Die Wahl energiepolitischer Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien

Herhaus, Vera

Die Wahl energiepolitischer Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien

Eine vergleichende Analyse ihrer Ursachen in Großbritannien, den Niederlanden und der Bundesrepublik Deutschland

von Vera Herhaus (Autor:in)

Energiewissenschaften

Zusammenfassung

Inhaltsangabe:Gang der Untersuchung:
Im Folgenden wird zunächst der Bezugsrahmen entwickelt, mit Hilfe dessen die Länder analysiert werden (vgl. Kap. 1). Anschließend wird die Theorie der implementierten Instrumente erläutert (vgl. Kap. 2).
Die drei folgenden Länderkapitel sind analog aufgebaut. In Kapitel 3 wird Deutschland und in Kapitel 4 Großbritannien untersucht, Kapitel 5 gilt den Niederlanden. Das Vorgehen geschieht nach folgendem Gliederungsschema: Zunächst werden die ökonomisch-technischen und politisch-institutionellen Rahmenbedingungen beschrieben, danach die Problemstruktur erläutert und anschließend die beteiligten Akteure vorgestellt. Abschließend erfolgen jeweils eine Prozessanalyse und eine thesenartige Zusammenfassung.
Die Diplomarbeit schließt mit einem Kapitel, in dem die Ergebnisse der Länderkapitel ausgewertet werden. Sie werden insbesondere auf ihre Verallgemeinerungsfähigkeit hin überprüft, um gegebenenfalls zu generellen Aussagen zu kommen, welche Faktoren ursächlich für die Instrumentenwahl sind (vgl. Kap. 6). Abschließend werden die gewählten Methoden auf ihren Erkenntnisgehalt hin kritisch hinterfragt und der Geltungsbereich der getroffenen Aussagen genannt, sowie der noch bestehende Forschungsbedarf aufgezeigt (vgl. Kap. 7).

Inhaltsverzeichnis:Inhaltsverzeichnis:
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis4
Abkürzungsverzeichnis5
Einleitung7
Bedeutung des Themas7
Fragestellung und Ziele der Arbeit9
Methodik10
Gliederung der Arbeit12
1.Ansatz13
1.1Forschungsstandanalyse13
1.2Der analytische Bezugsrahmen16
1.2.1Rahmenbedingungen18
1.2.2Problemstruktur19
1.2.3Akteure21
1.3Zusammenfassung23
2.Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien24
2.1Bewertungskriterien24
2.2Die Modelle im Überblick25
2.2.1Das Ausschreibungsmodell25
2.2.2Das Quotenmodell26
2.2.3Die Einspeisevergütung27
2.3Vergleich der Instrumente27
2.4Zusammenfassung28
3.Die Förderinstrumente in Deutschland29
3.1Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen29
3.1.1Definition und Potentiale erneuerbarer Energien in Deutschland29
3.1.2Entwicklung der erneuerbaren Energien30
3.1.3Stromerzeugung und Verbrauch32
3.1.4Struktur der Stromwirtschaft34
3.2Politische-institutionelle Rahmenbedingungen36
3.2.1Staatsstruktur36
3.2.2Partizipation und Interessenvermittlung37
3.2.3Kompetenzverteilung in der Energiepolitik38
3.3Problemstruktur38
3.3.1Problemdruck38
3.3.2Restriktionen40
3.4Akteure42
3.4.1Politische Akteure42
3.4.2Wirtschaftliche […]

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

ID 7017

Herhaus, Vera: Die Wahl energiepolitischer Instrumente zur Förderung erneuerbarer

