Privatfinanzierung der Straßeninfrastruktur

INHALTSVERZEICHNIS:

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

TABELLENVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland als Grundlage
2.1. Der Föderalismus in Deutschland
2.2. Die beiden Föderalismustheorien in Deutschland und ihre praktische Ausgestaltung

3. Das Straßenwesen in Deutschland
3.1. Gesetzgebung und Verwaltung von Straßen in Deutschland
3.2. Die Planung von Bundesfernstraßen
3.3. Die Deutsche Einheit Fernstraßenplanungs-und -baugesellschaft mbH (DEGES)
3.4. Das Verkehrswegeplanungsbeschleunigungsgesetz

4. Derzeitige Finanzierung der Straßeninfrastruktur durch die öffentliche Hand
4.1. Probleme bei der derzeitigen Finanzierung

5. Formale Voraussetzungen für die Privatfinanzierung von Bundesfernstraßen
5.1. Das Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG)

6. Praktische Möglichkeiten der Privatfinanzierung von einzelnen
Streckenabschnitten bei Bundesfernstraßen
6.1. Die private Vorfinanzierung
6.2. Das Betreibermodell
6.2.1. Das A-Modell
6.2.2. Das F-Modell
6.2.3. Die Bewertung der Betreibermodelle
6.3. Kooperationsmodelle zwischen Privatwirtschaft und öffentlicher Hand
6.3.1 Die A 31 als gelungenes Beispiel für Kooperation Hintergrund: Die Privatfinanzierung von Autobahnen in Frankreich

7. Chancen und Risiken der Privatfinanzierung für die öffentliche Hand
7.1. Chancen der Privatfinanzierung
7.1.1. Schnellere Realisierung von Fernstraßenabschnitten
7.1.2. Entlastung der öffentlichen Haushalte nbsp;
7.1.3. Umstellung von der Steuer- auf die Nutzerfinanzierung
7.2. Risiken der Privatfinanzierung
7.2.1. Verlust der staatlichen Einflußmöglichkeiten
7.2.2. Die Kostennachteile für die öffentliche Hand
7.2.3. Der Rückzug des Staates aus der Finanzierung öffentlicher Aufgaben

8. Fazit

ANHANG

LITERATURVERZEICHNIS

EIDESSTATTLICHE VERSICHERUNG

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

TABELLENVERZEICHNIS

Tabelle 1: Verzeichnis der 12 Pilotprojekte von Streckenabschnitten von Bundesfernstraßen, welche in das Modell der privaten Vorfinanzierung aufgenommen wurden (Stand 2003)

Tabelle 2: Verzeichnis der Streckenabschnitte von Bundesfernstraßen, welche nach dem Betreibermodell (A-Modell) ausgebaut werden sollen (Stand Januar 2003)

Tabelle 3: Verzeichnis der Streckenabschnitte von Bundesfernstraßen, welche nach dem Betreibermodell (F-Modell) ausgebaut werden sollen (Stand Januar 2003)

1. Einleitung

Mobilität ist in einer globalisierten Gesellschaft wie Deutschland von außerordentlich wichtiger Bedeutung.Deshalb muß auch ein gut entwickeltes Infrastrukturnetz zur Verfügung stehen, wenn es als Standortvorteil einer Volkswirtschaft dienen soll.Zum Verkehrsinfrastrukturnetz eines Landes gehören für den öffentlichen Gebrauch nutzbare Straßen-, Schienen- und Wasserwege, welche gebaut und unterhalten werden.Die Bereitstellung der Verkehrsinfrastruktur ist Aufgabe aller drei Ebenen des deutschen Gemeinwesens, Bund, Länder und Kommunen.

Diese Diplomarbeit möchte sich mit der Straßeninfrastruktur als wichtigster und größter Teil der Verkehrsinfrastruktur auseinandersetzen.Die Wahrnehmung der Bereitstellung von Straßeninfrastruktur erfolgt durch den Bund bei den Fernstraßen, durch die Länder und Kommunen bei den regionalen und örtlichen Straßen.Privatstraßen spielen im Verkehrsnetz der Bundesrepublik Deutschland eine untergeordnete Rolle.

