Einsatzmöglichkeiten und Aufbau eines modernen Managementinformationssystems im Controlling einer Kommunalverwaltung
Ein konstruktiver Beitrag zu den Reformdiskussionen im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells
©2003
Diplomarbeit
139 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Einleitung:
Die Diskussionen um Verwaltungsreformen sind so alt wie die Bundesrepublik selbst. Das Bild des müden, gelangweilten 35-Stunden Staatsdieners, der pünktlich auf die Sekunde seine Stempelkarte abzeichnet und sein Leben lang keinem Leistungsdruck ausgesetzt ist, weil er regelmäßig Beförderungen genießt, hat sich in zahlreichen Witzbüchern und Diskussionsrunden bewährt. Hinzu kommt die Auffassung, dass durch die starren und bürokratischen Strukturen der öffentlichen Verwaltungen Ineffizienz und Ineffektivität Vorschub geleistet wird. Ideale Bedingungen, um die Themen Verschlankung der Verwaltung oder auch privatwirtschaftliche Strukturen für den öffentlichen Dienst auf das Tableau politischer Diskussionen zu heben. So kam es in den letzten Jahrzehnten immer wieder vor, dass Strukturen, Dienst- und Haushaltsrecht der öffentlichen Verwaltungen zum Ziel politischer Reformansätze wurden.
Es ist beispielsweise erst einen guten Monat her, dass der Baden-Württembergische Ministerpräsident Erwin Teufel sein Konzept unter dem Titel Großprojekt Verwaltungsreform vorstellte1. Durch die Auflösung bzw. Eingliederung von 350 Behörden wie Polizeidirektionen oder Forstämter in die Landratsämter und Regierungspräsidien will die Landesregierung innerhalb von 5 Jahren 4000 Stellen bzw. 150 Millionen Euro einsparen. Die Proteststürme der betroffenen Behörden sind gewaltig. Damit konterkariert Teufel gleichzeitig ein weiteres ehrgeiziges Jahrhundertprojekt: Vor drei Jahren beschloss die Landesregierung die flächendeckende Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente nach dem Konzept des Neuen Steuerungsmodells wie Controlling, dezentrale Budgets und Kosten und Leistungsrechnungen. Planung und ansatzweise Durchführungen des Projektes (kurz: NSI) in mehreren Behörden sind nun aber durch die geplante Zusammenlegung bzw. Auflösung der Behörden obsolet geworden. Millionen Euro wurden damit verschwendet. Auffallend ist in Bezug auf sämtliche Reformbemühungen der letzten Jahre und Jahrzehnte die Korrelation zwischen dem Aufflammen der Reformdiskussionen und den Krisen der öffentlichen Haushalte.
Im Jahre 1991, die finanziellen Auswirkungen der Wiedervereinigung belasteten die öffentlichen (und privaten) Haushalte zunehmend, veröffentlichte Gerhard Banner, der damalige Leiter der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), einen viel beachteten Artikel über die organisierte Unverantwortlichkeit öffentlichen […]
Die Diskussionen um Verwaltungsreformen sind so alt wie die Bundesrepublik selbst. Das Bild des müden, gelangweilten 35-Stunden Staatsdieners, der pünktlich auf die Sekunde seine Stempelkarte abzeichnet und sein Leben lang keinem Leistungsdruck ausgesetzt ist, weil er regelmäßig Beförderungen genießt, hat sich in zahlreichen Witzbüchern und Diskussionsrunden bewährt. Hinzu kommt die Auffassung, dass durch die starren und bürokratischen Strukturen der öffentlichen Verwaltungen Ineffizienz und Ineffektivität Vorschub geleistet wird. Ideale Bedingungen, um die Themen Verschlankung der Verwaltung oder auch privatwirtschaftliche Strukturen für den öffentlichen Dienst auf das Tableau politischer Diskussionen zu heben. So kam es in den letzten Jahrzehnten immer wieder vor, dass Strukturen, Dienst- und Haushaltsrecht der öffentlichen Verwaltungen zum Ziel politischer Reformansätze wurden.
Es ist beispielsweise erst einen guten Monat her, dass der Baden-Württembergische Ministerpräsident Erwin Teufel sein Konzept unter dem Titel Großprojekt Verwaltungsreform vorstellte1. Durch die Auflösung bzw. Eingliederung von 350 Behörden wie Polizeidirektionen oder Forstämter in die Landratsämter und Regierungspräsidien will die Landesregierung innerhalb von 5 Jahren 4000 Stellen bzw. 150 Millionen Euro einsparen. Die Proteststürme der betroffenen Behörden sind gewaltig. Damit konterkariert Teufel gleichzeitig ein weiteres ehrgeiziges Jahrhundertprojekt: Vor drei Jahren beschloss die Landesregierung die flächendeckende Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente nach dem Konzept des Neuen Steuerungsmodells wie Controlling, dezentrale Budgets und Kosten und Leistungsrechnungen. Planung und ansatzweise Durchführungen des Projektes (kurz: NSI) in mehreren Behörden sind nun aber durch die geplante Zusammenlegung bzw. Auflösung der Behörden obsolet geworden. Millionen Euro wurden damit verschwendet. Auffallend ist in Bezug auf sämtliche Reformbemühungen der letzten Jahre und Jahrzehnte die Korrelation zwischen dem Aufflammen der Reformdiskussionen und den Krisen der öffentlichen Haushalte.
Im Jahre 1991, die finanziellen Auswirkungen der Wiedervereinigung belasteten die öffentlichen (und privaten) Haushalte zunehmend, veröffentlichte Gerhard Banner, der damalige Leiter der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), einen viel beachteten Artikel über die organisierte Unverantwortlichkeit öffentlichen […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
ID 7828
Brauch, Matthias: Einsatzmöglichkeiten und Aufbau eines modernen
Managementinformationssystems im Controlling einer Kommunalverwaltung - Ein
konstruktiver Beitrag zu den Reformdiskussionen im Rahmen des Neuen
Steuerungsmodells
Hamburg: Diplomica GmbH, 2004
Zugl.: Universität Konstanz, Universität, Diplomarbeit, 2003
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Diplomica GmbH
http://www.diplom.de, Hamburg 2004
Printed in Germany
Inhalt
iii
Inhaltsverzeichnis... iii
Abkürzungsverzeichnis... vii
Abbildungsverzeichnis... ix
Kapitel I:
Einleitung
1 Fragestellung und Zielsetzung der Arbeit... 1
2 Aufbau der Arbeit... 2
Kapitel II:
Wesentliche Aufgaben einer Kommunalverwaltung
1 Die öffentliche Verwaltung... 4
1.1 Kommunale Aufgaben und kommunale Leistungen... 5
1.2 Entscheidungsträger innerhalb der kommunalen Ebene... 6
1.3 Strukturen und Kritikpunkte der bürokratischen Verwaltung... 7
1.4 Wichtige Unterschiede zwischen privaten Unternehmen und öffentlichen... 9
Verwaltungen in Bezug auf die Leistungserstellung
Kapitel III:
Die Diskussionen um Reformen in der Kommunalverwaltung
und das Neue Steuerungsmodell (NSM)
1 Entwicklung der letzten Jahre und aktuelle Situation in der Reformdiskussion... 11
2 Steuerungsdefizite... 14
2.1 Der kommunale Haushalt... 14
2.2 Eine neue Führung... 16
3 Das Neue Steuerungsmodell - Ein Reformansatz der KGSt... 17
3.1 Leitbild: Die Kommunalverwaltung als Dienstleistungsunternehmen... 18
3.2 Das Konzept des NSM und seine Elemente... 19
3.2.1 Aus Leistungen werden Produkte... 20
3.2.2 Management-Philosophie: Instrumente und Verfahren... 21
3.2.2.1 Dezentrale Führungs- und Organisationsstrukturen... 21
3.2.2.2 Strategische Steuerung... 22
3.2.2.3 Zentrale Steuerungseinheit... 23
3.2.2.4 Kontraktmanagement oder Zielvereinbarungen... 24
3.2.2.5 Outputsteuerung, Budgetierung und Qualitätsmanagement... 26
3.2.2.6 Kosten- und Leistungsrechnung... 27
3.3 Die Rolle der Information im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung... 28
3.4 Probleme und Grenzen der Neuen Steuerung... 30
4 Erfolgsfaktoren bei Umsetzung des NSMs und Reformanstrengungen für die Zukunft... 32
Inhalt
iv
Kapitel IV:
Controlling im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells
1 Zum Begriff ,,Controlling"... 35
1.1 Ursprünge des Controllingbegriffes... 35
1.2 Unterscheidung operatives und strategisches Controlling... 36
1.3 Zentrales und dezentrales Controlling... 37
1.4 Sinnvolle Definition des Begriffes ,,Controlling" für die... 38
Kommunalverwaltung
2 Übergeordnete Zielsetzungen eines Controlling in Kommunalverwaltungen... 39
3 Funktionen des Controlling in der Kommunalverwaltung... 41
3.1 Die Koordinations- bzw. Planungsfunktion... 42
3.2 Die Steuerungsfunktion... 43
3.3 Die Kontrollfunktion... 44
3.4 Die Informationsfunktion... 45
4 Strategisches Controlling in Kommunalverwaltungen... 47
5 Operatives Controlling in Kommunalverwaltungen... 49
6 Einsatzbereiche und Objekte des Verwaltungs-Controlling... 49
6.1 Finanzcontrolling... 50
6.2 Kostencontrolling... 50
6.3 Investitions- und Projektcontrolling... 51
6.4 Beteiligungscontrolling... 51
6.5 Personalcontrolling... 53
6.6 Wirkungs- und Qualitätscontrolling... 53
6.7 Führungscontrolling... 54
7 Erfolgsfaktoren, Probleme und Grenzen eines Controlling in... 54
Kommunalverwaltungen
8 Instrumente des Verwaltungscontrolling... 57
8.1 Übergreifende Controllinginstrumente... 58
8.2 (Isolierte) Spezifische Controllinginstrumente... 58
8.2.1 Kennzahlensysteme... 59
8.2.2 Berichtswesen auf Basis von Kennzahlensystemen... 61
8.2.2.1 Anforderungen an ein Berichtswesen... 62
8.2.2.2 Berichtsarten und Berichtstypen... 63
8.2.3 (Management-)Informationssysteme... 64
8.2.3.1 Anforderungen an ein MIS als ein EDV-gestütztes... 67
Controllingsystem
Inhalt
v
Kapitel V:
Controlling-Informationssysteme: das MIS MIK-OLAP
1 Die Firma MIK AG... 68
2 Multidimensionale Datenbanken: zum Begriff ,,OLAP"... 68
2.1 Die 12 Grundregeln und die 6 erweiterten Regeln nach E. F. Codd... 69
2.2 Die FASMI-Definition... 71
3 Das MIS MIK-OLAP und die Frontends MIK-ONE und MIK-XLREPORT... 71
Kapitel VI:
Einsatz von MIK-OLAP in der Stadtverwaltung Dortmund
1 Ein Neues Steuerungsmodell für die Stadtverwaltung Dortmund... 74
2 Implementierung des Controllings und der Elemente eines Neuen Steuerungsmodells... 75
3 Organisatorische Einbettung des Controlling in der Stadtverwaltung Dortmund... 78
4 Implementierung des MIS für ein gesamtstädtisches Berichtswesen... 78
4.1 Aufbau der OLAP-Datenmodelle im Controlling der Stadtverwaltung Dortmund.. 80
4.1.1 Die Würfel des Modells... 81
4.1.2 Der Dimensionsaufbau einzelner Würfel und Strukturen der Elemente... 82
4.2 Die Arbeit mit den Frontends und Berichten... 87
5 Weitergehende Überlegungen in Bezug auf die Modernisierung der Stadtverwaltung... 93
Dortmund
Kapitel VII: Schlussfolgerungen... 94
Anhänge
Anhang I:
Interview zur Einführung eines Controlling-Konzeptes... 96
in der Stadtverwaltung Dortmund
Anhang II:
Interview zum Controllinginformationssystem MIKSolution+... 100
Anhang III:
Produktfamilie MIKSolution+... 103
Anhang IV:
Weitere Beispiele für den Aufbau des Dortmunder Modells... 104
Anhang V:
Übersicht Reporting mit MIK-ONE und exemplarische Abfragen... 105
mit dem Frontend
Anhang VI:
Exemplarische Abfragen mit MIK-XLREPORT... 109
Anhang VII:
Weitere Screenshots des Dortmunder OLAP-Modells... 112
Anhang VIII: Dezernatsverteilungsplan der Stadt Dortmund... 115
Literaturverzeichnis... 116
Abkürzungsverzeichnis
vii
Abs.
