Aufbau und Entwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements
©2004
Diplomarbeit
202 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Einleitung:
Diese Diplomarbeit beschäftigt sich mit dem Aufbau und der Entwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF) für den Landkreis Grafschaft Bentheim. Hauptziel dieses Ansatzes ist die Umstellung der bisher in der öffentlichen Verwaltung üblichen kameralistischen Buchungsmethodik auf die in der Privatwirtschaft bewährte doppelte Buchführung. Hintergrund ist das Streben nach erhöhter Effizienz im Zuge der Verwaltungsmodernisierung.
Die Arbeit teilt sich in einen theoretischen und einen praktischen Bereich. Im theoretischen Teil werden Grundlagen wie der Verlauf der Verwaltungsmodernisierung, rechtliche Regelungen und die Wirkungsweise des NKF sowie einiger Konkurrenzansätze behandelt. Der praktische Teil befasst sich dann mit einer bundesweiten Datenerhebung zu den verschiedenen Ansätzen zur Implementierung der neuen kommunalen Buchführungsmethodik. Außerdem wird aus den gewonnenen Informationen der Analyse ein möglicher Zeitplan für die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements, speziell für den Landkreis Grafschaft Bentheim, entwickelt und dargestellt.
Die immer größere Ausmaße annehmende kommunale Finanzkrise hat schonungslos aufgedeckt, dass die heutigen Verwaltungsstrukturen den Anforderungen des 21. Jahrhunderts nicht mehr gewachsen sind. Inzwischen hat die Finanzkrise in der öffentlichen Verwaltung Ausmaße erreicht, die nahezu keinen Handlungsspielraum mehr übrig lässt. Folglich sind Reformen dingend nötig. Zu diesen Reformen gehört auch die Optimierung des kommunalen Haushaltsrechts.
Diese Diplomarbeit beschäftigt sich mit der Einführung des Neuen kommunalen Finanzmanagements beim Landkreis Grafschaft Bentheim und damit mit der Abschaffung der Kameralistik hin zur doppelten Buchführung nach kaufmännischem Vorbild. Im Wesentlichen teilt sich die Arbeit in zwei Bereiche.
Während sich die ersten beiden Kapitel mit den theoretischen Grundlagen dieser Thematik befassen, bilden die Kapitel 3 und 4 den Praxisteil dieser Arbeit. Das erste Kapitel beschreibt die Notwendigkeit der Verwaltungsreform, die gesetzlichen Grundlagen und gibt einen groben Überblick über das NKF sowie alternative Ansätze zur Einführung eines doppischen Haushalts.
Das zweite Kapitel gewährt einen Einblick in die Wirkungsweise des NKF. Nach dem Einbau sogenannter .Experimentierklauseln . in die Gemeindeverordnungen der Länder, starteten seit 1999 Modellkommunen in mehreren Bundesländern (u. a. in Bayern, Hessen, Nordrhein- Westfalen, […]
Diese Diplomarbeit beschäftigt sich mit dem Aufbau und der Entwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF) für den Landkreis Grafschaft Bentheim. Hauptziel dieses Ansatzes ist die Umstellung der bisher in der öffentlichen Verwaltung üblichen kameralistischen Buchungsmethodik auf die in der Privatwirtschaft bewährte doppelte Buchführung. Hintergrund ist das Streben nach erhöhter Effizienz im Zuge der Verwaltungsmodernisierung.
Die Arbeit teilt sich in einen theoretischen und einen praktischen Bereich. Im theoretischen Teil werden Grundlagen wie der Verlauf der Verwaltungsmodernisierung, rechtliche Regelungen und die Wirkungsweise des NKF sowie einiger Konkurrenzansätze behandelt. Der praktische Teil befasst sich dann mit einer bundesweiten Datenerhebung zu den verschiedenen Ansätzen zur Implementierung der neuen kommunalen Buchführungsmethodik. Außerdem wird aus den gewonnenen Informationen der Analyse ein möglicher Zeitplan für die Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements, speziell für den Landkreis Grafschaft Bentheim, entwickelt und dargestellt.
Die immer größere Ausmaße annehmende kommunale Finanzkrise hat schonungslos aufgedeckt, dass die heutigen Verwaltungsstrukturen den Anforderungen des 21. Jahrhunderts nicht mehr gewachsen sind. Inzwischen hat die Finanzkrise in der öffentlichen Verwaltung Ausmaße erreicht, die nahezu keinen Handlungsspielraum mehr übrig lässt. Folglich sind Reformen dingend nötig. Zu diesen Reformen gehört auch die Optimierung des kommunalen Haushaltsrechts.
Diese Diplomarbeit beschäftigt sich mit der Einführung des Neuen kommunalen Finanzmanagements beim Landkreis Grafschaft Bentheim und damit mit der Abschaffung der Kameralistik hin zur doppelten Buchführung nach kaufmännischem Vorbild. Im Wesentlichen teilt sich die Arbeit in zwei Bereiche.
Während sich die ersten beiden Kapitel mit den theoretischen Grundlagen dieser Thematik befassen, bilden die Kapitel 3 und 4 den Praxisteil dieser Arbeit. Das erste Kapitel beschreibt die Notwendigkeit der Verwaltungsreform, die gesetzlichen Grundlagen und gibt einen groben Überblick über das NKF sowie alternative Ansätze zur Einführung eines doppischen Haushalts.
Das zweite Kapitel gewährt einen Einblick in die Wirkungsweise des NKF. Nach dem Einbau sogenannter .Experimentierklauseln . in die Gemeindeverordnungen der Länder, starteten seit 1999 Modellkommunen in mehreren Bundesländern (u. a. in Bayern, Hessen, Nordrhein- Westfalen, […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
ID 8635
van der Zee, Markus:
Aufbau und Entwicklung des Neuen Kommunalen Finanzmanagement
Hamburg: Diplomica GmbH, 2005
Zugl.: Fachhochschule Osnabrück, Diplomarbeit, 2004
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Diplomica GmbH
http://www.diplom.de, Hamburg 2005
Printed in Germany
Lebenslauf
Zur Person
Name:
Markus
van
der
Zee
Geburtsdatum:
25. Januar 1979
Geburtsort:
Rheine
Anschrift:
Talstraße
28
51709
Marienheide
Familienstand:
Verheiratet mit Christina van der Zee, geb. Venker
Kinder:
Julia,
3
Jahre
Eltern:
Hubert
van
der
Zee,
Rentner
Agnes van der Zee, geb. Pöttering, Hausfrau
Schulbildung
1985 - 1989
Grundschule Salzbergen
1989 - 1991
Orientierungsstufe Salzbergen
1991 - 1995
Realschule Salzbergen
1995 - 1997
zweijährige Höhere Handelsschule Rheine
Beruflicher Werdegang
·
Vom 1. August 1997 bis zum 6. Juli 1999 Ausbildung zum Industriekaufmann bei der
Firma Storm in Spelle.
·
Vom 7. Juli 1999 bis zum 31. Oktober 1999 angestellt bei der Firma Storm in Spelle.
·
Vom 1. November 1999 bis zum 31. August 2000 Ableistung des Wehrdienstes in
Fürstenau.
·
Vom 1. September 2000 bis zum 31. Juli 2004 Verwaltungsmanagementstudium an
der Fachhochschule Osnabrück.
·
Seit 1. August 2004 NKF-Projektleiter bei der Gemeindeverwaltung Marienheide.
Besondere Kenntnisse und Interessen
Microsoft-Office, Geschäftsprozessmanagement, Kosten- und Leistungsrechnung, Doppelte
Buchführung
Marienheide im März 2005
Inhaltsverzeichnis
Vorwort
Inhaltsverzeichnis ...I
Abkürzungsverzeichnis ... V
Abbildungsverzeichnis ... VIII
Tabellenverzeichnis ... IX
Anlagenverzeichnis...X
Einleitung ...1
1 Grundlegende Überlegungen für die Einführung des Neuen Kommunalen Fi-
nanzmanagements ... 2
1.1 Die Verwaltungsreform ...2
1.2 Die Einführung der Doppik als wichtige Säule der Verwaltungsreform... 4
1.2.1 Wichtige Begriffsbestimmungen... 4
1.2.2 Gründe für die flächendeckende Einführung der Doppik...5
1.2.3 Gesetzliche Vorgaben für die Einführung der Doppik ...9
1.2.3.1 Gesetzliche Vorgaben des Bundes ...9
1.2.3.2 Gesetzliche Vorgaben des Bundeslandes Niedersachsen ...11
1.3 Das Neue Kommunale Finanzmanagement im Überblick ...11
1.3.1 Verlauf des Projektes ...12
1.3.2 Drei-Komponeneten-System...12
1.3.2.1 Grundlagen der Vermögens-/Schuldenrechnung (Bilanz) ... 13
1.3.2.2 Grundlagen der Ergebnisrechnung...13
1.3.2.3 Grundlagen der Finanzrechnung ...13
1.4 Alternative Varianten für die Einführung eines doppischen Haushalts ...15
1.4.1 Das Speyerer Verfahren ...15
1.4.2 Das niedersächsische Modellprojekt der Stadtverwaltung Uelzen...16
2 Leitfaden für die ordnungsgemäße doppische Buchführung in Kommunen
nach dem Modell des Neuen Kommunalen Finanzmanagements...17
2.1 Der
Haushaltsplan im NKF ...17
2.1.1 Gliederung des Haushaltsplans ...18
2.1.2 Positionen im Haushaltsplan... 20
2.2 Veranschlagungs-, Ansatz-, Bewertungs- und Abschreibungsregeln...21
2.3 Bewirtschaftung des neuen kommunalen Haushalts ...23
2.4 Jahresabschluss...24
2.4.1 Bilanz ...24
2.4.2 Ergebnisrechnung ...25
2.4.3 Finanzrechnung ...26
2.5 Haushaltsausgleich ...28
2.6 Die
beiden
Rechnungskreise im NKF...28
2.6.1 Finanzbuchhaltung...29
2.6.2 Kosten- und Leistungsrechnung ...29
3 Analyse und Bewertung des bisherigen Reformfortschritts in Bezug auf die
Einführung der doppelten Buchführung in der Praxiseinschätzung ...30
3.1 Vorgehensweise
und Erhebungsmethodik der Untersuchung... 30
3.2 Analyse des Reformfortschritts am Beispiel ausgewählter Kommunen...31
3.2.1 Reformaspekte und Teilprojekte der Modellkommunen des NKF in
Nordrhein-Westfalen ...33