Einer kurzen Erläuterung des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland mit Darstellung der relevanten Akteure zu Beginn der Diplomarbeit folgt eine knappe Schilderung des deutschen Föderalismus.Der Föderalismus ist gerade in der Verkehrspolitik von entscheidender Bedeutung.Denn ohne das Zusammenspiel von Bund und Bundesländern kann insbesondere der Neu- und Ausbau von Bundesfernstraßen nicht funktionieren.Deshalb werden die zwei heute vorhandenen wesentlichen wissenschaftlichen Föderalismustheorien und ihre praktische Ausgestaltung vorgestellt.

Das Straßenwesen wird in Deutschland vom Bund, den Bundesländern und den Kommunen überwacht, wobei sich ein komplexes Miteinander der drei Ebenen ergibt.Die Planung, der Bau und die Verwaltung der Straßeninfrastruktur muß hier unter die Lupe genommen und auf positive und negative Effekte untersucht werden.Straßen des regionalen und örtlichen Verkehrs wie auch Fernstraßen des Bundes werden von Behörden der Bundesländer verwaltet.Bei den Fernstraßen des Bundes ist die Verwaltung durch die Bundesländer im Auftrage des Bundes vom Grundgesetz explizit festgelegt worden.Schwierigkeiten zwischen den politischen Ebenen können sowohl bei der Planung als auch bei der Finanzierung von Fernstraßeninfrastrukturprojekten auftauchen.

Finanziert wird die Straßeninfrastruktur derzeit ausschließlich durch die öffentlichen Haushalte, wobei der jeweilige Eigentümer der Straße auch für dessen Finanzierung aufkommen muß. Fernstraßen des Bundes werden bis auf wenige Ausnahmen bei Bundesstraßen über den Bundeshaushalt finanziert.Probleme bei der Finanzierung von Straßenbauprojekten existieren schon seit längerem.Fehlende Steuereinnahmen der öffentlichen Haushalte verbunden mit erhöhten Ausgaben für Soziales haben den Spielraum für Investitionen stark eingeschränkt.Die Wiedervereinigung Deutschlands hat diesen Zustand noch verschärft.Angesichts knapper Kassen ist die Finanzierung der Straßeninfrastruktur wie fast aller Investitionsmaßnahmen in Deutschland nicht mehr grundlegend gewährleistet.Deshalb wurde seitens der Bundesregierung auf Anraten der Wissenschaft1 ab Mitte der neunziger Jahre über neue Finanzierungsmöglichkeiten für den Fernstraßenbau des Bundes nachgedacht.

Die meisten europäischen Länder finanzieren ihre Fernstraßen durch die jeweiligen Nutzer, was in Deutschland gänzlich unbekannt ist.In jüngster Zeit wird aber auch bei uns über die Umstellung von der Steuer- hin zur Nutzerfinanzierung der Straßeninfrastruktur diskutiert und erste formale Schritte zur Anwendung sind bereits vollzogen worden.

Mit dem Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz (FStrPrivFinG) wurde bereits im Jahr 1994 (BGBl.1994, Teil I, S.2243) die Möglichkeit geschaffen, einzelne Streckenabschnitte von Bundesfernstraßen privat bauen und finanzieren zu lassen.Der private Investor erhält im Gegenzug das Recht, eine streckenbezogene Maut für alle Verkehrsteilnehmer zu verlangen. Der Bund als Eigentümer der Bundesfernstraßen möchte aber weiterhin Einflußmöglichkeiten behalten.Deshalb muß sowohl bei der Auswahl privatfinanzierter Streckenabschnitte als auch bei der festgelegten Mauthöhe das Gewinnstreben des privaten Investors mit dem Gemeinwohlbestreben der öffentlichen Hand in Einklang gebracht werden.