Energien - Eine vergleichende Analyse ihrer Ursachen in Großbritannien, den

Niederlanden und der Bundesrepublik Deutschland

Hamburg: Diplomica GmbH, 2003

Zugl.: Fachhochschule Südwestfalen, Universität, Diplomarbeit, 2003

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Diplomica GmbH

http://www.diplom.de, Hamburg 2003

Printed in Germany

Inhaltsverzeichnis

Inhaltsverzeichnis

Abbildungs-und Tabellenverzeichnis ...5

Abkürzungsverzeichnis...6

Einleitung...8

Bedeutung des Themas ...8

Fragestellung und Ziele der Arbeit ...10

Methodik...12

Gliederung der Arbeit ...13

1 Ansatz...15

1.1 Forschungsstandanalyse...15

1.2 Der analytische Bezugsrahmen...18

1.2.1 Rahmenbedingungen...20

1.2.2 Problemstruktur ...21

1.2.3 Akteure...23

1.3 Zusammenfassung ...25

2 Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien...26

2.1 Bewertungskriterien...26

2.2 Die Modelle im Überblick ...27

2.2.1 Das Ausschreibungsmodell...27

2.2.2 Das Quotenmodell ...28

2.2.3 Die Einspeisevergütung ...29

2.3 Vergleich der Instrumente...29

2.4 Zusammenfassung ...30

3 Die Förderinstrumente in Deutschland ...31

3.1 Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen...31

3.1.1 Definition und Potentiale erneuerbarer Energien in Deutschland ...31

3.1.2 Entwicklung der erneuerbaren Energien...32

3.1.3 Stromerzeugung und Verbrauch ...34

3.1.4 Struktur der Stromwirtschaft ...36

3.2 Politische-institutionelle Rahmenbedingungen ...38

3.2.1 Staatsstruktur ...38

3.2.2 Partizipation und Interessenvermittlung ...39

3.2.3 Kompetenzverteilung in der Energiepolitik...40

3.3 Problemstruktur ...40

3.3.1 Problemdruck...40

Inhaltsverzeichnis

3.3.2 Restriktionen...42

3.4 Akteure...44

3.4.1 Politische Akteure...44

3.4.2 Wirtschaftliche Akteure ...45

3.4.3 Gesellschaftliche Akteure ...47

3.5 Prozessanalyse ...47

3.5.1 Situation vor der gesetzlichen Regelung der Einspeisevergütung...47

3.5.2 Einspeisevergütung im Stromeinspeisegesetz (1990-1998) ...48

3.5.3 Einspeisevergütung im novellierten Stromeinspeisegesetz (1998-2000) ...49

3.5.4 Einspeisevergütung im Erneuerbare-Energien-Gesetz (ab 2000)...49

3.6 Zusammenfassung ...50

4 Die Förderinstrumente in Großbritannien...53

4.1 Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen...53

4.1.1 Definition und Potentiale erneuerbarer Energien in Großbritannien...53

4.1.2 Entwicklung der erneuerbaren Energien...54

4.1.3 Stromerzeugung und Verbrauch ...56

4.1.4 Struktur der Stromwirtschaft ...58

4.2 Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen ...60

4.2.1 Staatsstruktur ...60

4.2.2 Partizipation und Interessenvermittlung ...61

4.2.3 Kompetenzverteilung in der Energiepolitik...61

4.3 Problemstruktur ...62

4.3.1 Problemdruck...62

4.3.2 Restriktionen...64

4.4 Akteure...65

4.4.1 Politische Akteure...65

4.4.2 Wirtschaftliche Akteure ...67

4.4.3 Gesellschaftliche Akteure ...68

4.5 Prozessanalyse ...69

4.5.1 Situation vor Einführung des Ausschreibungsmodells...69

4.5.2 Ausschreibungssystem der Non Fossil Fuel Obligation (1990-1998) ...69

4.5.3 Übergang zum Quotenmodell Renewable Obligation (ab 2002)...72

4.6 Zusammenfassung ...74

5 Die Förderinstrumente in den Niederlanden ...76

5.1 Ökonomische und technische Rahmenbedingungen ...76

5.1.1 Definition und Potential erneuerbarer Energien in den Niederlanden...76

5.1.2 Entwicklung der erneuerbaren Energien...77

5.1.3 Stromerzeugung und Verbrauch ...79

5.1.4 Struktur der Stromwirtschaft ...81

Inhaltsverzeichnis

5.2 Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen ...83

5.2.1 Staatsstruktur ...83

5.2.2 Partizipation und Interessenvermittlung ...84

5.2.3 Kompetenzverteilung in der Energiepolitik...84

5.3 Problemstruktur ...84

5.3.1 Problemdruck...84

5.3.2 Restriktionen...87

5.4 Akteure...88

5.4.1 Politische Akteure...88

5.4.2 Wirtschaftliche Akteure ...89

5.4.3 Gesellschaftliche Akteure ...90

5.5 Prozessanalyse ...91

5.5.1 Freiwillige Vereinbarungen in Umweltplänen ...91

5.5.2 Quotenmodell mit Grüne-Label-System (1998-2000)...92

5.5.3 Übergang zum Quotenmodell mit Grüne-Zertifikate-System (ab 2001)...93

5.6 Zusammenfassung ...96

6 Vergleich der Ergebnisse...98

6.1 Ökonomisch-technische Rahmenbedingungen...98

6.2 Politisch-institutionelle Rahmenbedingungen ...100

6.3 Problemstruktur ...102

6.4 Akteure...105

6.5 Ursachen für die Wahl der energiepolitischen Instrumente in Deutschland,

Großbritannien und den Niederlanden ...107

6.6 Ansätze zur Verallgemeinerung der Aussagen ...110

7 Zusammenfassung und Ausblick...114

8 Literaturverzeichnis ...116

Abbildungs- und Tabellenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1-1: Beziehung der Variablen ...20

