Ansätze einer leistungsgerechten Vergütung in der öffentlichen Verwaltung
Unter besonderer Berücksichtigung der Landesverwaltung Baden-Württemberg
©2005
Diplomarbeit
110 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Einleitung:
Das Personal als das human capital ist die wichtigste Ressource einer jeden Organisation eine Erkenntnis, die mittlerweile auch im öffentlichen Dienst übernommen wurde. Einerseits verursacht Personal Kosten, andererseits steckt aber in jedem Beschäftigten ein Potential, das sinnvoll genutzt werden sollte. Mitarbeiter sind lernfähig, entwicklungsfähig, flexibel einsetzbar und damit maßgeblich für die Leistungsfähigkeit einer Organisation.
Doch kommt dem Personal in der öffentlichen Verwaltung wirklich solch eine große Bedeutung zu? Aufgrund der anhaltend schwierigen Finanzlage der öffentlichen Haushalte wurden in den Kernbereichen des öffentlichen Dienstes Personal-ausgaben und Stellen drastisch gekürzt. Während bei Bund, Ländern und Gemeinden 1991 noch über 5,2 Millionen Mitarbeiter beschäftigt waren, schrumpfte ihre Zahl bis 2003 auf nur noch knapp 4,1 Millionen, also um mehr als 20 %.
Im Zusammenhang mit den aktuellen Reformbemühungen um ein effizienteres Verwaltungshandeln wird deutlich, wie viel der Personalfaktor im öffentlichen Dienst tatsächlich wert ist. Hier lautet die Devise offenbar wie nach privatwirtschaftlicher Tradition: ,,Entschlacken!
Doch wie kann trotz der drastischen Kosteneinsparungen und des umfangreichen Stellenabbaus die Motivation der Beschäftigten und somit die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes erhöht werden?
Aktuelle Reformbestrebungen, wie die Modernisierung des Beamtenrechts oder die Neugestaltung des Tarifrechts, haben das Ziel, die Leistungsfähigkeit des öffent-lichen Dienstes unter dem Aspekt der Kostenneutralität zu stärken. Dies soll durch ein einheitliches, flexibles, leistungsorientiertes und transparentes Tarifrecht für die Angestellten und Arbeiter sowie ein neues leistungsbezogenes Laufbahn- und Bezahlungssystem für die Beamten erreicht werden.
Das Problem der unzureichenden Leistungsanreize öffentlicher Entgeltsysteme ist bekannt. Gerade deshalb ist die Schaffung monetärer Leistungsanreize immer wieder Kernthema verschiedener Reformbemühungen gewesen. So wurden bereits im Jahr 1973 von der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts entsprechende Vorschläge für die Umgestaltung des Dienstrechts der Beamten unterbreitet, die jedoch in der unmittelbaren Folgezeit nicht umgesetzt wurden. Der nächste Vorstoß in diese Richtung erfolgte erst viel später mit dem 1997 in Kraft getretenen Dienstrechtsreformgesetz, das unter anderem die Möglichkeit […]
Das Personal als das human capital ist die wichtigste Ressource einer jeden Organisation eine Erkenntnis, die mittlerweile auch im öffentlichen Dienst übernommen wurde. Einerseits verursacht Personal Kosten, andererseits steckt aber in jedem Beschäftigten ein Potential, das sinnvoll genutzt werden sollte. Mitarbeiter sind lernfähig, entwicklungsfähig, flexibel einsetzbar und damit maßgeblich für die Leistungsfähigkeit einer Organisation.
Doch kommt dem Personal in der öffentlichen Verwaltung wirklich solch eine große Bedeutung zu? Aufgrund der anhaltend schwierigen Finanzlage der öffentlichen Haushalte wurden in den Kernbereichen des öffentlichen Dienstes Personal-ausgaben und Stellen drastisch gekürzt. Während bei Bund, Ländern und Gemeinden 1991 noch über 5,2 Millionen Mitarbeiter beschäftigt waren, schrumpfte ihre Zahl bis 2003 auf nur noch knapp 4,1 Millionen, also um mehr als 20 %.
Im Zusammenhang mit den aktuellen Reformbemühungen um ein effizienteres Verwaltungshandeln wird deutlich, wie viel der Personalfaktor im öffentlichen Dienst tatsächlich wert ist. Hier lautet die Devise offenbar wie nach privatwirtschaftlicher Tradition: ,,Entschlacken!
Doch wie kann trotz der drastischen Kosteneinsparungen und des umfangreichen Stellenabbaus die Motivation der Beschäftigten und somit die Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes erhöht werden?
Aktuelle Reformbestrebungen, wie die Modernisierung des Beamtenrechts oder die Neugestaltung des Tarifrechts, haben das Ziel, die Leistungsfähigkeit des öffent-lichen Dienstes unter dem Aspekt der Kostenneutralität zu stärken. Dies soll durch ein einheitliches, flexibles, leistungsorientiertes und transparentes Tarifrecht für die Angestellten und Arbeiter sowie ein neues leistungsbezogenes Laufbahn- und Bezahlungssystem für die Beamten erreicht werden.