3.2.1.1 Stadtverwaltung Dortmund ...34
3.2.1.2 Stadtverwaltung Moers...35
3.2.1.3 Stadtverwaltung Münster... 36
3.2.1.4 Stadtverwaltung Düsseldorf...38
3.2.1.5 Stadtverwaltung Brühl ...39
3.2.1.6 Gemeindeverwaltung Hiddenhausen...40
3.2.1.7 Kreisverwaltung Gütersloh ...41
3.2.2 Praxiseinführung des Speyerer Verfahrens in der Stadtverwaltung
Wiesloch (Baden Württemberg) ...42
3.2.3 Uelzen (Niedersachsen)...45
3.2.4 Stadtverwaltung Bitterfeld (Sachsen-Anhalt)...47
3.2.5 Landkreis Darmstadt-Dieburg (Hessen)...51
3.2.6 Lahn-Dill-Kreis (Hessen) ... 52
3.2.7 Gemeindeverwaltung Hallbergmoos (Bayern) ...53
3.2.8 Gemeindeverwaltung Putzbrunn (Bayern) ...53
3.2.9 Stadtverwaltung Kulmbach (Bayern)...54
3.3 Auswertung der Umfrageergebnisse ...55
3.4 Zwischenfazit...56
4 Entwicklung des zeitlichen und organisatorischen Ablaufsplans für den Auf-
bau und die Einführung des NKF beim Landkreis Grafschaft Bentheim... 57
4.1 Heutiger Projektstand des Landkreises Grafschaft Bentheim bei der Umset-
zung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements ... 57
4.2
Zeitliches
Umsetzungsszenario
der Einführung des NKF beim Landkreis
Grafschaft Bentheim mit Hilfe des 4-Phasen-Modells ... 57
4.2.1 Vorbereitungsphase (1. Phase) ... 59
4.2.1.1 Modellvergleich... 60
4.2.1.2 Projektteam bilden... 61
4.2.1.3 Projektstruktur ... 65
4.2.1.4 Projektplanung ... 68
4.2.1.5 Softwareauswahl ... 69
4.2.1.6 Einsatz externer Berater... 72
4.2.1.7 Interne Kommunikation... 72
4.2.2 Modellphase (2. Phase) ... 73
4.2.2.1 Auswahl der Pilotbereiche ... 74
4.2.2.2 Dauer der Testphase... 75
4.2.2.3 Festlegung und Anpassung des Kontenrahmens ... 76
4.2.2.4 Durchführung der Vermögensbewertung... 76
4.2.2.5 Definition von Produkten, Zielen und Kennzahlen ... 80
4.2.2.6 Einführung der Doppik in den Pilotbereichen ... 84
4.2.3 Umstellungsphase (3. Phase) ... 85
4.2.3.1 Zusammenführen der Daten... 85
4.2.3.2 Erstellen der Eröffnungsbilanz... 86
4.2.3.3 Flächendeckende Einführung der Parallelbuchung von Kam-
eralistik und Doppik ... 87
4.2.3.4 Übergang zur Kosten- und Leistungsrechnung vorbereiten ... 87
4.2.4 Umsetzungsphase (4. Phase)...89
4.2.4.1 Flächendeckende Abschaltung der Kameralistik...90
4.2.4.2 Auflösung des Projektteams...90
4.3 Einsatz von Strukturierungs- und Planungsinstrumenten am Beispiel der
Implementierung des NKF beim Landkreis Grafschaft Bentheim ...92
4.3.1 Aufbau und Funktion eines Netzplanes...93
4.3.2 Konzeption eines Netzplanes für die Einführung des NKF beim
Landkreis
Grafschaft Bentheim...96
4.4 Ausblick auf die kommenden Aufgaben...98
5 Kritische Bewertung der Einführung des NKF ...99
6 Resümee ...100
Zusammenfassung ...101
Zusammenfassung in englischer Sprache ...102
Literaturverzeichnis...103
Eidesstattliche Erklärung ...108
Anlagen...109
)U -XOLD
V
Abkürzungsverzeichnis
a.a.O.
= am angegebenen Ort
Abb.
= Abbildung
Abs.
= Absatz
AG
= Aktiengesellschaft
BAT
= Bundesangestelltentarif
Br.
= Breisgau
bzw.
= beziehungsweise
ca.
= circa
CD-ROM
= Compact Disk Read Only Memory
CIP
= Communicated Information Publicsolution
Co.
= Company
d.h.
= das heißt
Dop.
= Doppik
Dr.
= Doktor
Dv
= Datenverarbeitung
eG
= eingetragene Genossenschaft
erw. Kam.
= erweiterte Kameralistik
etc.
= et cetera
evt.
= eventuell
f.
= folgende
Fa.
= Firma
FAZ
= frühester Anfangszeitpunkt
FEZ
= frühester Endzeitpunkt
GemHVO
= Gemeindehaushaltsverordnung
ggf.
= gegebenenfalls
GmbH
= Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GO
= Gemeindeordnung
HGB
= Handelsgesetzbuch
HGrG
= Haushaltsgrundsätzegesetz
HH
= Haushaltsreform
VI
Hrsg.
= Herausgeber
http.
= Hypertext Transfer Protocol
HÜL
= Haushaltsüberwachungsliste
i.
= im
IMK
= Innenministerkonferenz
i.V.m.
= in Verbindung mit
kfm.
= kaufmännischen
KG
= Kommanditgesellschaft
KLR
= Kosten- und Leistungsrechnung
KR-K
= Kontenrahmen für Kommunen
Mio.
= Millionen
Nds.
= Niedersachsen
NKF
= Neues Kommunales Finanzmanagement
NKFG
= Neues Kommunales Finanzmanagementgesetz
NKR
= Neues Kommunales Rechnungswesen
Nr.
= Nummer
NRW
= Nordrhein-Westfalen
NSGB
= Niedersächsischer Städte- und Gemeindebund
NSM
= Neues Steuerungsmodell
p.P.
= pro Person
Prof.
= Professor
R/3
= Realtime-System 3
S.
= Seite
S-A
= Sachsen-Anhalt
SAZ
= spätester Anfangszeitpunkt
SAP
= Systeme, Anwendung, Produkte in der Datenverarbeitung
SEZ
= spätester Endzeitpunkt
Tab.
= Tabelle
techn.
= technisch
u. a.
= unter anderem
UARG
= Unterausschuss ,,Reform des Gemeindehaushalts"
usw.
= und so weiter
VII
Vdi
= Verein Deutscher Ingenieure
vgl.
= vergleiche
VOP
= Verwaltung, Organisation, Personal
www
= world wide web
z. T.
= zum Teil
VIII
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Säulen der Verwaltungsreform ...3
Abbildung 2: Begriffliche Unterschiede zwischen kaufmännischem Rechnungs-
wesen und Kameralistik...6
Abbildung 3: Übersicht über die Wirkungsweise der Doppik ...7
Abbildung 4: Vereinfachte Übersicht von Doppik, Verwaltungskameralistik und
erweiteter Kameralistik ...8
Abbildung 5: Entwicklung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rech-
nungswesens... 10
Abbildung 6: Drei-Komponenten-Rechnung im NKF ... 14
Abbildung 7: Beispiel für eine Unterteilung der Mindestgliederung des
Haushaltsplans ... 19
Abbildung 8: Zusammenwirken von Finanz- und Ergebnisrechnung... 27
Abbildung 9: An der Umfrage beteiligte Kommunen im geografischen Über-
blick ... 32
Abbildung 10: Doppik-Fahrplan NRW... 33
Abbildung 11: Plattformen des Projektverlaufs in der Stadt Bitterfeld ... 48
Abbildung 12:
Grobdarstellung eines möglichen Umstellungszeitpfads im Ge-
meindehaushaltsrecht... 58
Abbildung 13: Mögliches Projektorganigramm für den Landkreis Grafschaft
Bentheim ... 67
Abbildung 14: Der Weg von der Inventur zur Eröffnungsbilanz ... 77
Abbildung 15: Übersicht möglicher Ansätze zur Vermögensbewertung ... 78
Abbildung 16: Entwicklung des Produktkonzepts ... 80
Abbildung 17: Projektverlauf der Erstellung eines Produkthaushalts beim Land-
kreis Grafschaft Bentheim ... 81
Abbildung 18: Die vier Eckpfeiler des Controlling... 91
Abbildung 19: Typischer Aufbau eines Vorgangsknoten ... 94
Abbildung 20: Netzplan für die zeitliche Einführung des NKF beim Landkreis
Grafschaft Bentheim ... 97
IX
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Muster einer Zeitreihe im Haushaltsplan... 20
Tabelle 2: Überblick über die Kontengruppen der Kontenklassen 5 und 6 ... 26
Tabelle 3: Untersuchte Teilprojekte bei den jeweiligen Kommunen ... 34
Tabelle 4: Projektablauf- und Aktivitätenplan der Stadtverwaltung Uelzen... 46
Tabelle 5: Mögliche interne und externe Personalbeschaffungsmaßnahmen 62
Tabelle 6: Möglicher Projektplan für die Einführung des NKF beim Landkreis
Grafschaft Bentheim ... 69
Tabelle 7: Chancen und Risiken der flächendeckenden Umsetzung oder Pilotie-
rung... 74
Tabelle 8: Mögliche Gründe für Allein- und Parallelbetrieb... 84
Tabelle 9: Projektstrukturplan für die Einführung des NKF beim Landkreis Graf-
schaft Bentheim ... 94
Tabelle 10: Gegenüberstellung von Vorwärts- und Rückwärtsrechnung ... 95
X
Anlagenverzeichnis
Anlage 1: Gegenüberstellung von Doppik und Verwaltungskameralistik
Anlage 2: Leittext für eine doppische Gemeindehaushaltsverordnung
Anlage 3: Musterbilanz des NKF
Anlage 4: Kontenrahmen des NKF
Anlage 5: Übersicht über den Haushaltsplan und den Jahresabschluss im NKF
Anlage 6: IMK-Produktrahmen im NKF
Anlage 7: Übersicht über die Ergebnis- und Finanzpositionen
Anlage 8: Abschreibungssätze
Anlage 9: Gliederung der Passivseite der kommunalen Bilanz
Anlage 10: Verbindlichkeitenspiegel
Anlage 11: Mustergliederung der Ergebnisrechnung
Anlage 12: Mustergliederung der Teilergebnisrechnung
Anlage 13: Mustergliederung der Finanzrechnung
Anlage 14: Verknüpfung der Positionen der Finanzrechnung mit der Teilfinanz-
rechnung
Anlage 15: Eckdaten des Landkreises Grafschaft Bentheim und der befragten
Kommunen
Anlage 16: Teilprojektstrukturplan der Stadtverwaltung Münster
Anlage 17: Übersicht über die Rückstellungen der Gemeinde Hiddenhausen
2002
Anlage 18: Erste Eröffnungsbilanz der Stadt Wiesloch zum 1. Januar 1996
Anlage 19: Erste Schlussbilanz der Stadt Wiesloch zum 30. Juni 1996
Anlage 20: Kontenklassenübersicht der Stadtverwaltung Uelzen
Anlage 21: Projektplan der Stadtverwaltung Bitterfeld
Anlage 22: Ablaufplan der Jahresinventur in Bitterfeld
Anlage 23: Brief der Stadt Kulmbach zum Aufbau und zur Entwicklung der neu-
en kommunalen Haushaltsrechnung
Anlage 24: Organigramm des Landkreises Grafschaft Bentheim
Anlage 25: Rundschreiben des niedersächsischen Städte- und Gemeindebun-
des
1
Einleitung
Die immer größere Ausmaße annehmende kommunale Finanzkrise hat scho-
nungslos aufgedeckt, dass die heutigen Verwaltungsstrukturen den Anforderun-
gen des 21. Jahrhunderts nicht mehr gewachsen sind.