Absatz
Art.
Artikel
Bd.
Band
bspw.
beispielsweise
bzw.
beziehungsweise
ca.
circa
DBW
Die
Betriebswirtschaft
(Zeitschrift)
d.h.
das
heißt
D.h.
Das
heißt
DV
Datenverarbeitung
EDV
Elektronische
Datenverarbeitung
EIS
Executive
Information
System
etc.
et
cetera
f.
folgende
Seite
FASMI
Fast Analysis of Shared Multidimensional Information
FAZ
Frankfurter
Allgemeine
Zeitung
ff.
folgende
Seiten
FiBu
Finanzbuchhaltung
FIS
Führungsinformationssystem
GG
Grundgesetz
GuV
Gewinn-
und
Verlustrechnung
Hrsg.
Herausgeber
i.d.R.
in
der
Regel
IT
Information
Technology
KGSt
Kommunale
Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
KLR
Kosten-
und
Leistungsrechnung
krp
Kostenrechnungspraxis
(Zeitschrift)
MIS
Managementinformationssystem
NKF
Neues
kommunales
Finanzmanagement
NPM
New
Public
Management
Nr.
Nummer
NSM
Neues
Steuerungsmodell
o.a.
oder
auch
o.ä.
oder
ähnliches
OB
Oberbürgermeister
OECD
Organization
of
Economic Cooperation and Development
ÖTV
Gewerkschaft öffentlicher Dienst, Transport und Verkehr
Abkürzungsverzeichnis
viii
OLAP
Online
Analytical
Processing
OS
Operating
System
RDBMS
Relational Database Management Systems
s.
siehe
S.
Seite
bzw.
Seiten
s.a.
siehe
auch
S.a.
siehe
auch
SQL
Structured
Query
Language
s.u.
siehe
unten
u.a.
unter
anderem
u.ä.
und
ähnliches
usw.
und
so
weiter
u.U.
unter
Umständen
u.v.m.
und
vieles
mehr
v.a.
vor
allem
VBA
Visual
Basic
for
Applications
vgl.
vergleiche
VOP
Verwaltung
Organisation
Personal
(Zeitschrift)
z.B.
zum
Beispiel
Z.B.
Zum
Beispiel
ZKF
Zeitschrift
für
Kommunalfinanzen
z.T.
zum
Teil
Abbildungsverzeichnis
ix
Abbildung 1: Grundzüge der Berichtshierarchie (Quelle: Bähr 2002: 82)
Abbildung 2: Definition einer Dimension in MIK-OLAP
Abbildung 3: Übersicht über Würfel und Modelle (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 4: Übersicht über Dimensionen des Würfels ,,Beschäftigte" (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 5: Übersicht über Dimensionen des Würfels ,,Haushaltscontrolling" (Quelle:
Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 6: Übersicht über Dimensionen des Würfels ,,Kosten- Leistungsrechnung" (Quelle:
Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 7: Elemente der Dimension ,,Kennzahlen KLR" Teil 1 (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 8: Elemente der Dimension ,,Kennzahlen KLR" Teil 2 (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 9: Produktstruktur des Würfels NKF und der Dimension ,,Produktstruktur" (Quelle:
Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 10: Elemente der Dimension ,,Organisationsstruktur" (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 11: Startbildschirm MIK-ONE Grafiken KLR (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 12: ABC-Analyse der Personalkosten als Balkendiagramm (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 13: Einstiegsgrafik KLR als Säulendiagramm (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 14: Analyse der Personalkosten bezogen auf die Dezernate (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 15: Bericht MIK-XLREPORT der Einnahmen und Ausgaben über das Vorjahr (Quelle:
Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 16: Übersicht Produktfamilie MIKSolution+ (Quelle: MIK-Broschüre ,,MIK Business
Concepts" Seite 8)
Abbildung 17: Dimensionen des Würfels ,,Call Center Controlling" (Quelle: OLAP-Modell
Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 18: Dimensionen des Würfels ,,NKF" (Quelle: OLAP-Modell Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 19: Startbildschirm MIK-ONE Grafiken Haushalts-Contr. (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 20: Startbildschirm MIK-ONE Grafiken KLR NKF. (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 21: Startbildschirm MIK-ONE Grafiken Stadtkämmerei. (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 22: Startbildschirm MIK-ONE Grafiken ,,Pers.kost. Contr." (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 23: Aufschlüsselung der Partnerprojekte nach Perioden als Säulendiagramm (Quelle:
Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 24: Mehrfach-Säulengrafik über Deckungsbeitrag I der Kosten- und Leistungsrechnung
(Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildungsverzeichnis
x
Abbildung 25: Mehrfach-Säulengrafik über Kostendeckungsgrad der Kosten- und Leistungsrechnung
(Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 26: Mehrfach-Säulengrafik über Personalkostenquote der Kosten- und Leistungsrechnung
(Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 27: Bericht mit MIK-XLREPORT zur Mittelausschöpfung der Ausgaben des
Vermögenshauhalts über die Dezernate (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 28: Bericht mit MIK-XLREPORT - Vorjahresvergleich Einnahmen und Ausgaben der
Dezernate (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 29: Bericht mit MIK-XLREPORT über Einnahmen und Ausgaben der Dezernate im Jahr
2003 (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 30: Bericht mit MIK-XLREPORT über periodische Aufschlüsselung der Einzel- und
Gemeinkostenkennzahlen sowie der Aufwandserfassung (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 31: Bericht mit MIK-XLREPORT: Kostendeckungsgrad und Deckungsbeitragsrechnung
periodisch aufgeschlüsselt (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 32: Bericht MIK-XLREPORT mit Kommentarfenster und VBA-basiertes Auswahlfenster
(Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 33: Benutzerverwaltung MIK-OLAP, Registerkarte Benutzergruppen (Quelle:
Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 34: Benutzerverwaltung MIK-OLAP, Registerkarte Benutzer (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 35: Benutzerverwaltung MIK-OLAP, Registerkarte Würfel (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 36: Benutzerverwaltung MIK-OLAP, Registerkarte Themen (Quelle: Stadtverwaltung
Dortmund)
Abbildung 37: MIK-OLAP Formeleditor Formeln des Würfels Haushaltscontrolling (Quelle:
Stadtverwaltung Dortmund)
Abbildung 38: MIK-OLAP Businesscache (Quelle: Stadtverwaltung Dortmund)
Einleitung
1
Kapitel I:
Einleitung
1 Fragestellung und Zielsetzung der Arbeit
Die Diskussionen um Verwaltungsreformen sind so alt wie die Bundesrepublik selbst.
Das Bild des müden, gelangweilten 35-Stunden Staatsdieners, der pünktlich auf die Sekunde seine
Stempelkarte abzeichnet und sein Leben lang keinem Leistungsdruck ausgesetzt ist, weil er
regelmäßig Beförderungen genießt, hat sich in zahlreichen Witzbüchern und Diskussionsrunden
bewährt. Hinzu kommt die Auffassung, dass durch die starren und bürokratischen Strukturen der
öffentlichen Verwaltungen Ineffizienz und Ineffektivität Vorschub geleistet wird. Ideale Bedingungen,
um die Themen ,,Verschlankung der Verwaltung" oder auch ,,privatwirtschaftliche Strukturen für den
öffentlichen Dienst" auf das Tableau politischer Diskussionen zu heben.
So kam es in den letzten Jahrzehnten immer wieder vor, dass Strukturen, Dienst- und Haushaltsrecht
der öffentlichen Verwaltungen zum Ziel politischer Reformansätze wurden.
Es ist beispielsweise erst einen guten Monat her, dass der Baden-Württembergische Ministerpräsident
Erwin Teufel sein Konzept unter dem Titel ,,Großprojekt Verwaltungsreform" vorstellte
1
. Durch die
Auflösung bzw. Eingliederung von 350 Behörden wie Polizeidirektionen oder Forstämter in die
Landratsämter und Regierungspräsidien will die Landesregierung innerhalb von 5 Jahren 4000 Stellen
bzw. 150 Millionen Euro einsparen. Die Proteststürme der betroffenen Behörden sind gewaltig
2
.
Damit konterkariert Teufel gleichzeitig ein weiteres ehrgeiziges ,,Jahrhundertprojekt": Vor drei Jahren
beschloss die Landesregierung die flächendeckende Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente
nach dem Konzept des ,,Neuen Steuerungsmodells" wie Controlling, dezentrale Budgets und Kosten-
und Leistungsrechnungen. Planung und ansatzweise Durchführungen des Projektes (kurz: ,,NSI") in
mehreren Behörden sind nun aber durch die geplante Zusammenlegung bzw. Auflösung der Behörden
obsolet geworden. Millionen Euro wurden damit verschwendet
3
.
Auffallend ist in Bezug auf sämtliche Reformbemühungen der letzten Jahre und Jahrzehnte die
Korrelation zwischen dem Aufflammen der Reformdiskussionen und den Krisen der öffentlichen
Haushalte.
Im Jahre 1991, die finanziellen Auswirkungen der Wiedervereinigung belasteten die öffentlichen (und
privaten) Haushalte zunehmend, veröffentlichte Gerhard Banner, der damalige Leiter der
Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), einen viel beachteten
Artikel über die ,,organisierte Unverantwortlichkeit" öffentlichen Verwaltungshandelns
4
. Die KGSt
konzipierte daraufhin unter Gerhard Banner ein ,,Neues Steuerungsmodell" (NSM) für die
Kommunalverwaltung, welches v.a. auf dezentrale Strukturen, den verstärkten Einsatz
1
Gäubote vom 31.3.03 S. 6
2
Gäubote vom 2.4.03: S. 7
3
Stuttgarter Zeitung vom 29.3.2003 S. 7: ,,Teufels Reformpläne bremsen Modernisierung der Ämter".