Abb. 1-2: Stakeholder Interessen bei der Ausgestaltung von EE-Förderinstrumenten...25

Abb. 3-1: Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (TWh) in Deutschland und ihr

Anteil an der Gesamtstromerzeugung (%) ...32

Abb. 3-2: Stromnachfrage verschiedener Sektoren in Deutschland im Jahr 2000...36

Abb. 4-1: Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (TWh) in Großbritannien und ihr

Anteil an der Gesamtstromerzeugung (%)...54

Abb. 4-2: Stromnachfrage verschiedener Sektoren in Großbritannien im Jahr 2001 ...58

Abb. 5-1: Stromerzeugung aus erneuerbaren Energien (TWh) in den Niederlanden und

ihr Anteil an der Gesamtstromerzeugung (%) ...77

Abb. 5-2: Stromnachfrage verschiedener Sektoren in den Niederlanden im Jahr 1998 ..81

Tabellenverzeichnis

Tab. 0-1: Ausgewählte Wirtschaftsdaten für Deutschland, Großbritannien und die

Niederlande...13

Tab. 3-1: Energiebilanz Deutschland ...35

Tab. 4-1: Energiebilanz Großbritannien...57

Tab. 5-1: Energiebilanz Niederlande...80

Abkürzungsverzeichnis

AER

Algemene Energieraad

BDI

Bundesverband der deutschen Industrie

BGBl

Bundesgesetzblatt

BIP

Bruttoinlandsprodukt

BMWi

Bundesministerium für Wirtschaft

BMU

Bundesministerium für Umweltschutz, Naturschutz und Reaktorsi-

cherheit

BVG

Bundesverfassungsgericht

BWEA

British Wind Energy Association

CBI

Confederation of British Industry

CEGB

Central Electricity Generating Board

CDA

Christen Democratische Appél

CDU

Christliche Demokratische Union Deutschlands

Kohlendioxid

CSU

Christlich Soziale Union

D`66

Democraten 66

DEFRA

Department for the Environment, Food and Rural Affairs

DEWI

Deutsches Windenergie Institut

Deutsche

Mark

DLR

Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt

DTI

Department of Trade and Industry

DTLR

Department of Transport, Local Government and the Regions

European Commission

ECN

Energieoderzoek Centrum Nederland

Erneuerbare Energien

EEG

Erneuerbare-Energien-Gesetz

Europäische Gemeinschaft

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

EnBW

Energie Baden-Württemberg

EnWG

Energiewirtschaftsgesetz

Europäisches Parlament

EPSRC

Engineering and Physical Sciences Research Council

Europäische Union

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EVU

Energieversorgungsunternehmen

EWI

Energiewirtschaftliches Institut an der Universität Köln

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

FDP

Freie Demokratische Partei

FFL

Fossil Fuel Levy

Grundgesetz

GuD

Gas und Dampf (Kraftwerk)

Gigawatt (10

Watt)

IEA

International Energy Agency

IG Bergbau

Industriegewerkschaft Bergbau

Kilowatt (10

Watt)

KWK

Kraft-Wärme-Kopplung

LPF

Liste Pim Fortuyn

MAP

Milieu-Actieplan

Minez

Ministerie van Economische Zaken

Abkürzungsverzeichnis

Mio.

Million

Mrd.

Milliarde

Megawatt (10

Watt)

NABU

Naturschutzbund Deutschland

NETA

New Electricity Trading Arrangements

NFFO

Non Fossil Fuel Obligation

NGC

National Grid Company

NGOs

Nichtregierungsorganisationen

Novem

Netherlands agency for energy and the environment

OECD

Organisation for Economic Co-Operation and Development

OFFER

Office of Electricity Regulation

Ofgem

Office of Gas and Electricity Markets

o. V.

ohne Verfasser

Pence

PIU

Performance and Innovation Unit

Pfennig

Photovoltaik

PvdA

Partij van de Arbeid

PVE

Platform Versnelling Energieliberalisering

RECS

Renewable Energy Certificate System

REB

Regulerende Energie Belasting

Renewable Obligation

RPA

Renewable Power Association

Rechtssache

RWE

Rheinisch-westfälische-Elektrizitätswerke AG

SEP

Samenwerkende Elektriciteits Producenten

SER

Sozialwirtschaftlicher

Rat

SFV

Solarenergieförderverein

SKE

Steinkohleäquivalent

SPD

Sozialdemokratische Partei Deutschlands

StrEinspG

Stromeinspeisegesetz

SPRU

Science and Technology Policy Research Unit

toe

tonnes oil equivalent

Terrawatt (10

Watt)