1
Inzwischen hat die Fi-
nanzkrise in der öffentlichen Verwaltung Ausmaße erreicht, die nahezu keinen
Handlungsspielraum mehr übrig lässt.
2
Folglich sind Reformen dingend nötig. Zu
diesen Reformen gehört auch die Optimierung des kommunalen Haushaltsrechts.
Diese Diplomarbeit beschäftigt sich mit der Einführung des Neuen kommunalen
Finanzmanagements beim Landkreis Grafschaft Bentheim und damit mit der Ab-
schaffung der Kameralistik hin zur doppelten Buchführung nach kaufmännischem
Vorbild. Im Wesentlichen teilt sich die Arbeit in zwei Bereiche. Während sich die
ersten beiden Kapitel mit den theoretischen Grundlagen dieser Thematik befas-
sen, bilden die Kapitel 3 und 4 den Praxisteil dieser Arbeit. Das erste Kapitel be-
schreibt die Notwendigkeit der Verwaltungsreform, die gesetzlichen Grundlagen
und gibt einen groben Überblick über das NKF sowie alternative Ansätze zur Ein-
führung eines doppischen Haushalts. Das zweite Kapitel gewährt einen Einblick in
die Wirkungsweise des NKF. Nach dem Einbau sogenannter ,,Experimentierklau-
seln" in die Gemeindeverordnungen der Länder, starteten seit 1999 Modellkom-
munen in mehreren Bundesländern (u. a. in Bayern, Hessen, Nordrhein-
Westfalen, Niedersachsen und Sachsen-Anhalt) mit der Erprobung der kommuna-
len Doppik.
3
Eine konkrete Befragung einiger dieser Kommunen ist Gegenstand
des dritten Kapitels. Im vierten Kapitel soll auf Basis der Erfahrungen der befrag-
ten Kommunen ein Plan bezüglich der taktischen und zeitlichen Umsetzung des
NKF speziell für den Landkreis Grafschaft Bentheim entwickelt werden. Zudem
soll ein Netzplan zur Visualisierung konzipiert werden. Ein kritisches Fazit, in dem
Bedenken zur Reformumsetzung angesprochen werden und ein abschließendes
Resümee runden diese Diplomarbeit ab.
1
Starzachner, Karl; Brixner, Helge: Verwaltungssteuerung mit politischer Verantwortung, in: VOP
Sonderdruck, Landesverwaltung Hessen 2000, S. 5
2
vgl. Knöll, Heinz-Dieter; Grunert, Gerrit: Verwaltungsökonomie Betriebswirtschaftliche Kosten-
rechnung in der öffentlichen Verwaltung, 1. Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden
1997, S. 5
3
Körner, Horst: Rechnungswesen und Controlling in der öffentlichen Verwaltung, Rudolf Haufe
Verlag & Co. KG, Freiburg i. Br. 2004, S. 567
2
1
Grundlegende Überlegungen für die Einführung des Neuen Kommuna-
len Finanzmanagements
1.1
Die Verwaltungsreform
Die Arbeitsweise der öffentlichen Verwaltung steht seit einigen Jahrzehnten in der
Kritik und wird bisweilen von Experten als ineffektiv und ineffizient bezeichnet. Der
Ruf nach einer umfassenden Reform des öffentlichen Handelns wurde somit im-
mer lauter. Die veränderten wirtschaftlichen, ökologischen, sozialen und kulturel-
len Rahmenbedingungen führten im Laufe der Zeit immer mehr dazu, dass sich
die Kommunen zu modernen Dienstleistungsunternehmen verändern mussten.
4
Von der Wissenschaft und Ideologie wurden in den letzten Jahrzehnten erstaun-
lich viele Rezepte angeboten, wie Verwaltungsmodernisierung aussehen könnte.
5
Anfang der neunziger Jahre wurde eine Modernisierungskampagne in Gang ge-
setzt, die sich mit den Schlagwörtern ,,Schlanker Staat", ,,Lean Management" und
,,Bürgernähe" nur ungenügend abbilden lässt.
6
Ins Leben gerufen wurde dieser
Prozess von einem beispiellosen Bericht der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung (KGSt) aus dem Jahre 1991, der sich am Konzept der
niederländischen Stadt Tilburg orientiert.
7
Diese, damals wie heute, z. T. scharf
kritisierte theoretische Formulierung der Verwaltungsreform hat sich im Laufe der
Zeit immer weiter entwickelt. Durch eine Vielzahl von Untersuchungen, Projekten
und Nachbesserungen wurden immer mehr Schwachstellen eliminiert. Die Ausfüh-
rungen dieser Reform werden auch als das Neue Steuerungsmodell (NSM) be-
zeichnet. Dem bisherigen Verwaltungssystem wird das Neue Steuerungsmodell
entgegengestellt.
8
Zum NSM gehören folgende Strukturelemente:
4
vgl. Deckert, Klaus; Wind, Ferdinand: Das Neue Steuerungsmodell Von der Vision zur Aktion,
Deutscher Gemeindeverlag GmbH, Köln 1996, S. 3
5
vgl. Günther, Albert: Verwaltungsmodernisierung Anforderungen, Erfahrungen, Perspektiven, 1.
Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2000, S. 37
6
Weiß, Karin: Das Neue Steuerungsmodell Chance für die Kommunalpolitik?, Band 9, Leske +
Budrich, Opladen 2002, S. 13
7
vgl. Weiß, Karin: Das Neue Steuerungsmodell Chance für die Kommunalpolitik?, Band 9, Leske
+ Budrich, a.a.O., S. 16
8
Günther, Albert: Verwaltungsmodernisierung Anforderungen, Erfahrungen, Perspektiven, 1.
Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, a.a.O, S. 60
3
¾ Eine strikte Verantwortungsteilung zwischen Politik und Verwaltung,
¾ die Verlagerung der Ressourcen- und Ergebnisverantwortung auf organisa-
torisch eigenverantwortliche Einheiten der Verwaltung,
¾ eine Organisations- und Personalentwicklung mit dem Ziel, Mitarbeiter und
Führungskräfte an die neuen betriebswirtschaftlichen Anforderungen her-
anzuführen,
¾ die Herstellung von Wettbewerbsdruck durch Vergleich mit anderen Kom-
munen sowie privater Anbieter,
¾ die Einführung neuer Verfahren und Instrumente, wie outputorientierte
Budgetierung, Berichtswesen und Controlling i.V.m. der Entwicklung einer
Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) sowie der Umstellung auf die dop-
pelte Buchführung.
9
Abbildung 1 fasst die wichtigsten Merkmale des NSM zusammen:
Abb. 1: Säulen der Verwaltungsreform
10
9
vgl. Günther, Albert: Verwaltungsmodernisierung Anforderungen, Erfahrungen, Perspektiven, 1.
Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, a.a.O, S. 61
10
eigene Darstellung
modernes
Dienstleistungsunternehmen
V
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Verwaltungsreform
4
1.2
Die Einführung der Doppik als wichtige Säule der Verwaltungsreform
Wie gerade erwähnt, ist die Einführung der Doppik ein wichtiger Baustein, um den
gehobenen Anforderungen der öffentlichen Verwaltung nachzukommen. Sie hat
sich in der Privatwirtschaft über Jahrzehnte bewährt und leistet dort mit Ihrer
Transparenz und Informationsbereitstellung einen unersätzlichen Dienst. Im Vor-
feld der Einführung muss analysiert werden, wie die doppelte Buchführung den
Gegebenheiten der öffentlichen Verwaltung angepasst werden muss, um die Vor-
züge der Doppik richtig nutzen zu können. Im Folgenden soll analysiert werden,
warum das bisherige Buchführungssystem den Ansprüchen nicht mehr entspricht
bzw. wo genau die Vorzüge der doppelten Buchführung liegen und ob es ggf. an-
dere Alternativen zur aufwendigen Einführung der Doppik gibt.
1.2.1
Wichtige Begriffsbestimmungen
Im bisherigen Haushalt wurde ausschließlich mit Ein- und Auszahlungen gerech-
net. Um den Ressourcenverbrauch abzubilden, ist es aber notwendig eine Auftei-
lung in Erträge und Aufwendungen vorzunehmen. Außerdem werden Einnahmen
und Ausgaben unterschieden. Wenn man schließlich den entscheidenden Schritt
zu einer Kosten- und Leistungsrechnung gehen will, ist zudem noch eine Tren-
nung in Leistungen und Kosten nötig. Diese Begriffspaare haben keinesfalls die
gleiche Bedeutung, wie man zunächst vermuten könnte. Im Folgenden werden die
wichtigen Grundbegriffe definiert:
¾ Einzahlung Auszahlung
Hierunter wird der tatsächliche Zu- und Abfluss von Zahlungsmitteln ver-
standen.
¾ Erträge Aufwendungen
Erträge sind der Wertezuwachs durch erstellte Güter und Dienstleistungen
innerhalb einer bestimmten Rechnungsperiode, der nicht nur der Erfüllung
des Betriebszwecks dient. Dementsprechend sind Aufwendungen der Wer-
teverzehr für Güter und Dienstleistungen innerhalb einer bestimmten Rech-
nungsperiode, der nicht nur der Erfüllung des Betriebszwecks dient.
5
¾ Einnahmen Ausgaben
Einnahmen entsprechen dem Wert aller verkauften Leistungen. Bei diesen
Größen werden also neben dem reinen Zahlungsmittelfluss auch die Ver-
änderungen der Forderungen und Verbindlichkeiten berücksichtigt. Unter
Ausgaben werden die Werte aller zugegangenen Güter und Dienstleistun-
gen verstanden.
11
¾ Leistungen Kosten
Leistungen sind die mengen- und wertmäßige Ausbringung eines Unter-
nehmens, also das Ergebnis des Leistungsprozesses. Kosten sind der or-
dentliche, betriebsbedingte wertmäßige Einsatz von Gütern und Leistun-
gen.
12
1.2.2
Gründe für die flächendeckende Einführung der Doppik
Ein Grund für die Einführung der Doppik sind die Schwachpunkte der Kameralistik.
Die Kameralistik verläuft jedes Jahr, vereinfacht gesagt, nach demselben Schema:
Der Haushaltsplan wird von der Gemeindeverwaltung aufgestellt und dem Rat zur
Beschlussfassung vorgelegt, denn prinzipiell darf nur vom Rat bewilligtes und vom
Kämmerer bereitgestelltes Geld ausgegeben werden. Dem Haushaltsplan folgt der
Haushaltsvollzug; verläuft die Wirklichkeit nicht nach Plan, muss ggf. ein Nach-
tragshaushalt zur Grundlage des Haushaltsvollzugs werden.
13
Zur Kontrolle der
Haushaltsansätze werden von den anordnungsbefugten Verwaltungsstellen
Haushaltsüberwachungslisten (HÜL) geführt, aus denen ständig erkennbar sein
muss, welche Haushaltsmittel noch zur Verfügung stehen.