4
Banner 1991: 6
Einleitung
2
betriebswirtschaftlicher Instrumente und eine Aufhebung der Trennung von Fach- und
Ressourcenverantwortung abzielt.
Der Artikel stieß in der jungen Bundesrepublik auf einen guten Nährboden
5
.
Auch heute noch ist das NSM das einzige Konzept, das im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung
Bedeutsamkeit erlangte.
Im bürokratischen Modell wird die Verwaltung über hierarchische Strukturen gesteuert, wobei die
Politik in bestimmten Fällen eingreifen kann. Das Neue Steuerungsmodell sieht hingegen eine klare
Trennung der politischen Ebene von derjenigen der Verwaltung vor. Anders ausgedrückt bedeutet das,
dass sich die Politik im Rahmen von Zielvereinbarungen auf die Vorgabe des ,,Was machen wir"
beschränken soll, während die Verwaltung für das ,,Wie" zuständig ist. Die Politik stattet die
Verwaltung außerdem mit den entsprechenden Budgets aus, den so genannten ,,Globalhaushalten".
Dieses Konzept einer ,,Neuen Steuerung" macht jedoch ein Instrument notwendig, das durch die
Bereitstellung von verständlichen und relevanten Informationen realistische und wünschenswerte Ziele
für Politik und Bürger transparent macht und gleichzeitig die Kontrolle der Zielvorgaben ermöglicht.
Ein solches System kann so dem durch die Dezentralisierung ausgelösten Koordinationsvakuum
entgegenwirken.
Dies gilt auch für die Führungskräfte der Verwaltung, die für die Aufgabenerledigung in den
Fachbereichen und Dezernaten verantwortlich sind, außerdem für die Führungskräfte in eben diesen
Verwaltungseinheiten gegenüber ihren Mitarbeitern.
Controlling ist das Instrument, das derzeit im Rahmen des NSM zur Anwendung kommt.
Die wichtigste Controllingfunktion besteht in der Versorgung der Führungskräfte mit relevanten, d.h.
zielgerichteten Informationen.
Das wichtigste Instrument des Controlling wiederum ist in Bezug auf diesen Aspekt das
Berichtswesen, technisch realisiert als adäquates, EDV-gestütztes Informationssystem.
Dies exemplarisch am Einsatz eines modernen Managementinformationssystems im Controlling der
Stadtverwaltung Dortmund aufzuzeigen, ist das Ziel dieser Arbeit.
2 Aufbau der Arbeit
Die Arbeit gliedert sich in einen theoretischen und einen praktischen Teil
6
.
In Kapitel II werden kurz die Leistungen, Entscheidungsträger und -wege kommunalen Handelns
beschrieben. Außerdem werden Aufbau und Defizite der bürokratischen Strukturen öffentlicher
Verwaltungen vor dem Hintergrund von Überlegungen Max Webers aufgezeigt. Um die
verschiedenen Aspekte der Implementierung betriebswirtschaftlicher Instrumente wie des Controllings
im Rahmen des NSM deutlich hervortreten zu lassen, soll auch kurz auf die generellen Unterschiede
5
Das Konzept war angelehnt an niederländische Reformmaßnahmen der Stadt Tilburg. es war schnell die Rede
von einer ,,Tilburg-Epidemie" in Deutschland (vgl. Reichard 1993: 3).
6
Für den theoretischen Teil gilt insgesamt, dass Wert auf möglichst aktuelle Literatur (hier insbesondere aktuelle
Artikel) gelegt wurde, um jüngste Entwicklungen und den gegenwärtigen Stand der Verwaltungsreform
möglichst zeitnah zu berücksichtigen.
Einleitung
3
hinsichtlich Aufgabenstellung und Leistungserbringung eingegangen werden, die sich bei einem
Vergleich von öffentlichen Verwaltungen und privatwirtschaftlichen Unternehmen ergeben.
Kapitel III befasst sich mit dem Neuen Steuerungsmodell. Im Zentrum der Untersuchung stehen die
theoretische Modellierung, die einzelnen Elemente des NSM sowie Implementierungsanforderungen
und Probleme, die sich bei der praktischen Umsetzung ergeben. Dabei wird Wert darauf gelegt wird,
Beziehungen zum Controlling aufzuzeigen.
Die Bedeutung von Information im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung ist ein weiterer
Schwerpunkte dieses Kapitels.
In Kapitel IV werden Einsatzbereiche und Objekte des Veraltungscontrolling dargestellt,
Erfolgsfaktoren und Probleme werden thematisiert, außerdem wird ausführlich auf die
Controllinginstrumente Informationssystem und Berichtswesen eingegangen.
Kapitel V leitet, nach einer kurzen theoretischen Abhandlung des Begriffes ,,OLAP", den praktischen
Teil ein. Dieser beginnt mit einer Funktionsbeschreibung des Managementinformationssystems MIK-
OLAP
7
.
In Kapitel VI werden abschließend die Implementierung und der Aufbau sowie die Einsatzbereiche
des Controllinginformationssystems MIK-OLAP im Rahmen des Berichtswesens der Stadtverwaltung
Dortmund beschrieben.
Im Rahmen dieser Arbeit kann weder eine ausführliche Diskussion der Vor- und Nachteile der
Verwaltungsreform erfolgen, noch kann eine umfassende Analyse und Kritik der theoretischen
Modellierung der verschiedenen Instrumente geleistet werden
8
. Auch der empirische Teil der Arbeit
bleibt auf die Formulierung einiger Hypothesen beschränkt
9
, deren Operationalisierung und
Überprüfung in einer umfassenden Untersuchung unbedingt erfolgen müsste. Die Ergebnisse einer
solchen Untersuchung könnten dann für die Modellierung EDV-basierter Informationssysteme
verwendet werden, die die Arbeit öffentlicher Verwaltungen effizient unterstützen.
Die vorliegende Arbeit muss sich auf den Versuch beschränken, ein Verständnis für die Funktion
eines sinnvollen Controlling im Rahmen öffentlicher Verwaltungen zu vermitteln. Dieses Verständnis
einer Informationsversorgung der Entscheidungsträger, Mitarbeiter und Bürger soll konstruktiv an der
praktischen Umsetzung im Rahmen des Berichtswesens der Stadtverwaltung Dortmund und des MIS
MIK-OLAP aufgezeigt werden.
7
Da eine ausführlichere als die hier vorliegende Beschreibung der technischen Aspekte von MIK-OLAP den
Rahmen dieser Arbeit sprengen würde, verweise ich an einigen Stellen auf Schulungshandbücher, die ich selbst
im Rahmen meiner mehrjährigen Tätigkeit als Werkstudent bei MIK Reichenau verfasst habe. [M.B.]
8
z.B. Vollkosten- oder Teilkostenrechnungen der KLR.
9
Eine vollständige Erfassung des Aufbaus des MIS kann hier nicht erfolgen. Hunderte von Leistungen und
Produkten, operationalisiert in Tausenden von Kennzahlen in mehreren Dutzend Fachbereichen und Dezernaten,
machen das im quantitativen Rahmen dieser Diplomarbeit unmöglich.
Aufgaben einer Kommunalverwaltung
4
Kapitel II:
Wesentliche Aufgaben einer Kommunalverwaltung
1. Die öffentliche Verwaltung
Die öffentliche Verwaltung zeichnet sich durch eine große Vielfalt in ihren Einrichtungen und
Aufgaben aus. Dies ist auch der Grund dafür, dass eine allgemein anerkannte Definition des Begriffs
,,Öffentliche Verwaltung" bislang nicht vorliegt.
Das Prinzip der Bundesstaatlichkeit gliedert den deutschen Staat aus makrostruktureller Sicht zunächst
in die Länder und den Bund. Diese beiden Ebenen bilden die Bundesrepublik Deutschland. Aus
staatsorganisatorischer und verfassungsrechtlicher Sicht sind die Kommunalverwaltungen dem
Verwaltungssystem der Länder angegliedert. Faktisch handelt es sich jedoch um ein dreigliedriges
System aus Bund, Ländern und Gemeinden. Den Institutionellen Aufbau einer Kommune regelt die
Gemeindeordnung der jeweiligen Bundesländer
10
.
Es können aber einige Eigenschaften der öffentlichen Verwaltung zusammengestellt werden, welche
sie kennzeichnen und prägen: ,,Die öffentliche Verwaltung trägt durch die Vorbereitung, den Vollzug
und die Kontrolle politischer Entscheidungen und auf diesen beruhenden Handlungen zur Erreichung
des Staatszweckes und der durch diesen bestimmten Aufgaben bei."
11
Die Organisationsform, die zur
Erbringung dieser Aufgaben erforderlich ist, ist gesetzlich determiniert und teils direkt, teils indirekt
demokratisch legitimiert. Normative Grundlage ist hier die kommunale Selbstverwaltung. Das
Grundgesetz enthält in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 eine institutionelle Garantie der gemeindlichen
Selbstverwaltung für alle (öffentlichen) Angelegenheiten der Kommune
12
: Allen Kommunen ist das
Recht zu gewährleisten, ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu
regeln.
Daraus ergeben sich bereits drei konkrete Bedingungen, die für die Erledigung kommunaler Aufgaben
einschlägig sind
13
:
· Die Regelungskompetenz der Kommunen ist auf örtliche Aufgaben begrenzt.
· Sie agieren in ihrem Aufgabenbereich eigenverantwortlich.
· Die Kommunen unterliegen bezüglich der Erledigung und Bestimmung ihrer Aufgaben dem
Prinzip der Gesetzmäßigkeit.
Hieraus ergeben sich allerdings auch die ersten Besonderheiten in Bezug auf die kommunale
Leistungserstellung: Im Unterschied zu privaten Unternehmen hat das Gesetz Vorrang vor anderen
Regelungen. Von Bedeutung sind ferner das Demokratiegebot, der Grundsatz der Rechtstaatlichkeit,
das Sozialstaatsgebot und der Gleichheitsgrundsatz, die allesamt durch die ,,Ewigkeitsgarantie" des
Grundgesetzes in Art. 79 Abs. 3 GG auf Dauer für kommunales Handeln gelten
14
. Die Verwaltung
10
Maier 2002: 38ff
11
Becker 1989: 109
12
Weiß 2002: 30
13
Maier 2002: 46
14
Albers/Hardt 1994: 114
Aufgaben einer Kommunalverwaltung
5
darf des Weiteren nur auf Ermächtigung hin tätig werden
15
. Aufgaben, die als ,,öffentliche Aufgaben"
von den dazu legitimierten Gremien ausgewiesen werden, müssen erfüllt werden.
Neben den Prinzipien der Rechtsstaatlichkeit und Gesetzmäßigkeit sind die Gemeinden auch dem
Gemeinwohl verpflichtet: ,,Das Gemeinwohl stellt die Resultate dar, die sich jeweils aus dem
Parallelogramm der ökonomischen, sozialen, politischen und ideologischen Kräfte einer Nation ergibt,
wenn ein Ausgleich angestrebt und erreicht wird, der objektiv den Mindestanforderungen einer
gerechten Sozialordnung entspricht und subjektiv von keiner maßgeblichen Gruppe als
Vergewaltigung empfunden wird".