Das Problem der unzureichenden Leistungsanreize öffentlicher Entgeltsysteme ist bekannt. Gerade deshalb ist die Schaffung monetärer Leistungsanreize immer wieder Kernthema verschiedener Reformbemühungen gewesen. So wurden bereits im Jahr 1973 von der Studienkommission für die Reform des öffentlichen Dienstrechts entsprechende Vorschläge für die Umgestaltung des Dienstrechts der Beamten unterbreitet, die jedoch in der unmittelbaren Folgezeit nicht umgesetzt wurden. Der nächste Vorstoß in diese Richtung erfolgte erst viel später mit dem 1997 in Kraft getretenen Dienstrechtsreformgesetz, das unter anderem die Möglichkeit […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
ID 8822
Güldner, Nadine: Ansätze einer leistungsgerechten Vergütung in der öffentlichen
Verwaltung - Unter besonderer Berücksichtigung der Landesverwaltung Baden-
Württemberg
Hamburg: Diplomica GmbH, 2005
Zugl.: Fachhochschule Ludwigsburg, Hochschule für öffentliche Verwaltung,
Diplomarbeit, 2005
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Diplomica GmbH
http://www.diplom.de, Hamburg 2005
Printed in Germany
III
Inhaltsverzeichnis
Vorwort ... II
Abkürzungsverzeichnis ...V
Abbildungsverzeichnis ...VII
Tabellenverzeichnis ...VIII
1. Einleitung ... 1
1.1 Problemstellung... 1
1.2 Zielsetzung und Aufbau der Arbeit ... 3
2. Der Aspekt Leistung in der öffentlichen Verwaltung... 5
2.1 Zum Begriff der Leistung ... 5
2.2 Leistungsprinzip ... 6
2.3 Leistungsmotivation... 7
2.4 Leistungsanreize ... 10
2.4.1 Monetäre Leistungsanreize... 12
2.4.2 Nichtmonetäre Leistungsanreize ... 13
3. Grundlagen einer leistungsgerechten Vergütung... 16
3.1 Arbeitsbewertung ... 16
3.1.1 Summarische Arbeitsbewertung ... 17
3.1.2 Analytische Arbeitsbewertung... 18
3.2 Leistungsbeurteilung ... 19
3.2.1 Methodische Anforderungen... 20
3.2.2 Leistungsstandards... 21
3.2.3 Zielvereinbarungen ... 22
3.2.4 Verfahren zur Leistungsmessung ... 22
IV
4. Ist-Situation in der öffentlichen Verwaltung... 24
4.1 Bezahlungsstruktur des öffentlichen Dienstes... 24
4.2 Bereits vorhandene Leistungselemente in der Beamtenbesoldung... 26
4.2.1 Beförderung ... 26
4.2.2 Leistungsstufen und Aufstiegshemmung ... 27
4.2.3 Leistungsprämien und Leistungszulagen... 30
4.3 Leistungselemente in der Angestellten- und Arbeitervergütung ... 31
4.4 Dienstliche Beurteilung... 33
4.5 Situation in der Landesverwaltung ... 36
4.6 Kritik am bestehenden System... 41
5. Einführung einer leistungsorientierten Professorenbesoldung... 46
5.1 Grundsätzliches zur Professorenbesoldungsreform... 46
5.2 Leistungsbezüge ... 47
5.3 Chancen und Risiken ... 49
5.4 Umsetzung in Baden-Württemberg ... 51
6. Aktuelle Reformvorhaben... 55
6.1 Reformierung des Beamtenrechts... 55
6.2 Neugestaltung des Tarifrechts der Angestellten und Arbeiter ... 61
7. Fazit ... 64
Anhang ... 66
Literaturverzeichnis... 93
V
Abkürzungsverzeichnis
BAT
Bundesangestelltentarifvertrag
BBesG
Bundesbesoldungsgesetz
Bd.
Band
BHO
Bundeshaushaltsordnung
BLV
Bundeslaufbahnverordnung
BMI
Bundesinnenministerium
BRL
Beurteilungsrichtlinien des Landes Baden-Württemberg
BRRG
Beamtenrechtsrahmengesetz
dbb
Deutscher Beamtenbund
ders.
derselbe
Drs.
Drucksache
ebd.
ebenda
GG
Grundgesetz
Hrsg.
Herausgeber
LBV
Landesamt für Besoldung und Versorgung Baden-
Württemberg
LBVO
Leistungsbezügeverordnung des Landes Baden-
Württemberg
LPZV
Leistungsprämien- und -zulagenverordnung des Bundes
LPZVO
Leistungsprämien- und -zulagenverordnung des Landes
Baden-Württemberg
LStuV
Leistungsstufenverordnung des Bundes
LStuVO
Leistungsstufenverordnung des Landes Baden-
Württemberg
MTArb
Manteltarifvertrag für Arbeiterinnen und Arbeiter des
Bundes und der Länder
VI
MWK
Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst
Baden-Württemberg
NSI
Neue Steuerungsinstrumente
OFD
Oberfinanzdirektion
ProfBesReformG Professorenbesoldungsreformgesetz
Rn.
Randnummer
TdL
Tarifgemeinschaft deutscher Länder
TVöD
Tarifvertrag des öffentlichen Dienstes
ver.di
Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft
vgl.
vergleiche
VKA
Vereinigung der kommunalen Arbeitgeberverbände
VwV
Verwaltungsvorschrift
www
World Wide Web
zit.
zitiert
VII
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Personalabbau im öffentlichen Dienst... 1
Abbildung 2: Inhaltliche Elemente von Leistung... 5
Abbildung 3: Die Ausprägungen des Leistungsprinzips... 6
Abbildung 4: Der Motivationsprozess... 7
Abbildung 5: Anreizarten... 11
Abbildung 6: Leistungsstufen... 28
Abbildung 7: Hemmung des Aufstiegs... 29
Abbildung 8: Struktur des neuen Bezahlungssystems im Beamtenbereich... 56
Abbildung 9: Vergleich altes/neues Bezahlungssystem... 58
VIII
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Methoden der Arbeitsbewertung... 17
Tabelle 2: Genfer Schema... 18
Tabelle 3: Dimensionen der Leistungsstandards... 22
Tabelle 4: Beispiel für die Feststellung des Vergabeumfangs für
Leistungsstufen... 38
Tabelle 5: Verteilung der W-Besoldungsgruppen in Baden-Württemberg... 52
Tabelle 6: Vorläufige Entgelttabelle TVöD... 62
1
1. Einleitung
1.1 Problemstellung
Das Personal als das ,,human capital" ist die wichtigste Ressource einer jeden
Organisation eine Erkenntnis, die mittlerweile auch im öffentlichen Dienst
übernommen wurde. Einerseits verursacht Personal Kosten, andererseits
steckt aber in jedem Beschäftigten ein Potential, das sinnvoll genutzt werden
sollte. Mitarbeiter sind lernfähig, entwicklungsfähig, flexibel einsetzbar und
damit maßgeblich für die Leistungsfähigkeit einer Organisation.