Die Kameralistik stellt im Kern ein zentralistisches, für die Verwaltung und Über-
wachung von Geld- und Finanzmitteln optimiertes Rechnungslegungssystem dar,
mit dem die inputorientierte Umsetzung politischer Zielvorgaben dokumentiert
11
vgl. Knöll, Heinz-Dieter; Grunert, Gerrit: Verwaltungsökonomie Betriebswirtschaftliche Kosten-
rechnung in der öffentlichen Verwaltung, 1. Auflage, Nomos Verlagsgesellschaft, a.a.O., S. 33
12
Bussiek, Jürgen; Ehrmann, Harald: Buchführung Kompendium der praktischen Betriebswirt-
schaft, 7. Auflage, Friedrich Kiehl Verlag GmbH, Ludwigshafen (Rhein) 2002, S. 22
13
vgl. Rau, Thomas: Betriebswirtschaftslehre für Städte und Gemeinden, Verlag Franz Vahlen
GmbH, München 1994, S. 305
6
werden soll, weshalb sie mit Effizienzzahlen oder Vermögensrechnungen metho-
disch überfordert ist.
14
Sie berücksichtigt somit nur Einnahmen und Ausgaben so-
wie Einzahlungen und Auszahlungen, während Aufwendungen und Erträge eben-
so wie Kosten und Leistungen außen vor bleiben. Abbildung 2 verdeutlicht dies
weitergehend.
Abb. 2: Begriffliche Unterschiede zwischen kaufmännischem Rechnungswesen und Kameralistik
15
Ein weiterer Grund, der für die Einführung der Doppik spricht, sind die besonderen
Möglichkeiten der doppelten Buchführung, die sie im Gegensatz zur Kameralistik
zu leisten im Stande ist. Das Ziel der Doppik ist die Dokumentation des Erfolges
im abgelaufenen Geschäftsjahr und des Vermögens zum Stichtag.
16
Sie hat damit
den entscheidenden Vorteil eine Rechnungsabgrenzung zum Stichtag vorzuneh-
men und sorgt damit für ein periodengerechtes Ergebnis, während in der Kamera-
listik Zahlungen in die Periode fallen, in der die jeweilige Buchung erfolgt. Somit
wird de facto ein falsches Periodenergebnis ausgewiesen.
Desweiteren ist die Doppik ein wichtiger Datenlieferant für die Kosten- und Leis-
tungsrechnung, die ebenfalls ein mögliches und sinnvolles Instrument für die öf-
fentliche Verwaltung darstellt. Ferner verschafft die Doppik einen guten Überblick
14
Starzacher, Karl; Körner, Horst: Löst die Doppik den kameralen Haushalt ab?, in: VOP Sonder-
druck, Landesverwaltung Hessen 2000., S. 3
15
ebenda, S. 3
16
vgl. Rau, Thomas: Betriebswirtschaftslehre für Städte und Gemeinden, Verlag Franz Vahlen
GmbH, a.a.O., S. 285
Einnahmen
Ausgaben
Einzahlungen
Auszahlungen
Leistungen
Ertrag
Kosten
Aufwand
Effizienz
Ergebnis
Finanzen
Liquidität
Kameralistik
Doppik / kaufmännisches Rechnungswesen
Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik
7
über den Ressourcenverbrauch und eignet sich als Kontrollinstrument. Eine detail-
liertere Gegenüberstellung von Doppik und Kameralistik ist der Anlage 1 beige-
fügt. Die Abbildung 3 verschafft einen Überblick über die gerade genannten und
einigen weiteren Vorteilen der doppelten Buchführung.
Transparenz
des Haushalts
Aufdeckung der Sparmöglichkeiten innerhalb
der Verwaltung
Präzise Kostenermittlung
und dadurch bessere Kontrolle
Verbesserter Bürgerservice
und intergenerative Gerechtigkeit
Überblick über Ressourcen
und deren Verbrauch
Was bewirkt Doppik?
Transparenz
des Haushalts
Aufdeckung der Sparmöglichkeiten innerhalb
der Verwaltung
Präzise Kostenermittlung
und dadurch bessere Kontrolle
Verbesserter Bürgerservice
und intergenerative Gerechtigkeit
Überblick über Ressourcen
und deren Verbrauch
Was bewirkt Doppik?
Abb. 3: Übersicht über die Wirkungsweise der Doppik
17
Letzter Grund für die Einführung der Doppik in der öffentlichen Verwaltung ist,
dass Alternativen fehlen. Des Öfteren wird die erweiterte Kameralistik als adäqua-
ter Lösungsansatz genannt. Dieses Thema ist Gegenstand einiger heftiger Mei-
nungsverschiedenheiten zwischen den Verantwortlichen der kommunalen Haus-
haltsreform. Folge ist eine unübersichtliche gesetzliche Regelung, die zu einem
späteren Zeitpunkt dieser Arbeit genauer behandelt wird. Diese Unübersichtlich-
keit könnte negative Auswirkungen auf die kommunale Haushaltsreform haben, da
unterschiedliche gesetzliche Regelungen in den einzelnen Bundesländern ein un-
schönes Szenario wäre.
Einigkeit herrscht überwiegend darüber, dass die Verwaltungskameralistik für
Teilbereiche der öffentlichen Verwaltung nicht ausreicht. Nach betriebswirtschaftli-
chen Grundsätzen zu kalkulierende Benutzungsgebühren oder die Ermittlung ei-
nes Kostendeckungsgrades in kostenrechnenden Unternehmen sind Anforderun-
gen, die die Verwaltungskameralistik allein nicht bewältigen kann. Daher bedarf es
17
http://www.bitterfeld.de
8
zumindest der erweiterten Kameralistik. Diese unterscheidet zwischen Ausgaben
und Kosten sowie ggf. zwischen Einnahmen und Leistungen. Daraus lässt sich die
dem einzelnen Bürger gegenüber erbrachte Leistung kostenmäßig erfassen.
18
Die
erweiterte Kameralistik berücksichtigt folglich
¾ die wirtschaftliche Eigenart der Geschäftsvorfälle: betriebsbedingt, außer-
ordentlich,
¾ die Zugehörigkeit zur Periode,
¾ den Ansatz von ,,kalkulatorischen" Kosten, der für kostenrechnende Einrich-
tungen vorgeschrieben ist.
19
Mancherorts ist man daher der Meinung, dass die erweiterte Kameralistik ein voll-
ständiger Ersatz für die Doppik sein könne, auch wenn sie auf eine Bilanz verzich-
tet. Zurzeit überwiegt jedoch die Meinung der Befürworter der doppelten Buchfüh-
rung, was nicht zuletzt die vielen Projekte zur Einführung der Doppik in deutschen
Kommunen beweisen. Abbildung 4 zeigt abschließend die doppelte Buchführung
sowie die Verwaltungskameralistik und die erweiterte Kameralistik in der Über-
sicht.
Abb. 4: Vereinfachte Übersicht von Doppik, Verwaltungskameralistik und erweiteter Kameralistik
20
18
Rau, Thomas: Betriebswirtschaftslehre für Städte und Gemeinden, Verlag Franz Vahlen GmbH,
a.a.O., S. 319
19
vgl. ebenda, S. 319
Buchführung
= Dokumentation
Der Geschäftsvorgänge
Doppelte
Buchführung
Kameralistik
Bilanz
Gewinn-
und
Verlust-
rechnung
Verwaltungs
-
kameralistik
Erweiterte
Kameralistik
·Erweiterte
HÜL
·Anlagen-
rechnung
Buchung
In der
HÜL
Buchung
auf Sach-
buchkonten
erfolgs-
wirksame
Buchung
erfolgs-
neutrale
Buchung
9
1.2.3 Gesetzliche Vorgaben für die Einführung der Doppik
Die föderale Aufteilung der Bundesrepublik Deutschland in Bundesländer und die
damit verbundenen unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen der einzelnen
Länder könnten zur Gefahr für die kommunale Haushaltsreform werden. Während
in einigen Bundesländern die Einführung der Doppik angestrebt wird, halten ande-
re die erweiterte Kameralistik für ausreichend. Die Unterschiede wurden bereits
weiter oben behandelt. Aus diesem Grunde sollen im Folgenden zunächst die ge-
setzlichen Grundlagen der Bundesrepublik erläutert werden, danach die des Bun-
deslandes Niedersachsen, da der Landkreis Grafschaft Bentheim in Niedersach-
sen gelegen ist und deshalb die speziellen gesetzlichen Gegebenheiten dieses
Bundeslandes für den Landkreis von besonderer Wichtigkeit sind.
1.2.3.1 Gesetzliche Vorgaben des Bundes
Nachdem Anfang der neunziger Jahre mit der Entwicklung des NSM der Start-
schuss für die bundesweite kommunale Haushaltsreform gefallen war, wurden in
der Folgezeit einige rechtliche Weichen für die Zukunft gestellt. Bereits am 6. Mai
1994 sicherte die Innenministerkonferenz (IMK) den Kommunen die Unterstützung
der Länder zu. Außerdem bekräftigten die Länder ihre Absicht, die länderübergrei-
fende Einheitlichkeit des kommunalen Haushaltsrechts auch in Zukunft sicherzu-
stellen
21
, was nicht zuletzt schon aufgrund der Durchführbarkeit eines interkom-
munalen Leistungsvergleiches sehr wünschenswert wäre.
1997 wurden mit dem Einsatz von Budgetierung (§ 6a HGrG) und doppelter kauf-
männischer Buchführung (§ 33 a HGrG) zwei wichtige Instrumente für die Refor-
mierung zugelassen. Am 8. Mai 1998 setzte die IMK den nichtständigen Unter-
ausschuss ,,Reform des Gemeindehaushaltsrechts" (UARG) ein, der beauftragt
wurde, für die notwendigen Neuregelungen durch Gesetze, Verordnungen und
verbindliche Richtlinien Musterentwürfe zu erarbeiten.
22
20
ebenda, S. 285
21
vgl. Körner, Horst: Rechnungswesen und Controlling in der öffentlichen Verwaltung, Rudolf Hau-
fe Verlag & Co. KG, a.a.O, S. 567
22
ebenda, S. 567
10
Die ,,Konzeption zur Reform des kommunalen Haushaltsrecht" von der UARG
wurde am 11. Juni 1999 von der IMK gebilligt. Ziel dieser Konzeption ist der Über-
gang vom bisherigen Geldverbrauchsrezept, das in erster Linie die Bewirtschaf-
tung von Einnahmen und Ausgaben nachweist, auf ein Ressourcenverbrauchs-
konzept, das den zur Bereitstellung der Verwaltungsleistungen notwendigen Res-
sourcenaufwand und das Ressourcenaufkommen nachweist.
23
In der Folgezeit
erarbeitete die UARG Eckpunkte zur vorgenannten Konzeption, die mit Beschluss
vom 24. November 2000 gebilligt wurden.
Seit dem 21. November 2003 sind nun auch die Musterentwürfe der Innenminis-
terkonferenz zum neuen Gemeindehaushaltsrecht vorhanden.
24
An diesem Tag
beschloss die IMK den Textentwurf für die Gemeindehaushaltsverordnung
(GemHVO). Die GemHVO, die in der Anlage 2 abgebildet ist, lässt Raum für län-
derspezifische Gegebenheiten und konzeptionelle Unterschiede.
