesland „Nord“ oder ein aus Bremen und Niedersachsen bestehendes Land „Nordwest“ und ein aus Hamburg und Schleswig-Holstein gebildetes Land „Nordost“ gegeben. Intendiert war damit nicht die Schaffung eigenständiger Länder im föderalistischen Sinn, sondern vielmehr eine ökonomisch effiziente Aufteilung des Bundesgebietes in gleich starke Wirtschaftsgebiete.^[29] Als nach der deutschen Einheit mit den neuen Bundesländern durchweg wirtschaftlich schwache Länder zum Bundesgebiet hinzukamen, erhielt die Diskussion neuen Auftrieb. Allerdings scheiterte eine Änderung des im Art. 29 GG geltenden Verfahrens. Danach ist eine Reform nur möglich, wenn sich die Mehrheit der Wähler im Gebietsteil, der von einer Grenzänderung betroffen ist, dafür ausspricht.

Da die Startbedingungen der Länder in punkto Größe, Wirtschaftskraft u. Einwohner höchst unterschiedlich sind, stellt sich die Frage, warum kein erneuter Versuch einer Neugliederung in der Kommission besprochen wurde. Der Widerstand gegen Zusammenlegung und Neuaufteilung der Länder erklärt sich leicht, wenn man an das starke Gewicht denkt, das die Länderverwaltungen haben und an deren Überlebensinteresse. Die Selbstbestimmung der Länder stellt im demokratischen Föderalismus eine äußerst schwer überwindbare Schranke für territoriale Eingriffe dar. Große Neugliederungsprojekte wie sie 1972 von der Ernst-Kommission vorgestellt wurden, mangeln insofern einer realistischen Einschätzung der Spielräume, mit denen es jedes demokratische Gemeinwesen nun einmal zu tun hat.^[30] Auch aus Sicht der Wissenschaft ist eine Länderneugliederung inzwischen weitgehend als unrealisierbar zurückgestellt worden.

Die Kommission hat sich deshalb rasch darauf verständigen können, dass Notwendigkeiten, Modelle oder gar konkrete Vorhaben zur territorialen Neugliederung des Bundesgebietes außerhalb ihrer Verhandlungen bleiben sollen. Das sei, so ein Sachverständiger, politisch auch zu unterstützen, da es wichtigere Reformziele gebe, derentwegen ablenkende Konfliktfelder ausgeklammert werden müssten.^[31] Der Abgeordnete Wolfgang Bosbach hat in der ersten Kommissionssitzung erklärt, eine Aussparung des Themas Neugliederung geschehe aus praktischen Erwägungen, schließlich solle die Arbeit irgendwann abschlossen werden. Außerdem könne wegen fehlender Bundeszuständigkeit dies nicht Aufgabe der Kommission sein, sondern nur der Länder, das heißt, man kann eine Neugliederung nicht von oben verordnen, die Bevölkerung muss sie mittragen.^[32]

Nichts desto trotz haben mehrere Redner darauf hingewiesen, dass dieses Thema nicht für alle Zeiten abgehakt ist. Ein Anstoß kam aus der FDP, welche die Neugliederung über den Umweg des Wettbewerbsföderalismus für möglich erachtet.^[33] Wenn sich die neuen Länder auf Dauer als nicht überlebensfähig erwiesen, könne man eine Länderneugliederung von unten über den Wettbewerb schaffen. Die FDP hat im Laufe der Verhandlungen nochmals gefordert, das Thema Länderneugliederung mit dem Ziel einer Änderung des Art. 29 GG auf die Tagesordnung zu setzen. Es überwog allerdings die Auffassung, das Thema nicht aufzugreifen. Offensichtlich bestanden keine Erfolgsaussichten, hätte man sich diesem Aspekt in der Kommission gewidmet.

[...]

^[1] Vgl. Abromeit, Heidrun (1992) Der verkappte Einheitsstaat, S. 20 f.

^[2] Vgl. Münch, Ursula (1999) Entwicklung und Perspektiven des deutschen Föderalismus, Aus Politik und Zeitgeschichte 13/99, S. 8.

^[3] Vgl. Lehmbruch, Gerhard (2003) Verhandlungsdemokratie, S. 183.

^[4] Vgl. Meyer, Hans (11.12.2003) Kommissionsdrucksache 0012, S. 15.

