Interkommunale Kooperation in der Stadtplanung
Am Beispiel des Planungsverbandes unteres Remstal
©2003
Diplomarbeit
105 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Einleitung:
Die Zusammenarbeit mehrerer Kommunen bei der wirtschaftlichen Entwicklung eines Raumes ist lange Zeit die Ausnahme gewesen. Konkurrenzdenken und die Furcht vor der Abwerbung von Betrieben und Bevölkerung haben in der Vergangenheit die Wahrnehmung der lokalen Akteure geprägt und für eine Abgrenzungsmentalität gesorgt. Inzwischen hat sich jedoch die Erkenntnis durchgesetzt, dass gerade bei der wirtschaftlichen Entwicklung die Beschränkung des öffentlichen Handlungsspielraumes auf das Gebiet einer einzelnen Kommune nicht mehr problemgemäß ist, da sich der Aktionsradius sowohl der Bevölkerung als auch gewerblicher Betriebe längst über die Gemarkungsgrenze hinweg ausgedehnt hat und in der Regel die gesamte Region umfasst. Für die wirtschaftliche Entwicklung eines Raumes sind nicht mehr die Standortqualitäten einer einzelnen Kommune, sondern der gesamten Region entscheidend.
Problemstellung:
Man kann inzwischen fast von einer flächendeckenden Ausbreitung des Kooperationsbegriffs reden. Es gibt fast keinen gesellschaftlichen Bereich, in dem nicht kooperiert wird oder werden soll. Diese Inflation des Kooperationsbegriffs macht ihn bemerkenswert im doppelten Sinne: Auf der einen Seite muss etwas dran sein, wenn soviel davon geredet wird. Auf der anderen Seite weiß man nicht mehr, was eigentlich gemeint ist, wenn auf so vielfältige Weise davon geredet wird. Interkommunale Kooperation ist seit einigen Jahren einer der am meisten diskutierten Begriffe sowohl in der Praxis der Raumplanung als auch in den raumplanungsbezogenen Wissenschaften. Die Bedeutung des Begriffs geht jedoch weit über den engeren Aufgabenbereich der Raumplanung hinaus: Er betrifft auch Kommunalpolitik, regionale Wirtschaftsförderung, Finanzwissenschaften, Rechtswesen, Städtebau und Stadtplanung. Die Ursache für diese herausragende Bedeutung liegt in den generellen Tendenzen der Wirtschafts- und Gesellschaftsentwicklung, besonders der Globalisierung der Wirtschaft und der europäischen Integration. Die einzelne Kommune ist aufgrund bestehender Handlungs- und Entwicklungsengpässe (z.B. Flächen-, Ressourcenknappheit) immer weniger in der Lage, den Herausforderungen der Gegenwart und der Zukunft allein zu begegnen. Zu diesen Grundtatbeständen besteht in der wissenschaftlichen Diskussion weitgehend Konsens.
Unter dem Begriff interkommunale Kooperation summiert sich eine Vielzahl schon seit langem praktizierter und vielfach bewährter Formen der Zusammenarbeit. […]
Die Zusammenarbeit mehrerer Kommunen bei der wirtschaftlichen Entwicklung eines Raumes ist lange Zeit die Ausnahme gewesen. Konkurrenzdenken und die Furcht vor der Abwerbung von Betrieben und Bevölkerung haben in der Vergangenheit die Wahrnehmung der lokalen Akteure geprägt und für eine Abgrenzungsmentalität gesorgt. Inzwischen hat sich jedoch die Erkenntnis durchgesetzt, dass gerade bei der wirtschaftlichen Entwicklung die Beschränkung des öffentlichen Handlungsspielraumes auf das Gebiet einer einzelnen Kommune nicht mehr problemgemäß ist, da sich der Aktionsradius sowohl der Bevölkerung als auch gewerblicher Betriebe längst über die Gemarkungsgrenze hinweg ausgedehnt hat und in der Regel die gesamte Region umfasst. Für die wirtschaftliche Entwicklung eines Raumes sind nicht mehr die Standortqualitäten einer einzelnen Kommune, sondern der gesamten Region entscheidend.
Problemstellung:
Man kann inzwischen fast von einer flächendeckenden Ausbreitung des Kooperationsbegriffs reden. Es gibt fast keinen gesellschaftlichen Bereich, in dem nicht kooperiert wird oder werden soll. Diese Inflation des Kooperationsbegriffs macht ihn bemerkenswert im doppelten Sinne: Auf der einen Seite muss etwas dran sein, wenn soviel davon geredet wird. Auf der anderen Seite weiß man nicht mehr, was eigentlich gemeint ist, wenn auf so vielfältige Weise davon geredet wird. Interkommunale Kooperation ist seit einigen Jahren einer der am meisten diskutierten Begriffe sowohl in der Praxis der Raumplanung als auch in den raumplanungsbezogenen Wissenschaften. Die Bedeutung des Begriffs geht jedoch weit über den engeren Aufgabenbereich der Raumplanung hinaus: Er betrifft auch Kommunalpolitik, regionale Wirtschaftsförderung, Finanzwissenschaften, Rechtswesen, Städtebau und Stadtplanung. Die Ursache für diese herausragende Bedeutung liegt in den generellen Tendenzen der Wirtschafts- und Gesellschaftsentwicklung, besonders der Globalisierung der Wirtschaft und der europäischen Integration. Die einzelne Kommune ist aufgrund bestehender Handlungs- und Entwicklungsengpässe (z.B. Flächen-, Ressourcenknappheit) immer weniger in der Lage, den Herausforderungen der Gegenwart und der Zukunft allein zu begegnen. Zu diesen Grundtatbeständen besteht in der wissenschaftlichen Diskussion weitgehend Konsens.
Unter dem Begriff interkommunale Kooperation summiert sich eine Vielzahl schon seit langem praktizierter und vielfach bewährter Formen der Zusammenarbeit. […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
ID 7146
Jacobi, Juri Michael: Interkommunale Kooperation in der Stadtplanung - Am Beispiel des
Plannungsverbandes Unteres Remstal
Hamburg: Diplomica GmbH, 2003
Zugl.: Universität Stuttgart, Universität, Diplomarbeit, 2003
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Printed in Germany
INHALTSVERZEICHNIS
I
INHALTSVERZEICHNIS
I
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
III
TABELLENVERZEICHNIS
III
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
III
I. EINFÜHRUNG
1. Problemstellung 01
2. Zum Begriffsverständnis
03
2.1.
Versuch einer Definition und thematischen Eingrenzung
03
3. Kommunale Selbstverwaltung und Gewährleistung der Kooperationshoheit
07
3.1.