25
Außerdem soll
das neue Gemeindehaushaltsrecht nunmehr den Landesparlamenten zur Umset-
zung in kommunales Landesrecht vorgelegt werden. Die Ergebnisse dieser Konfe-
renz sind der CD-ROM beigefügt. Einen Überblick über den Verlauf der Reform
gibt Abbildung 5.
Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens
Abb. 5: Entwicklung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens
26
23
Körner, Horst: Rechnungswesen und Controlling in der öffentlichen Verwaltung, Rudolf Haufe
Verlag & Co. KG, a.a.O, S. 567
24
ebenda, S. 567
25
ebenda, S. 573
26
ebenda, S. 571
11
1.2.3.2 Gesetzliche Vorgaben des Bundeslandes Niedersachsen
Niedersachsen will wie auch Nordrhein-Westfalen und Sachsen-Anhalt die An-
wendung des doppischen Haushaltsrechts verbindlich vorschreiben. Im Gegen-
satz zu den beiden anderen genannten Bundesländern ist die Dauer der Umstel-
lungsfrist gegenwärtig noch offen.
27
Es ist aber damit zu rechnen, dass der Um-
stellungsprozess zum 31. Dezember 2009 abgeschlossen werden muss, damit ab
dem Jahre 2010 rein doppisch gebucht werden kann.
28
Auch in Niedersachsen ist mit dem Modellprojekt Uelzen, für dessen Durchführung
man sich im Sommer 1999 entschieden hat, die Experimentierklausel genutzt wor-
den. Die Besonderheiten des niedersächsischen Modells werden weiter unten in
diesem Kapitel behandelt.
1.3
Das Neue Kommunale Finanzmanagement im Überblick
Nordrhein-Westfalen hat bereits seit den neunziger Jahren die Reformbestrebun-
gen aufgenommen und über einen neuen prozessorientierten Ansatz vernetzt:
Veränderungen werden nicht als Vorgabe der Exekutive oder Legislative imple-
mentiert, sondern entwickeln sich aus einem gezielt geförderten ,,Reformklima",
das den Kommunen die Chance eröffnet, neue Steuerungsmodelle eigenständig
vor Ort zu erproben.
29
Diese Tatsache nutzten seitdem einige reformfreudige
Kommunen und entwickelten eine Vielzahl von Projekten.
Eines dieser Reformprojekte beschäftigt sich mit der Einführung der doppelten
Buchführung. Es bildet das Kernstück der Reform. Der Verlauf dieses Projektes,
dem sieben Kommunen angehören und das durch die Mummert Consulting AG
beraten wird, soll kurz wiedergegeben werden. Außerdem soll im Folgenden ein
Überblick über die Wirkungsweise des Drei-Komponenten-Systems, das die
Grundlage der NKF ist, gegeben werden.
27
vgl. Körner, Horst: Rechnungswesen und Controlling in der öffentlichen Verwaltung, Rudolf Hau-
fe Verlag & Co. KG, a.a.O, S. 579
28
nach telefonischer Rücksprache mit der Stadtverwaltung Uelzen
29
http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
12
1.3.1
Verlauf des Projektes
Das nordrheinwestfälische Modellprojekt wurde Anfang 1999 vom Innenministeri-
um des Landes initiiert.
30
Diesem Konzept gehörten in der Konzeptionsphase die
Städte Brühl, Dortmund, Düsseldorf, Moers und Münster an. Das Land Nordrhein-
Westfalen begleitete die Projektarbeit und unterstützte sie finanziell. Im August
2000 begann die zweite Phase des Projektes, in der die Modellkommunen die
Praxiserprobung durchführen sollten. Zu Beginn dieser Phase stießen mit der
Gemeinde Hiddenhausen und dem Landkreis Gütersloh zwei weitere Kommunen
zum Projekt hinzu. Damit war der kommunale Bereich durch eine kreisangehörige
Gemeinde, durch kreisangehörige und kreisfreie Städte und einem Landkreis in
dem Modellprojekt vertreten, wodurch sichergestellt wurde, dass bei der Erpro-
bung des Konzepts die Belange aller Kommunen dieses Landes berücksichtigt
wurden.
31
Unter Beachtung der Regeln zur Planung, Bewirtschaftung und zum Abschluss
des
kommunalen Haushalts, haben inzwischen alle beteiligten Kommunen zumin-
dest mehrere Ämter auf das doppische Haushaltswesen umgestellt.
32
Im Herbst
2003 wurde das Gesetz über ein Neues Kommunales Finanzmanagement für
Gemeinden im Land Nordrhein-Westfalen (NKFG NRW) verabschiedet. Der Ge-
setzentwurf ist mitsamt Anlagen und Begründungen der CD-ROM beigefügt wor-
den.
1.3.2 Drei-Komponeneten-System
Für die laufende Buchhaltung und die Abschlüsse empfiehlt das NKF ein Drei-
Komponenten-System, das aus den drei Hauptrechnungen - Vermögens-
/Schuldenrechnung (Bilanz), Ergebnisrechnung und Finanzrechnung - besteht,
während sich die Planung nur auf zwei Komponenten (Ergebnis- und Finanzrech-
nung) erstreckt, für die ein Ergebnis- bzw. ein Finanzplan erstellt wird.
33
Diese drei
30
vgl. http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
31
ebenda
32
vgl. ebenda
33
vgl. Schuster, Falko: Doppelte Buchführung für Städte, Kreise und Gemeinden, Oldenbourg Wis-
senschaftsverlag GmbH, München 2001, S. 213
13
Rechnungen sollen jetzt in übersichtlicher Form skizziert werden, ehe sie im 2.
Kapitel detailliert erläutert werden.
1.3.2.1 Grundlagen der Vermögens-/Schuldenrechnung (Bilanz)
Außer der mengenmäßigen Erfassung und Bewertung der Vermögensgüter und
Schulden verlangt der Gesetzgeber einen Abschluss, der das Verhältnis des Ver-
mögens und der Schulden darstellt (§ 242 HGB). Dieser Abschluss wird Bilanz
genannt.
34
Die linke Seite der Bilanz ist die Aktiva, die rechte wird Passiva ge-
nannt. Die Anlage 3 zeigt die Musterbilanz des NKF.
1.3.2.2 Grundlagen der Ergebnisrechnung
Die Ergebnisrechnung entspricht der kaufmännischen Gewinn- und Verlustrech-
nung. Sie ist also eine Erfolgsrechnung, die Aufwendungen und Erträge gegen-
überstellt. Sind in einer Periode die Aufwendungen höher als die Erträge, spricht
man von einem Jahresfehlbetrag. Übersteigen dagegen die Erträge die Aufwen-
dungen, hat die Kommune einen (positiven) Jahresüberschuss erzielt. Der Ergeb-
nisplan erfasst die für das Haushaltsjahr geplanten Aufwendungen und Erträge.
35
Die Vorkonten zur Erfolgsrechnung werden Erfolgskonten genannt.
36
1.3.2.3 Grundlagen der Finanzrechnung
Die Finanzrechnung befasst sich mit den Einzahlungen und Auszahlungen. Der
Saldo am Ende eines Rechnungsjahres ist die Änderung des Bestandes an liqui-
den Mitteln, also entweder eine Zunahme, die als Überschuss bezeichnet wird,
bzw. eine Abnahme des zu Beginn des Jahres vorhandenen Zahlungsmittelbe-
standes, die als Zuschuss bezeichnet wird.
37
Für die Bezeichnung der Vorkonten
34
Bussiek, Jürgen; Ehrmann, Harald: Buchführung Kompendium der praktischen Betriebswirt-
schaft, 7. Auflage, Friedrich Kiehl Verlag GmbH, a.a.O., S. 27
35
Schuster, Falko: Doppelte Buchführung für Städte, Kreise und Gemeinden, Oldenbourg Wissen-
schaftsverlag GmbH, a.a.O., S. 221
36
vgl. http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
37
vgl. Schuster, Falko: Doppelte Buchführung für Städte, Kreise und Gemeinden, Oldenbourg
Wissenschaftsverlag GmbH, a.a.O., S. 219
14
zur Finanzrechnung gibt es zwei Möglichkeiten. Wenn sie nach organisatorischen
Gesichtspunkten abgegrenzt werden, nennt man sie Finanzmittelkonten. Werden
die Konten dagegen nach Art der Zahlung gebildet, bezeichnet man sie als Fi-
nanzrechnungskonten.
38
Der Finanzplan erfasst die für das Haushaltsjahr geplan-
ten Auszahlungen und Einzahlungen.
39
Alle drei Hauptrechnungen sollen durch die Doppik miteinander verbunden wer-
den.
40
Grundlage der doppelten Buchführung im NKF ist der Kontenrahmen (KR-
K), der auch das Zusammenwirken von Vermögens-, Ergebnis- und Finanzrech-
nung verdeutlicht. Der Kontenrahmen des NKF ist vollständig in der Anlage 4 ab-
gebildet. Die Abbildung 6 fasst die Drei-Komponenten-Rechnung nochmals zu-
sammen.
= Kapitalfluss nach Investitionen
+/- Darlehen/Tilgung
Verbindlichkeiten
Kasse
Jahresergebnis
+/- nicht zahlungswirksame Vorgänge
= Kapitalfluss Verwaltungsergebnis
+/- Investitionen
Drei-Komponenten-Rechnung im NKF
Beiträge/Gebühren
Sachaufwand
Nettoposition
Rücklagen
Erträge
Personalaufwand
Finanzanlagen
Vorräte
Sachanlagen
Infrastruktur
Sonderposten
Rückstellungen
a. o. Ertrag
a. o. Aufwand
Gebühren
Tansfers
Steuern/Transfer
Finanzaufwand
Vermögensrechnung
Ergebnisrechnung
Finanzrechnung
= Kassenbestand
interne Leistungsverrechnung
Teilergebnis
(Organisation)
Teilergebnis
(Produkte)
Abb. 6: Drei-Komponenten-Rechnung im NKF
41
38
vgl. http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
39
Schuster, Falko: Doppelte Buchführung für Städte, Kreise und Gemeinden, Oldenbourg Wissen-
schaftsverlag GmbH, a.a.O., S. 221
40
ebenda, S. 219
41
Amerkamp, Kurt; Körner, Horst: Die Doppik bewährt sich in der Haushaltspraxis, in: Ein Sonder-
druck der VOP
15
1.4
Alternative Varianten für die Einführung eines doppischen Haushalts
Das NKF ist als Ansatz zur Einführung der doppelten Buchführung in Kommunen
keineswegs konkurrenzlos. Der bedeutendste Konkurrenzansatz zum Neuen
Kommunalen Finanzmanagement ist das Neue Kommunale Rechnungswesen
(NKR). Zwei sehr weit entwickelte und praxiserprobte Verfahren sind zum einen
das Speyerer Verfahren von Prof. Dr. Klaus Lüder, das in der baden-
württembergischen Modellgemeinde Wiesloch erprobt und eingeführt wurde. Zu-
dem gibt es das niedersächsische Modellprojekt der Stadt Uelzen, welches auf
das System des Speyerer Verfahrens aufbaut.