Doch kommt dem Personal in der öffentlichen Verwaltung wirklich solch eine
große Bedeutung zu? Aufgrund der anhaltend schwierigen Finanzlage der
öffentlichen Haushalte wurden in den Kernbereichen des öffentlichen
Dienstes Personalausgaben und Stellen drastisch gekürzt. Während bei
Bund, Ländern und Gemeinden 1991 noch über 5,2 Millionen Mitarbeiter
beschäftigt waren, schrumpfte ihre Zahl bis 2003 auf nur noch knapp
4,1 Millionen, also um mehr als 20 % (vgl. Abbildung 1).
Abbildung 1: Personalabbau im öffentlichen Dienst
1
1
Statistisches Bundesamt, Personal des öffentlichen Dienstes 2003, Fachserie 14, Reihe 6, 2005,
Tabelle 10.1; eigene Abbildung.
Personalabbau im öffentlichen Dienst
0
1
2
3
4
5
6
1991
1994
1996
1998
2000
2002
B
es
ch
äf
tig
te
in
M
illi
on
en
2
Im Zusammenhang mit den aktuellen Reformbemühungen um ein
effizienteres Verwaltungshandeln wird deutlich, wie viel der Personalfaktor im
öffentlichen Dienst tatsächlich wert ist. Hier lautet die Devise offenbar wie
nach privatwirtschaftlicher Tradition: ,,Entschlacken"!
Doch wie kann trotz der drastischen Kosteneinsparungen und des
umfangreichen Stellenabbaus die Motivation der Beschäftigten und somit die
Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes erhöht werden?
Aktuelle Reformbestrebungen, wie die Modernisierung des Beamtenrechts
oder die Neugestaltung des Tarifrechts, haben das Ziel, die Leistungs-
fähigkeit des öffentlichen Dienstes unter dem Aspekt der Kostenneutralität zu
stärken. Dies soll durch ein einheitliches, flexibles, leistungsorientiertes und
transparentes Tarifrecht für die Angestellten und Arbeiter sowie ein neues
leistungsbezogenes Laufbahn- und Bezahlungssystem für die Beamten
erreicht werden.
Das Problem der unzureichenden Leistungsanreize öffentlicher Entgelt-
systeme ist bekannt. Gerade deshalb ist die Schaffung monetärer Leistungs-
anreize immer wieder Kernthema verschiedener Reformbemühungen
gewesen. So wurden bereits im Jahr 1973 von der ,,Studienkommission für
die Reform des öffentlichen Dienstrechts" entsprechende Vorschläge für die
Umgestaltung des Dienstrechts der Beamten unterbreitet, die jedoch in der
unmittelbaren Folgezeit nicht umgesetzt wurden. Der nächste Vorstoß in
diese Richtung erfolgte erst viel später mit dem 1997 in Kraft getretenen
Dienstrechtsreformgesetz, das unter anderem die Möglichkeit einer leistungs-
abhängigen Bezahlung eröffnete. Im Jahre 2002 sind diese Ansätze weiter
ausgebaut worden; darüber hinaus wurde eine leistungsorientierte
Professorenbesoldung eingeführt.
Doch wie viele Mitarbeiter in der öffentlichen Verwaltung wollen wirklich etwas
,,leisten" und beharren nicht nur auf dem Prinzip der Alimentation?
3
Meine eigene Erfahrung während der bisherigen Ausbildung ist zweigeteilt:
Ein Teil der Beschäftigten, egal ob Beamte oder Angestellte, ist hoch
motiviert, empfindet die Arbeit in der öffentlichen Verwaltung als ernst zu
nehmende Aufgabe und ist bestrebt, Leistung zu erbringen. Der andere Teil
ist wenig motiviert, ,,schleicht" sich durch.
An vielen Arbeitsplätzen scheint das weit verbreitete ,,Bild vom Beamten"
Realität zu sein. Arbeit wird dort als lästig empfunden, als Auszubildender
wird man nicht ausreichend gefordert und gefördert, meistens eher geduldet.
Viele Mitarbeiter unternehmen nichts gegen das ,,schlechte Image". In
gewisser Hinsicht trägt dieser Teil der Beschäftigten sogar dazu bei, den
Stereotyp des Beamten als Repräsentant aller Bediensteten in der öffent-
lichen Verwaltung in der Öffentlichkeit zu verewigen.
Da verwundert es nicht, dass das schlechte Image des öffentlichen Dienstes
als potentieller Arbeitgeber zu Rekrutierungsproblemen junger Menschen für
die Verwaltung führt. Deshalb sollen leistungsstarke, intelligente und kreative
Mitarbeiter mehr gefördert und ihre Leistung belohnt werden. Um die Effizienz
und die Effektivität der Verwaltung weiter zu stärken, müssen auch die derzeit
noch nicht ausgeschöpften Leistungs- und Kapazitätsreserven bei den
Mitarbeitern genutzt werden. Fraglich ist nur, ob dies allein mithilfe monetärer
Leistungsanreize in Form einer leistungsgerechten Vergütung möglich ist.