16
Die darauf gründende verfassungsrechtliche Vorgabe, das Sozialstaatsgebot, hebt den Bereich der
Erbringung öffentlicher Aufgaben am deutlichsten vom privatwirtschaftlichen Bereich ab
17
. Es muss
allerdings darauf geachtet werden, dass keine ,,Überbetonung des Rechts"
18
im Verwaltungsalltag den
Blick auf eine ökonomische Sichtweise verstellt
19
.
1.1. Kommunale Aufgaben und kommunale Leistungen
Als Teil der Länder sind die Gemeinden und Landkreise in die gesamtstaatliche Ordnung eingebettet.
Im Rahmen der Arbeitsteilung des politisch-administrativen Systems der Bundesrepublik Deutschland
sind der kommunalen Ebene eine Vielzahl von Aufgaben übertragen worden, denen sie sich nicht
entziehen kann
20
. So bestimmt Art. 28 Abs. 2 GG ausdrücklich, dass sie alle Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft zu erledigen hat (Grundsatz der Allzuständigkeit).
,,Als zur Leistungsverwaltung zugehörig lassen sich all jene Aufgaben zählen, die die Ansprüche und
Rechte von BürgerInnen erweitern (Erteilung von Genehmigungen, Bewilligungen u.ä.) oder direkte
materielle Leistungen (Transferzahlungen) und immaterielle (Dienst-)Leistungen an einzelne
BürgerInnen, Bevölkerungsgruppen oder gesellschaftliche Einrichtungen übermitteln".
21
Davon abzugrenzen sind Aufgaben der Eingriffsverwaltung (Ordnungsverwaltung, Polizei,
Umweltschutz). Andererseits finden sich auch hier Dienstleistungen z.B. in Form von
Beratungsleistungen, so dass auch eine Kombination beider Formen des Verwaltungshandelns
möglich ist. Kommunen haben hier eine besondere Stellung aufgrund ihrer Bürgernähe und
behördlichen Infrastruktur: ,,Öffentliche Dienstleistungen bedürfen einer räumlich-technischen und
organisatorischen Infrastruktur".
22
Die Bedeutung und Quantität der öffentlichen Dienstleistungen hat
in den letzten Jahren stark zugenommen und rückt immer mehr in den Mittelpunkt öffentlicher
Leistungserstellung
23
.
15
Eichhorn 2002: 213
16
Fraenkel 1974: 21
17
Kommunen bieten bspw. Kindergartenplätze vorrangig aus sozialen Gründen an, s.a. Albers/Hardt 1994: 117
18
Palupski 1998: 26
19
Näheres zur Unterscheidung Privatwirtschaft und öffentliche Verwaltung siehe Abschnitt 1.4
20
Albers/Hardt 1994: 114
21
Grunow 1999: 397
22
Grunow 1999: 400
23
Hieber 1999: 24
Aufgaben einer Kommunalverwaltung
6
Maier unterscheidet zusätzlich kollektive von individuellen Leistungen. Während individuelle
Leistungen weitgehend materiellen Charakter haben (bspw. Bau- und Betriebsgenehmigungen,
Strafzettel für Falschparken, Transferzahlungen für Arbeitslose), sind kollektive Leistungen
grundsätzlich immaterieller Natur. Sie werden nicht unmittelbar am Bürger selbst erbracht, sondern
dem Kollektivindividuum zur Verfügung gestellt (z.B. Aufrechterhaltung von Sicherheit und
Ordnung, Infrastruktursicherung, Gewährleistung von Bildungsmöglichkeiten, Bereitstellung von
Freizeitangeboten)
24
.
Die Leistungsverwaltung finanziert sich aus folgenden Quellen
25
:
· Steuern; dazu zählen: Einkommens-, Umsatz-, Grund-, Gewerbe-, Aufwand- und Ertragssteuern.
Etwa ein drittel der kommunalen Einnahmen besteht aus Steuern.
· Gebühren haben ein geringeres Gewicht: etwa 12%
· Beiträge machen 2% der Einnahmen aus
· Kredite; die Nettokreditaufnahme der Kommunen betrug 1996 2,7% der Gesamteinnahmen.
· Sehr großes Gewicht betrugen die horizontalen und vertikalen Zuweisungen. Sie trugen, laut
Maier, fast 40% zur Finanzierung bei.
· Die privatrechtlichen Einnahmen betrugen etwa 9%, gemessen an den Gesamteinnahmen.
1.2. Entscheidungsträger innerhalb der kommunalen Ebene
Ein weiterer Grundsatz für kommunales Handeln ist das Rechtsstaatlichkeitsprinzip, welches das
gesamte Staatsgefüge auf allen Ebenen der Gebietskörperschaften durchzieht
26
. Grundlage des
Verwaltungshandelns ist eine Entscheidung des Volkes (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG). Das Volk muss in
den Gemeinden und Kreisen eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien,
gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Diese Rolle übernimmt der Gemeinderat. Den
Volksvertretern muss das Recht zugestanden werden, auf die Ausgestaltung der öffentlichen
Verwaltung und deren Leistungen entscheidenden Einfluss nehmen zu können
27
. ,,Der Rat ist als
auftraggebende Gewalt der vollziehenden Gewalt, der Verwaltung, übergeordnet. Der Rat bestimmt
im Rahmen seiner gesetzlichen Befugnisse über Art, Umfang und Verfahrensweise der kommunalen
Leistungserstellung".
28
Er soll das Verwaltungshandeln steuern.
Die ,,kommunale Exekutive" ist die Verwaltung. Sie ist auf der kommunalen Ebene in vielfältigem
Kontakt mit dem Bürger, z.B. bei Ausstellung von Dokumenten etc., und dadurch natürlich auch
besonders unter kritischen Blicken der BürgerInnen und der Öffentlichkeit.
24
Maier 2002: 58
25
Maier 2002: 62 zu einer detaillierten Aufschlüsselung und Beschreibung kommunaler Einnahmen und
Finanzen s. auch Naßmacher/Naßmacher 1999: S. 175ff
26
Albers/Hardt 1994: 116
27
Weiß 2002: 32 oder Albers/Hardt 1994: 115
28
Maier 2002: 40
Aufgaben einer Kommunalverwaltung
7
1.3. Strukturen und Kritikpunkte der bürokratischen Verwaltung
Max Weber führte Anfang des 20. Jahrhunderts eine umfangreiche Untersuchung der bürokratischen
Verwaltungen durch und beschrieb ihre Funktionsweise im Wesentlichen durch folgende Punkte
29
:
-
Es besteht eine strenge Kompetenzordnung, welche durch generelle Normen festgelegt wird.
-
Jedes Amt ist fest in eine Hierarchie eingebunden, wobei die Rechte und Pflichten der einzelnen
Ämter und Amtsinhaber genau umschrieben sind.
-
Die Amtsführung beruht auf dem Grundsatz der Schriftlichkeit, der weitgehenden Trennung von
Amtstätigkeit und Privatsphäre des Amtsinhabers und der Unterscheidung zwischen
Privateigentum und Verwaltungsmitteln.
-
Jedes Amt setzt Fachqualifikationen voraus und erfordert daher eine generell geregelte
Ausbildung und Beurteilung des Amtsinhabers.
-
Ein Amt wird hauptamtlich ausgeführt. Karrierelaufbahnen verlaufen schematisch aufgrund des
Dienstalters.
-
Der Beamte bzw. die Beamtin muss sich bei der Aufgabenerledigung an ein vorgegebenes System
von Regeln halten, welche ein geregeltes Verfahren sicherstellen.
Diese Verwaltung ist den Anforderungen an den heutigen öffentlichen Dienst nicht mehr gewachsen.
Die Folgen sind erhebliche Wirtschaftlichkeits- und Effizienzdefizite
30
. Die KGSt moniert folgende
,,Lücken" in der öffentlichen Verwaltung, wie sie bis Anfang der 90er Jahre für die Verwaltung fast
flächendeckend charakteristisch waren
31
:
-
Strategielücke: Es dominiert aufgrund von Wählerwünschen und Wahlterminen ein kurzfristiger
Politiktyp, der die Wünsche seiner Klientel bedient. Strategische Vorgaben der Politik oder
Absprachen mit der Verwaltung fehlen weitgehend
32
.
-
Managementlücke: Die Kombination von traditionellen Steuerungsinstrumenten mit
Gewohnheiten, die die Verwaltungen in der Wachstumsära angenommen haben, hat zu
gravierenden Mängeln im Management der Verwaltungen und öffentlichen Unternehmen
(Beteiligungen) geführt.
-
Attraktivitätslücke: Universitäts- und Fachhochschulabsolventen sowie junge Berufsanfänger
werden von Arbeitsplätzen im öffentlichen Dienst eher abgeschreckt. Arbeitsplätze bieten
aufgrund der stark hierarchisierten, arbeitsteiligen Organisation und der Trennung von Fach- und
Ressourcenverantwortung wenig Gestaltungsmöglichkeiten. Eng damit verknüpft und in den
Gründen synonym ist eine
-
Motivationslücke für die Beschäftigten in der Kommunalverwaltung. Das Leistungspotenzial der
Mitarbeiter wird nur ungenügend abgerufen.
29
Weber 1985: 551f
30
Stucke/Schöneich 1999: 420 o.a. Budäus 1998: 1f
31
KGSt 1993a: 9ff o.a. Reichard 1994: 10ff o.a. Budäus 1993: 165ff
32
Bramsemann/Köster 1998: 6.
Aufgaben einer Kommunalverwaltung
8
-
Legitimitätslücke: ,,Kommunale Verwaltungen sind Institutionen, die existieren, weil die in einer
Gemeinschaft zusammengeschlossenen Bürger erwarten, dass durch sie die individuelle und
gemeinschaftliche Situation verbessert wird und angestrebte Ergebnisse auf andere Weise nicht
(besser) erreicht werden können."
33
Wird dieser Anspruch nicht eingelöst, ist eine
Existenzberechtigung zumindest fraglich. Angesichts teurer werdender kommunaler Leistungen
verlangen BürgerInnen auch einen Anstieg in der Qualität und Schnelligkeit öffentlicher
Leistungserbringung
34
. Negative Merkmale der Bürokratie wie Selbstbezogenheit und
Inflexibilität werden immer weniger toleriert
35
. Durch die Krise der öffentlichen Haushalte und
den damit verbundenen teilweise weiteren Anstieg öffentlicher Gebühren, wird dieses Problem
noch verstärkt
36
. Hinzu kommt, dass sich die Verwaltung einem neuen Typ von emanzipiertem
Bürger gegenübersieht, der sich immer mehr als Kunde der Verwaltung und Steuerbürger
versteht
37
.
Nach modernem Verständnis soll sich die öffentliche Verwaltung vom Verwaltungsapparat hin zu
einem Dienstleister entwickeln
38
. Im Mittelpunkt stehen hier die Einführung betriebswirtschaftlicher
Steuerungsinstrumente und damit implizit ein neues Verständnis der Verwaltung
39
. Das Verständnis
von dem ,,Apparat" bzw. der ,,Maschine" wird zunehmend abgelöst von der Darstellung der
Verwaltung als dynamisch komplexem sozialem Gebilde
40
. Erforderlich dafür ist ein neues
Dienstleistungsbewusstsein, nicht weniger als ein Mentalitäts- und Kulturwandel innerhalb der
Verwaltung und in den Köpfen der Beteiligten
41
.