Kooperationshoheit als Recht zu interkommunaler Zusammenarbeit
08
4. Inhaltlicher Aufbau der Arbeit
09
II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
1. Stand der wissenschaftlichen Diskussion
10
2. Interkommunale Kooperationsansätze ein strukturierender Überblick
12
2.1
Projektbezogene und regionsbezogene Kooperation
12
2.2
,,Weiche" und ,,harte" Kooperationsansätze
14
3. Ursachen für interkommunale Kooperationen (Push-Faktoren)
16
3.1
Ursachen auf globaler und nationaler Ebene (Makroebene)
16
3.1.1 Veränderung des europäischen und internationalen Bezugsrahmens
16
3.1.2 Geänderte Kriterien für die Standortentscheidung der Unternehmen
19
3.1.3 Besondere Situation in Ostdeutschland
20
3.2
Ursachen auf regionaler und lokaler Ebene (Mikroebene)
21
3.2.1 Zentralörtliche Ursachen und Verflechtungsprozesse
21
4. Vorteile durch interkommunale Kooperationen (Pull-Faktoren)
28
4.1
Mehrwert
28
4.1.1 Messbare / quantitative Synergieeffekte
28
4.1.2 Nicht-messbare / qualitative Synergieeffekte
29
4.2
Kooperationsvorteile bei ausgewählten stadtplanerischen Aufgaben
31
4.2.1 Vorteile bei der gemeinsamen Entwicklung von Gewerbegebieten
34
4.2.2 Vorteile bei der gemeinsamen Entwicklung von Wohngebieten
38
4.2.3 Vorteile bei der gemeinsamen Entwicklung von Sondernutzungen
39
4.2.4 Vorteile im Aufgabenfeld Naturschutz- und Landschaftspflege
42
INHALTSVERZEICHNIS
II
5. Rahmenbedingungen für den Erfolg / Misserfolg von interkommunalen Kooperationen
44
5.1
Die beteiligten Akteure
48
5.1.1 Die außergewöhnliche Machtstellung des Bürgermeisters
49
5.2
Institutionalisierung von interkommunalen Kooperationen 53
5.2.1 Rechtliche Organisationsformen interkommunaler Kooperationen
53
5.2.2 Finanzierung kooperativer Planungsprozesse / Projekte
57
6. Grenzen interkommunaler Kooperationen
61
III. EMPIRISCHE ANALYSE: PLANUNGSVERBAND UNTERES REMSTAL
1. Methodisches Vorgehen
65
1.1
Experteninterviews 65
2. Der Untersuchungsraum
67
2.1
Der Planungsverband Unteres Remstal
69
3. Ursachen für interkommunale Kooperationen (Push-Faktoren)
72
4. Vorteile durch interkommunale Kooperationen (Pull-Faktoren)
74
5. Rahmenbedingungen für den Erfolg / Misserfolg von interkommunalen Kooperationen
77
6. Grenzen interkommunaler Kooperationen
84
IV. ZUSAMMENFASSUNG UND WEITERE PERSPEKTIVEN
1. Bedeutung und Notwendigkeit interkommunaler Kooperation
86
2. Folgerungen aus der empirischen Analyse für die Regional- und Kommunalpolitik
88
LITERATURVERZEICHNIS
91
ANHANG
97
ABBILDUNGSVERZEICHNIS / TABELLENVERZEICHNIS / ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
III
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
Abbildung 1: Vier Stufen auf dem Weg zu (interkommunaler) Kooperation
05
Abbildung 2: Interaktion zwischen Kommunen und Regionen
18
Abbildung 3: Finanzierungssalden der Gemeinden der Flächenländer insgesamt
24
Abbildung 4:
Zusammenspiel der Akteure auf kommunaler Ebene
51
Abbildung 5: Raumstruktur
68
Abbildung 6: Lage des Planungsverbandes in der Region Stuttgart
69
Abbildung 7: Verbandsgebiet Planungsverband Unteres Remstal
70
Abbildung 8: Verbandsumlage Haushaltjahr 2002 Planungsverband Unteres Remstal
83
TABELLENVERZEICHNIS
Tabelle 1: Merkmale von Kooperationen
06
Tabelle 2: Gewerbesteuereinnahmen (netto) der westdeutschen Kommunen 2001
24
Tabelle 3: Gewerbesteuereinnahmen (netto) der ostdeutschen Kommunen 2001
24
Tabelle 4: Vorteile & Nachteile des Zweckverbandes
57
Tabelle 5: Übersicht Kommunalfinanzen 2000 bis 2002 Deutschland gesamt
58
Tabelle 6: Übersicht Mitgliedsgemeinden Planungsverband Unteres Remstal
70
Tabelle 7: Flächenreserven nach Erhebung durch die Gemeinden (Stand 8 / 2001)
73
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
ARL
Akademie für Raumforschung und Landesplanung
BauGB
Baugesetzbuch
BauNVO Baunutzungsverordnung
BBR
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung
BNatSchG Bundesnaturschutzgesetz
FNP
Flächennutzungsplan
GemO
Gemeindeordnung von Baden-Württemberg
GG
Grundgesetz
LV
Landesverfassung von Baden-Württemberg
ÖPNV
Öffentlicher Personennahverkehr
ROG
Raumordnungsgesetz
VRS
Verband Region Stuttgart
KAPITEL I. EINFÜHRUNG
- 1 -
I. EINFÜHRUNG
Die Zusammenarbeit mehrerer Kommunen bei der wirtschaftlichen Entwicklung eines Raumes ist
lange Zeit die Ausnahme gewesen. Konkurrenzdenken und die Furcht vor der Abwerbung von
Betrieben und Bevölkerung haben in der Vergangenheit die Wahrnehmung der lokalen Akteure
geprägt und für eine Abgrenzungsmentalität gesorgt.
Inzwischen hat sich jedoch die Erkenntnis durchgesetzt, dass gerade bei der wirtschaftlichen
Entwicklung die Beschränkung des öffentlichen Handlungsspielraumes auf das Gebiet einer einzelnen
Kommune nicht mehr problemgemäß ist, da sich der Aktionsradius sowohl der Bevölkerung als auch
gewerblicher Betriebe längst über die Gemarkungsgrenze hinweg ausgedehnt hat und in der Regel die
gesamte Region umfasst. Für die wirtschaftliche Entwicklung eines Raumes sind nicht mehr die
Standortqualitäten einer einzelnen Kommune, sondern der gesamten Region entscheidend.
1. Problemstellung
,,Man kann inzwischen fast von einer flächendeckenden Ausbreitung des Kooperationsbegriffs reden.
Es gibt fast keinen gesellschaftlichen Bereich, in dem nicht kooperiert wird oder werden soll. Diese
Inflation des Kooperationsbegriffs macht ihn bemerkenswert im doppelten Sinne: Auf der einen Seite
muss etwas dran sein, wenn soviel davon geredet wird. Auf der anderen Seite weiß man nicht mehr,
was eigentlich gemeint ist, wenn auf so vielfältige Weise davon geredet wird" (SELLE 2000, S.13).
,,Interkommunale Kooperation ist seit einigen Jahren einer der am meisten diskutierten Begriffe
sowohl in der Praxis der Raumplanung als auch in den raumplanungsbezogenen Wissenschaften"
(KIND 1999, S.1). Die Bedeutung des Begriffs geht jedoch weit über den engeren Aufgabenbereich
der Raumplanung hinaus: Er betrifft auch Kommunalpolitik, regionale Wirtschaftsförderung,
Finanzwissenschaften, Rechtswesen, Städtebau und Stadtplanung. ,,Die Ursache für diese
herausragende Bedeutung liegt in den generellen Tendenzen der Wirtschafts- und
Gesellschaftsentwicklung, besonders der Globalisierung der Wirtschaft und der europäischen
Integration. Die einzelne Kommune ist aufgrund bestehender Handlungs- und Entwicklungsengpässe
(z.B. Flächen-, Ressourcenknappheit) immer weniger in der Lage, den Herausforderungen der
Gegenwart und der Zukunft allein zu begegnen" (KIND 1999, S.1). Zu diesen Grundtatbeständen
besteht in der wissenschaftlichen Diskussion weitgehend Konsens.