UBA

Umweltbundesamt

VAMIL

Voluntary Depreciation on Environmental Investment

VDEW

Vereinigung deutscher Elektrizitätswerke

VIK

Verband der industriellen Energie- und Kraftwirtschaft

VDN

Verband deutscher Netzbetreiber

VROM

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu-

beheer

VVD

Verenigung voor Vrijheid en Democratie

WWF

World Wide Fund for Nature

Wuppertal Institut

ZEW

Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung

Einleitung

In der vorliegenden Arbeit wird untersucht, welche Instrumente zur Förderung erneuerba-

rer Energien in verschiedenen europäischen Ländern gewählt wurden, um den Anteil der

erneuerbaren Energien an der Stromerzeugung zu erhöhen. Dabei liegt der Fokus auf den

Gründen, die sich für die Wahl eines Förderinstruments - aus einer Reihe von möglichen

Instrumenten - finden lassen. Es wird die These vertreten, dass es Faktoren gibt, die die

Instrumentenwahl beeinflussen. Da ein Zeitraum von über zehn Jahren betrachtet wird

(1990-2002) ist auch relevant, ob die Entscheidung für ein Instrument Bestand hatte, oder

ob im Laufe der Jahre ein anderes Instrument gewählt wurde und welche Gründe sich dafür

finden lassen.

Bedeutung des Themas

Politische Akteure sehen sich zunehmend vor die Frage gestellt, mit welchen Strategien sie

dem weltweit wachsenden Energiebedarf und den damit verbundenen Folgeproblemen

begegnen können, insbesondere dem Anstieg der CO

-Konzentration in der Atmosphäre

und der Endlichkeit fossiler Brennstoffe. Von den energiebedingten CO

-Emissionen im

Jahr 1999 in Deutschland in Höhe von 833 Mio. t entfielen 43 % (357 Mio. t) auf den Be-

reich Energieerzeugung und -umwandlung, 22 % auf den Bereich Transport und Verkehr

und ca. 15 % auf die privaten Haushalte; die restlichen 21 % verteilen sich auf Industrie,

Handel, Dienstleistungen und Gewerbe (vgl. BMW

2001b:74). Da die Energieerzeugung

und -umwandlung für den größten Teil der CO

-Emissionen verantwortlich ist, erscheint es

sinnvoll, hier mit Einsparmaßnahmen anzusetzen. Dafür gibt es mehrere Optionen: Die

meistdiskutierten sind Energieeinspar- und Energieeffizienzstrategien sowie der Einsatz

von erneuerbaren Energien (EE)

. Regenerative Energien zu fördern ist unter rein volks-

wirtschaftlichen Gesichtspunkten (Wohlfahrtssteigerung gemessen am Bruttoinlandspro-

dukt) oft nicht der kostengünstigste Weg (vgl. D

ÜNGEN

1993:42), aber angesichts der end-

lichen fossilen Ressourcen wird langfristig ein Übergang zu einem neuen Energiesystem

unausweichlich sein. Daher werden die EE seit einigen Jahren langsam in den Markt einge-

führt, um einen radikalen Wechsel bei der Energieversorgung in einigen Jahrzehnten zu

vermeiden.

Unter EE werden im folgenden Wind- und Wasserkraft, solare Strahlungsenergie, Geothermie, Biomasse,

sowie Deponie-, Klär- und Grubengas verstanden, analog zu §1 Erneuerbare-Energien-Gesetz (vgl. EEG

2000). Für die betrachteten Länder gilt die jeweils vorgestellte nationale Definition von EE. Die Begriffe

regenerative Energien und alternative Energiequellen werden synonym verwendet.

Einleitung

Ein weiterer Grund für das Interesse politischer Entscheider, bereits jetzt EE zu fördern, ist

der erwartete strategische Vorteil der Länder im internationalen Wettbewerb, die bereits

Erfahrung mit diesen Technologien gewinnen und Industriezweige rund um EE aufbauen

konnten (vgl. E

SPEY

2001:13).

Im Folgenden werden nur Instrumente betrachtet, die zur Erhöhung des Anteils der EE an

der Stromerzeugung und des Stromverbrauchs eingesetzt werden. Instrumente, die den

Einsatz regenerativer Energieträger wie z. B. Geothermie oder Solarthermie zur Wärmeer-

zeugung vorantreiben, spielen in der Analyse keine Rolle. Zunächst ist relevant, welche

supranationalen, in diesem Fall europäischen, Vorgaben zur Förderung der EE existieren.