Neben der reinen Mautfinanzierung gibt es aber auch noch weitere Möglichkeiten wie Private in die Finanzierung der Straßeninfrastruktur miteinbezogen werden können.Dabei kommen derzeit verschiedene Modelle zum Einsatz.Das Modell der privaten Vorfinanzierung und das Betreibermodell werden im Fernstraßenbau des Bundes bereits erprobt.Die beiden Modelle werden vorgestellt und auf finanzielle Risiken untersucht.Vorteile wie die schnellere Realisierung der Verkehrsprojekte sollen aber ebenfalls überprüft und im Hinblick auf Steuerungsverluste durch den Staat untersucht werden.

Darüberhinaus soll gezeigt werden, welche weiteren Risiken bei der Privatfinanzierung der Fernstraßeninfrastruktur vorhanden sind und dies mit dem französischen Modell der privatwirtschaftlich organisierten Finanzierung von Fernstraßen verglichen werden.Entsteht für die öffentliche Hand ein unkalkulierbares Wagnis oder bieten sich angelehnt an das Ausland Vorteile für den deutschen Fernstraßenbau?

Föderalismus kann sich in vielen Fällen auch als Hemmschuh für die Durchsetzung von Interessen erweisen. Das notwendige Zusammenspiel von Bund und Ländern bei der Privatfinanzierung von Straßeninfrastruktur soll genauer untersucht und auf gegenseitige Blockademöglichkeiten überprüft werden.

Grundsätzlich soll diese Diplomarbeit aufzeigen, ob es sinnvoll ist, die öffentliche Aufgabe Straßeninfrastruktur von Privaten durchführen zu lassen oder ob der Verlust an Steuerungsmöglichkeiten für die öffentliche Hand so schwerwiegend ist, daß dies nicht sinnvoll erscheint.

2. Das politische System der Bundesrepublik Deutschland

Die Bundesrepublik Deutschland entstand am 23.Mai 1949 mit der Verkündung des Grundgesetzes aus den drei westlichen Besatzungszonen der Siegermächte des zweiten Weltkrieges USA, Großbritannien und Frankreich.

Bereits kurz nach Ende des zweiten Weltkrieges am 8.Mai 1945 wurden politische Parteien neu- oder wiedergegründet und von den Siegermächten zugelassen.Darüberhinaus bildeten die Siegermächte in den Jahren 1945-47 „Länder“, deren Ministerpräsidenten als höchste Repräsentanten der Bevölkerung dienten.Ein Expertenkomitee zur Erarbeitung eines Entwurfs zu einer neuen Verfassung entstand (Herrenchiemsee-Konvent vom 10.8.-23.8.1948).^[1]

Am 1.Juli 1948 übergaben die westlichen Militärgouverneure an die Ministerpräsidenten der Länder die sogenannten „Frankfurter Dokumente“.Darin wurde festgelegt, daß eine verfassungsgebende Versammlung einzusetzen ist, die eine Verfassung mit einem demokratischen und föderalen Staatsaufbau und der Gewährung von individuellen Grundrechten ausarbeiten sollte.Ab dem 1.9.1948 gab es Beratungen des sogenannten „Parlamentarischen Rates“, der aus Vertretern der Landtage der Bundesländer bestand.Nach kontroversen Diskussionen wurde am 8. Mai 1949 eine Verfassung, das Grundgesetz, beschlossen.

Hauptelemente des Grundgesetzes sind die Prinzipien der Grund- und Menschenrechte (Art.1-19 GG), der Demokratie, des Bundes- , Rechts- und Sozialstaates (Art.20 GG).Dazu kommt, daß diese Prinzipien der Verfassung durch keine Mehrheit außer Kraft gesetzt werden können, was als „freiheitlich demokratische Grundordnung“ bezeichnet wird (Art.79 III GG)^[2].

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat, der aus dem Bund und 16 Bundesländern besteht.