KAPITEL I. EINFÜHRUNG
- 2 -
Unter dem Begriff ,,interkommunale Kooperation" summiert sich eine Vielzahl schon seit langem
praktizierter und vielfach bewährter Formen der Zusammenarbeit. Deutschland verfügt dabei über eine
besonders reiche Erfahrung mit unterschiedlichen Organisationsmodellen, weil bereits zu Beginn des
Jahrhunderts, insbesondere in den 20er Jahren
1
, in zahlreichen Verdichtungsräumen interkommunale
Kooperationen gegründet wurden, um der zunehmenden Stadt-Umland-Verflechtung wenigstens
raumplanerisch besser gerecht zu werden. Inzwischen gibt es praktisch keinen Verdichtungsraum
mehr, der nicht über eine institutionalisierte Form der Zusammenarbeit verfügt, wobei jede Region ihr
eigenes Modell entwickelt hat, in das die spezifischen Problemlagen, rechtlichen Rahmenbedingungen
und die zur Zeit der Gründung dominanten Organisationsmuster eingingen (AKADEMIE FÜR
RAUMFORSCHUNG UND LANDESPLANUNG
2
1998, 1999, 2001).
Die vorliegende Arbeit beschränkt sich in ihrer Betrachtung auf freiwillige interkommunale
Kooperationen von Gebietskörperschaften. Es geht also um über-, oder zwischengemeindliche
Zusammenarbeit von Städten und Gemeinden innerhalb des großen und vielfältigen
Themenkomplexes der Stadtplanung.
Ziel dieser Arbeit ist es, die herausragende Bedeutung und die wachsende Notwendigkeit
interkommunaler Kooperationen zur Lösung aktueller Probleme in der Stadtplanung und
Stadtentwicklungspolitik herauszuarbeiten. Ausgehend von einem in der Fachliteratur und
kommunalpolitischen Praxis unbestrittenen Bedeutungsgewinn der regionalen Ebene und der
zunehmenden Einsicht kommunaler Verwaltungsspitzen zeigt sich, dass sich eine Vielzahl
kommunaler (Pflicht-) Aufgaben nur noch auf übergemeindlicher Ebene adäquat und
problemorientiert lösen lassen.
1
Umwelt- und Strukturprobleme haben z.B. bereits 1912 zur Entstehung des Zweckverbandes Groß-Berlin geführt; 1920 wurde der
Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk gegründet; 1939 wurde mit dem Reichszweckverbandsgesetz die rechtliche Grundlage für viele
öffentlich-rechtliche Formen der Zusammenarbeit geschaffen.
2
Die AKADEMIE FÜR RAUMFORSCHUNG UND LANDESPLANUNG ist eine wissenschaftliche Akademie. Sie ist unabhängig und
bundesweit tätig. Die Akademie bietet ein Forum für Forschung und Planung. Sie ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts und besteht seit
1946.
KAPITEL I. EINFÜHRUNG
- 3 -
2. Zum Begriffsverständnis
2.1 Versuch einer Definition und thematischen Eingrenzung
,,Eine gesetzliche Definition des Begriffes ´interkommunale Kooperation´ existiert nicht" (LUPPERT
2000, S.20). Allein aus der wörtlichen Auslegung kann nicht auf die in der Literatur und der
kommunalpolitischen Praxis beigemessene Bedeutung geschlossen werden. Im Folgenden werden
deshalb die Termini semantisch erschlossen, um anschließend eine Definition des Begriffs
,,interkommunale Kooperation" herauszuarbeiten. Kooperation oder synonym Zusammenarbeit, wird
hier verstanden als koordiniertes Handeln von zwei oder mehr Akteuren zur Erzielung von
Nutzenzuwächsen (Mehrwert). Anders ausgedrückt: Kooperation ist ein generelles Zusammenwirken
mehrerer zur Erreichung eines bestimmten Zieles. Im Rahmen dieser Arbeit soll nur dann von
Kooperation gesprochen werden, wenn ein auf gewisse Dauer und Beständigkeit hin angelegtes
Zusammenwirken bezüglich ein und derselben Aufgabe vorliegt. Nicht als Kooperation in diesem
Sinne zu werten ist daher beispielsweise das bloße Tätigwerden in Form der Rechts- und Amtshilfe
(LUPPERT 2000, S.21). In den Politikwissenschaften wird Kooperation als eine dritte Form
gesellschaftlicher Steuerung neben Markt und Hierarchie angesehen (POWELL 1996). Die hier
vorrangig interessierende Kooperationsform ist die der Koordination, die nicht zu verwechseln ist mit
den Abstimmungs- und Beteiligungsverfahren nach dem Baugesetzbuch oder die hierarchisch
angeordnet stattfindet.
Eine grundsätzliche Anmerkung: Kooperation ist nicht generell mit Konsens gleichzusetzen und
Kooperation stellt in der Regel nicht die einzige Beziehungsform zwischen teilautonom agierenden
Akteuren dar. In den Fällen einer gemeinsamen Problembetroffenheit der Akteure ist es jedoch
möglich, dass Differenz, Autonomie, Konkurrenz und Wettbewerb zugunsten von Kooperation,
Komplementarität und Konsens in den Hintergrund treten, aber nie vollständig verschwinden.
Kooperation kann unter diesen Voraussetzungen eine höhere Akzeptanz und ein intensiveres
Engagement im Rahmen von Planungs- und Entscheidungsprozessen schaffen. Entscheidend ist, dass
die jeweiligen Akteure auf der Basis eines gemeinsamen Informationsstandes Konfliktpotenziale
verdeutlichen, Kompromisse aushandeln und durch Vereinbarungen bzw. Selbstbindung gemeinsame
(Planungs-) Ziele formulieren und Projekte umsetzbarer machen können.
Interkommunal bedeutet, dass mindestens zwei kommunale Träger Mitglieder des
Zusammenschlusses sein müssen. Dabei handelt es um die Zusammenarbeit von
Gebietskörperschaften, das heißt von Städten und Gemeinden, kreisangehörigen oder kreisfreien
Städten, sowie Kreisen auf der Grundlage gemeinsamer Interessen oder Ziele. Hingegen verbietet
,,interkommunal" nicht, dass auch sonstige Träger der öffentlichen Verwaltung, sowie andere
juristische und natürliche Personen an interkommunaler Zusammenarbeit teilnehmen können
(LUPPERT 2000, S.22).
KAPITEL I. EINFÜHRUNG
- 4 -
Das Adjektiv interkommunal bezieht sich auf sämtliche Gebietskörperschaften, wozu auch die
Gemeindeverbände gehören. Zu den Gemeindeverbänden sind vor allem die Landkreise, aber auch die
aus Gemeinden oder Landkreisen gebildeten Bundkörperschaften wie insbesondere Gemeinde-
verwaltungsverbände, Samtgemeinden, Ämter, Verbandsgemeinden, Verwaltungsgemeinschaften zu
rechnen. Gemeindeverbände werden jedoch nicht von dem Begriff ,,interkommunale Kooperation"
umfasst, da es sich bei den Beziehungen zwischen Gemeindeverbänden und ihren Mitgliedern sowie
der Gemeindeverbandsmitglieder untereinander faktisch um ,,innerkommunale" Verwaltungs-
beziehungen handelt. Auch bei Eingemeindungen und Einkreisungen kann ebenfalls nicht von
interkommunaler Zusammenarbeit gesprochen werden, weil es in diesen Fällen nicht nur zu einer
Veränderung, sondern zu einer völligen Aufhebung des kommunalkörperschaftlichen Status der
betroffen Gebietskörperschaft kommt. Interkommunale Kooperation kann also nicht zur Begründung
oder zum Wachsen einer Gebietskörperschaft führen (LUPPERT 2000, S.22).
Der Begriff Kommune steht für Aufgaben der lokalen Gemeinwohlsicherung und folgt der Logik
politisch-administrativen Handelns, das auf Steuerung durch politische Wahlen und Machtgewinnung
bzw. Machterhalt ausgerichtet ist. Im Einzelfall ist allerdings zwischen politischen und
administrativen Akteuren zu differenzieren. Politische Akteure werden sehr viel stärker vom
Wählerwillen beeinflusst als die Verwaltung, die sehr viel stärker regelgesteuert agieren muss.