1.2 Zielsetzung und Aufbau der Arbeit
Die nachstehende Arbeit soll nun untersuchen, inwieweit bislang Ansätze
einer leistungsgerechten Vergütung in der öffentlichen Verwaltung existieren,
welche neuen Ansätze entwickelt wurden und ob diese geeignet sind, das
Leistungsprinzip in der Verwaltung zu stärken und die Mitarbeiter zu mehr
Leistung zu motivieren. Dabei wird die Thematik bewusst aus wirtschaftlicher
und weniger aus rechtlicher Sicht angegangen. Im Rahmen dieser
Untersuchung werden auch einzelne Aspekte des Beurteilungswesens
4
angesprochen, da vor allem die Leistungsbeurteilung eine wichtige Grund-
lage für die Vergabe leistungsorientierter Entgeltbestandteile darstellt.
Nach einer Einführung in das Thema, dessen Eingrenzung und der
Beschreibung des Aufbaus der Arbeit in Kapitel 1, werden in Kapitel 2 und 3
zunächst die für das Thema relevanten theoretischen Begriffe und Grund-
lagen in Bezug auf die öffentliche Verwaltung erläutert.
Darauf aufbauend erfolgt in Kapitel 4 und 5 die Darstellung der Situation in
der Praxis jeweils ausgehend von den allgemeingültigen grundsätzlichen
Regelungen des Bundes bis hin zur landesrechtlichen Umsetzung in Baden-
Württemberg. Die kritische Würdigung ist dabei in jedem der Kapitel von
elementarer Bedeutung. Kapitel 4 beschäftigt sich mit der aktuellen Situation
in der öffentlichen Verwaltung Deutschlands; im Einzelnen werden hier vor
allem die mit der Dienstrechtsreform eingeführten Leistungsbestandteile in
der Beamtenbesoldung näher betrachtet. Daneben wird aber auch die
Vergütung der Angestellten und Arbeiter auf Leistungselemente hin unter-
sucht. Kapitel 5 soll Grundlagen über die neue leistungsorientierte
Professorenbesoldung vermitteln, die bis spätestens zum Jahresende 2004 in
allen Ländern und Hochschulen umzusetzen war, und auf die möglichen
Konsequenzen dieser Reform verweisen.
Anschließend werden in Kapitel 6 mit den aktuellen Reformbestrebungen
,,Neue Wege" für den öffentlichen Dienst aufgezeigt. Aufgrund der hohen
Aktualität dieses Themas können sich täglich Veränderungen ergeben oder
neue Ergebnisse hinzukommen, so dass dieses Kapitel keinesfalls als
abschließend betrachtet werden kann.
In Kapitel 7 werden die wichtigsten Erkenntnisse der abgehandelten Proble-
matik noch einmal zusammenfassend dargestellt und bewertet.
5
2. Der Aspekt Leistung in der öffentlichen Verwaltung
Ausgangspunkt für eine leistungsgerechte Vergütung ist die Beurteilung der
Leistung. Damit stellt sich zwangsläufig die Frage nach dem Begriff der
Leistung. Zum besseren Verständnis der Leistungsvergütung ist es deshalb
notwendig, vorerst kurz auf formelle und inhaltliche Fragen zur Leistung in
der öffentlichen Verwaltung einzugehen.
2.1 Zum Begriff der Leistung
Leistung kann auf verschiedene Arten definiert werden. In Bezug auf die
menschliche Leistung am Arbeitsplatz kann die Leistung als der persönliche
Beitrag umschrieben werden, den ein Mitarbeiter zur Erreichung der wirk-
samen Aufgabenerfüllung der Verwaltung erbringt.
2
Die Arbeitsleistung der
Mitarbeiter wird von deren Leistungsfähigkeit und -bereitschaft bestimmt.
3
Die
Leistungsfähigkeit ergibt sich vor allem aus der beruflich-fachlichen Quali-
fikation, während die Leistungsbereitschaft insbesondere über monetäre und
nichtmonetäre Leistungsanreize sowie über Bedürfnisse und Motivation der
Mitarbeiter beeinflusst wird. In Abbildung 2 sind die vielen möglichen
Facetten der Leistung zusammenfassend dargestellt.
Abbildung 2: Inhaltliche Elemente von Leistung
4
2
Vgl. Schedler, K., Anreizsysteme in der öffentlichen Verwaltung, 1993, S. 42.
3
Vgl. Büdenbender, U./Strutz, H., Gabler Kompakt-Lexikon Personal, 2003, S. 208.
4
Vgl. Kettiger, D./Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer,
Leistungsbesoldung
und Leistungsbeurteilung, 2003, S. 6.
Qualität
Quantität
Initiative,
Innovation
Umgang mit
Ressourcen
Zusammen-
arbeit
Selbständigkeit
Führungs-
verhalten
Aktives
Fachwissen
Leistung
6
2.2 Leistungsprinzip
Für Beamte im öffentlichen Dienst gilt das Leistungsprinzip gemäß Art. 33
Abs. 2 GG, wonach jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und
fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte hat.
Während die Merkmale Eignung und Befähigung auf die allgemeinen
geistigen, fachlichen und persönlichen Eigenschaften eines Beamten in
Bezug auf seine dienstliche Tätigkeit abzielen, umfasst die fachliche Leistung
die Qualität und Quantität der Arbeitsergebnisse der Beamten.
5
Da leistungsabhängige Bezahlungselemente das Leistungsprinzip nur in
Bezug auf Qualität und Quantität der von den Beamten erbrachten Leistung
stärken können, darf als Vergabekriterium ausschließlich die gezeigte
fachliche Leistung maßgeblich sein.