Die praktische Ausgestaltung des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland wurde wie folgt verwirklicht:

-Der Bundespräsident hat als Staatsoberhaupt vorwiegend repräsentative Aufgaben zu erfüllen und wird gemäß Art.54 GG durch die Bundesversammlung für fünf Jahre gewählt, wobei eine einmalige Wiederwahl zulässig ist.Er vertritt Deutschland völkerrechtlich nach außen und ernennt und erläßt die Bundesbeamten.Darüberhinaus ist er für die Verkündung der Bundesgesetze zuständig und hat gewisse staatspolitische Aufgaben zu erfüllen:

a) Der Bundespräsident schlägt dem Bundestag einen Kandidaten zur Wahl als Bundeskanzler vor (Art.63 GG) und ernennt den gewählten Bundeskanzler.
b) Dem Bundespräsidenten steht die Möglichkeit der Auflösung des Bundestages bei gescheiterter Kanzlerwahl und bei gescheiterter Vertrauensfrage des Bundeskanzlers (Art.68 GG) zu.Davon mußte der Bundespräsident schon Gebrauch machen.

-Der Deutsche Bundestag stellt die parlamentarische Vertretung des deutschen Volkes dar und wird von der Bevölkerung über 18 Jahren alle vier Jahre in allgemeiner, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt.Die gesetzliche Mitgliederzahl des Bundestags beträgt derzeit 598 Abgeordnete, welche zur einen Hälfte direkt nach dem Prinzip der Mehrheitswahl in den 299 Wahlkreisen gewählt werden.Die anderen 299 Abgeordneten werden über Landeslisten der Parteien in den 16 Bundesländern gewählt.Nur Parteien, die im Bundesgebiet mindestens 5 % der Stimmen erzielt haben, werden bei der Sitzverteilung berücksichtigt.

Als das zentrale Gesetzgebungsorgan ist der Bundestag eines der wichtigsten Säulen der parlamentarischen Demokratie in Deutschland.Neben der Gesetzgebungsfunktion übt der Bundestag auch die Funktion der Regierungsbildung, der Kontrolle der Bundesregierung und die Repräsentationsfunktion aus.Diese vier Funktionen können zu den klassischen Funktionen eines Parlaments gezählt werden, welche schon im 19.Jahrhundert von Bagehot und Mill entwickelt wurden^[3].

-Vom Deutschen Bundestag wird auch der Regierungschef, der Bundeskanzler, gemäß Artikel 63 GG mit absoluter Mehrheit gewählt und anschließend vom Bundespräsidenten ernannt.Der Bundeskanzler steht der Bundesregierung vor und bestimmt die Richtlinien der Politik.Die starke Stellung des Bundeskanzlers äußert sich auch darin, daß nur er eine direkte Legitimation vom Parlament besitzt und damit gegenüber den Bundesministern herausgehoben ist.Der bereits in den fünfziger Jahren in der Öffentlichkeit geprägte Begriff der „Kanzlerdemokratie“ unterstreicht dies.Außerdem muß noch darauf hingewiesen werden, daß der Bundeskanzler lediglich durch ein sogenanntes konstruktives Mißtrauensvotum (Art.67 GG) vom Deutschen Bundestag aus dem Amt gedrängt werden kann.Erst wenn ein neuer Bundeskanzler mit absoluter Mehrheit gewählt worden ist, muß der bisherige Amtsinhaber ausscheiden.

-Die Bundesregierung besteht gemäß Art.62 GG aus dem Bundeskanzler und den einzelnen Bundesministern, welche vom Bundeskanzler bestimmt und vom Bundespräsidenten ernannt werden.Art.65 GG regelt die Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers, die selbständige Führung des Ressorts durch den jeweiligen Bundesminister (Ressortprinzip) und die Beilegung von Meinungsverschiedenheiten im Kabinett (Kabinettsprinzip) als wichtigste Grundregeln für die Bundesregierung.