42
Diese beiden Modelle sollen im
Anschluss in Kurzform beschrieben und bezüglich ihrer Gemeinnsamkeiten und
Unterschiede zum NKF analysiert werden.
1.4.1
Das Speyerer Verfahren
Die Stadt Wiesloch in Baden-Württemberg gilt als der ,,Urvater" der kommunalen
Doppik, hier wird bereits seit 1993 mit einem doppischen Haushalt gearbeitet.
43
Auch Lüder war der Ansicht, dass die erweiterte Kameralistik keine Alternative zur
kaufmännischen doppelten Buchführung darstellt. Das Speyerer Verfahren lässt
sich folgendermaßen zusammenfassen:
Zunächst ist die Buchhaltung der Kommunen so umzubauen, dass die Kameralis-
tik durch eine spezielle Variante der doppelten Buchführung abgelöst wird.
44
Eine
weitere Gemeinsamkeit zwischen NKF und NKR ist das Drei-Komponenten-
System, auf dem beide Ansätze basieren. In der Ergebnisrechnung wird der Netto-
ressourcenverbrauch ermittelt, indem Aufwendungen und Erträge einander ge-
genübergestellt werden. Die Vermögensrechnung weist den Bestand des Brutto-
vermögens, der Schulden und des Reinvermögens nach. Die Finanzrechnung er-
fasst die Ein- und Auszahlungen und damit die Änderung des Zahlungsmittelbe-
42
vgl. http://www.uelzen.de
43
Körner, Horst: Rechnungswesen und Controlling in der öffentlichen Verwaltung, Rudolf Haufe
Verlag & Co. KG, a.a.O., S. 567
44
Schuster, Falko: Doppelte Buchführung für Städte, Kreise und Gemeinden, Oldenbourg Wissen-
schaftsverlag GmbH, a.a.O., S. 213
16
standes.
45
Um die Einhaltung des Haushaltsplanes überwachen zu können, emp-
fiehlt Lüder, die Systematik des Drei-Komponenten-Rechnungssystems an die
Systematik des Haushaltsplanes anzugleichen. Auf diese Weise steht die Planung
und Kontrolle des Ressourcenverbrauchs im Mittelpunkt der kommunalen Haus-
haltswirtschaft.
46
Festzuhalten bleibt, dass sich das NKR auf doppischer Basis hinsichtlich des Kon-
tenrahmens, der Struktur der Drei-Komponenten-Rechnung sowie den Ansatz-
und Bewertungsregeln bewährt hat. Speziell der Kontenrahmen wurde während
der gesamten Laufzeit des Pilotprojektes ständig überarbeitet und ergänzt,
47
wo-
durch die Wichtigkeit einer angemessenen Testlaufphase unterstrichen wird.
1.4.2
Das niedersächsische Modellprojekt der Stadtverwaltung Uelzen
Niedersachsen strebt seit Mitte der neunziger Jahre eine umfassende Haushalts-
reform an.
48
Diesbezüglich wurde die Stadt Uelzen als Modellkommune ausge-
wählt. Offizieller Projektstart war der 01.07.2000. Größere Besonderheiten im Ver-
gleich zur Modellkommune Wiesloch bietet der Uelzener Ansatz nicht, denn wie
weiter oben bereits erwähnt, ist das Speyerer Verfahren nur übernommen und
lediglich entsprechend modifiziert worden.
Die Modellkommunen in Wiesloch und Uelzen wurden wie einige andere Kommu-
nen, die bereits im Begriff sind auf die doppelte Buchführung umzustellen, genau-
er bezügliche ihrer taktischen und zeitlichen Vorgehensweise bei der Einführung
untersucht. Diese Analyse, der eine Erhebung des Autors dieser Diplomarbeit
zugrunde liegt, wird Gegenstand des dritten Kapitels sein.
45
Lüder, Klaus: Konzeptionelle Grundlagen des Neuen Kommunalen Rechnungswesens (Speyerer
Verfahren), 2. Auflage, Verlag: Staatsanzeiger für Baden-Württemberg GmbH, Stuttgart 2002, S. 8
46
vgl. Schuster, Falko: Doppelte Buchführung für Städte, Kreise und Gemeinden, Oldenbourg Wis-
senschaftsverlag GmbH, a.a.O., S. 215 f.
47
Lüder, Klaus; Behm, Christiane; Cordes, Ulrich: Praxiseinführung des Neuen Kommunalen
Rechnungswesens (Speyerer Verfahren), Verlag: Staatsanzeiger für Baden-Württemberg GmbH,
Stuttgart 1998, S. 84
48
Höptner, Richard; Körner Horst: Neue Steuerung und Implementation für die Landesverwaltung,
des 21. Jahrhunderts, in: arf, BranchenMedien Verlag GmbH, S. 3
17
2
Leitfaden für die ordnungsgemäße doppische Buchführung in Kom-
munen nach dem Modell des Neuen Kommunalen Finanzmanage-
ments
2.1
Der Haushaltsplan im NKF
Nachdem im ersten Kapitel die Grundlagen für die doppische Haushaltsführung
erläutert wurden, soll im zweiten Kapitel die Funktionsweise des Neuen Kommu-
nalen Finanzmanagements skizziert werden. Dies ist in der Kürze einer Diplomar-
beit aber keinesfalls in einem Umfang möglich, der diesem Thema gerecht werden
würde. Dieser Leitfaden für die ordnungsgemäße doppische Buchführung in
Kommunen nach dem Modell des Neuen Kommunalen Finanzmanagements ist
somit nur als Einstieg in diese komplexe Materie zu sehen. Das NKF sieht den
kommunalen Haushalt weiterhin im Zentrum der kommunalen Planung, Bewirt-
schaftung und Rechenschaft.
49
Die enorme Bedeutung dieser Instrumente für die
Kommunen bleibt erhalten, allerdings ergeben sich Änderungen und Ergänzungen
für den Inhalt, den Aufbau sowie für die Begrifflichkeiten des Haushaltsplans aus
den Reformzielen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements und den zur Er-
reichung dieser Ziele eingesetzten neuen Instrumenten.
50
Folgende Abweichun-
gen sind zu erwähnen:
¾ Im Zentrum der Haushaltsplanung steht künftig der Ergebnisplan. Wie wei-
ter oben bereits erwähnt, werden hier die geplanten Aufwendungen den
geplanten Erträgen gegenübergestellt. Das ermöglicht eine vollständige
(auch Abschreibungen etc. werden berücksichtigt) und periodengerechte
(Rechnungsabgrenzung sorgen für Verbuchung im richtigen Haushaltsjahr)
Erfassung des Ressourcenverbrauchs. Dies wäre mit dem bisherigen ka-
meralen System nicht zu erreichen.
¾ Der Finanzplan ergänzt den Ergebnisplan. So sind z. B. nur die jährlichen
Abschreibungen für die Vermögensgegenstände enthalten, nicht aber die
im Jahr der Anschaffung zu leistenden Investitionszahlungen. Der Finanz-
49
http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
50
ebenda
18
plan dient auch der Finanzierungsplanung, da er daneben auch die Finanz-
bedarfe der laufenden Verwaltungs- und Finanzierungstätigkeit ausweist.
¾ Der Haushaltsplan dient der sachlichen Mittelfestlegung durch den Rat in
Teilergebnisplänen. Dies geschieht im Haushaltsplan dadurch, dass neben
dem Ergebnis- und Finanzplan für die Kommune als Ganzes produktorien-
tierte gegliederte Teilpläne aufgestellt werden.
¾ Zudem gibt es auch Teilfinanzpläne, die zu jeder Maßnahme die anfallen-
den Ein- und Auszahlungen aufführen und damit die bedeutenden Investiti-
onsvorhaben maßnahmescharf ausweisen.
¾ Die Integration der Leistungsvorhaben (Outputorientierung) in das System
der Steuerung und Rechenschaft der Kommunalverwaltung führt zu weite-
ren inhaltlichen Ergänzungen der Planungsinstrumente. Die Vorgabe von
Zielen des kommunalen Handelns und die Umwandlung dieser Ziele in
messbare Vorgaben sind zukünftig ein notwendiger Bestandteil des Haus-
haltsplans.
51
Eine Übersicht über den neuen kommunalen Haushalt mit Haushaltsplan und Jah-
resabschluss findet sich in der Anlage 5.
2.1.1 Gliederung des Haushaltsplans
In der Übersicht wird deutlich, dass eine Gesamtbetrachtung des Haushalts nicht
ausreichend ist. Schon aus Gründen einer sinnvollen Budgetierung ist eine tiefere
Gliederung nötig. Hierfür ergeben sich zwei Möglichkeiten. Zum einen ist eine pro-
duktorientierte zum anderen eine organisationsbezogene Gliederung denkbar.
Ein Vorteil der organisatorischen Gliederung ist die erleichterte Budgetierung, die
durch die direkte Abbildung von Verantwortungsbereichen im Haushalt zustande
kommt. Gegen die organisatorische Gliederung spricht aber eine Vielzahl von
Pluspunkten der produktorientierten Gliederung. Zum Beispiel wird die Outputori-
51
vgl. Modellprojekt ,,Doppischer Kommunalhaushalt in NRW" (Hrsg.): Neues Kommunales Fi-
nanzmanagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht, 2. Auf-
lage, Rudolf Haufe Verlag & Co. KG, Freiburg i. Br. 2003, 29
19
entierung unterstützt. Außerdem wird der Fokus der politischen Beratungen und
Entscheidungen auf die Leistungen und die Ziele des Verwaltungshandelns ge-
richtet.
52
Ausschlaggebend für die Entscheidung den Haushaltsplan produktorien-
tiert zu gliedern, war letztendlich das Argument, dass nur auf diese Weise in Zu-
kunft Leistungsvergleiche (innerbetrieblich und interkommunal) möglich sind.
Es entstand ein Musterproduktplan, den die Anlage 6 zeigt. Aufgrund dessen ist
dem Rat ein Haushaltsplan zur Beschlussfassung vorzulegen, der mindestens
nach einer einheitlich vorzugebenden Gliederung in 27 Produktbereiche zu unter-
gliedern ist.
53
Für die Pflichtproduktbereiche sind Teilergebnis- und Teilfinanzpläne
aufzustellen, wobei es der Kommune überlassen ist, bei Bedarf eine tiefere Glie-
derung vorzunehmen. Durch diese Freiheit wird den Kommunen die Möglichkeit
gegeben, den Produkthaushalt, z. B. für Budgetierungszwecke, individuell zu un-
terteilen. Durch die Mindestgliederung wird aber die Möglichkeit zum interkommu-
nalen Leistungsvergleich bewahrt. Abbildung 7 zeigt die Mindestgliederung des
Haushaltsplans im NKF.