Das Leistungsprinzip ist somit einer der wesentlichen Grundsätze, welcher
dem öffentlichen Dienstrecht in Deutschland zugrunde liegt. In Abbildung 3
sind die verschiedenen Ausprägungen des Leistungsprinzips dargestellt.
Abbildung 3: Die Ausprägungen des Leistungsprinzips
6
5
Vgl. Schnellenbach, H., Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, 1995, Rn. 81 f.
6
Vgl. Kettiger, D./Deutsche Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, S. 3.
Leistungsprinzip
Statusrechtliche Elemente
- Zugang zum Amt
- Beförderung
- Erprobungszeiten
- Beurteilungswesen
- Flexible Stellenobergrenzen
Leistungsgerechte Vergütung
- Degressiver Aufstieg
- Leistungsstufen
- Aufstiegshemmung
- Leistungszulage
- Leistungsprämie
Disziplinarrecht
z. B. bei Minderleistungen
Nichtmonetäre Leistungsanreize
- Verantwortung
- Arbeitsinhalte
- Arbeitszeit
- Führungsverhalten
7
Entstehung
eines (neuen)
Bedürfnisses
Aufbau einer
Bedürfnisspannung, die
durch die Diskrepanz
zwischen Ist-Zustand und
Sollvorstellung entsteht
Auslösung eines bestimmten
Verhaltens, das zur
Bedürfnisbefriedigung führen kann
Spannungsabbau
während der
Bedürfnisbefriedigung
bis zur Sättigung
Der
Motivationsprozess
2.3 Leistungsmotivation
Motivation ist ein zu komplexes Thema, um in dieser Arbeit ausführlich
behandelt werden zu können; deshalb wird auf die verschiedenen geistes-
wissenschaftlichen Motivationstheorien auch nicht im Detail eingegangen.
Durch die Motivationskonzepte der Human-Ressources-Vertreter wie
Maslow
,
Alderfer
oder
Herzberg
wurde die Bedeutung individueller Bedürfnisse für die
Arbeitsmotivation aufgezeigt. Der Motivationsprozess wird als Zyklus mit
verschiedenen Phasen beschrieben, der sich immer wieder von neuem
abspielt (vgl. Abbildung 4).
Abbildung 4: Der Motivationsprozess
7
Im Sinne der Leistungsmotivation gilt es zu berücksichtigen, dass Menschen
nur dann arbeiten, wenn das von ihnen erwartete Leistungsverhalten eigene
Bedürfnisse befriedigt. Die Motivation zur Leistungssteigerung muss also an
den Bedürfnissen der Beschäftigten ansetzen. Motivation heißt, dass von
außen Anreize gegeben werden, die die Befriedigung eines konkreten Motivs
versprechen. Demnach ist es Aufgabe der Verwaltung, die Bedürfnisstruktur
der Mitarbeiter zu erforschen, um ein Anreizsystem entwerfen zu können.
7
Vgl. Schedler, K., S. 91.
8
Die Stärke der Leistungsmotivation ist von der Höhe des Anspruchsniveaus
des einzelnen Mitarbeiters abhängig. Während Erfolgsmotivierte (= Hoffen
auf Erfolg) mittelschwere Aufgaben bevorzugen, wählen Misserfolgsmotivierte
(= Furcht vor Misserfolg) entweder sehr leichte oder sehr schwere Aufgaben.
8
Leichte Aufgaben werden von Misserfolgsmotivierten generell als lösbar
angesehen, wohingegen Misserfolg einer schweren Aufgabe zugeschrieben
wird und daher das Selbstwertgefühl nicht belastet. Durch die Wahl
mittelschwerer Aufgaben und deren häufiger Bewältigung, können Erfolgs-
motivierte mit höherer Wahrscheinlichkeit ihr Anspruchsniveau erreichen bzw.
erfüllen. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass Misserfolge das
Anspruchsniveau senken, während eine permanente Aufgabenerfüllung
(Erfolg) langfristig zu einem höheren Anspruchsniveau führt.
Die Leistungsmotivation von Beamten wird in der Regel eher negativ
beurteilt; empirische Leistungsvergleiche zwischen Privatwirtschaft und
öffentlicher Verwaltung bestätigen dieses negative Bild zusätzlich.
9
Als
mögliche Gründe dafür könnten folgende Punkte aufgeführt werden:
10
(1) Die hohe Regelungsdichte in der deutschen Verwaltung behindert die
Initiative und Kreativität leistungsmotivierter Beschäftigter, so dass
innovative, alternative Lösungen häufig verhindert werden und sich
Frustration, Resignation und Angepasstheit breitmachen, was zur
inneren Kündigung vieler Beamter führt.
(2) Die vorhandenen starren Entgelt- und Beförderungsregelungen
enthalten nur wenig Leistungsanreize.
(3) Durch übermäßigen politischen Einfluss bei der Vergabe von höheren
Ämtern können leistungsfähige Beamte unabhängig von deren
erbrachter Leistung am Aufstieg gehindert werden.
8
Vgl. Schanz, G., Motivationale Grundlagen der Gestaltung von Anreizsystemen, in: Schanz, G., Hand-
buch Anreizsysteme in Wirtschaft und Verwaltung, 1991, S. 20 f.
9
Vgl. Reichard, C., Motivationsförderungssysteme in der öffentlichen Verwaltung, in: Klages, H., Öffent-
liche Verwaltung im Umbruch neue Anforderungen an Führung und Arbeitsmotivation, 1990, S. 58.
10
Vgl. Schedler, K., S. 92.
9
(4) Auch Unzufriedenheit bezüglich Arbeitsinhalte und Organisationsklima
kann das Leistungsverhalten dämpfen.