-Über den Deutschen Bundesrat wirken die Bundesländer bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mit (Art.50 GG).Der Bundesrat besteht gemäß Art.51 GG aus Mitgliedern der Regierungen der 16 Bundesländer, welche nicht vom Volk gewählt, sondern durch die jeweilige Landesregierung bestellt werden.Jedes Bundesland hat im Bundesrat je nach Einwohnerzahl zwischen drei und sechs Stimmen. Somit kommt der Deutsche Bundesrat heute auf 69 Stimmen. Diese Stimmen können nur einheitlich abgegeben werden.

Der Bundesrat stellt als Bundesorgan keine gleichberechtigte zweite Kammer des Bundesparlaments dar^[4].

Haupttätigkeit des Bundesrates ist die Mitwirkung bei der Gesetzgebung des Bundes.Dabei hat der Bundesrat folgende Befugnisse:

a) Gesetzesvorlagen zur Änderung des Grundgesetzes können ohne eine Zwei-Drittel-Mehrheit des Bundesrates nicht in Kraft treten (Art.79 II GG).

b) Gesetzesvorlagen, welche das Bund-Länder-Verhältnis bezüglich der Finanzen und der Verwaltungshoheit der Bundesländer betreffen, bedürfen ebenfalls der Zustimmungspflicht des Bundesrates.Ohne eine ausdrückliche Zustimmung des Bundesrates kann kein sogenanntes zustimmungsbedürftiges Bundesgesetz in Kraft treten.

c) Sogenannte einfache Gesetze, welche die Verwaltungshoheit der Bundesländer nicht direkt betreffen, können bei Ablehnung des Bundesrates vom Bundestag mit absoluter Mehrheit überstimmt werden (Art.77 IV GG).

Wenn eine Gesetzesvorlage im Bundestag oder im Bundesrat keine Mehrheit findet, können beide Seiten ein besonderes Gremium, den Vermittlungsausschuß, zur Kompromißsuche anrufen.Der Vermittlungsausschuß aus jeweils 16 Vertretern des Bundestages und des Bundesrates fand in den meisten Fällen einen Kompromiß.^[5] Dies zeigt, daß der Vermittlungsausschuß ein sehr bedeutendes Gremium im deutschen Gesetzgebungsprozeß ist.

-Das Bundesverfassungsgericht (BVG) ist das höchste Gericht in Deutschland.Es entstand im Jahr 1951 und hat seinen Sitz in Karlsruhe.Hauptaufgabe des Bundesverfassungsgerichtes ist die Prüfung der Vereinbarkeit von formellen Gesetzen mit dem Grundgesetz.

Die Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichtes erstreckt sich im wesentlichen auf fünf verschiedene Arten^[6]:

a) Verfassungsstreitigkeiten, vor allem die Bund-Länder-Streitigkeiten
b) Normenkontrollverfahren (Art.100 I GG), die in abstrakte und konkrete unterteilt sind
c) Verfassungsbeschwerden von jedermann
d) Parteienverbot (Art.21 II GG), Grundrechtsverwirkung (Art.18 GG), Präsidenten- und Richteranklage (Art.61, 98 II u.V GG) sowie die Amtsenthebung eines Bundesverfassungsrichters (§ 105 BVerfGG)
e) Wahlprüfungsverfahren (Art.41 II GG)

Durch die besondere Funktion des Bundesverfassungsgerichts als Hüterin der Verfassung kommt ihr eine herausragende Stellung im politischen System der Bundesrepublik Deutschland zu.Um eine allgemeine Anerkennung zu erfahren, muß das BVG von allen Seiten als eine echte Autorität gesehen werden.Deshalb werden die Bundesrichter mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit von einem zwölfköpfigen Wahlgremium des Bundestages und vom Bundesrat für eine einmalige Amtszeit von zwölf Jahren gewählt (Art.94 I GG i.V.m.BVerfGG).Jeweils acht Richter entscheiden in zwei Senaten über die Vorlagen.

Das Bundesverfassungsgericht hat sich in den letzten 50 Jahren als wichtigste Institution zum Schutz des Grundgesetzes etabliert.

2.1. Föderalismus in Deutschland

Wer sich das politische System der Bundesrepublik Deutschland genauer anschaut, kommt dabei zu der Erkenntnis, daß Deutschland ein föderal organisierter Staat ist.