Jede Kommune kann nach eigenen Steuerungsbedürfnissen die
Mindestgliederung des Haushalts weiter untergliedern
Produktbereich (z.B. 030 Innere Verwaltung)
Mindest-
Gliederung
Haushalt
Produktgruppe
(01 Zentrale
Dienste)
Produktgruppe
(03 Personal-
management)
Produktgruppe
(04 Finanz-
management)
Kommunal-
Spezifische
Darstellung
Die
Untergliederung
ist der Kommune
freigestellt der
Produktrahmen
ist insoweit nur
eine Empfehlung
Die Kommune muss lediglich beachten, dass die freiwillige Untergliederung
Zu den Blöcken der Mindestgliederung des Haushalts aggegierbar ist. Die
,,Außengrenzen" der normierten Blöcke müssen erkennbar sein. Auf diese
Weise können die Blöcke der Mindestgliederung bei Bedarf landesweit
Vergleichbar aufbereitet werden.
Abb. 7: Beispiel für eine Unterteilung der Mindestgliederung des Haushaltsplans
54
52
vgl. http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
53
Modellprojekt ,,Doppischer Kommunalhaushalt in NRW" (Hrsg.): Neues Kommunales Finanzma-
nagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht, 2. Auflage, Ru-
dolf Haufe Verlag & Co. KG, a.a.O., S. 31
54
http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
20
2.1.2 Positionen im Haushaltsplan
Der Ergebnis- und der Finanzplan sowie die Teilergebnis- und Teilfinanzpläne sind
hinsichtlich der Erträge und Aufwendungen und der Einzahlungen und Auszahlun-
gen nach Arten zu gliedern. Eine Übersicht über die Ergebnis- und Finanzpositio-
nen ist der Anlage 7 beigefügt. Eine weitergehende individuelle Untergliederung
durch die Kommune ist möglich.
Die Finanzplanung soll mit in den Haushaltsplan einbezogen werden. Hierdurch
verspricht man sich eine höhere Stabilität der kommunalen Finanzwirtschaft. Da-
her soll die heutige mittelfristige Finanzplanung systematisch mit der jährlichen
Haushaltsplanung auf Produktbereichen verbunden werden. Die Planungskompo-
nenten beinhalten einen Zeithorizont von sechs Jahren. Mit dieser mittelfristigen
Finanzplanung sollen zukünftige Investitionsentscheidungen besser geplant und
gesteuert werden können. Tabelle 1 zeigt beispielhaft eine solche Zeitreihe im
Haushaltsplan.
Ergebnis
Ansatz
Haushalts-
Planung
Planung
Planung
ansatz
2002
2003
2004
2005
2006
2007
...
...
...
...
...
...
...
124.624
112.348
116.525
121.000
129.000
132.000
...
...
...
...
...
...
...
Zeitreihe im Haushaltsplan 2004
Personalauf-
wendungen
Tab. 1: Muster einer Zeitreihe im Haushaltsplan
55
Neben dem Ergebnis- und Finanzplan wird der nach Produktbereichen gegliederte
Haushaltsteil mit seinen Teilergebnis- und Teilfinanzplänen im Zentrum der politi-
schen Beratungen stehen.
56
Alle wichtigen Angaben eines jeden Leistungsbe-
reichs werden so an einer Stelle im Haushaltsplan zusammengeführt. Dadurch
werden Zusammenhänge deutlich und z. B. Investitionsvorhaben transparenter.
55
Modellprojekt ,,Doppischer Kommunalhaushalt in NRW" (Hrsg.): Neues Kommunales Finanzma-
nagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht, 2. Auflage, Ru-
dolf Haufe Verlag & Co. KG, a.a.O., S. 34
56
http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
21
2.2
Veranschlagungs-, Ansatz-, Bewertungs- und Abschreibungsregeln
Im Folgenden sollen die wichtigsten Regelungen des Neuen Kommunalen Fi-
nanzmanagements behandelt werden. Hierzu zählen die Veranschlagungsregeln
für den Haushaltsplan. Dabei ist jedoch anzumerken, dass die wichtigsten Veran-
schlagungssätze im NKF unverändert bleiben. So gilt beispielsweise die Einzel-
veranschlagung weiter, jedoch muss insbesondere die Aufteilung der Erträge und
Aufwendungen nach den sachlichen Arten beachtet werden.
57
Die vorgegebene
Gliederung des Ergebnisplans bildet die Mindestanforderung an die Unterteilung
der Erträge und Aufwendungen. Ein- und Auszahlungen für Investitionen sind im
Teilfinanzplan zu veranschlagen.
Außerdem sind Ansatzregeln für den Bilanzausweis zu beachten, denn in einer
doppischen Bilanz müssen Vermögen und Schulden vollständig erfasst werden.
Es sollten im Haushaltsplan Übersichten darüber geführt werden, wie sich Fremd-
und Eigenkapital in der Rechnungsperiode voraussichtlich entwickeln werden. Die
Bilanz des alten Jahres ist hierfür ein geeigneter Datenlieferant, aus der sich Wer-
te für den Ergebnisplan ableiten, denn die Schlussbilanz des Vorjahres ist in der
Regel identisch mit der Eröffnungsbilanz des Folgejahres. Bei der Frage, ob ein
Vermögensgegenstand von der Kommune zu bilanzieren ist, orientiert sich das
NKF an dem kaufmännischen Rechnungswesen. Es gilt der wirtschaftliche und
nicht der formal-juristische Grundsatz (wirtschaftliches und juristisches Eigentum
können bei bestimmten Rechtsverhältnissen voneinander abweichen), so dass ein
Vermögensgegenstand bei demjenigen zu bilanzieren ist, der das wirtschaftliche
Eigentum innehat.
58
Ein Vermögensgegenstand muss zudem potenziell veräußer-
bar sein. Schulden werden dann ausgewiesen, wenn es sich um Verpflichtungen
handelt, die quantifizierbare wirtschaftliche Belastungen darstellen.
Ferner muss veränderten Bewertungsregeln für Vermögen und Schulden Auf-
merksamkeit geschenkt werden. In dem gegenwärtigen kameralen Haushaltswe-
sen ist die Höhe der zu veranschlagenden Mittel einfach zu bestimmen, weil nur
57
vgl. http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
58
vgl. ebenda
22
kassenwirksame Einnahmen bzw. Ausgaben im Haushalt auszuweisen sind.
59
Dagegen werden im System der doppelten Buchführung, wie weiter oben erläutert
wurde, Aufwendungen und Erträge sowie Auszahlungen und Einzahlungen veran-
schlagt. Die Aufwendungen und Erträge stellen dabei den Ressourcenverbrauch,
dessen Wert nach einheitlichen Regeln festgelegt wird. Es gelten folgende Grund-
sätze, die vom kaufmännischen Rechnungswesen übernommen wurden:
¾ Das Vorsichtsprinzip sieht vor, dass sich die Kommune im Zweifel eher zu
schlecht als zu gut darstellen soll.
¾ Das Imparitätsprinzip besagt, dass künftige Belastungen bereits bei Kennt-
nisnahme bilanziert werden müssen, künftige Vorteile dagegen dürfen erst
dann bilanziert werden, wenn sie tatsächlich realisiert worden sind.
¾ Das Nominalwertprinzip besagt, dass die Anschaffungs- und Herstellungs-
kosten die wertmäßige Obergrenze für die Bewertung von Vermögensge-
genständen bilden. Im Fall des NKF fiel die Entscheidung gegen den eben-
falls möglichen Wiederbeschaffungszeitwert, da dieser mit immer neuen
Berechnungen verbunden wäre.
60
Zusätzlich ergeben sich Abschreibungsregeln für das abnutzbare Vermögen. Die
Nutzung von Anlagevermögen stellt eine Wertminderung in Form von Ressour-
cenverbrauch dar. Dieser wird entsprechend gebucht und äußert sich im Ergeb-
nisplan als jährlicher Abschreibungsaufwand, während der Wert des Anlagever-
mögens in der Bilanz entsprechend fortgeschrieben wird. Bei der Festlegung der
Abschreibungsregeln wurde wiederum darauf geachtet, dass durch begrenzten
Gestaltungsspielraum die Möglichkeit des interkommunalen Leistungsvergleichs
nicht gefährdet wurde. Die lineare Abschreibung ist der Regelfall, die degressive
Abschreibung sowie die Leistungsabschreibung sind als weitere Möglichkeiten
bestimmt worden. Anlage 8 beinhaltet eine Übersicht über die Abschreibungssätze
sowie die voraussichtliche Nutzungsdauer des Anlagevermögens von Kommunen.
59
Modellprojekt ,,Doppischer Kommunalhaushalt in NRW" (Hrsg.): Neues Kommunales Finanzma-
nagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht, 2. Auflage, Ru-
dolf Haufe Verlag & Co. KG, a.a.O., S. 39
60
vgl. http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
23
2.3
Bewirtschaftung des neuen kommunalen Haushalts
Die Bewirtschaftungsinstrumente, durch die in der Kameralistik die kleinteiligen
Haushaltsstellen verbunden werden konnten, werden im NKF ersetzt durch die
Möglichkeit, Budgetregeln zu formulieren.
61
Damit wird das Budget zum Bewirt-
schaftungsinstrument. Die Positionen in den Ergebnis- und Finanzplänen können
zu Budgets, in denen nur die Summen deren Aufwendungen und Erträge bzw.
Auszahlungen und Einzahlungen bindend sind, verbunden werden. Die Bewirt-
schaftung wird dadurch flexibler. Die einzelnen Positionen verlieren aber ihre Be-
deutung nicht vollständig, da ein Budget nicht für andere Aufwandsarten verwen-
det werden darf. In großen Kommunen mit vielen Ämtern und Abteilungen ist es
ratsam, den Haushaltsplan in Budgets für einzelne Organisationseinheiten darzu-
stellen, denn wenn die Einrichtungen eine gewisse Größe aufweisen, dann sollten
sie im Sinne des Neuen Steuerungsmodells auch ihre Ressourcen eigenständig
zu verantworten haben.
Durch die Unterscheidung in auszahlungswirksame und auszahlungsunwirksame
Aufwendungen entsteht eine Problematik, die das kamerale System nicht kannte.
Wird eine überplanmäßige Erhöhung der auszahlungswirksamen Aufwendungen
aus nicht auszahlungswirksamen Aufwendungen gedeckt, resultiert daraus eine
Verschlechterung des Finanzplans, wobei ein Verbot derartiger Deckungsvorgän-
ge zu einer verringerten Flexibilität der Haushaltswirtschaft führen würde.
62
Aus
diesem Grund dürfen die geplanten Salden von Finanz- und Ergebnisplan nicht
durch Über- und außerplanmäßige Aufwendungen bzw. Auszahlungen ver-
schlechtert werden.
Desweiteren ist es den Kommunen überlassen worden, wie sie ihre internen Leis-
tungsbeziehungen abbilden werden. Im Sinne eines Leistungsvergleichs wäre ei-
ne einheitliche Regelung sinnvoll. Kredite sollten nur in Höhe der Investitionen
aufgenommen werden, um eine bilanzielle Überschuldung zu vermeiden.