Wie 1995 von
Klages
durchgeführte Mitarbeiterbefragungen ergaben, sind
öffentliche Bedienstete vorwiegend intrinsisch motiviert.
11
So wurde bei der
Frage nach der Wichtigkeit von Tätigkeitsmerkmalen die leistungsgerechte
Bezahlung erst an siebter Stelle im Rang nach einer Reihe rein
nichtmonetärer Aspekte wie z. B. Spaß an der Arbeit, interessante und
abwechslungsreiche Tätigkeit, selbständiges Arbeiten, genannt. Intrinsische
Motivation bedeutet, dass aus der Arbeit selbst für die Arbeitsmotivation
relevante Bedürfnisse, wie z. B. Kontaktbedürfnis, Bedürfnis nach Pflichter-
füllung und Leistungsqualität, Loyalität, Streben nach persönlicher Entfaltung
und Selbstverwirklichung, befriedigt werden.
12
Im Gegensatz dazu dient dem
extrinsisch motivierten Mitarbeiter die Arbeit lediglich als Mittel zur
Befriedigung von Bedürfnissen, die außerhalb der Arbeitssituation liegen;
seine Leistungen sollen von anderen belohnt werden.
13
In diesem Zusammenhang können nach der ERG-Theorie
Alderfers
14
drei
Motivkategorien für die Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung unter-
schieden werden, die
Reichard
wie folgt beschreibt:
15
(1) Existenzmotive bauen auf physiologische Bedürfnisse, Sicherheit und
Bezahlung auf. Sie sind zum großen Teil befriedigt, da die Bezüge und
Gehälter der öffentlichen Bediensteten in der Regel gut sind und die
Arbeitsplatzsicherheit hoch ist. Mit Anreizsystemen, die allein auf diesen
Motiven aufbauen, kann demnach keine enorme Leistungssteigerung
mehr erreicht werden.
11
Vgl. Klages, H., Erfolgreich führen und motivieren!, in: Wagner, D.: Personal und Personalmanage-
ment in der modernen Verwaltung, 1998, S. 58.
12
Vgl. Schedler, K., S. 93.
13
Vgl. ebd., S. 93.
14
Vgl. Hentze, J., Personalwirtschaftslehre 2, 1995, S. 34 f.; ERG steht für Existence, Relatedness und
Growth.
15
Vgl. Reichard, C., Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung, 1987, S. 202 f.
10
(2) Zu den Zugehörigkeitsmotiven zählen beispielsweise soziale Kontakte,
Anerkennung und Einfluss. Diese sind nur teilweise befriedigt, so dass
noch Potential zur Leistungssteigerung vorhanden ist.
(3) Entfaltungsmotive, die auf dem Bedürfnis nach Selbstverwirklichung
basieren, sind derzeit noch ziemlich unbefriedigt. Auch hier sollten also
die vorhandenen Leistungspotentiale ausgeschöpft werden.
Ein wirksames Anreizsystem für die öffentliche Verwaltung sollte deshalb
nicht allein auf Existenzbedürfnisse abzielen, vielmehr sollte die Leistung der
Mitarbeiter erhöht werden durch:
16
Förderung des sozialen Bezugs
Förderung der Selbständigkeit durch organisatorische Maßnahmen
Förderung der Persönlichkeitsentfaltung und des Leistungspotentials
durch Personalentwicklung
Förderung der Leistung durch Schaffen positiver Anreize wie heraus-
fordernde Aufgaben und zu erwartende Erfolgserlebnisse.
2.4 Leistungsanreize
Leistungsanreize zur Steigerung der Motivation werden im öffentlichen Dienst
gegenwärtig nur unzureichend gesetzt; das gilt für die Bezahlung, aber auch
für nichtmonetäre Leistungsanreize.
Eine leistungsgerechte Vergütung wird als Anreiz zur Leistungssteigerung
beim Personal des öffentlichen Dienstes verstanden. Leistungsvergütung darf
jedoch nicht isoliert, sondern muss als Teil eines komplexen Anreizsystems
betrachtet werden. Auch nichtmonetäre Anreize tragen wesentlich zur
Motivation bei. Höherer Verdienst führt naturgemäß zu höheren Ausgaben,
man gewöhnt sich an das Mehr und der Belohnungseffekt entfällt dadurch.
Motivation durch Führungsverhalten kann dagegen dauerhaft wirken, wenn
Personalentscheidungen und Personalpolitik erkennbar auf dem Leistungs-
16
Vgl. Schedler, K., S. 97.
11
prinzip beruhen und Mitarbeiter in den Meinungsbildungsprozess einbezogen
werden.
17
Deshalb ist es notwendig, an dieser Stelle kurz auf die Bedeutung von
monetären Anreizen im Verhältnis zu anderen Leistungsanreizen einzu-
gehen. Abbildung 5 soll einen ersten Überblick über die verschiedenen
Anreizarten vermitteln, die im Folgenden näher erläutert werden.
Abbildung 5: Anreizarten
18
17
Vgl. Schedler, K., S. 207 f.
18
Vgl. Hentze, J., S. 65.
Monetäre
Leistungsanreize
Nichtmonetäre
Leistungsanreize
Leistungskomponente
als Lohnanteil
Leistungsprämie
Soziale Kommunikation
Gruppenmitgliedschaft
Führungsverhalten
Arbeitszeitregelungen
Leistungsanreize
Anerkennung
Sozialleistungen
Personalentwicklung
und -förderung
Arbeitsinhalt und
Kompetenzregelungen
12
2.4.1 Monetäre Leistungsanreize
Zu den monetären Leistungsanreizen in der öffentlichen Verwaltung zählen
die Sozialleistungen, die Leistungskomponente als Lohnanteil sowie die
Leistungsprämie hier ist ,,Geld" der Motivator.