Die Bundesrepublik Deutschland besteht aus dem Bund und den 16 Bundesländern.Alle 16 Bundesländer sind mit eigenem Parlament, eigener Regierung und eigenem obersten Gericht ausgestattet; dadurch haben sie Staatscharakter.

Grundprinzipien des deutschen Föderalismus sind folgende^[7]:

- Die Mitwirkung der Bundesländer bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes über ein Bundesorgan, dem Bundesrat.

Diese Mitwirkung kann sowohl durch Wahl der Mitglieder durch das Volk in eine zweite Kammer als verkleinertes Abbild des Bundesparlaments, indem die Mitglieder nicht an Weisungen der Gliedstaaten gebunden sind, das sogenannte Senatsprinzip, erfolgen.Eine solche Vorgehensweise wird in den Bundesstaaten USA und Schweiz praktiziert.

Die Bundesrepublik Deutschland hat dagegen einen anderen Weg favorisiert.In Anlehnung an die Verfassung des deutschen Kaiserreichs von 1871 und die Weimarer Verfassung von 1918/1919 wurde das sogenannte Bundesratsprinzip beibehalten, wonach die Mitglieder des Bundesrates nicht vom Volk gewählt, sondern von den Regierungen der Gliedstaaten entsandt werden.

Darüberhinaus bestimmt sich die Zahl der Bundesratsmitglieder nicht proportional zur Bevölkerungsgröße des Bundeslandes, sondern wurde gemäß Art.51 GG auf 3-6 Mitglieder pro Bundesland festgelegt.Länder erhalten gemäß Art.51 II GG mindestens drei Sitze im Bundesrat, bei mindestens zwei Millionen Einwohner sind es vier Sitze, bei mindestens sechs Millionen Einwohnern fünf Sitze und bei mindestens sieben Millionen Einwohnern sechs Sitze im Bundesrat.Bei der derzeitigen Bevölkerungszahl und der Bevölkerungsverteilung auf die einzelnen Bundesländer hat der Bundesrat heute (2003) 69 Mitglieder.

Beschlüsse des Bundesrats müssen mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen gefaßt werden, was in Art.52 III GG dargelegt ist.

Die Zustimmung des Bundesrates ist zu allen sogenannten zustimmungspflichtigen Bundesgesetzen notwendig, welche die Bundesländer hinsichtlich der Verwaltung betreffen.In der heutigen Zeit macht dies gut die Hälfte aller Gesetze aus^[8].

Daneben gibt es auch die sogenannten einfachen Bundesgesetze, für die die Zustimmung des Bundesrates nicht erforderlich ist.Der Bundesrat kann solche Gesetze ablehnen, diese müssen dann vom Bundestag mit absoluter Mehrheit überstimmt werden.Lehnt der Bundesrat ein Gesetz mit Zwei-Drittel-Mehrheit ab, so muß es vom Bundestag ebenfalls mit Zwei-Drittel-Mehrheit überstimmt werden, wenn es Rechtskraft erlangen soll ( Art.77 IV GG ).

-Der zweite wichtige Bestandteil des deutschen Föderalismus ist die Verteilung der Zuständigkeiten auf den Bund und die Bundesländer^[9].

Grundsätzlich kann man sagen, daß den deutschen Bundesstaat eine sogenannte funktionale Art der Kompetenzverteilung auf den Zentralstaat und die Gliedstaaten kennzeichnet.Dies bedeutet, daß es nicht nur eine Unterscheidung der Kompetenzverteilung nach Sachgebieten gibt, sondern auch die Verteilung der staatlichen Funktionen -Gesetzgebung, Verwaltung und Rechtssprechung - schwerpunktmäßig auf den Zentralstaat und die Gliedstaaten stattfindet.

In Deutschland obliegt dem Bund heute weitestgehend die Gesetzgebung, den Bundesländern die Verwaltung und die Rechtssprechung.