61
http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
62
Modellprojekt ,,Doppischer Kommunalhaushalt in NRW" (Hrsg.): Neues Kommunales Finanzma-
nagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht, 2. Auflage, Ru-
dolf Haufe Verlag & Co. KG, a.a.O., S. 42
24
2.4
Jahresabschluss
Dem Jahresabschluss liegt das bereits weiter oben in Ansätzen beschriebene
Drei-Komponenten-System bestehend aus Bilanz, Ergebnis- und Finanzrechnung
mitsamt den jeweiligen Teilrechnungen und einem Anhang zugrunde. Der Anhang,
der auch Erläuterungsbericht genannt wird, besteht aus Erläuterungen zu Bilanzie-
rungs- und Bewertungsmethoden sowie aus einem Anlagen- und einem Verbind-
lichkeitenspiegel. Ihm ist auch ein Lagebericht beizufügen.
2.4.1
Bilanz
Die wichtigsten Informationen aus den kameralen Vermögens-, Schulden- und
Rücklagenübersichten werden im doppischen Rechnungswesen durch die Infor-
mationen aus der Bilanz sowie dem Anlagen- und dem Verbindlichkeitenspiegel
ersetzt.
63
In den meisten Kommunen fehlt es zum gegenwärtigen Zeitpunkt noch
an einer Bilanz. Grundlage der Bilanz ist die Inventur. Die Inventur ist mengen-
und wertmäßige Bestandsaufnahme des gesamten Vermögens und der Schulden.
Das Ergebnis der Inventur ist das Inventar. Aus dieser Aufstellung wird dann die
erste übersichtlichere Eröffnungsbilanz. In einer Bilanz werden Vermögen und
Schulden nicht wie im Inventar hintereinander aufgelistet, sondern einander ge-
genübergestellt.
64
Im Folgenden sollen die beiden Seiten der Bilanz, die Aktiva
und die Passiva, beschrieben werden.
Ansatz, Bewertung und Abschreibung von Vermögen sowie Rechnungsabgren-
zungsposten, Bilanzierungshilfen usw. stehen im Mittelpunkt der Betrachtungswei-
se der Aktivseite.
65
Eine Mindestgliederung ist der Aktiva gesetzlich vorgeschrie-
ben (§ 266 Abs. 2 HGB). Von oben nach unten werden zunächst das Anlagever-
mögen, dann das Umlaufvermögen und zuletzt die Rechnungsabgrenzungsposten
aufgeführt.
63
http://www.neues-kommunales-finanzmanagement.de
64
vgl. Bussiek, Jürgen; Ehrmann, Harald: Buchführung Kompendium der praktischen Betriebs-
wirtschaft, 7. Auflage, Friedrich Kiehl Verlag GmbH, a.a.O. S. 27
65
Modellprojekt ,,Doppischer Kommunalhaushalt in NRW" (Hrsg.): Neues Kommunales Finanzma-
nagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht, 2. Auflage, Ru-
dolf Haufe Verlag & Co. KG, a.a.O., S. 170
25
Auf der Passivseite ergeben sich hinsichtlich des bisherigen kameralen Systems
größere Veränderungen als auf der Aktivseite. Deshalb ist die Mustergliederung
der Passiva der Anlage 9 beigefügt. Die Passivseite gibt Auskunft darüber, in wel-
chem Verhältnis das kommunale Vermögen durch Eigenkapital und durch Fremd-
kapital (Rückstellungen und Verbindlichkeiten) finanziert ist.
66
Das Eigenkapital ist
die Differenz zwischen Vermögen und Schulden, muss also nicht in Form von
Wertpapieren oder gar Bargeld vorliegen, sondern betrifft das ganze Vermögen
inklusive Investitionen. Eine Verringerung des Eigenkapitals sollte in jedem Fall
Alarmwirkung haben, weil damit ein Substanzverlust verbunden ist, der nur die
Ausnahme sein darf. Rückstellungen werden für Verbindlichkeiten gebildet, die der
Fälligkeit oder der Höhe nach ungewiss sind und deren Aufwand der Verursa-
chungsperiode zugerechnet werden soll.
67
Nach den handelsrechtlichen Regelun-
gen sind die Laufzeiten bzw. Restlaufzeitzeiten von Verbindlichkeiten in einem
Verbindlichkeitenspiegel, der die kamerale Schuldenübersicht ablöst, darzustel-
len.
68
Den Verbindlichkeitenspiegel zeigt die Anlage 10.
2.4.2 Ergebnisrechnung
In einem vorherigen Kapitel wurden bereits die Grundlagen sowohl der Ergebnis-
als auch der Finanzrechnung beschrieben. Die folgenden Ausführungen sollen
tiefer gehen. Die Ergebnisrechnung hat die Aufgabe, über die Art, die Höhe und
die Quellen der Ergebniskomponenten vollständig zu informieren und sie soll die
Ursachen des Ressourcenverbrauchs aufzeigen.
69
Von Bedeutung ist die Bu-
chung der Aufwendungen und Erträge in der richtigen Periode. Außerdem muss
eine Planung stattfinden. Im doppischen Rechnungssystem erfolgt diese im Er-
gebnisplan. Die Ergebnisrechnung unterscheidet ein ordentliches und ein außer-
ordentliches Ergebnis. Zum außerordentlichen Ergebnis gehören außergewöhnli-
che Vorfälle, die den normalen Ablauf des Geschäftsjahres unterbrechen. Alle
66
Modellprojekt ,,Doppischer Kommunalhaushalt in NRW" (Hrsg.): Neues Kommunales Finanzma-
nagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht, 2. Auflage, Ru-
dolf Haufe Verlag & Co. KG, a.a.O., S. 249
67
ebenda S. 257
68
vgl. ebenda, S. 282
69
vgl ebenda, S. 61
26
Aufwendungen die nicht zum außerordentlichen Ergebnis gehören, sind dem or-
dentlichen Ergebnis zuzurechnen.
70
Die Ergebnisrechnung wird in Staffelform auf-
gestellt. Der formale Musteraufbau ist der Anlage 11 beigefügt.
Die Teilergebnisrechnung hat das Ziel, die Aufwendungen und Erträge aus inter-
nen Leistungsbeziehungen zwischen den Produktbereichen darzustellen. Wie für
die Ergebnisrechnung so gibt es auch für die Teilergebnisrechnung eine Mindest-
gliederung. Die Mustergliederung der Teilergebnisrechnung ist der Anlage 12 bei-
gefügt. Für die Ergebnis- und die Teilergebnisrechnung sind im kommunalen Kon-
tenahmen die Kontenklassen 5 (Erträge) und die Kontenklasse 6 (Aufwendungen)
vorgesehen. Tabelle 2 stellt diese dar:
Ergebnisrechnung
Kontenklasse 5: Erträge
Kontenklasse 6: Aufwendungen
m
Privatrechtliche Leistungsentgelte, Kostenerstattun-
m
gen und -umlagen
64
m
Sonstige ordentliche Aufwendungen
54
56
68
m
Aufwendungen aus internen Leistungsbeziehungen
69
m
Außerordentliche Aufwendungen
67
m
Bilanzielle Abschreibungen
65
m
Zinsen und ähnliche Aufwendungen
62
m
Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen
63
m
Transferaufwendungen
60
m
Personalaufwendungen
61
m
Versorgungsaufwendungen
58
m
Erträge aus internen Leistungsbeziehungen
59
m
Außerordentliche Erträge
m
Aktivierte Eigenleistungen und Bestandsverände-
m
rungen
57
m
Finanzerträge
55
m
Sonstige ordentliche Erträge
50
m
Steuern und ähnliche Abgaben
51
m
Zuwendungen und allgemeine Umlagen
52
m
sonstige Transfererträge
53
m
Öffentlich-rechtliche Leistungsentgelte
Tab.2: Überblick über die Kontengruppen der Kontenklassen 5 und 6
2.4.3 Finanzrechnung
Die Finanzrechnung bildet im Gegensatz zur Ergebnisrechnung nicht die Aufwen-
dungen und Erträge, sondern die Auszahlungen und Einzahlungen und damit die
Zahlungsströme ab. Auf kommunaler Ebene existierte bisher keine Finanzrech-
nung. Die Kameralistik kennt lediglich den Begriff der mittelfristigen Finanzpla-
70
Modellprojekt ,,Doppischer Kommunalhaushalt in NRW" (Hrsg.): Neues Kommunales Finanzma-
nagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht, 2. Auflage, Ru-
dolf Haufe Verlag & Co. KG, a.a.O., S. 63
27
nung, deren Bestandteile ein Investitionsprogramm und ein mittelfristiger (fünfjäh-
riger) Finanzplan sind.
71
Die aus der Privatwirtschaft bekannte Kapitalflussrech-
nung ist im NKF für kommunale Bedürfnisse abgewandelt worden. Somit kann
man sagen, dass die Finanzrechnung des NKF für Kommunen Neuland darstellt.
Die Finanzrechnung soll aussagekräftige Informationen über die tatsächliche fi-
nanzielle Lage der Kommune liefern, womit eine zeitraumbezogene Abbildung
sämtlicher Zahlungsströme und die Darstellung der Finanzierungsquellen (Mittel-
herkunfts- und Mittelverwendungsrechnung) sowie der Veränderung des Zah-
lungsmittelbestandes gemeint ist.
72
Die schematische Übersicht über die Finanz-
rechnung findet sich in der Anlage 13. Eine Abrechnung der Zahlungsströme auf
der Gesamtebene reicht nicht aus, was die Einrichtung einer Teilfinanzrechnung
nötig macht. Im Gegensatz zur Finanzrechnung fällt die Teilfinanzrechnung diffe-
renzierter aus. Hier erfolgt eine feinere Darstellung der Ein- und Auszahlungen der
Investitionstätigkeit, um die Ermächtigungen in diesem Bereich transparenter und
damit überprüfbarer zu machen.
73
Die Verknüpfung der Positionen der Finanz-
rechnung mit der Teilfinanzrechnung ist der Anlage 14 beigefügt. Eine Übersicht
über die Wirkungsweise von Ergebnis- und Finanzrechnung gibt Abbildung 8:
./.
Auszahlungen
Erträge
./.
Aufwendungen
Ergebnissaldo
Fremdkapital
Vermögen
Eigenkapital
Liquide Mittel
Ergebnisrechnung
Bilanz
Aktiva
Passiva
Finanzmittelsaldo
Finanzrechnung
Einzahlungen
Abb. 8: Zusammenwirken von Finanz- und Ergebnisrechnung
74
71
Modellprojekt ,,Doppischer Kommunalhaushalt in NRW" (Hrsg.): Neues Kommunales Finanzma-
nagement Betriebswirtschaftliche Grundlagen für das doppische Haushaltsrecht, 2. Auflage, Ru-
dolf Haufe Verlag & Co. KG, a.a.O., S. 121
72
vgl. ebenda, S. 122
73
ebenda, S. 136
74
ebenda, S. 122
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Jahr
- 2004
- ISBN (eBook)
- 9783832486358
- ISBN (Paperback)
- 9783838686356
- DOI
- 10.3239/9783832486358
- Dateigröße
- 7.7 MB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Katholische Fachhochschule Norddeutschland Osnabrück – Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
- Erscheinungsdatum
- 2005 (März)
- Note
- 1,7
- Schlagworte
- doppik verwaltungsreform verwaltungsmodernisierung neus steuerungsmodell kosten- leitungsrechnung