Interkommunale Zusammenarbeit wird getragen von den für die Wahrnehmung von
Kooperationsaufgaben delegierten Personen z.B. Bürgermeister, hauptamtlichen Mitarbeitern der
kommunalen Verwaltungen (wie Dezernenten und Amtsleiter) und / oder Mitgliedern der
Gemeinderates.
Die in dieser Arbeit im Mittelpunkt stehende Form interkommunaler Kooperation ist durch eine nicht-
hierarchische, freiwillige Zusammenarbeit gekennzeichnet.
Eine wichtige Besonderheit freiwilliger interkommunaler Kooperationen besteht in ihrem
Beziehungsstil. Im Gegensatz zu traditionellen, hierarchischen oder stark formalisierten und
institutionalisierten Formen der Zusammenarbeit werden bei Kooperationen partnerschaftliche
Beziehungen aufgebaut, die durch ein in der Zusammenarbeit wachsendes Vertrauen gekennzeichnet
sind. Charakteristisch ist die Entscheidungs- und Verantwortungsgemeinschaft der Akteure
(Selbstbindung), die die Basis für weiterreichende Kooperationen in zeitlicher und / oder räumlicher
Dimension darstellt (KESTERMANN 1997).
KAPITEL I. EINFÜHRUNG
- 5 -
Freiwillige interkommunale Kooperationen finden dann statt, wenn die Lösung bestimmter Aufgaben
oder die Produktion bestimmter Güter gegenüber der alleinigen Leitungserstellung für die beteiligten
Akteure mit Vorteilen verbunden ist. Bezieht man dies auf die räumliche bzw. regionale Ebene, sind
Kooperationen immer dann zu erwarten, wenn die administrativen Grenzen nicht mit den
Wirkungsgrenzen übereinstimmen. Letztere können etwa aus hoher Komplexität, realen
Verflechtungen oder nicht ausgeschöpften Rationalisierungsmöglichkeiten resultieren (BERGMANN /
JAKUBOWSKI 2001, S.468).
Definition ,,interkommunale Zusammenarbeit"
Interkommunale Kooperation lässt sich definieren als die auf eine gewisse Dauer und Beständigkeit
hin angelegte gemeinsame Organisation, Planung und Durchführung einzelner bestimmter Aufgaben
von mindestens zwei kommunalen Trägern. Unberührt bleibt dabei der kommunal-körperschaftliche
Status der kooperierenden kommunalen Träger.
,,Interkommunale Zusammenarbeit bedeutet Zusammenwirken von Akteuren aufgrund eines
bestimmten Problemdrucks. Voraussetzung ist die Erwartung einer gemeinsamen Problemlösung mit
beiderseitigen Vorteilen" (MENSING 1996, S.174).
KOOPERATION
im Sinne einer ständigen
Zusammenarbeit
für bestimmte Aufgaben
KOORDINATION
im Sinne einer Abstimmung
und / oder Angleichung
KONSULTATION
im Sinne einer wechselseitigen Beratung
und Erfahrungsaustausches
INFORMATION
im Sinne einer gegenseitigen Unterrichtung
KOOPERATION
im Sinne einer ständigen
Zusammenarbeit
für bestimmte Aufgaben
KOORDINATION
im Sinne einer Abstimmung
und / oder Angleichung
KONSULTATION
im Sinne einer wechselseitigen Beratung
und Erfahrungsaustausches
INFORMATION
im Sinne einer gegenseitigen Unterrichtung
Abbildung 1: Vier Stufen auf dem Weg zu interkommunaler Kooperation.
Quelle: eigener Entwurf.
KAPITEL I. EINFÜHRUNG
- 6 -
Tabelle 1: Merkmale von Kooperationen
DIMENSION
MERKMALE VON
KOOPERATION
GEGENPOLE ZU
KOOPERATION
STRUKTUR
nicht-hierarchisch: Heterarchie,
Netzwerk
hierarchisch
BEZIEHUNG
auf Verhandlungen basierend,
dialogorientiert
direktiv, monologisch
FORM vielfältig
eindeutig vorgeschriebene
Formen und Verfahren
ORTSBEZUG
vom Ort ausgehend, auf
endogene Potenziale gerichtet
ortsunspezifisch, generalisiert
ERGEBNISORIENTIERUNG /
AUFGABENVERSTÄNDNIS
handlungs- / projektorientiert,
pragmatisch integrativ
auf die Erstellung eines Planes /
Konzeptes ausgerichtet
ZIELBEZUG
offen, multivalider Prozess
technokratisch
AKTEURSBEZUG
selektive Betroffenheit
durch Ziel definiert
KOMMUNIKATIONSPROZESS
auf gemeinsame Erörterung
ausgerichtet (Runder Tisch)
abgeschottet
ENTSCHEIDUNGSPROZESS
konsensorientiert
Folge von
Abstimmungsvorschrift
PLANUNGS-,
HANDLUNGSVERLAUF
parallel, gleichzeitig
einseitige Entscheidung
ZEIT (VERÄNDERBARKEIT)
dynamisch, instabil
stabil, dauerhaft, unflexibel
Quelle: SELLE 1994, S.80; verändert.
KAPITEL I. EINFÜHRUNG
- 7 -
3. Kommunale Selbstverwaltung und Gewährleistung der Kooperationshoheit
Kommunale Selbstverwaltung ist das Recht der Gemeinden, alle Angelegenheiten der örtlichen
Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze, nach eigenem Ermessen, mit eigenen Mitteln und unter
Mitwirkung einer demokratisch gewählten Gemeindevertretung zu regeln (sog. Allzuständigkeit).
Diese Form dezentralisierter politischer Entscheidung und Verwaltung stellt somit die orts- und
bürgernächste Stufe der Demokratie dar. Sie wird im Grundgesetz institutionell garantiert: So heißt es
in Art.28 Abs.2 GG: ,,Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die
Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der
Gesetze das Recht der Selbstverwaltung."
In Ergänzung dazu heißt es in den Kommunalverfassungen der Bundesländer, so z.B. in Baden-
Württemberg in §2 Abs.1 der Gemeindeordnung (GemO): ,,Die Gemeinden verwalten in ihrem Gebiet
alle öffentlichen Aufgaben allein und unter eigener Verantwortung, soweit die Gesetze nichts anderes
bestimmen." Dass allein die Gemeinde sachlich zuständig ist für die örtlichen Angelegenheiten,
begrenzt und schützt die kommunale Selbstverwaltung zugleich. Einerseits darf die Gemeinde unter
Hinweis auf ihr Selbstverwaltungsrecht keine überörtlichen Aufgaben an sich ziehen. Andererseits
dürfen weder Bund noch Land der Gemeinde das Selbstverwaltungsrecht vorenthalten oder den
,,Kernbereich" der freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben antasten und so die kommunale
Selbstverwaltung aushöhlen. Im Rahmen dieser kommunalen Selbstverwaltung haben die Gemeinden
eine eigene Personal-, Organisations-, Finanz-, Planungs- und Rechtsetzungshoheit, wobei diese
Hoheitsrechte aber durch den Rahmen der staatlichen Gesetze wiederum eingeschränkt werden.