Die Europäische Union (EU) bezeichnet die Förderung der EE als wesentlichen Baustein

ihrer Energie- und Klimapolitik. 1996 stieß die Europäische Kommission (EC) mit einem

Grünbuch die Diskussion über eine europaweit einheitliche Förderregelung an, ein Jahr

später fasste sie die Vorschläge in einem Weißbuch zusammen (vgl. EC 1996, EC 1997).

Als Ergebnis wurde 2001 die Richtlinie zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerba-

ren Energien im Elektrizitätsbinnenmarkt erlassen, die bis Oktober 2003 in den Mitglieds-

staaten umgesetzt sein muss (vgl. Richtlinie 2001/77/EG). Die Union und die Mitgliedstaa-

ten sind sich einig in ihrem Bestreben, erneuerbare Energien zu fördern, da ,,deren Nut-

zung zum Umweltschutz und zur nachhaltigen Entwicklung beiträgt" (Richtlinie

2001/77/EG, Abs. 1). Darüber hinaus wird erwartet, dass sich Beschäftigungsmöglichkei-

ten auf lokaler Ebene ergeben, die sich auf den sozialen Zusammenhalt positiv auswirken,

dass die Nutzung erneuerbarer Energien zur Versorgungssicherheit beiträgt und die Vor-

aussetzungen dafür schafft, dass die Zielvorgaben von Kyoto rascher erreicht werden (vgl.

Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 1).

Die Forderung, erneuerbare Energieträger vermehrt einzusetzen, begründet die EC mit

mehreren Argumenten, neben dem geringeren CO

-Ausstoß insbesondere auch mit dem

energiepolitischen Ziel der Versorgungssicherheit. Sie kommt zu dem Schluss, dass ,,nur

mit Hilfe effizienter Technologien zur Nutzung erneuerbarer Energien (...) der Tendenz zu

einer immer größeren Energieabhängigkeit Einhalt geboten werden

[

kann

]

" (EC 2001:22).

Mittelfristig sind die erneuerbaren Energiequellen die einzigen Energieträger, bei denen

die EU unter den gegebenen Umständen einen gewissen Handlungsspielraum zur Vergrö-

ßerung des Angebots hat. Alle verfügbaren Öl-, Gas- und Kohlevorkommen sind weitge-

hend erschlossen, neue Funde bedeutenden Ausmaßes werden nicht erwartet (vgl. EC

2001:45). Das Ziel der EC lautet, den Anteil der EE an der Primärenergienutzung auf 12 %

und an der Stromerzeugung auf 22 % bis zum Jahre 2010 zu erhöhen (vgl. EC 2001:5). Im

Einleitung

Jahr 2001 trugen die EE insgesamt 14 % zur Stromproduktion in der EU bei (vgl. S

TIF-

TUNG

NERGIEFORSCHUNG

ADEN

-W

ÜRTTEMBERG

2001:I-234).

Fragestellung und Ziele der Arbeit

Dass Förderinstrumente eingesetzt werden müssen, um EE wirtschaftlich attraktiver zu

machen und die oben genannten Ziele erreichen zu können, wird in der EU nicht ange-

zweifelt (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 1). Innerhalb der Mitgliedsländer sind jedoch

individuelle Förderregelungen in verschiedenen Ausprägungen und Kombinationen umge-

setzt worden. In der Literatur wird diskutiert, ob die nationalen Fördermaßnahmen beibe-

halten oder ob diese Regelungen nach einer angemessenen Übergangszeit harmonisiert

werden sollten, um einen funktionierenden Elektrizitätsbinnenmarkt zu gewährleisten (vgl.

ARSTENS

1999:188 sowie F

ALKE

2002:100). Eine Harmonisierung der Förderregelungen

auf lange Sicht wird für unerlässlich gehalten, da sonst Kompatibilitätsprobleme im inter-

nationalen Verbund bestehen bleiben (vgl. M

ADLENER

TAGL

2001:53 sowie K

ÜHN ET AL

1999:14).

Im Wettbewerb der Fördersysteme scheint innerhalb des sich entwickelnden Elektrizitäts-

binnenmarktes der EU noch kein Favorit gefunden zu sein. Zwar startete 1996 das Europä-

ische Parlament eine Initiative zur Durchsetzung einer europäischen Einspeisevergütung,

die aber genauso scheiterte wie der inoffizielle Richtlinienentwurf der EC im Jahr 1998,

der die Einführung einer europaweiten Quotenregelung vorsah (vgl. B

USCH

2003:16-17).