Der Bürger stellt dem Staat überwiegend zwangsweise Gelder zu seiner Finanzierung zur Verfügung,
der Staat tritt dafür in Gegenleistung, indem er beispielsweise die Infrastruktur oder die öffentliche
Ordnung sicherstellt. Dennoch hat der Bürger den berechtigten Anspruch auf effizienten und
effektiven Umgang mit den Geldern und auf Transparenz hinsichtlich deren Verwendung. Dies kann
nur durch eine umfassende Reform der öffentlichen Verwaltung gelingen, hin zu einem politisch
gesteuerten Dienstleistungsunternehmen
42
. Zu dieser Reform scheint es keine Alternative zu geben
43
.
33
Palupski 1998: 25
34
Günther 2002: 219
35
KGSt 1993a: 12
36
Reichmann/Langemeyer 2002: 266
37
Damkowski/Precht 1998a: 23
38
s. u.a. Eichhorn 2002: 214
39
Für eine schematische Gegenüberstellung von ,,traditioneller" und ,,moderner" Verwaltung siehe Kleinfeld
1996: 167
40
Schedler/Proeller 2000: 18
41
Röber 2001: 57
42
KGSt 1993a: 7
43
Kuban 1999: 488f
Aufgaben einer Kommunalverwaltung
9
1.4. Wichtige Unterschiede zwischen privaten Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen in
Bezug auf die Leistungserstellung
Im Rahmen dieser Arbeit werden v.a. betriebswirtschaftliche Instrumente und Verfahren sowie deren
Übertragbarkeit auf den öffentlichen Sektor besprochen. Deshalb ist es erforderlich, zunächst einmal
grundsätzliche Unterschiede zwischen privaten Unternehmen und öffentlichen Verwaltungen
aufzuzeigen, die bei der Implementierung betriebswirtschaftlicher (Steuerungs-)Instrumente eine
wichtige Rolle spielen können.
Leitbilder und Begriffe wie z.B. ,,Konzern Stadt" täuschen oftmals darüber hinweg, dass eine
Kommune oder öffentliche Institution kein privatwirtschaftlich geführtes Unternehmen ist und auch
nicht sein kann bzw. gar nicht nach ausschließlich privatwirtschaftlichen Prämissen handeln soll
44
.
Öffentliches Handeln muss justitiabel sein
45
. Es gilt des Weiteren die Sachzieldominanz, d.h. die
Gewährleistung der Erfüllung des öffentliche Auftrages
46
. Da dies die Bereitstellung von
Finanzmitteln erfordert, ist hier ein wesentlicher Unterschied gegenüber privaten Unternehmen zu
sehen, deren Bestreben es vorrangig ist, durch ihre Geschäftstätigkeit einen (möglichst maximalen)
Gewinn zu erzielen
47
. Weitere Unterschiede zu privaten Dienstleistungsunternehmen
48
:
- Marktmechanismen (Wettbewerb) treten gegenüber der politischen und gesetzlichen
Aufgabenbestimmungen in den Hintergrund.
- Das ,,Produktsortiment" ist historisch gewachsen und sehr heterogen und nicht das Ergebnis einer
bewussten Diversifikation des kommunalen Managements.
- Bei Preisen spielen Subventionen und Gewohnheiten eine größere Rolle als eine marktgerechte
Bewertung, v.a. da Verwaltungen aufgrund ihrer Monopolstellung keinem systembedingten
Anreiz zu größtmöglichem Erfolg unterliegen. Es gibt ferner nur unzureichende Instrumente der
Erfolgsmessung und weitgehend fehlende (Miss-)Erfolgshaftung
49
.
- Die Entscheidungsprozesse der Kommunen unterscheiden sich erheblich zu denen der
Privatwirtschaft und nicht selten hemmen z.B. (langwierige) politische Zielbildungsprozesse eine
schnelle und problemadäquate Lösung.
- Ein modernes, leistungsorientiertes Personalmanagement und das beamtenrechtliche
Dienstverhältnis stehen oftmals im Widerspruch.
- Einnahmen werden in den kommunalen Verwaltungen überwiegend über Gebühren, Zuweisungen
und Steuern finanziert (s. 1.1), nicht aus Umsatzerlösen wie in der Privatwirtschaft.
- Das für die Privatwirtschaft typische Kapital- bzw. Bestandsrisiko besteht bei den kommunalen
Gebietskörperschaften nicht bzw. nur eingeschränkt. Bei Konkurrenz zwischen Kommune oder
öffentlicher Beteiligung zu einem privatwirtschaftlichen Unternehmen kann es hier zu erheblichen
Wettbewerbsverzerrungen kommen.
44
Albers/Hardt 1994: 112
45
Reiss 1990: 49
46
Fischer 1999: 115
47
Albers 1995: 3
48
Hieber 1999: 25
49
Bramsemann/Köster 1998: 6
Aufgaben einer Kommunalverwaltung
10
Diese Auflistung und das Aufzeigen kommunaler Entscheidungswege, Akteure und Präferenzen sollen
vor allem zeigen, dass es sich bei Kommunen und kommunalen Unternehmungen größtenteils nicht
um Organisationen bzw. Einrichtungen handelt, die dem Primat der Gewinnmaximierung nachgehen.
Öffentliche Verwaltungen und damit auch Kommunalverwaltungen unterscheiden sich in ihren Zielen
und in ihrer täglichen Arbeit erheblich von privatwirtschaftlichen Unternehmen
50
. Es reicht nicht aus,
mit dem Argument des ,,frischen Windes der Privatwirtschaft in Deutschlands Amtsstuben"
betriebswirtschaftliche Verfahren zu kopieren oder gar hier die einzige Lösung kommunaler
Haushaltsprobleme zu sehen. Damit würde man den Kommunen nicht gerecht werden, in denen z.T.
schon seit Jahrzehnten erfolgreiche Haushaltskonsolidierungsprogramme umgesetzt wurden
51
. Wenn
man betriebswirtschaftliche Instrumente wie Controllingkonzepte oder Informationssysteme im
öffentlichen Sektor implementieren will, muss man eines berücksichtigen: Sie können immer nur eine
Ergänzung und Hilfe bei Umsetzung der kommunalen Aufgaben sein. Eine Übertragung im Maßstab
1:1 ist meistens zum Scheitern verurteilt.
50
Albers/Hardt 1994: 113
51
Kuban 1993: 7
Neues Steuerungsmodell
11
Kapitel III:
Die Diskussionen um Reformen in der Kommunalverwaltung und das Neue
Steuerungsmodell (NSM).
1
Entwicklung der letzten Jahre und aktuelle Situation in der Reformdiskussion
Zu Beginn der 90er Jahre gab sich die Verwaltung in Deutschland noch bürokratisch, aufgebläht und
weitestgehend bürgerfern
52
. Ein von der Gewerkschaft ÖTV Mitte der 80er Jahre vorgelegtes Konzept
,,Zukunft durch öffentliche Dienste", in dem über Effektivierung und Effizienzsteigerung
53
in den
Verwaltungen und öffentlichen Betrieben nachgedacht wurde, war nicht nur gewerkschaftsintern
höchst umstritten. Die meisten Kommunal- und Landespolitiker waren kaum geneigt, sich solchen
Fragen zu widmen
54
.
In den Jahren des Wirtschaftswachstums in Deutschland entwickelte sich das ,,Modell des Anspruchs-,
Versorgungs- und Vollkaskostaates"
55
. Die Kommunen begegneten der zunehmenden Verlagerung
von Aufgaben des Bundes und der Länder an die unterste Gebietskörperschaft mit einer Ausweitung
personeller Kapazitäten, steigender Verschuldung und der Hoffnung auf bessere Zeiten
56
. Die Folgen
der deutschen Wiedervereinigung und der konjunkturbedingte Einbruch der Steuern wurde
schlichtweg unterschätzt. Erst die blanke Finanznot setzte die Reformen in Gang
57
, die zunächst im
interkommunalen Vergleich sehr heterogenen Charakter hatten
58
. Grundsätzlich wurde in zwei
Sichtweisen unterschieden. Die externe (,,Kernaufgaben" der Verwaltung, Aufgabenkritik,
Wettbewerbsorientierung, Verbesserung des Bürgerservice) und die interne Sicht (Reorganisation von
Aufbau- und Ablauforganisation, Rollenverteilung Politik vs. Verwaltung, Delegation,
Dezentralisierung, Controlling etc.)
59
.
Weitere Faktoren, die als Auslöser für eine Modernisierung der öffentlichen Verwaltung eine Rolle
spielten:
· Das wenig überzeugende Image des öffentlichen Dienstes.
· Die Standortdebatte: man sah in der öffentlichen Verwaltung und deren Struktur und dem
Modernitätsrückstand einen infrastrukturellen Standortnachteil
60
.
52
Vogel 2002: 9
53
Zu Effizienz und Effektivität s. Nullmeier 2001b: 358ff. Effizienz tritt ein, wenn mit den gegebenen Mitteln
ein maximales Ergebnis erzielt wird (Maximumprinzip) bzw. ein bestimmtes Ergebnis mit dem geringsten
Aufwand und Mitteleinsatz erreicht wird (Minimumprinzip). Effektivität zielt auf eine möglichst weitgehende
Übereinstimmung von Ziel und Ergebnis, von Soll und Ist. ,,Input" steht für den Ressourcen-, Mittel oder
Faktoreinsatz, ,,Output" für das Faktorergebnis, den Ertrag oder die erbrachte Leistung und ,,Outcome" für die
mit der Leistung erzielten Wirkungen. Effizienz und Effektivität wind Bewertungsmaßstäbe, die sich auf
Beziehungen zwischen Input/Output und Outcome/Output richten, stellen also keine Messkriterien für
Qualität/Quantität einer einzelnen Größe dar.
54
Heldmann 1998: 42
55
Gruber 1998: 15f
56
KGSt 1993a: 7
57
Weiß 2002: 14 o.a. Hill 1997: 3
58
Maier 2002: 31
59
Gruber 1998: 19 o.a. Vogel 2002: 9
60
Bogumil 1998: 83
Neues Steuerungsmodell
12
· Folgen des gesellschaftlichen Wertewandels und eines immer stärker zunehmenden
Individualismus (,,Forderungsinflation der Bürger"), aber auch des sektoralen Strukturwandels mit
neuen Politikfeldern im sozialen Bereich und Handlungsbedarf im Umweltschutzbereich (z.B.
Asbestsanierung, Flächenrecycling)
61
.
· Von den Bürgern geforderte höhere Transparenz des Verwaltungshandelns
62
(Legitimitätslücke),
im besonderen Kritik an der Verselbständigung kommunaler Beteiligungen durch mangelnde
Kontrolle
63
.
· Verschärfung der Finanznot durch zunehmende Verlagerung kostenträchtiger Ausgaben von Bund
und Ländern auf die Gemeinden im Rahmen der Gesetzgebungskompetenz
64
.
· Reaktion auf negative Erfahrungen im (Bau-)Investitionsbereich
65
.
· Eine weltweite ,,New Public Management"-Diskussion
66
.
· Die Konzeption des ,,Neuen Steuerungsmodells" der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für
Verwaltungsvereinfachung in Köln (KGSt).