Alle Gemeinden besitzen im Rahmen der Gesetze, die ihnen von Bund und Ländern vorgegeben
werden, eine Satzungsautonomie. Sie dürfen ihre Angelegenheiten selbst und in eigener
Verantwortung regeln. Zu diesen Angelegenheiten gehört auch die städtebauliche Entwicklung ihres
Gemeindegebietes. Zentrales Gestaltungsmittel der kommunalen Planungshoheit ist die
Bauleitplanung. Über die kommunale Selbstverwaltung werden die Städte und Gemeinden in die Lage
versetzt, auf ihre eigenen örtlichen Verhältnisse gezielt einzugehen und in ihren Plänen
eigenverantwortlich festzusetzen, was den örtlichen Problemlagen und Verhältnissen angemessen ist
(BUNDESAMT FÜR BAUWESEN UND RAUMORDNUNG Band 5: Stadtentwicklung und
Städtebau in Deutschland, S.10).
KAPITEL I. EINFÜHRUNG
- 8 -
3.1 Kooperationshoheit als Recht zu interkommunaler Zusammenarbeit
Das Recht zu interkommunaler Zusammenarbeit wird auch als ,,Kooperationsbefugnis" oder
,,Kooperationshoheit" bezeichnet. Weder im Grundgesetz noch in den Landesverfassungen findet sich
eine Norm, die den kommunalen Trägern die Kooperationshoheit expressis verbis gewährleistet
(LUPPERT 2000, S.24f). Einzig in Baden-Württemberg gewährt die Landesverfassung (Art.71 Abs.1)
den Zweckverbänden ausdrücklich das Selbstverwaltungsrecht. Dies bedingt logischerweise, dass
somit auch diese Rechtsform kommunaler Kooperation garantiert wird. Jedoch sagt die
Landesverfassung Baden-Württembergs nichts bezüglich anderer (öffentlich-rechtlicher)
Kooperationsformen aus.
Ob die kommunale Kooperationshoheit in Art.28 Abs.2 Grundgesetz gewährleistet wird, ist in der
Literatur teilweise umstritten: ,,In der Rechtssprechung und auch überwiegend im Schrifttum wird die
Auffassung vertreten, die Kooperationshoheit werde schon in Art.28 Abs.2 GG verfassungsrechtlich
mit gewährleistet. Danach bedarf es keiner weiteren positiv-rechtlichen Gesetzesgrundlage"
(LUPPERT 2000, S.25).
KAPITEL I. EINFÜHRUNG
- 9 -
4. Inhaltlicher Aufbau der Arbeit
In der EINFÜHRUNG soll zuerst einmal der Begriff der interkommunalen Kooperation schrittweise
semantisch erschlossen werden, um anschließend eine Definition herauszuarbeiten. Um dem Leser den
Einblick in diese Thematik zu erleichtern, ist es notwendig, den Begriff noch weiter thematisch
einzugrenzen. In der Einführung wird auch explizit auf die kommunale Selbstverwaltung eingegangen,
da diese eine elementare Grundvoraussetzung für interkommunale Kooperationen darstellt.
In Kapitel 1 des THEORIETEILS wird der aktuelle Stand der wissenschaftlichen Diskussion
dargestellt. In Kapitel 2 gibt der Verfasser einen strukturierenden Überblick über die in der Literatur
vorhandenen interkommunalen Kooperationsansätze. In Kapitel 3 sollen die Ursachen (Pull-Faktoren)
für interkommunale Kooperationen verdeutlicht werden, wobei hier zwischen Ursachen auf der
Makroebene und Ursachen auf der Mikroebene unterschieden wird. In Kapitel 4 sollen die Vorteile
(Push-Faktoren), die sich aus interkommunalen Kooperationen ergeben, beleuchtet werden. Im Detail
soll der Frage nach dem Mehrwert von Kooperationsbeziehungen nachgegangen und explizit
dargestellt werden, welche konkreten Vorteile sich für die Städte und Gemeinden z.B. bei der
gemeinsamen Entwicklung von Gewerbe- oder Wohnstandorten ergeben. Kapitel 5 beschäftigt sich
mit den allgemeinen Rahmenbedingungen für den Erfolg oder Misserfolg interkommunaler
Kooperationen. Im Einzelnen soll hier auf die Rolle der beteiligten Akteure sowie Formen der
Institutionalisierung und Finanzierung von interkommunalen Kooperationen eingegangen werden. In
Kapitel 6 sollen die Grenzen interkommunaler Kooperation aufgezeigt werden.
Der Planungsverband Unteres Remstal, mit den Städten Fellbach und Waiblingen sowie den
Gemeinden Kernen, Korb und Weinstadt, dient als Fallbeispiel für den EMPIRISCHEN TEIL der
Arbeit. Die durchgeführten Experteninterviews mit den (Ober-) Bürgermeistern der fünf
Mitgliedsgemeinden und dem Geschäftsführer des Planungsverbandes Unteres Remstal sind
Grundlage für den empirischen Teil. Hier sollen die Zusammenhänge zwischen dem Theorieteil und
der kommunalpolitischen Praxis (Empirie) aufgezeigt werden.
Den Abschluss der Arbeit bildet ein Resümee über die Bedeutung und Notwendigkeit von
interkommunalen Kooperationen sowie Folgerungen und Handlungsempfehlungen aus der
empirischen Analyse für die Regional- und Kommunalpolitik.
KAPITEL II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
- 10 -
II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
1. Stand der wissenschaftlichen Diskussion
,,Interkommunale Kooperation ist seit einigen Jahren einer der am meisten diskutierten Begriffe
sowohl in der Praxis der Raumplanung als auch in den raumplanungsbezogenen Wissenschaften"
(KIND 1999, S.1).
Unter den in der Literatur synonym verwendeten Begriffen ,,interkommunale oder regionale
Kooperation" summiert sich eine Vielzahl schon seit langem praktizierter und vielfach bewährter
Formen der Kooperation. Deutschland verfügt dabei über eine besonders reiche Erfahrung mit
unterschiedlichen Organisationsmodellen, weil bereits zu Beginn des Jahrhunderts, insbesondere in
den 20er Jahren
3
, in zahlreichen Verdichtungsräumen die interkommunale Kooperation
institutionalisiert wurde, um der zunehmenden Stadt-Umland-Verflechtung wenigstens raumplanerisch
besser gerecht zu werden. Inzwischen gibt es praktisch keinen Verdichtungsraum mehr, der nicht über
eine institutionalisierte Form der Zusammenarbeit verfügt, wobei jede Region ihr eigenes Modell
entwickelt hat, in das die spezifischen Problemlagen, die spezifischen rechtlichen
Rahmenbedingungen und die zur Zeit der Gründung dominanten Organisationsmuster eingingen
(AKADEMIE FÜR RAUMFORSCHUNG UND LANDESPLANUNG 1998, 1999, 2001).
Interkommunale Zusammenschlüsse sind, wie bereits erwähnt, kein grundsätzlich neues Phänomen,
sondern besitzen in Deutschland eine lange Tradition (MÜLLER / BEYER 1999). Während
mancherorts eingespielte kommunale Zusammenarbeit in Zweckverbandsformen rechtliche
Institutionalisierung erfahren hat, sind besonders im letzten Jahrzehnt viele neue Formen freiwilliger
Kooperation entstanden. Die in jüngster Zeit in der Fachwelt diskutierten neuen Wege der
übergemeindlichen Zusammenarbeit in Form von Netzwerken wie beispielsweise Runde Tische,
Regionalkonferenzen oder in Form von Projektgruppen (Arbeitsgemeinschaften) werden als ,,weiche"
oder informelle Kooperationen bezeichnet. Sie behandeln Themengebiete, die von den traditionellen
Aufgabenträgern nicht oder nur in Ansätzen aufgenommen werden, weil die Thematik zu neu ist,
formale Zuständigkeiten fehlen oder die Routinen der Institutionen nicht ausreichen (FÜRST 1999a,
DANIELZYK 1999). Diese Formen der Zusammenarbeit basieren auf Freiwilligkeit, Konsens und
Selbstverpflichtung.