In der Erläuterung zur Richtlinie zur Förderung der Stromerzeugung aus EE wird betont,

dass die ,,auf nationaler Ebene unterschiedliche

[

]

Systeme zur Unterstützung erneuerbarer

Energiequellen; hierzu zählen grüne Zertifikate, Investitionsbeihilfen, Steuerbefreiungen

oder -erleichterungen, Steuererstattungen und direkte Preisstützungssysteme" zunächst

weiterexistieren sollen (Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 14). Für die Entscheidung über einen

Gemeinschaftsrahmen sei es in Anbetracht der begrenzten Erfahrung mit den einzelstaatli-

chen Systemen noch zu früh (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 15). Die EC stellt für 2005

in Aussicht, gleichzeitig mit der Vorlage des Berichts über die bisherigen Erfahrungen

auch einen Vorschlag für die Schaffung eines gemeinschaftlichen Rahmens zu unterbreiten

(vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Art. 4, Abs. 2). In Abs. 16 wird zur Entscheidung über einen

Gemeinschaftsrahmen ausgeführt: ,,Dieser Vorschlag sollte zur Erfüllung der nationalen

Richtziele beitragen, mit den Prinzipien des Elektrizitätsbinnenmarktes vereinbar sein, den

Besonderheiten der verschiedenen erneuerbaren Energiequellen und den unterschiedlichen

Technologien wie auch den geografischen Unterschieden Rechnung tragen. Er sollte ferner

Einleitung

die Nutzung erneuerbarer Energiequellen wirksam begünstigen und einfach sowie mög-

lichst effizient, insbesondere kosteneffizient, sein" (Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 16).

USCH

sieht in dieser Formulierung eine implizite Bevorzugung des Quotenmodells mit

Zertifikatehandel aufgrund der Kriterien der Wettbewerbs- und Marktkonformität. Er er-

klärt diese Präferenz durch die Kompatibilität dieses EE-Quotensystems mit einem System

handelbarer Emissionszertifikate (vgl. B

USCH

2003:18-19).

Diese Arbeit will keinen Beitrag zur Diskussion leisten, welches Förderinstrument sich als

gesamteuropäisches empfiehlt. Vielmehr wird untersucht, warum sich nicht alle Länder in

Europa trotz der gleichen Herausforderung Erhöhung des Anteils der EE an der Stromer-

zeugung für das gleiche Instrument entschieden haben und die EU nun vor der Aufgabe

steht, die Regelungen zu harmonisieren. Daher steht im Mittelpunkt dieser Diplomarbeit

die Analyse der Ursachen für die Wahl von unterschiedlichen Fördermaßnahmen in drei

EU-Mitgliedsländern. Aus einer Beobachterperspektive heraus wird der Frage nachgegan-

gen werden, warum ein Fördermodell gewählt wurde und sich eventuell gegen alternative

Ansätze durchsetzen konnte.

Die hier durchgeführte Analyse beschränkt sich nicht auf den Prozess der Instrumenten-

wahl, sondern stellt Ausgangssituation und Rahmenbedingungen in den Ländern vor.

Bereits die Organisation for Economic Co-Operation and Development (OECD) stellte in

ihrem Bericht zum Stand der umweltökonomischen Instrumentendiskussion fest: ,,Much of

the original debate on economic instruments had remained too remote from the realities of

economic process and the policy arena. A more pragmatic approach

[

...

]

should recognize

that differences in policy context and historical backgrounds and in operational elements

related to the implementation are involved" (OECD 1994:35). Bestimmt danach die Struk-

tur der Energiewirtschaft, welches Instrument eingesetzt wird, oder sind eher die nationa-

len Klimaschutz- und EE-Ausbauziele entscheidend? Setzt sich bei der Entscheidung ein

bestimmter Akteur durch? Sind Unterschiede in den Ausgangsbedingungen erkennbar, die

zur Wahl unterschiedlicher Instrumente geführt haben? Diesen Fragen wird in der Länder-

analyse nachgegangen.

Neben den Instrumenten zur Förderung der EE, die in dieser Arbeit genauer beleuchtet

werden, gibt es andere Instrumente wie planerische, kooperative und auf Informationsver-

besserung ausgerichtete Mittel. Sie werden nicht gesondert betrachtet, sind jedoch beson-

ders als Ergänzung der ausgewählten Instrumente denkbar (vgl. G

AWEL

1999:11-13).