· Der Beitrag des deutschen Städtetages: Aufbauend auf die Beratungen der Hauptversammlung in
Karlsruhe (1993) markierte er mit seinen 10 Thesen zur Verwaltungsmodernisierung vom 7.
November 1994 in Leipzig nicht nur das Problem, sondern bezeichnet auch knapp und prägnant
die Modernisierungsziele: mehr Flexibilität, Effektivität und Wirtschaftlichkeit des
Verwaltungshandelns, ferner Beiträge zur Haushaltskonsolidierung sowie stärkere
Bürgerorientierung
67
.
Dass andere Länder schon viel eher auf diesem Gebiet tätig wurden und die Reform in Deutschland
relativ spät in Angriff genommen wurde, liegt daran, dass die Haushaltskrise sich erst mit den Folgen
der Wiedervereinigung richtig bemerkbar machte. Hinzu kam in Deutschland noch eine gewisse
Frustration in Bezug auf öffentliche Reformen, da in den 70er Jahren erst mehrere gescheitert waren
68
.
Vorbilder zur Reformierung fanden sich vor allem im Ausland, z.B. in Tilburg
69
.
Insgesamt lässt sich sagen, dass nicht die Wissenschaft mit neuen Erkenntnissen den Reformprozess
angestoßen hat; der Auslöser war eher punktuell und praxisbezogen
70
. Nach einer ersten Welle von
61
Breuer/Christmann 1993: 606 o.a. Stucke/Schöneich 1999: 418
62
Maier 2002: 130
63
Bramsemann/Köster 1998: 7
64
Postlep 1994: 22; Postlep verweist in diesem Zusammenhang beispielhaft auf die Konsequenzen der
Technischen Anleitung Siedlungsabfall und auf das Begleitgesetz zur Reform des Abtreibungsrechts.
65
Schmidberger 1990: 116
66
Als Oberbegriff der weltweit relativ einheitlichen ,,Gesamt-Bewegung" der Verwaltungsreformen hat sich das
,,New Public Management" (NPM) durchgesetzt. Charakteristisch für alle Reformbemühungen und damit
zentrales Element des NPM ist der Wechsel von der Input- zur Outputsteuerung. Näheres zum NPM s.a. bspw.
Schedler Proeller 2000: 8ff oder Klingebiel 1997: 631ff o.a. Budäus 1998: 1ff
67
Er strukturierte weiterhin das Feld der möglichen Aktivitäten mit der Betonung von vier besonders wichtigen
Modernisierungsbereichen: Veränderungen im Haushalts- und Rechnungswesen, im Personal- und
Organisationsbereich, im Bereich der kommunalen Beteiligungen sowie im Verhältnis zwischen Rat und
Verwaltung, s. dazu Stucke/Schöneich 1999: 421f
68
Dienstrechtsreform, Ansätze einer integrierten politischen Planung. Manche sind in ihrer Wirkung auch höchst
umstritten, wenn sie auch durchgesetzt wurden, z.B. die kommunale Territorial und Gebietsrechtsreform.
69
Hill/Klages 1993: 201ff o.a. Blume 1993: 143ff. Zu der internationalen Dimension der Reformdiskussionen
siehe v.a. Kleinfeld 1996: 160ff
Neues Steuerungsmodell
13
pilotartigen Praxisversuchen erfolgten dann etwa in den Jahren 1994/95 ,,Schlag auf Schlag"
breitflächige kommunale Weiterentwicklungen der Reformbestrebungen
71
. Ende 1995 wird bereits in
82 der 84 deutschen Großstädte mit Elementen eines Neuen Steuerungsmodells praktisch
experimentiert
72
. Eine Angleichung der ostdeutschen Kommunen an die westdeutsche Reformpraxis
hat mittlerweile tendenziell stattgefunden
73
.
Als wichtigste Methoden gelten Kosten- und Leistungsrechung (KLR), Controlling und
Personalentwicklung
74
.
Dabei hat sich die Finanzlage der Städte im Jahr 2001 weiter verschlechtert, v.a. die Gewerbesteuer ist
drastisch zurückgegangen, was vor allem auf ,,qualitativ-strukturelle Defizite"
75
derselben und eine
Gesetzesnovelle der Regierung zurückzuführen ist, die besagt, dass Unternehmen Gewinne mit
Verlusten anderer Unternehmen verrechnen können. Die Korrekturen des Gesetzgebers am Jahresende
2001 konnten die Verluste nicht ausgleichen. Investitionsausgaben wurden stark reduziert, dennoch
stiegen die kommunalen Haushaltsdefizite weiter an, auch weil die Länder ihre
Investitionszuweisungen um 3,4% zurückschraubten
76
. Die Gemeindeanteile an der Einkommens- und
Umsatzsteuer sind um 2,3 Milliarden Euro zurückgegangen, die kommunalen Vermögenshaushalte
wurden um 3,4% zurückgeführt. Der Personalabbau wurde verstärkt. Hinzu kommt, dass die
Sozialausgaben in den neuen Ländern um 6,9%, in den alten Ländern um 2,1% anstiegen
77
.
Mittlerweile ist nach der ,,buschfeuerartigen Ausbreitung"
78
der Modernisierungsbestrebungen eine
gewisse Resignation bei den Beteiligten eingetreten, vor allem was kurzfristige (Einspar-)Erfolge der
Modernisierung anbelangt. Sie vollzieht sich sehr langsam, manchmal bis hin zur Stagnation. Die
damit verbundenen Visionen sind zu oft bemüht und strapaziert worden, so das Gefühl in vielen
Kommunen
79
.
Eine Umfrage des Deutschen Städtetages zur Verwaltungsmodernisierung zeichnet folgendes Bild
80
:
· Die Zahl der Reformstädte ist weiterhin sehr hoch.
· Die Hauptbeweggründe für die Modernisierung sind nach wie vor die Finanzkrise der Kommunen
und die Reformbedürftigkeit der Verwaltungsstrukturen.
· Die Schwerpunkte bei den Modernisierungsmaßnahmen liegen im Haushalts- und
Rechnungswesen, in der Organisationsentwicklung und beim Personal. Wichtigste Ziele sind
weiterhin Verbesserung der Effizienz und Effektivität sowie der Bürgerorientierung.
70
Damkowski/Precht 1998a: 16f
71
Schöneich 1996: 54ff
72
Deutscher Städtetag 1996: 2
73
Lorenz/Wegrich 1997: 15
74
Maier 2002: 131
75
Hendricks 2002: 114
76
Mohn 2001: 120
77
Karrenberg/Münstermann: Gemeindefinanzbericht 2002: 4ff
78
Röber 2001: 49
79
Vogel 2002: 10 o.a. Schlemmer 1998: 165
80
Grömig 2001: 11
Neues Steuerungsmodell
14
· Leistungsanreize werden nur vereinzelt eingesetzt.
· Verwaltungsmodernisierung in zeitlicher Verbindung mit Haushaltskonsolidierung wird als
Problem gesehen.
· Für die Mehrheit der westdeutschen Städte sind die Erwartungen an die
Verwaltungsmodernisierung erfüllt, für die Mehrheit der ostdeutschen Städte nicht.
Insgesamt lässt sich sagen, dass der Prozess der Modernisierung fast alle Kommunen erfasst hat,
wobei größere Städte im Durchschnitt weiter vorangeschritten sind. Der Zeithorizont für einen
erfolgreichen Abschluss der Reformen wird aber insgesamt pessimistisch beurteilt
81
.
2
Steuerungsdefizite
Die Steuerung des Verwaltungshandelns weißt im bürokratischen System enorme Defizite auf. Es
findet eine zu starke Reglementierung von Routineaufgaben statt, wohingegen eine Planung und
Steuerung strategisch-langfristiger und innovativer Bereiche, auch durch die mangelnde Orientierung
der Beteiligten an einem Leitbild o.ä.
82
, praktisch nicht existiert
83
. Ressourcen werden zentral
zugewiesen, operationale Zielvorgaben fehlen und es herrscht eine Trennung von Fach- und
Ressourcenverantwortung
84
.
Eine ,,Flut von Vorschriften und Reglementierungen" an Stelle eines globalen
Steuerungsinstrumentariums schränken zusätzlich die Handlungsfreiheit der Beteiligten stark ein
85
.
Zusammenfassend kann man feststellen, dass eine Untersteuerung des Rates in strategischen
Angelegenheiten einer Übersteuerung bei Einzelfragen gegenübersteht. Die Politik greift zu sehr in
detaillierte Handlungen der Verwaltung ein, und zwar bei gleichzeitiger Vernachlässigung
ganzheitlicher Konzepte und Leitbilder. Hieraus ergibt sich wiederum die vielfach kritisierte
Überlastung des Rates
86
. In einem viel beachteten Aufsatz geißelte der damalige Vorsitzende der
,,Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung" in Köln (KGSt), Gerhard Banner,
diese Steuerungsmängel als ,,organisierte Unverantwortlichkeit"
87
. Mit dem Bericht Nr. 5 aus dem Jahr
1993 über ein neues Steuerungsmodell ließ die KGSt dann auch Taten folgen. Der Bericht ist bis heute
wegweisend für eine Vielzahl von Reformbestrebungen kommunaler Verwaltungen
88
.
2.1 Der kommunale Haushalt
Der öffentliche Haushalt wird oft mit Ehrentiteln wie ,,Schicksalsbuch der Nation" oder ,,Herzstück
der Politik" belegt. Diese herausragende Bedeutung für die Politik und das kommunale Handeln leitet
sich v.a. aus der Programmfunktion des Haushalts ab: er stellt die ,,monetäre Umsetzung des
81
Maier 2002: 130
82
Palupski 1998: 26
83
Klingebiel 1997: 629
84
KGSt 1991: 12f
85
Bramsemann/Köster 1998: 6
86
Weiß 2002: 14
87
Banner 1991: 6
88
Kommunale Gemeinschaftsstelle (1993): Das Neue Steuerungsmodell Begründung, Konturen, Umsetzung.
Neues Steuerungsmodell
15
Handlungsprogramms von Politik und Verwaltung"
89
dar. Er hat politische und administrative
Kontrollfunktion (und damit wesentliche Steuerungsfunktion) sowie finanzwirtschaftliche
Ordnungsfunktion durch das Gegenüberstellen kommunaler Einnahmen und Ausgaben.
Die wichtigsten gesetzlichen Haushaltsregeln sind
90
:
· Haushaltsausgleich, Darstellung von Deckungserfolg (Ausgaben sind durch Einnahmen gedeckt)
und Deckungsverlauf;
· Öffentlichkeit;
· Vorherigkeit und Jährlichkeit;
· Vollständigkeit, Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit.
Dabei werden eindeutig politische, rechtliche und finanzwirtschaftliche Funktionen über
ökonomische, wie z.B. Wirtschaftlichkeit, gestellt.
In der Verwaltungskameralistik stehen den Soll-Werten von Einnahmen und Ausgaben die Ist-Werte
durch Einzahlungen oder Auszahlungen gegenüber. Damit wird nur der Wertezuwachs bzw.
Werteverbrauch in der Verwaltung widergespiegelt, nicht aber der periodenbezogene,
betriebsbezogene und gewöhnliche Ertrag oder Aufwand
91
.