Dieses Gewirr an Zuständigkeiten zeichnet den deutschen Bundesstaat im Vergleich zu anderen Bundesstaaten wie die USA aus, welche eine klare Abgrenzung von Zuständigkeiten nach Sachgebieten kennen.

Der deutsche Föderalismus kennt aber noch weitere Besonderheiten, welche das Regieren für die Bundesebene schwierig machen und manchmal sogar zu einer Totalblockade des politischen Systems führen können:

- In Deutschland gibt es heute ein sogenanntes Verbundsystem bei der Ertragshoheit für Steuern.Der Bund, die Bundesländer und teilweise auch die Städte und Gemeinden erhalten bei den drei wichtigsten Steuerarten jeweils einen gewissen Anteil.Diese Steuerarten werden als die sogenannten Gemeinschaftssteuern bezeichnet.

Gemeinschaftsteuern sind die Einkommenssteuer, die Umsatzsteuer und die Körperschaftsteuer, welche zusammen 72,9 % des gesamten Steueraufkommens im Jahr 1998 ausmachten^[10].Die Bundesländer haben zwar wie der Bund außerdem noch die Ertragshoheit auf unbedeutendere Steuern, eine eigene Gesetzgebungshoheit besteht aber für keine Steuerart.

Daraus ergibt sich, daß die Bundesländer über den Bundesrat Steuergesetze des Bundes beeinflussen können, denn Steuergesetze, deren Aufkommen den Bundesländern oder den Gemeinden ganz oder teilweise zustehen, sind zustimmungspflichtige Gesetze (Art.106 GG).Damit bleibt den Bundesländern nur noch als gesamtes ein Stück an Einflußnahme auf die Finanzen erhalten.

- In Deutschland gibt es einen horizontalen Finanzausgleich zwischen den 16 Bundesländern, welcher in Artikel 107 GG kodifiziert ist.Der sogenannte Länderfinanzausgleich berücksichtigt die Finanzkraft der einzelnen Bundesländer und den Finanzbedarf der Gemeinden und nivelliert die Finanzkraft der Bundesländer fast bis auf die durchschnittliche Finanzkraft.Deshalb besteht derzeit für die Bundesländer kein großer Anreiz zur Erschließung neuer Finanzquellen, denn finanzschwache Bundesländer erhalten nach dem Länderfinanzausgleich eine ordentliche Finanzausstattung und finanzstarke Bundesländer müssen fast das gesamte mehrerwirtschaftete Geld wieder abgeben^[11].

2.2 Die beiden Föderalismustheorien in Deutschland und ihre praktische Ausgestaltung

Der Zustand des Föderalismus in Deutschland wird in der Wissenschaft seit Jahren kontrovers diskutiert.

Zwei entscheidende Föderalismustheorien bestimmen bis heute die Diskussion.Dabei wird versucht, aufzuzeigen, wie hoch die Fähigkeit des deutschen Bundesstaates ist, auf Veränderungen und Probleme einzugehen^[12]:

a) Die Theorie der Politikverflechtung

Die Politikverflechtung zwischen den staatlichen Ebenen ist in Deutschland allein schon aus institutionellen Gründen sehr stark.Bund und Länder müssen miteinander kooperieren, denn zum einen sind die Länder nicht nur an der Gesetzgebung des Bundes beteiligt, sie sind hauptsächlich auch für die Verwaltung und die Ausführung von Bundesgesetzen zuständig.

Fritz Scharpf sieht in seiner Theorie der Politikverflechtung^[13], daß Entscheidungsprozesse bei Zustimmung aller Beteiligten nur auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner durchgesetzt werden können.Dies führt als wahrscheinliche Konsequenz des föderalen Entscheidungsprozesses in Deutschland zu suboptimaler Politik oder Immobilismus.^[14]

Setzen sich mehrere Verhandlungspartner an einen Tisch und man kommt zu keinem Ergebnis, was alle Seiten zufriedenstellt, so entsteht eine Blockade des politischen Systems.Fritz Scharpf bezeichnet diesen Zustand als Politikverflechtungsfalle^[15], denn Bund und Länder verhalten sich rational, wenn niemand etwas abgeben möchte.