Einleitung

Methodik

Zur Beantwortung der oben aufgeworfenen Fragen werden die Entscheidungsprozesse in

den drei EU-Ländern Deutschland, Großbritannien und Niederlande betrachtet, die jeweils

verschiedene Regelungen implementiert haben. Zu diesem Zweck wird eine vergleichende

Policy-Analyse durchgeführt, d. h. die inhaltliche Dimension von Politik, insbesondere ihr

Beitrag zur Problemlösung untersucht (vgl. S

CHMIDT

1997 sowie

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:49-68). ,,Es geht bei der Policy-Analyse also nicht um das politische System im all-

gemeinen und politische Prozesse im besonderen, sondern um die konkrete Staatstätigkeit

in einem speziellen Politikfeld", hier dem der EE-Förderpolitik (J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:49). Der Vergleich verläuft unter Betrachtung bestimmter Variablen sowohl entlang

eines historischen Längsschnitts in einem Land wie mit Hilfe eines Querschnitts, d. h. einer

Betrachtung der Variablen zu einem bestimmten Zeitpunkt in allen Ländern (vgl. S

CHMIDT

1997:220).

Angesichts der Liberalisierung der Energiewirtschaft und der europäischen Vorgaben für

die Förderung der EE stehen alle drei Länder vor den gleichen Herausforderungen, haben

sich aber für den Einsatz von unterschiedlichen Instrumenten entschieden. Die Einspeise-

vergütung wurde in der Bundesrepublik Deutschland umgesetzt und weiterentwickelt. Die

Regierung der Niederlande hat zunächst auf freiwillige Vereinbarungen mit der Energie-

wirtschaft gesetzt und später ein freiwilliges Quotenmodell mit Zertifikatehandel imple-

mentiert. Mit dem Ausschreibungsverfahren wurde in Großbritannien nicht-fossile Ener-

gieerzeugung gefördert, bis die britische Regierung zu einer verpflichtenden Quotenrege-

lung für EE überging.

Bei der Auswahl der Länder waren folgende Gesichtspunkte relevant:

Die Länder müssen unterschiedliche Instrumente implementiert haben.

Die zu vergleichenden Länder dürfen keine großen Unterschiede aufweisen hinsicht-

lich der als konstant betrachteten Variablen wie allgemeine Wirtschaftsstruktur, Klima-

und Kulturregionen.

Die Varianzen der als signifikant betrachteten Faktoren müssen dagegen möglichst

groß sein. Dies sind insbesondere institutionelle Merkmale des politischen Systems wie

Dezentralisation und Partizipation oder die Eigenschaften eines Policy-Bereichs, z. B.

Struktur und Zahl der Unternehmen auf dem Energiemarkt (vgl. R

IEDER

1998:49).

Die drei ausgewählten Länder werden innerhalb Europas bei der Diskussion um verschie-

dene Instrumententypen als Beispiele genannt. Da es sich um europäische Demokratien

handelt, sind Unterschiede hinsichtlich der Gesellschaftsstruktur und der demokratischen

Einleitung

Ordnung kaum auszumachen. Weiterhin zeichnen sich die marktwirtschaftlich organisier-

ten Industrieländer durch ähnliche wirtschaftliche Rahmendaten wie Bruttoinlandsprodukt

je Einwohner und Primärenergieverbrauch pro Kopf aus. Signifikante Unterschiede erge-

ben sich dagegen bei der Importabhängigkeit (vgl. Tab. 0-1). Die Importabhängigkeit

drückt aus, welcher Anteil der eingesetzten Primärenergieträger importiert wird; ein nega-

tiver Wert weist auf einen Exportüberschuss hin.

Tab. 0-1:

Ausgewählte Wirtschaftsdaten für Deutschland, Großbritannien und

die Niederlande

Zahlen von 2000

Deutsch-

land

Groß-

britannien

Nieder-

lande

Einwohnerzahl (in Mio.)

82,2

59,7

15,9

Arbeitslosenrate (in %)

7,9

5,4

2,8

Bruttoinlandsprodukt je Einwohner (umgerechnet

mit Kaufkraftparitäten, EU=100)

105 102 115

Reale Veränderung BIP (in % zum Vorjahr)

0,6

2,2

1,1

Primärenergieverbrauch (in Mio. t Steinkohleäqui-

valent (SKE))

337,1 230 75,6

Primärenergieverbrauch pro Kopf (in t SKE )

4,1

3,9

4,8

Importabhängigkeit (in %)

59,5

-17,1

38,5

Quelle: eigene Darstellung (vgl. EC 2002:14-16, 40)

Gliederung der Arbeit

Im Folgenden wird zunächst der Bezugsrahmen entwickelt, mit Hilfe dessen die Länder

analysiert werden (vgl. Kap. 1). Anschließend wird die Theorie der implementierten In-

strumente erläutert (vgl. Kap. 2).