Weitere Kritikpunkte des Haushaltsplanes sind:
· Die rein finanzwirtschaftliche Ausrichtung liefert zu wenig Informationen für die Steuerung der
Haushaltswirtschaft in Bezug auf Effizienz, Effektivität und Wirtschaftlichkeit
92
;
· eine ausschließlich konjunkturbezogene Sicht der Staatsverschuldung;
· geringe Bedeutung einer Vermögens- und Schuldenrechnung;
· Überbetonung der Planungsrechnungen gegenüber Istrechnungen
93
.
Die KGSt gibt als Ziel vor, Haushalte so zu steuern, dass sie nachhaltig ausgeglichen werden und das
periodische Auftreten größerer Ungleichgewichte vermieden wird
94
. Das für öffentliche Haushalte
typische und gleichfalls karikierte ,,Dezemberfieber"
95
muss vermieden werden, z.B. durch die
Möglichkeit der Übertragung der Überschüsse eines Fachbereiches in dessen Budget für das
kommende Haushaltsjahr.
Ein weiterer gemeinsamer Nenner der Reformbestrebungen besteht darin, möglichst viele Kosten,
Einnahmen und Ergebnisse transparent zu machen. Sowohl für die Bürger als Steuerzahler und
Empfänger der Leistungen als auch behördenintern zur Kostenkontrolle und steuerung sowie zur
Förderung von mehr Eigenverantwortlichkeit
96
.
89
Kuban 1999: 477f
90
Hewel 1998: 206
91
Gruber 1998: 33
92
Hewel 1998: 206 o.a. Hill/Klages 1999: 41
93
Kuban 1999: 488
94
KGSt 1993a: 8
95
Postlep 1994: 17 o.a. Körner: Nach § 6 Abs. 2 der Bundeshaushaltsordnung beruhen Haushaltsplanungen auf
einer Fortschreibung der Vorjahresansätze, bei Einsparungen drohen Mittelkürzungen in den Folgejahren. Daher
kommt es im letzten Monat des Haushaltsjahres oftmals zu einem ,,Einkaufsboom" von Schreibmaterial etc. der
einzelnen Verwaltungsbereiche (Körner 1995: 242)
96
Jann 2001c: 69
Neues Steuerungsmodell
16
Ein neues Rechnungswesen und kommunale Haushaltspläne müssen den Forderungen nach mehr
Effizienz, Effektivität, besseren Steuerungsmöglichkeiten und mehr Transparenz durch bessere
Information genügen
97
. Wesentlich hierfür ist die Einführung eines Berichtssystems.
2.2 Eine neue Führung
Die bisherige Führung durch die Verantwortlichen im öffentlichen Dienst hat versagt. Die
Verschuldung öffentlicher Haushalte belegt das ausdrücklich und hat zur Folge, dass kaum noch
politischer Gestaltungsspielraum besteht
98
. In der internen Orientierung ist eine Misstrauenskultur
zwischen Vorgesetzten und Untergebenen entstanden. Deren Ergebnisse sind nicht Erfolgssuche und
Vertrauensbildung, sondern Misserfolgsvermeidung und Misstrauen
99
. Kennzeichnend für die
bürokratisches Führung sind weiterhin die Orientierung an hierarchischen Formalstrukturen,
detaillierte Ressourcenpläne und feste Aufgaben- und Kompetenzzuweisungen. Mitarbeiterführung
wird weitgehend an den Prinzipien eines autokratischen Führungsstils ausgerichtet
100
. Auf
Führungsformen und instrumente, die in erwerbswirtschaftlichen Unternehmen als unverzichtbar
gelten, wurde bisher verzichtet, da die Verwaltung keinen konkreten Optimierungszwängen
unterlag
101
. Eng mit diesem Punkt verbunden ist ein ausgeprägtes Rechtmäßigkeitsstreben, welches
oftmals in den Mittelpunkt des Handelns tritt. Es lässt das Gefühl der Fremdverantwortung entstehen
und wirkt sich damit nicht nur negativ auf die Mitarbeitermotivation aus, sondern lässt auch noch den
Eindruck entstehen, richtig - weil rechtmäßig zu handeln
102
.
Wenn sich Kommunen als Unternehmen begreifen, die Dienstleistungen für ihre Kunden, die Bürger,
produzieren, mit Partnern kooperieren und die Lebensqualität erhalten bzw. ausbauen sollen, ist eine
zielbewusste, personale Führung unerlässlich
103
. Dem bisherigen Konzept der sektoralen Führung
wird ein integrales Führungskonzept gegenübergestellt. Die Schwerpunkte müssen dabei auf der
zentralen Steuerung und dem bürgerschaftlichen Umfeld liegen.
Banner führt beispielhaft folgende Aufgabenfelder für den Vorstand an
104
:
· Verbesserung des Verhältnisses Politik/Verwaltung;
· Nachhaltiges Finanz- und Vermögensmanagement;
· Beobachtung und Steuerung der kommunalen Leistungen durch Festlegung kommunaler
Entwicklungsziele, Leitbilder etc.;
· Informationsmanagement.
97
Parodi-Neef 1992: 288
98
Heldmann 1998: 42f
99
Palupski 1998: 27
100
Klingebiel 1997: 629
101
Bramsemann/Köster 1998: 6
102
Hammann/Palupski/von der Gathen 1996: 6
103
Banner 2002a: 9
104
Banner 2002a: 10
Neues Steuerungsmodell
17
Der Politik fällt hierbei die Aufgabe zu, die Führungsphilosophie und Führungsstruktur festzulegen,
Ziele zu setzen, Leistungsaufträge zu erteilen und zu kontrollieren. Die Verwaltung ist für den Vollzug
zuständig und erstattet darüber laufend Bericht
105
.
Die v.a. innerhalb der Verwaltung fortschreitende Tendenz zu Dezentralisierung schafft neue
Freiräume für Führungskräfte und Personal
106
. Wie diese genutzt werden, ist ein wesentlicher (Miss-)
Erfolgsfaktor bei der Umsetzung der Verwaltungsreformen
107
.
3
Das Neue Steuerungsmodell Ein Reformansatz der KGSt
Bis weit in die achtziger Jahre hinein war die Kommune eine Ordnungsbehörde, die zugleich
Dienstleistungen erbrachte, ohne dass bei diesen Handlungen eine ausreichende Kostendeckung
vorhanden war
108
. In Folge dessen legte die KGSt Anfang der neunziger Jahre in enger Anlehnung an
Erfahrungen der niederländischen Stadt Tilburg eine Neues Steuerungsmodell für die deutsche
Kommunalverwaltung vor
109
. Die niederländischen Kommunen gleichen sich weitgehend in ihren
Aufgaben und Selbstverwaltungsbefugnissen
110
. ,,Der Schwerpunkt der Stadt Tilburg lag auf der
Verbesserung der finanziellen Steuerung, der Einführung produktorientierter Planungsinstrumente und
des Controllings mit Hilfe des standardisierten, ergebnisorientierten Berichtswesens."
111
Der Kern der
neuen Steuerung besteht in einer Aufgabenverteilung zwischen Verwaltungsführung und
Fachämtern
112
. Die Verwaltungsführung gibt Leistungs- und Finanzziele vor und kontrolliert die
Zielerreichung. Der Weg zur Zielerreichung bleibt den Fachämtern überlassen, ebenso die
Verwendung der Ressourcen und die Organisation der Aufgabenerfüllung
113
. Dem negativ besetzten
Leitbild der bisher bürokratischen und zentralistischen Steuerung wird so mit ein neues Leitbild einer
ergebnisorientierten und dezentralen Steuerung entgegengesetzt. Jann bezeichnet das Neue
Steuerungsmodell daher auch als ,,weniger ein Entwurf administrativer Steuerung, als vielmehr das
Gegenbild realer oder perzipierter Mängel der derzeitigen Steuerungspraxis"
114
. Der Begriff der
,,Neuen Steuerung" bleibt aber davon unberührt, denn die konsequente Einführung der Instrumente
des neuen Steuerungsmodells und die Umsetzung der Handlungsanleitungen der KGSt bedeuten
definitiv auch eine neue (strategische) Steuerung der Kommunalverwaltung.
All diese Ansätze sind der öffentlichen Verwaltung nicht neu, die Idee der verstärkten
Bürgerorientierung gab es schon vorher, genauso wie teilweise Produktbildungen und die sachgerechte
Aufbereitung von Informationen
115
. Neu ist allerdings die systematische Vorgehensweise und der
105
Potthast 1996a: 457
106
Ridder/Schirmer 2001: 222
107
Banner 2002b: 77
108
Lübking/Bülow 2000: 163
109
KGSt-Berichte 13/1990 und 19/1992, s.a. Weiß 2002: 56
110
Krähmer 1993: 50
111
Brüggemeier 1997: 142f
112
Kleinfeld 1996: 217
113
Palupski 1998: 31 o.a. Andree 1994: 244
114
Jann 2001a: 83
115
Hammann/Palupski/von der Gathen 1996: 4 o.a. Hill 1997: 8
Neues Steuerungsmodell
18
umfassende Ansatz durch die Konzeption des Neuen Steuerungsmodells
116
. Das NSM ist in seiner
Ganzheitlichkeit, Radikalität und entschiedenen Umsetzung in der öffentlichen Verwaltung der
Bundesrepublik Deutschland ohne Vorbild
117
.
3.1 Leitbild: Die Kommunalverwaltung als Dienstleistungsunternehmen
,,Ein Leitbild ist eine Vorstellung davon, wie sich etwas als Ganzes entwickeln kann und muss. Es ist
ein allgemeiner Maßstab, an dem jedes Handeln in einer Institution gemessen werden kann"
118
.
Leitbilder fixieren strategische Ziele, einen Soll-Zustand, eine Zukunftsvision und nicht den Ist-
Zustand der Organisation
119
.
Das NSM fordert einen ,,Paradigmenwechsel von der Hoheitsverwaltung zum
Dienstleistungsunternehmen"
120
. Der direkte Wettbewerb wird nicht gescheut, es ist primär nachfrage-
und kundenorientiert
121
, denkt in Produktzyklen und investiert in Mitarbeiter, gibt ihnen
Gestaltungsmöglichkeiten und setzt Leistungsziele
122
. Die KGSt stellt somit dem bisherigen Leitbild
der rechtsvollziehenden Verwaltung das ,,Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung"
gegenüber.
Leitbilder übernehmen, bezogen auf die Organisation und ihre Mitglieder, u.a. folgende Funktionen
123
:
· Orientierungsfunktion: Ziele und Wege zu dem ,,Soll-Zustand" werden aufgezeigt, sie sind die
Grundlage für die Entwicklung von Strategien, sie sind gleichzeitig handlungsanleitend und
richtungsweisend für die Mitarbeiter.
· Kohäsionsfunktion bzw. Identifikationsfunktion: gerade durch die zunehmende Dezentralisierung
übernehmen Leitbilder die Funktion der Stärkung des Zusammenhalts innerhalb der Organisation.
Eng verbunden damit ist die
· Motivationsfunktion
· Koordinationsfunktion: durch Bildung eines organisationsweiten Orientierungsrahmens
· Prioritätensetzung: in Zeiten knapper Haushaltsmittel unerlässlich
· Transformationsfunktion: Unter Leitbegriffen wie ,,Konzern Stadt" oder ,,Unternehmen
Verwaltung" lösten viele Städte in ihren Administrationen erhebliche Veränderungsprozesse
aus
124
.