(1) Die bereits vielfach im öffentlichen Dienst vorhandenen Sozial-
leistungen, wie z. B. die zusätzliche betriebliche Altersversorgung, der
Familienzuschlag, der Landesanteil an der Besoldung, Reisekostenver-
gütung, Dienstwagen, Dienstwohnung, Kantine usw., können als Option
eines Cafeteria-Systems der Leistungshonorierung flexibel verbessert
werden.
19
Aufgrund der unterschiedlichen Bedürfnisse der einzelnen
Mitarbeiter gestaltet sich der Entwurf eines ,,passenden" Anreizsystems
entsprechend schwierig. Um nicht für jeden Mitarbeiter ein eigenes
Anreizsystem schaffen zu müssen, erstellt der Arbeitgeber eine Palette
möglicher Belohnungen verschiedenster Art und überlässt dem
Mitarbeiter innerhalb eines bestimmten Budgets die Wahl, welche
Belohnung er beziehen möchte.
20
(2) Die Leistungskomponente ist ordentlicher Bestandteil des Gehaltes und
bemisst sich nach der Höhe des jeweiligen Leistungsergebnisses.
21
Bei
Schlechtleistung hat demnach eine Herabstufung, z. B. durch Verzicht
auf eine ordentliche Gehaltserhöhung, bei guter Leistung eine Auf-
wertung des Gehaltes, z. B. durch Einstufung in eine höhere Gehalts-
stufe, zu erfolgen.
(3) Eine Leistungsprämie wird zusätzlich zu einem leistungsunabhängigem
Basislohn vergütet und ist auf eine bestimmte Zeit befristet. Es wird
unterschieden in einmalige und mehrmalige Leistungsprämien, wobei
die einmalige Leistungsprämie nach einer Beurteilung oder einer
19
Vgl. Schedler, K., S. 120.
20
Vgl. ebd., S. 162.
21
Vgl. ebd., S. 121.
13
besonderen Leistung und die mehrmalige Leistungsprämie für einen
längeren Leistungszeitraum ausgebracht werden kann.
22
2.4.2 Nichtmonetäre Leistungsanreize
Anreize, die nicht im weitesten Sinne über die Faktoren Geld, Besitz,
Wohlstand oder Prestige wirken, sind nichtmonetäre Anreize. Im Gegensatz
zu den monetären Leistungsanreizen zielen die nicht nichtmonetären also
stärker auf die intrinsischen Motivfaktoren der öffentlichen Bediensteten.
23
Wie oben bereits erwähnt, wird gerade das Arbeitsverhalten der öffentlichen
Bediensteten überdurchschnittlich stark durch intrinsische Motive beeinflusst,
so dass nichtmonetäre Leistungsanreize für die öffentliche Verwaltung von
großer Bedeutung sind.
24
Die wichtigsten nichtmonetären Leistungsanreize für die öffentliche
Verwaltung, wie Anerkennung, Soziale Kommunikation, Gruppenmitglied-
schaft, Personalentwicklung und -förderung, Führung, Arbeitszeitregelungen
sowie Arbeitsinhalt und Kompetenzregelungen, werden im Folgenden näher
erläutert.
(1) Anerkennung ist im Grunde jede aufrichtige Honorierung von Leistung;
sie kann demnach über monetäre, wie z. B. die Gewährung einer
Leistungsprämie, oder nichtmonetäre Wege, z. B. in Form einer Wür-
digung in der Personalzeitung, durch spezielle Auszeichnungen oder im
Gespräch zwischen Vorgesetztem und Mitarbeiter, ausgesprochen
werden.
25
Die Anerkennung sollte die persönlichen Besonderheiten des
Mitarbeiters berücksichtigen und bei gegebenem Anlass möglichst sofort
oder bald erfolgen, da sie sonst an Akzeptanz und positiver Wirkung
verliert.
22
Vgl. Schedler, K., S. 124.
23
Vgl. ebd., S. 174.
24
Vgl. Reichard, C., Motivationsförderungssysteme, S. 62.
25
Vgl. Schedler, K., S. 175.
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(2) Der Mitarbeiter als soziales Wesen hat ein Bedürfnis nach Information
und sozialer Interaktion durch die Teilnahme an der Kommunikation
wird dieses Bedürfnis befriedigt.
26
Das Mitarbeitergespräch ist hierbei
von großer Bedeutung, ersetzt jedoch nicht die tägliche Rückmeldung
des Vorgesetzten an den Mitarbeiter, die enorme Auswirkungen auf
seine Motivation und Kreativität hat.
27
(3) Sowohl im Betrieb als auch im Privatleben denkt, fühlt und handelt der
Mensch nicht nur als isoliertes Individuum sondern als Mitglied von
Gruppen.
28
Die sozialen Kontakte der Gruppenmitglieder untereinander
stellen eine wesentliche Einflussgröße für das Arbeitsverhalten dar.
Dabei gilt zu beachten, dass die Zufriedenheit der Mitarbeiter in
Gruppen mit hohem Beliebtheitsgrad und starkem Zusammenhalt am
größten ist. In der öffentlichen Verwaltung wird dem Thema Gruppen-
mitgliedschaft zu wenig Beachtung geschenkt, so dass immer noch
häufig Unzufriedenheit infolge von schlechtem Verhältnis zu Vor-
gesetzten, Mitarbeitern und Kollegen oder schlechtem Betriebsklima
entstehen kann.