^[5] Vgl. Renzsch, Wolfgang (2000) Der Streit um den Finanzausgleich, in: Wehling, Hans-Georg (Hrsg.) Die deutschen Länder. Geschichte, Politik und Wirtschaft, S. 350.

^[6] Lehmbruch, Gerhard (1998) Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 185.

^[7] Vgl. Bertelsmann Stiftung (2001) Die Bundesländer im Standortwettbewerb, S. 20.

^[8] Vgl. Friedrich-Naumann-Stiftung (1997) Wider die Erstarrung in unserem Staat – Für eine Erneuerung des Föderalismus, S 3.

^[9] Vgl. Zypries, Brigitte (7.11.2003) Stenographischer Bericht der 1. Sitzung, S. 20.

^[10] Vgl. Sager, Christa (7.11.2003) Stenographischer Bericht der 1. Sitzung, S. 14.

^[11] Vgl. Böhmer, Wolfgang (7.11.2003) Stenographischer Bericht der 1. Sitzung, S. 15.

^[12] Renzsch, Wolfgang (1998) Finanzausgleich und die Zukunft des Föderalismus, in: Evangelische Akademie Loccum (Hrsg.) Verflochten und verschuldet. Zum (finanz-)politischen Reformbedarf des deutschen Föderalismus in Europa, S. 35.

^[13] Vgl. Margedant, Udo (2003) Die Föderalismusdiskussion in Deutschland, Aus Politik und Zeitgeschichte 29-30/2003, S. 10.

^[14] Huber, Peter (10.12.2003) Kommissionsdrucksache 0008, S. 3.

^[15] Scharpf, Fritz W.(10.12.2003) Kommissionsdrucksache 0007, S. 3.

^[16] Meyer, Hans (11.12.2003) Kommissionsdrucksache 0012, S. 4.

^[17] Vgl. Wachendorfer-Schmidt, Ute (2003) Politikverflechtung im vereinigten Deutschland, S. 410.

^[18] Vgl. Friedrich-Naumann-Stiftung (1997) Wider die Erstarrung in unserem Staat – Für eine Erneuerung des Föderalismus, S. 4.

^[19] Vgl. Meyer, Hans (11.12.2003) Kommissionsdrucksache 0012, S. 4.

^[20] Vgl. Scharpf, Fritz W. (21.1.2004) Kommissionsdrucksache 0014, S. 1.

^[21] Bundesministerium für Bildung und Forschung (2004) Chancen der Föderalismusreform nutzen, unter: http://www.bmbf.de

^[22] Steinbrück, Peer (20.12.2004) Kritik an Bulmahn, Süddeutsche Zeitung, S. 3.

^[23] Vgl. Wachendorfer-Schmidt, Ute (1999) Der Preis des Föderalismus in Deutschland, Politische Vierteljahresschrift 1999 Nr. 1, S. 10.

^[24] Benz, Arthur (1995) Verfassungspolitik im kooperativen Bundesstaat, in: Bentele/Reissert/Schettkat (Hrsg.) Die Reformfähigkeit von Industriegesellschaften, S. 160.

^[25] FAZ (17.12.2004) „Nicht der letzte Schritt einer Neuordnung“, S. 2.

^[26] Vgl. Einsetzungsbeschlüsse der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung, unter: www.bundesrat.de.

^[27] Vgl. Bogumil, Jörg/Schmid, Josef (2001) Politik in Organisationen. Organisationstheoretische Ansätze und praxisbezogene Anwendungsbeispiele, S. 66.

^[28] Vgl. Steinbrück, Peer (7.11.2003) Stenographischer Bericht der 1. Sitzung am, S 10.

^[29] Vgl. Abromeit, Heidrun (1992) Der verkappte Einheitsstaat, S. 78.

^[30] Vgl. Lehmbruch, Gerhard (1998) Parteienwettbewerb im Bundesstaat, S. 190.

^[31] Vgl. Schmidt-Jortzig, Edzard (25.3.2004) Kommissionsdrucksache 0033, S. 1.

^[32] Bosbach, Wolfgang (7.11.2003) Stenographischer Bericht der 1. Sitzung, S. 10.

^[33] Vgl. Burgbacher, Ernst (7.11.2003) Stenographischer Bericht der 1. Sitzung, S. 16.