Hintergrund für die Theorie der Politikverflechtung ist die Entstehung eines sogenannten kooperativen Föderalismus.Der Begriff kooperativer Föderalismus beschreibt etwas normales, denn jedweder Föderalismus ist auf Kooperation zwischen den staatlichen Ebenen angewiesen.Die Herausbildung eines kooperativen Föderalismus kam in den späten sechziger bzw. frühen siebziger Jahren zustande, indem mit der Aufnahme der sogenannten „Gemeinschaftsaufgaben“ in das Grundgesetz im Jahr 1969 die Mitwirkung des Bundes bei bestimmten Länderaufgaben kodifiziert wurde.Dabei wurde in den Artikeln 91a und 91b GG festgelegt, daß der Bund bestimmte Länderaufgaben zu einem bestimmten Teil, mindestens aber zur Hälfte mitfinanziert.Im Gegenzug erhält der Bund die Möglichkeit, über die genaue Verwendung der Gelder mitzuentscheiden.Art.91a I GG enthält die Sachgebiete Hochschulneubau und -ausbau, Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes.Bund-Länder-Ausschüsse unterhalb der Ministerebene versuchen, die unterschiedlichen Interessen zu verknüpfen, um möglichst eine gemeinsam koordinierte Politik zu erreichen.Bisherige Erfahrungen mit den Gemeinschaftsaufgaben zeigen aber eher gegenseitige Blockademöglichkeiten beider Ebenen.

[...]

¹ vgl.Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesminister für Verkehr 1996: Neue Wege zur Finanzierung und Nutzungsoptimierung für die Straßeninfrastruktur, in: Zeitschrift für Verkehrspolitik 1996, S.73-93

¹ vgl.Wolfgang Rudzio,Das politische System der Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1996, S. 37 ff

² Ebenda, S.43

³ Heinrich Oberreuter, Der Bundestag, S.93 in: Uwe Andersen, Wichard Woyke (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland,Opladen 2000

⁴ Manfred Friedrich, Geschichtliche Grundlagen des deutschen Föderalismus in: Jürgen Hartmann, Handbuch der deutschen Bundesländer, Frankfurt/Main 1997, S.30

⁵ Von 493 Gesetzesvorlagen, bei denen der Vermittlungsausschuß bis 1990 angerufen wurde, blieben nur 54 Vorlagen ohne Gesetzesverkündung übrig, vgl. Anm.1, S.258

⁶ Werner Billing, Das Bundesverfassungsgericht, S.100 in: vgl.Anm.3

⁷ vgl.Anm.4, S.19

⁸ Die Quoten lagen zwischen 50,7 % und 60,6 % der Gesetze in den jeweiligen Wahlperioden, vgl. Dietrich Thränhardt, Die Gesetzgebung in: vgl. Anm.3, S.208

⁹ vgl. Anm.7

¹⁰ Statistisches Bundesamt (Hrsg.), Datenreport 1999, Bonn 2000, S.234

¹¹ Gerd Langguth, Machtteilung und Machtverschränkung in Deutschland, in: APuZ 6/2000, S. 7-8

¹² Arthur Benz, Reformbedarf und Reformchancen des kooperativen Föderalismus nach der Vereinigung Deutschlands, S. 454-473, hier S.454 in: Wolfgang Seibel, Arthur Benz und Heinrich Mäding (Hrsg.), Verwaltungsreform und Verwaltungspolitik im Prozeß der deutschen Einigung, Baden-Baden 1993

¹³ Fritz W. Scharpf, Bernd Reissert, Fritz Schnabel, Politikverflechtung: Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Kronberg 1976

¹⁴ Ute Wachendorfer-Schmidt, Der Preis des Föderalismus in Deutschland in: PVS 1/1999, S. 3-39 , hier S.3

¹⁵ Ebenda, S.4