(4) Während die Personalentwicklung dazu dient, die persönlichen
Entwicklungsziele eines jeden Mitarbeiters in die Aufgaben- und
Organisationsziele zu integrieren, umfasst die Personalförderung alle
Maßnahmen der individuellen beruflichen Entwicklung des Mitar-
beiters.
29
Die Leistungsmotivation des Mitarbeiters kann indirekt über
Personalentwicklungsmaßnahmen beeinflusst werden. Wesentlich für
die Entwicklung und Leistung des Beamten ist die Erwartungshaltung
des Vorgesetzten Personalentwicklung ist demnach Führungsaufgabe
des direkten Vorgesetzten.
26
Vgl. Hentze, J., S. 181.
27
Vgl. Schlicksupp, H., Anreize zur Entfaltung von Kreativität, in: Schanz, G., Handbuch Anreizsysteme
in Wirtschaft und Verwaltung, 1991, S. 542.
28
Vgl. Hentze, J., S. 173.
29
Vgl. Schedler, K., S. 191.
15
(5) Wird Führungsverhalten als Leistungsanreiz gesehen, so ist ein
Führungsstil zu verwenden, der den Mitarbeiter am stärksten motiviert.
Die Entscheidung, welcher Führungsstil am ehesten geeignet ist, hängt
von der jeweiligen Situation ab. So sind autoritäre Führungsformen
tendenziell erfolgreich bei Routinearbeiten, während der kooperative
Führungsstil bei Problemlösungen, Forschung, Entwicklung oder
Planung vorteilhafter ist.
30
Da das Führungsverhalten in der öffentlichen
Verwaltung bisher immer als Schwachstelle galt,
31
sollen hier im
Rahmen der NSI neue Schwerpunkte gesetzt werden. So soll mithilfe
von Zielvereinbarungen ein neuer ,,moderner" Führungsstil geschaffen
und somit eine verbesserte Motivation aller Beteiligten erreicht werden.
(6) Bezüglich der Gesamtarbeitszeit konnte in der Vergangenheit durch
Anhebung der Wochenarbeitszeit bei gleich bleibenden Bezügen bzw.
sogar geringeren Bezügen wegen Wegfall von Urlaubsgeld und Kürzung
der jährlichen Sonderzuwendung keine Motivationswirkung erzielt
werden. Wesentliche nichtmonetäre Leistungsanreize können jedoch
auch flexible Arbeitszeitregelungen sein, die in der öffentlichen Verwal-
tung z. B. in Form von Gleitzeit, konventioneller Teilzeit oder Altersteil-
zeit bereits praktiziert werden.
32
(7) Die Arbeitssituation ist für den intrinsisch motivierten Mitarbeiter des
öffentlichen Dienstes von besonderer Bedeutung. Der individuelle
Handlungsspielraum (Kompetenzen) sollte demnach erweitert und der
Arbeitsinhalt interessanter und abwechslungsreicher gestaltet werden,
ohne jedoch den einzelnen Mitarbeiter qualitativ oder quantitativ zu
überfordern.
33
30
Vgl. Hentze, J., S. 190.
31
Vgl. Klages, H., Erfolgreich führen und motivieren!, S. 61.
32
Vgl. Schedler, K., S. 196.
33
Vgl. ebd., S. 199.
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3. Grundlagen einer leistungsgerechten Vergütung
Mithilfe einer leistungsgerechten Vergütung soll die relative Lohngerechtigkeit
verwirklicht werden, indem individuelle und unterschiedliche Leistungs-
niveaus in unterschiedlichen Entgelthöhen berücksichtigt werden; die Lohn-
höhe soll dabei entsprechend der Leistung festgesetzt werden.
34
Als Differenzierungskriterien bezüglich der relativen Lohnhöhe werden die
Anforderungen, die ein bestimmter Arbeitsplatz an den Menschen stellt also
der Schwierigkeitsgrad der Arbeit sowie die Arbeitsleistung verwendet.
35
Mithilfe der Arbeitsbewertung können die Anforderungen und somit die
Grundvergütung einer Funktion bzw. Arbeitsplatzes ermittelt werden,
während die Arbeitsleistung mittels einer Leistungsbeurteilung bewertet und
zur Festlegung der Leistungskomponenten herangezogen wird.
3.1 Arbeitsbewertung
Die Arbeitsbewertung dient der Bestimmung der Anforderungen nach
einheitlichem Maßstab mit dem Ziel, eine anforderungsgerechte Entlohnung
sicherzustellen. Die Anforderungsermittlung erfolgt in zwei Schritten:
36
·
Beschreibung der Arbeit oder des Arbeitsplatzes
·
Analyse und Bewertung der charakteristischen Anforderungsarten.
Die Methoden der Arbeitsbewertung lassen sich zum einen nach der Art der
Quantifizierung, zum anderen nach der Art der qualitativen Analyse unter-
scheiden. Während die Quantifizierung durch Reihung oder Stufung erfolgen
kann, trennt die qualitative Unterscheidung zwischen summarischen und
analytischen Methoden. In Tabelle 1 sind die heute üblichsten Methoden in
der Matrix von Quantifizierung und Qualität dargestellt.
34
Vgl. Rauth, S., Leistungsbezogenes Entgelt für den öffentlichen Dienst, 1998, S. 35.
35
Vgl. Hentze, J., S. 73.
36
Vgl. ebd., S. 76.
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Jahr
- 2005
- ISBN (eBook)
- 9783832488222
- ISBN (Paperback)
- 9783838688220
- DOI
- 10.3239/9783832488222
- Dateigröße
- 2.8 MB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg; ehem. Fachhochschule Ludwigsburg – unbekannt
- Erscheinungsdatum
- 2005 (Juni)
- Note
- 1,0
- Schlagworte
- anreiz motivation leistung besoldungsreform tarifrecht