3
Umwelt- und Strukturprobleme haben z.B. bereits 1912 zur Entstehung des Zweckverbandes Groß-Berlin geführt;
1920 wurde der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk gegründet; 1939 wurde mit dem Reichszweckverbandsgesetz die rechtliche
Grundlage für viele öffentlich-rechtliche Formen der Zusammenarbeit geschaffen.
KAPITEL II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
- 11 -
MENSING (1996) schreibt in seinem Aufsatz ,,Interkommunale Zusammenarbeit als Strategie der
Regionalentwicklung", dass für ihn der Anlass für die Beschäftigung mit diesem Thema einerseits die
zunehmende Problemlage in den Stadtregionen bzw. Verdichtungsräumen darstelle und andererseits
für ihn eine wachsende Bereitschaft zur interkommunalen Zusammenarbeit bemerkbar sei. Die
Herausforderungen an Regionen (z.B. Stadt-Umland-Verflechtungen, interregionaler
Standortwettbewerb) und Kommunen erfordern, seiner Meinung nach, neue Formen der
Zusammenarbeit, Planung und Steuerung. Als weiteres Indiz für die gestiegene Bedeutung
interkommunaler Kooperation führt er an, dass in der kommunalen (Beratungs-) Praxis die Zahl der
Veröffentlichungen zu konkreten Projekten interkommunaler Zusammenarbeit deutlich gestiegen sei.
KAPITEL II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
- 12 -
2. Interkommunale Kooperationsansätze ein strukturierender Überblick
Auf den ersten Blick existiert eine enorme Vielfalt von Kooperationsansätzen. Sie reichen von
informellen Abstimmungsgesprächen, Foren und Regionalkonferenzen bis zu öffentlich-rechtlichen
Vereinbarungen und aufgabenspezifischen Zweckverbänden, von Planungsverbänden in Form von
Nachbarschafts- oder Regionalverbänden bis zu Mehrzweck-Pflichtverbänden. Das Spektrum der
Kooperationsansätze scheint zunächst immens groß, besteht aber bei genauerer Betrachtung aus
einigen wenigen, immer wiederkehrenden Typen, die sich nach dem Grad der Institutionalisierung,
dem Umfang der von ihnen betriebenen Aufgaben und der gewählten Rechtsform unterscheiden.
2.1 Projektbezogene und regionsbezogene Kooperationen
Folgt man der terminologischen Unterscheidung der AKADEMIE FÜR RAUMFORSCHUNG UND
LANDESPLANUNG, so unterscheidet man zwischen projekt- und regionsbezogener Kooperation.
Die projektbezogene Kooperation findet ihren Ausgang in Projekten, die mehrere Akteure gemeinsam
bearbeiten wollen. Bezugsrahmen ist das Projekt, das die Kooperationspartner bestimmt.
Regionsbezogene Kooperation richtet sich auf Entwicklungsperspektiven einer Region. Bezugsrahmen
ist hier die Region. Danach rekrutieren sich die Mitglieder der Kooperation. Die Unterscheidung ist
eher idealtypisch denn realtypisch zu verstehen. Im Einzelfall kann es Schwierigkeiten geben, die
Trennlinie noch exakt zu ziehen.
· Projektbezogene Kooperation
Hier ist das gemeinsam zu bearbeitende Projekt Anlass zur Kooperation. Die projektbezogene
Kooperation zielt auf eine konkrete Maßnahme bzw. auf ein konkretes Projekt (z.B. gemeinsames
Gewerbegebiet, gemeinsames Wirtschaftsförderungskonzept). Projektbezogene Kooperationen
umfassen nur die Akteure, die vom Problem bzw. dem konkreten Projekt betroffen sind und
kooperieren wollen. Projektbezogene Kooperationen tendieren eher zu festerer
Institutionalisierung (Zweckverbands-, GmbH-Lösungen), sobald ihre Ergebnisse umgesetzt, d.h.
Träger für den Vollzug gefunden werden müssen. Bei einer projektbezogenen Kooperation sind
Auslöser, Kooperationsgegenstand und Kooperationsinteressen meist relativ eindeutig zu
identifizieren. Die potenziellen Kooperationspartner können bei klarer eigener Interessenlage und
bei Kenntnis der abschätzbaren Vor- und Nachteile kooperativer oder nicht-kooperativer
Lösungen für sich entscheiden, ob und unter welchen Umständen sich ,,ein Mitmachen" lohnt. In
Grenzfällen der Vor- und Nachteilsabschätzung lässt sich die Haltung potenzieller
Kooperationspartner durch zusätzliche externe Anreize, z.B. finanzieller Art, oder Sanktionen
maßgeblich beeinflussen. Die kooperative Vorgehensweise bei der Problemlösung oder
Projektumsetzung muss sich aus Sicht der unmittelbar Betroffenen ,,rechnen". Projektbezogene
Kooperationen sind ergebnisorientiert. Von Anfang an bestimmen konkrete Erwartungen der
potenziellen Partner und die gesetzten Rahmenbedingungen die Entscheidung des Einzelnen. Bei
KAPITEL II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
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leicht überschaubaren Konstellationen (wenige Partner, klare Rahmenbedingungen) und großer
wechselseitiger Abhängigkeit voneinander führt die projektbezogene Kooperation relativ schnell
zur Entscheidung darüber, ob kooperiert werden soll oder nicht.
· Regionsbezogene Kooperation
Hier ist die auf eine Region bezogene Entwicklung der Kooperationsanlass. Demgegenüber richtet
sich die Zusammenarbeit bei regionsbezogenen Kooperationen auf die Erarbeitung gemeinsamer
Entwicklungsvorstellungen für eine Region. Regionsbezogene Kooperationen erfordern, dass alle
relevanten Akteure einer Region in der Kooperation vertreten sind, weil es um die Entwicklung
der Region geht. Regionsbezogene Kooperationen werden demgegenüber eher rechtlich
unverbindlich und netzwerkartig organisiert (z.B. Regionalkonferenzen, Regionalforen, etc.). In
jedem Fall werden aber nur solche Kooperationsformen toleriert, die den Teilnehmern den
Ausstieg erlauben und individuelle Handlungsautonomien unangetastet lassen. Regionsbezogene
Kooperationen sind zu Beginn ergebnisoffen. Aufgrund unpräziser Zielsetzungen und
unbestimmter Kooperationsabsichten (häufig geht es anfangs nur um das ,,Dabeisein") ist ein
langsames Anlaufen und zögerliches Mitmachen ein notwendiger Findungsprozess, der dem
eigentlichen Kooperationsprozess vorgeschaltet ist. Die Kooperationsbereitschaft ist häufig
niedrig, weil die meisten Akteure den Nutzen der Kooperation unterbewerten. Sofern finanzielle
Anreize des Landes motivierend wirken, kann die Kooperation sehr schnell auf Einzelprojekte
verengt werden. Bei der Entwicklung von konsensfähigen Lösungen sind sie auf die Einbeziehung
aller Akteure angewiesen, was dazu führt, dass sehr unterschiedliche Interessen integriert werden
müssen. Folglich haben regionsbezogene Kooperationen erhebliche Hürden bei der Initiierung und
Verstetigung zu überwinden.