116
Weiß 2002: 15
117
Hill 1997: 8
118
Palupski 1998: 47
119
Wewer 2001a: 158
120
Banner/Adamaschek 2001: 9
121
Zur Kundenorientierung und Konsequenzen für das Verwaltungshandeln s.a. Kißler/Wiechmann 1997: 270ff
122
KGSt 1993a: 13f
123
Wewer 2001a: 158f
124
Stucke/Schöneich 1999: 420
Neues Steuerungsmodell
19
Bezogen auf das Umfeld der Organisation sollen Leitbilder folgende Funktionen erfüllen:
· Informationsfunktion: welche Ziele verfolgt die Organisation? Leitbilder dienen auch einer
verbesserten Öffentlichkeitsarbeit und Außendarstellung der und erfüllen damit auch die zweite
Funktion, die
· Legitimationsfunktion
Neue Steuerungsmodelle sind ,,Modelle mit Leitbildcharakter"
125
. Ziel ist die allmähliche Vertiefung
des Dienstleistungsbewusstseins
126
. Dies schließt jedoch aus, dass man ein fertiges Modell praktisch
,,nach Hause" geliefert bekommt und es damit in der täglichen Arbeit funktioniert. Entscheidend ist,
was daraus von den Beteiligten konkret gemacht wird.
3.2 Das Konzept des NSM und seine Elemente
Das neue Steuerungsmodell verbindet die Vorstellungen von organisatorischer Entflechtung mit denen
eines Kontraktmanagements. Die traditionell zentralistische, hoch arbeitsteilige und durchgehend
hierarchische Verwaltungsorganisation soll in eine produkt- und outputorientierte und im Rahmen von
Zielvereinbarungen weitgehend autonome, dezentral gegliederte Organisation umgebaut werden
127
.
Sie muss in der Lage sein, alle kommunalen Aufgaben nach einheitlichen Grundsätzen demokratisch,
d.h. unter eindeutiger Rats-/Kreistagsverantwortung und zugleich wirtschaftlich, effektiv und
abnehmerfreundlich zu steuern
128
. Hinzu kommt eine klare Verantwortungsabgrenzung zwischen
Politik und Verwaltung. Die Politik entwickelt kommunale Ziele, trifft Grundsatzentscheidungen und
setzt Rahmenbedingungen. Sie gibt der Verwaltung entsprechende Leistungsaufträge, kontrolliert
diese, und überträgt ihr Produktbudgets. Sie respektiert allerdings, dass die Verwaltung den Einzelfall
und die Art der Auftragserledigung eigenverantwortlich regelt. Die Verwaltung informiert im
Gegenzug die Politik regelmäßig über den Vollzug der Aufgaben und stellt Transparenz her
129
. Politik
ist zuständig für das ,,Ob" und ,,Was" von kommunalen Entscheidungen, die Verwaltung für das ,,Wie
wird es gemacht"
130
.
Die damit verbundene Transparenz der Verwaltungsarbeit gegenüber den politischen Vertretungen
und der Verwaltungsführung ist damit das implizite Generalthema der Neuen Steuerungsmodelle.
Ohne nachvollziehbare Kriterien ist es für die Politik nicht möglich, adäquate Rahmenbedingungen zu
setzen bzw. für die Verwaltungsführung nicht ersichtlich, warum Ziele nicht erreicht wurden. Defizite
in puncto Transparenz und Information führen zu Ineffizienzen und Ineffektivität, nicht umgekehrt
131
.
Instrumente des Neuen Steuerungsmodells wie Kostenrechnung, Controlling, interkommunale
Vergleiche, Wettbewerb etc. sollen damit in erster Linie zur Verbesserung der Transparenz
kommunalen Handelns durch zielgerichtete, adäquat aufbereitete Informationen beitragen und müssen
gleichzeitig den Erfordernissen einer demokratischen Verwaltung angepasst werden.
125
Brüggemeier 1997: 192
126
Pitschas 2001: 10
127
Bogumil 1998: 92 o.a. Budäus 1993: 173
128
KGSt 1993a: 15
129
Weiß 2002: 60
130
Lübking/Bülow 2000: 166
131
Jann 2001a: 91
Neues Steuerungsmodell
20
3.2.1 Aus Leistungen werden Produkte
,,Ein Produkt ist eine Leistung oder eine Gruppe von Leistungen, die von Stellen außerhalb des jeweils
betrachteten Fachbereichs (innerhalb oder außerhalb der Verwaltung) benötigt werden."
132
Zu differenzieren ist zwischen verwaltungsinternen Produkten, die zwischen verschiedenen
Organisationseinheiten der Verwaltung ausgetauscht werden, und verwaltungsexternen Produkten,
deren Empfänger der Bürger ist.
Das Produkt ist die Zusammenfassung oder Ausdruck bestimmter Leistungen der Verwaltung und soll
nach den Vorstellungen der KGSt die zentrale Maßeinheit und Steuerungsgröße im NSM sein
133
.
Dabei fällt dem Produkt die Funktion des Kostenträgers zu, dem innerhalb der Kostenrechnungen alle
Kosten zugerechnet werden, die im Zusammenhang mit seiner Erstellung angefallen sind
134
. Um dies
zu ermitteln, müssen bspw. Mitarbeiter ihre Arbeitszeit und Ressourcen mit Hilfe von
,,Produktsteckbriefen" zuordnen
135
. Die KGSt nennt für die Beschreibung vier zentrale Punkte
136
:
· Kennzeichnung des Produktes: was sind die wesentlichen Merkmale, Zielgruppen und
Auftragsgrundlage (wer ist verantwortlich für die Erstellung der Leistung);
· Leistungsumfang: welche Mengen und Standards, die Aufschluss über den Ressourcenverbrauch
des Produktes geben;
· Daten zu Quantität, Qualität und Zielerreichung und
· Finanzen und Budget, dazu zählen die Stückkosten, die Aufschlüsselung der unterschiedlichen
Kostenarten sowie Erlöse.
Das Produkt ist damit die Basis für Kostenmanagement und Controlling
137
und für die Möglichkeit des
Vergleichs kommunaler Leistungen mit anderen Verwaltungen oder privatwirtschaftlichen
(Konkurrenz-)Unternehmen
138
. Erst wenn ein konkreter Nachweis für bestimmte Leistungen erbracht
werden kann die Voraussetzung dafür ist die Produktbildung ist es möglich, zu einer Budgetierung
und dezentralen Ressourcenverantwortung der Fachämter und Bereiche überzugehen
139
.
Zu diesem Zweck ist der Haushaltsplan flächendeckend in Produkte zu gliedern. Durch die Zuordnung
von Mengen- und Qualitätsangaben, Kosten der Erstellung etc. entstehen Produktbudgets, in denen die
gewünschten Ergebnisse der Verwaltungstätigkeit (Outputs) mit den dafür zu budgetierenden
Ressourcen verkoppelt sind
140
.
Beispiele für Produkttypen können sein
141
:
· Erstinstanzliche Entscheidungen wie z.B. Baugenehmigungen oder Kraftfahrzeug-Zulassungen
· Förderung, Betreuung und Beratung (Jugendhilfe, Volkshochschule, Sport)
132
Bramsemann/Köster 1998: 8
133
KGSt 1994b: 20ff o.a. KGSt 1996: 15ff
134
Nau/Wallner 1999: 41
135
Bauckhage 2002: 10
136
KGSt 1994a 2ff o.a. Volz 1998: 238
137
KGSt 1994b: 22 o.a. Jühdes 2001: 29
138
Bähr 2002: 40
139
Guthmann 2001: 4 o.a. Bramsemann/Köster 1998: 8f
140
KGSt 1993a: 21
141
siehe u.a. König 1994: 160 o.a. Budäus/Buchholtz 1997: 329
Neues Steuerungsmodell
21
· Infrastrukturleistungen (Tiefbau/Verkehr)
· Organisation (Strukturierung, Verfahren)
· u.v.m.
Das Produkt dient allgemein und hauptsächlich als Informationsträger von Leistungen und stellt eine
Informationssammlung über die Leistung dar
142
. Produkte informieren einheitlich und nach
festgelegten Kriterien über Ergebnisse (Output) des Verwaltungshandelns und machen damit
Verwaltungshandeln vergleichbar. Die KGSt unterstellt, dass dadurch Wettbewerb geschaffen wird
und die Struktur eines neuen Steuerungsmodells ,,unter Strom gesetzt wird"
143
.
Produkte sind die Grundlage für die Einführung eines Berichtswesens auf der Grundlage eines
Verwaltungscontrollings
144
. Ohne eine (sinnvolle) Produktbildung ist es nicht möglich, ein
funktionierendes, ergebnisorientiertes und informatives Controllinginformationssystem aufzubauen
und damit eine effektive und effiziente Steuerung zu gewährleisten
145
.Die Anzahl der Produkte ist
dabei abhängig vom Informationsbedarf der jeweiligen Adressaten (Führungskräfte)
146
.
Nach einer aktuellen Untersuchung von Maier ist im Planungssystem der Kommunalverwaltung die
Definition von Produkten noch sehr lückenhaft umgesetzt
147
. Das wiegt besonders schwer, da das
Reformdefizit bei der Definition von Produkten weitere Reformmaßnahmen blockiert, z.B. die
Einführung von betriebswirtschaftlichen Steuerungselementen wie Controlling oder Kosten- und
Leistungsrechnung.
3.2.2 Management-Philosophie: Instrumente und Verfahren
Die im Folgenden aufgeführten Instrumente und Verfahren sind wechselseitig miteinander verknüpft
und ergänzen einander
148
.
3.2.2.1 Dezentrale Führungs- und Organisationsstrukturen
Dies bedeutet die Übertragung der Ressourcenverantwortung und persönlichen Ergebnisverantwortung
von der Verwaltungsspitze auf die untergeordneten Fachbereiche, repräsentiert durch den obersten
Leiter der operativen Steuerung: den Fachbereichsleiter
149
.
Darunter ist noch eine weitere Ebene vorstellbar, auf die die Fach- und Ressourcenverantwortung
übertragen werden kann, das so genannte ,,mittlere Management", welches für bestimmte Teilbereiche
des Fachbereichs zuständig ist. Diese Ebene übernimmt v.a. bei größeren Fachbereichen
142
Brecht 1999: 75
143
KGSt 1993a: 22
144
Brecht 1999: 59 o.a. KGSt 1996: 18
145
Spitzer 2001: 376 o.a. Büttner 1998: 172
146
Büttner 1998: 169
147
Maier 2002: 131
148
Günther 2002: 220
149
KGSt 1993a: 18 o.a. Gustmann 2000: 10
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Jahr
- 2003
- ISBN (eBook)
- 9783832478285
- ISBN (Paperback)
- 9783838678283
- DOI
- 10.3239/9783832478285
- Dateigröße
- 2 MB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Universität Konstanz – Politik- und Verwaltungswissenschaft
- Erscheinungsdatum
- 2004 (März)
- Note
- 2,0
- Schlagworte
- verwaltungsmodernisierung informationsmanagement e-government kommune