KAPITEL II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
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2.2 ,,Harte" und ,,weiche" Kooperationsansätze
Die Begriffe ,,harte" (=formelle) und ,,weiche" (=informelle) Strukturen für die Institutionalisierung
(=Rechtsverbindlichkeit) von Kooperationen sind wissenschaftlich nicht exakt definiert, haben sich
aber dennoch in der Diskussion etabliert. Auf eine einheitliche Systematik regionaler Kooperationen
haben sich Geographie und Verwaltungswissenschaften (bisher) nicht einigen können (DANIELZYK
1999, FÜRST 1999a, S.609). Eine eindeutige Trennung zwischen ,,weich" und ,,hart" ist schwer zu
ziehen, weil es sich eher um eine gleitende Skala handelt, deren Extrempunkte auf der einen Seite
gebietskörperschaftliche Organisationen wie Regionalkreise oder Regionalstädte, auf der anderen
Seite informelle Netzwerke sind.
· ,,Weiche" Kooperationsansätze
Wenn von informellen oder ,,weichen" Strukturen die Rede ist, so werden darunter alle Formen
der Kooperation verstanden, die zeitlich befristet sind, jedem Mitglied jederzeit den Ausstieg
offen halten und denen nur minimale eigene Entscheidungsrechte zugeordnet sind. Typisch für
diese Kooperationsformen ist vielmehr, dass die von ihnen getroffenen Entscheidungen nur auf
der Basis von Selbstverpflichtung der Mitglieder bindend wirken. Weiche Kooperationsstrukturen
sind solche, die den Kommunen ein Höchstmaß an Autonomie belassen (FÜRST 1999a, S.611).
Zudem sind sie gekennzeichnet von einem eher geringen Organisations- und Verbindlichkeitsgrad.
Aufgrund ihrer fehlenden demokratischen Legitimation haben sie nur geringe Durchgriffs- und
Sanktionsmöglichkeiten, sind also eher auf Konsens ausgelegt (SCHELLER 2001). Informelle
Kooperationsansätze reichen von losen, dem Austausch von Informationen, Meinungen und
Erfahrungen dienenden Treffen, über regelmäßige Gesprächskreise der Verwaltungsspitzen
benachbarter Städte und Gemeinden bis zu Regionalkonferenzen, Foren und Netzwerken mit
unterschiedlichen Teilnehmerkreisen. Diese Ansätze können als Eingangs- und Vorstufe einer
institutionalisierten interkommunalen Zusammenarbeit fungieren, da die Erkenntnis gemeinsamer
Probleme und die Einsicht in die Notwendigkeit von abgestimmten oder gemeinsamen Aktionen
mit dem Ziel ihrer Bearbeitung zu weiteren und intensiveren Kooperationsformen führen können.
Informelle Kooperationsansätze können aber auch, und dies ist die neuere und zunehmend an
Relevanz gewinnende Variante, neben und als Ergänzung zu den institutionalisierten Formen
eingerichtet werden (HEINZ 2000).
KAPITEL II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
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· ,,Harte" Kooperationsansätze
,,Harte" Strukturen sind feste Regelsysteme, die von den Handelnden losgelöst sind. Sie binden
die Akteure über das Maß der Selbstbindung hinaus und sind zudem grundsätzlich auf
Nachprüfbarkeit und Kontrollierbarkeit ausgerichtet. Harte Strukturen sind häufig zudem mit
Entscheidungsregeln ausgestattet, die Verteilungskonflikte prinzipiell auch gegen Minderheiten
durchsetzen lassen. Das Spektrum der formellen (,,harten") Kooperationsansätze ist breit. Es
umfasst Ansätze nach dem öffentlichen Recht wie auch nach dem Privatrecht, ferner Verbands-
und Körperschaftsmodelle und reicht von monofunktionalen Ansätzen, bei denen es um die
gemeinsame Erfüllung nur einer Aufgabe geht, bis hin zu den umfassenden, vielfältigen Aufgaben
kommunaler Gebietskörperschaften einbeziehender Kooperationsformen.
ZWISCHENFAZIT
,,Es gibt keinen Königsweg bei der Kooperation von Städten und Gemeinden. [...] Für eine
erfolgreiche Ausgestaltung der Zusammenarbeit wird auch zukünftig die Suche und Entwicklung
individueller und auf die Region zugeschnittener Lösungen entscheidend sein" (JÄHNKE 1998a,
S.208). Die Suche nach der optimalen interkommunalen (=regionalen) Organisationsstruktur darf sich
nicht eindimensional auf die Alternative harte oder weiche Kooperationsstruktur reduzieren. Vielmehr
sind weiche Kooperationsformen (Regionalkonferenzen usw.) notwendige Ergänzungen harter
Strukturen, nicht zuletzt, um das breite Spektrum der gesellschaftlichen Akteure (Kommune,
Wirtschaft, Private) in die Gestaltung der Region mit einzubeziehen. Entscheidendes Argument gegen
ausschließlich weiche bzw. informelle Kooperationsformen ist jedoch, dass diese schnell an die
Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit stoßen, wenn es darum geht weitreichende und kostenintensive
Entscheidungen zu treffen oder wenn verlässliche politische Entscheidungsstrukturen erforderlich
sind. Standort- und Investitionsentscheidungen von Deponien über Güterverkehrszentren bis zum
Flughafenausbau können nicht von informellen Gremien gefasst werden. Ebenso wenig können
rechtsverbindliche Planungen, die den notwendigen Rahmen für kapitalintensive Projekte bilden, in
solchen Gremien beschlossen werden.
KAPITEL II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
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3. Ursachen für interkommunale Kooperationen (Push-Faktoren)
,,Kooperationen werden im Prinzip durch zwei Motive ausgelöst, die man als Push & Pull bezeichnen
kann. Push wäre ein Handlungsdruck, z.B. eine prekäre Ausgangssituation; wohingegen Pull für einen
Nutzen oder einen Vorteil steht" (SALLER 2000, S.65). Beides muss nicht zwangsläufig zusammen
auftreten. So gibt es beispielsweise eine kooperative Projektbearbeitung, die nur aufgrund eines
konkreten Handlungsdrucks initiiert wurde, zunächst ohne substantielle Nutzenerwartung. Auf der
anderen Seite gibt es Kooperationen, die ohne einen ,,Leidensdruck" entstanden sind, wobei aber
schon zu Beginn die Nutzenerwartungen klar umrissen waren. Aufgrund der plausiblen
Unterscheidung der Beweggründe für eine Kooperation bei SALLER (2000), ergibt sich folgende
Untergliederung der vorliegenden Arbeit in Push-Faktoren im nachfolgenden Kapitel 3: ,,Ursachen für
interkommunale Kooperationen" und daran anschließend die Pull-Faktoren in Kapitel 4: ,,Vorteile
interkommunaler Kooperationen".
3.1 Ursachen auf der Makroebene
3.1.1 Neue Standortbedingungen infolge der Veränderungen des europäischen und
internationalen Bezugsrahmens
Der Globalisierungsprozess und die europäische Integration konfrontieren die Kommunen mit neuen
Standortkonkurrenzen in globaler und europäischer Dimension. Die Verwirklichung des europäischen
Binnenmarktes, die stärkere weltweite Verflechtung der nationalen Ökonomien und die Öffnung der
Märkte führen zu einer Zunahme eines ,,Wettbewerbs der Regionen. Der kleinräumige Wettbewerb
tritt zu Gunsten des Wettbewerbs größerer Räume in größerem Rahmen zurück. Die Folge ist, dass die
deutschen Großstädte in direktem Wettbewerb mit anderen Standorten Europas und anderen Teilen
der Welt stehen" (SALLER 2000, S.214). Diese Prozesse sind sowohl auf nationaler wie auch auf
europäischer Ebene längst nicht abgeschlossen. Im Gegenteil, sie werden sich auch im Rahmen der
Erweiterung der Europäischen Union noch weiter verstärken. So dürfte sich beispielsweise der
Wettbewerbsdruck ab dem Jahr 2002 mit der Einführung einer gemeinsamen europäischen Währung
in Bargeldform noch weiter verstärkt haben, da dadurch endgültig die Währungsschranken und die
damit verbundenen Risiken und Kosten weggefallen sind. Diesen Herausforderungen sind viele
Kommunen allein oft nicht gewachsen, deshalb ist eine regionale bzw. interkommunale
Zusammenarbeit notwendig, um im ,,Europa der Regionen" bestehen zu können. ,,Der Wettbewerb
im Europäischen Binnenmarkt verstärkt den Druck auf die Städte und Gemeinden zur
Zusammenarbeit in den Regionen" (DEUTSCHER STÄDTETAG 2001).
Die notwendige Profilierung gegenüber anderen Standorten im Wettbewerb überfordert oft die
Leistungsfähigkeit einzelner Gemeinden. ,,Sie konkurrieren um das knappe Gut der Standortgunst"
(BERGMANN / JAKUBOWSKI 2001, S.469). Das Ziel ist letztendlich, durch Bündelung der
regionalen Kräfte und Kompetenzen handlungsfähiger zu werden und dadurch die
KAPITEL II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
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Wettbewerbsfähigkeit gegenüber den Mitbewerbern zu steigern. ,,Gerade die Fähigkeit zur
kommunalen Zusammenarbeit in den Stadträumen wird in zunehmendem Maße als neue
Standortstärke im globalen Wettbewerb gesehen. Regionale Kriterien gewinnen für unternehmerische
Standortentscheidungen zunehmend an Bedeutung" (SALLER 2000, S.214). Infolge der eben
skizzierten Veränderungen des europäischen und internationalen Bezugsrahmens sehen sich die
Kommunen mit Ansprüchen und Forderungen nach Zugeständnissen von ansiedlungs- und/oder
verlagerungsinteressierten Unternehmen konfrontiert, die diese vor dem Hintergrund einer teilweise
globalen Standortauswahl formulieren können. Problematisch ist hierbei, dass ,,interkommunale
Konkurrenz [...] damit zum Spielball unternehmenspolitischer Entscheidungen wird, weil die
verschiedenen Gemeinden einer Region gegeneinander ausgespielt werden" (ASCHE / KRIEGER
2000, S.9). Kooperation kann dem entgegenwirken.
Hervorzuheben ist, dass günstige Rahmenbedingungen für eine positive wirtschaftliche Dynamik, im
weitesten Sinne, in vielen Fällen nicht mehr durch eine einzelne Kommune, sondern nur noch durch
regional abgestimmtes Handeln herstellbar sind. Das gilt gerade für wichtige weiche Standortfaktoren
der wirtschaftlichen Entwicklung wie attraktive Lebensbedingungen für qualifizierte Arbeitskräfte, ein
unternehmensfreundliches politisch-administratives Klima oder die fachliche Qualifizierung von
Arbeitskräften. Aber auch im Bereich harter Standortfaktoren wie Infrastruktur (Verkehr, Ver- und
Entsorgung usw.) sind die Anforderungen heute meist nicht mehr von einer einzelnen Kommune zu
erfüllen (DANIELZYK 1999, S.578). ,,Die in vielfacher Hinsicht aufeinander angewiesenen Städte
und Gemeinden in den städtischen Regionen werden ihre Wettbewerbsfähigkeit in Europa und im
weltweiten Prozess der Globalisierung nur durch eine effektive interkommunale Zusammenarbeit
erhalten können. Dies verlangt allerdings eine eindeutige Willensbekundung der betroffenen Städte
und Gemeinden zur regionalen Kooperation" (DEUTSCHER STÄDTETAG
4
2001).
Wenn also im internationalen Maßstab nicht einzelne Kommunen, sondern Regionen miteinander
konkurrieren, so erfordert dies zum einen eine koordinierte und entschlossene Außendarstellung der
Stadtregionen, zum anderen eine regionale Verantwortlichkeit für Aufgaben, welche für die gesamte
Region von Bedeutung sind. In der Außendarstellung müssen die Regionen den immer schärferen
Standortwettbewerb mit dem gesamten Potenzial an Attraktivitäten aller Kommunen bestehen. Hier
spielen z.B. die Qualitäten der City mit oberzentralen Funktionen der Kernstadt ebenso eine Rolle wie
attraktive Wohnstandorte in den kleineren Kommunen sowie die Freizeitqualität der gesamten Region
(PRIEBS 1999, S.620).
4
Der Deutsche Städtetag ist der größte kommunale Spitzenverband in Deutschland. Er vertritt die Interessen aller kreisfreien und der
meisten kreisangehörigen Städte. In ihm haben sich über 5.700 Städte und Gemeinden mit insgesamt 51 Millionen Einwohnern
zusammengeschlossen.
KAPITEL II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
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,,Gerade vor diesem Hintergrund macht die (z.T. ruinöse) Konkurrenz einzelner Standortgemeinden
offenkundig wenig Sinn, da es in Wirklichkeit um einen Wettbewerb von Standorträumen, sprich
Regionen
5
geht" (DANIELZYK 1999, S.578).
KOOPERATION
KOORDINATION
KONSULTATION
INFORMATION
KOOPERATION
KOORDINATION
KONSULTATION
INFORMATION
Kommune
A
Kommune
B
Kommune
C
Kommune
D
Konkurrenz-Wettbewerb um Standortgunst
Region
1
Region
2
Konkurrenz-Wettbewerb um Standortgunst
Kooperation bildet Region
Region stärkt
Wettbewerbsposition
KOOPERATION
KOORDINATION
KONSULTATION
INFORMATION
KOOPERATION
KOORDINATION
KONSULTATION
INFORMATION
KOOPERATION
KOORDINATION
KONSULTATION
INFORMATION
KOOPERATION
KOORDINATION
KONSULTATION
INFORMATION
Kommune
A
Kommune
B
Kommune
C
Kommune
D
Konkurrenz-Wettbewerb um Standortgunst
Region
1
Region
2
Konkurrenz-Wettbewerb um Standortgunst
Kooperation bildet Region
Region stärkt
Wettbewerbsposition
Abbildung 2: Interaktion zwischen Kommunen und Regionen.
Quelle: BERGMANN / JAKUBOWSKI 2001, S.469, verändert. Eigene Darstellung.
In der wissenschaftlichen Diskussion besteht diesbezüglich Konsens:
,,Im großräumigen Standortwettbewerb zählen immer weniger einzelne Standorte. Gefragt ist die
Bündelung der Kräfte in einem regionalen Profil oder in einer interkommunalen Allianz.
Kirchturmdenken verschenkt Wachstumschancen" (DEUTSCHES SEMINAR FÜR STÄDTEBAU
UND WIRTSCHAFT, Info-Brief März 2002).
5
Obwohl der Kategorie ´Region´ keine einheitlichen Aussagen hinsichtlich Größe, Funktion, Struktur oder Organisation zugrunde liegen,
ist eine Renaissance des Begriffs in der aktuellen wissenschaftlichen Diskussion unübersehbar.
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Jahr
- 2003
- ISBN (eBook)
- 9783832471460
- ISBN (Paperback)
- 9783838671468
- DOI
- 10.3239/9783832471460
- Dateigröße
- 2.3 MB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Universität Stuttgart – Geo- und Biowissenschaften, Geographisches Institut
- Erscheinungsdatum
- 2003 (August)
- Note
- 1,3
- Schlagworte
- stadtentwicklungspolitik stadtenwicklungsplanung kommunalpolitik regionalpolitik raumplanung