Die drei folgenden Länderkapitel sind analog aufgebaut. In Kapitel 3 wird Deutschland

und in Kapitel 4 Großbritannien untersucht, Kapitel 5 gilt den Niederlanden. Das Vorgehen

geschieht nach folgendem Gliederungsschema: Zunächst werden die ökonomisch-

technischen und politisch-institutionellen Rahmenbedingungen beschrieben, danach die

Problemstruktur erläutert und anschließend die beteiligten Akteure vorgestellt. Abschlie-

ßend erfolgen jeweils eine Prozessanalyse und eine thesenartige Zusammenfassung.

Die Diplomarbeit schließt mit einem Kapitel, in dem die Ergebnisse der Länderkapitel

ausgewertet werden. Sie werden insbesondere auf ihre Verallgemeinerungsfähigkeit hin

Einleitung

überprüft, um gegebenenfalls zu generellen Aussagen zu kommen, welche Faktoren ur-

sächlich für die Instrumentenwahl sind (vgl. Kap. 6). Abschließend werden die gewählten

Methoden auf ihren Erkenntnisgehalt hin kritisch hinterfragt und der Geltungsbereich der

getroffenen Aussagen genannt, sowie der noch bestehende Forschungsbedarf aufgezeigt

(vgl. Kap. 7).

1 Ansatz

In diesem Kapitel steht die Frage im Vordergrund, auf welche Ursachen die Wahl ver-

schiedener energiepolitischer Instrumente zurückzuführen ist. Zu diesem Zweck wird zu-

nächst eine Forschungsstandanalyse durchgeführt, um herauszufinden, welche Modelle zur

Instrumentenwahl existieren (vgl. Kap 1.1). Daran anschließend wird aus den Ergebnissen

der Literaturanalyse ein analytischer Bezugsrahmen entwickelt (vgl. Kap. 1.2). Dieser Be-

zugsrahmen wird in den folgenden Kapiteln auf den Entscheidungsprozess in drei Ländern

Deutschland, Großbritannien und Niederlande angewandt.

1.1 Forschungsstandanalyse

In den 60-er Jahren war das Modell von Easton verbreitet, der zwischen politischem Input

und politischem Output eine ,,black box" sah, in der die Prozesse, die zu einem bestimmten

Ergebnis führen, verborgen sind (vgl. H

EINELT

1993:307). L

OWI

s provokante These, ,,poli-

cies determine politics" (L

OWI

1972:299, zitiert in H

EINELT

1993:307), gab Anlass, sich

mit den Abläufen innerhalb der black box zu beschäftigen und den Fokus auf die Politik-

und Problemlösungsprozesse zu richten. Bei der Analyse der Problemlösungsprozesse wird

in einigen Theorien der Wahl der Instrumente, mit denen die Probleme angegangen werden

sollen, große Bedeutung zugemessen. Während man früher davon ausging, ein Instrument

reiche aus, um das Ziel zu erreichen, wird heute vermehrt auf einen Policy-Mix, also den

Einsatz mehrerer sich ergänzender Instrumente, gesetzt (vgl. G

AWEL

1999:11-13). Auch in

den betrachteten Ländern sind überall veschiedene Fördermaßnahmen implementiert.

Im Folgenden werden einige Theorien der Instrumentenwahl vorgestellt: Die einfachste

Erklärung für die Wahl von Policy-Instrumenten stammt von Wohlfahrtsökonomen, die die

These vertreten, es werde das Instrument gewählt, welches das Marktversagen am besten

behebe (vgl. H

OWLETT

AMESH

1993:247). Andere Ökonomen, z. B. Buchanan, erklären

die Instrumentenwahl mit der Public-Choice-Theorie: Sie kommen zu dem Ergebnis, dass

die Instrumente gewählt werden, die den Nutzen auf wenige einflussreiche Akteure kon-

zentrieren und die Kosten auf die gesamte Bevölkerung verteilen (vgl. H

OWLETT

AMESH

1993:248). Politikwissenschaftler dagegen geben zu bedenken, dass es bei der Instrumen-

tenwahl nicht so rational zugeht und andere Faktoren sozialer, politischer und kognitiver

Art Einfluss auf die Entscheidung haben (vgl. T

ÖLLER

2002:26). Sie entwarfen komplexere

Modelle, um den Policy-Output zu erklären. Der Ansatz des Policy-Cycle (auch Phasen-

heuristik genannt) ist der älteste Versuch, politische Prozesse mit einem einheitlichen Kon-

zept zu analysieren. Er ist noch stark vom Bild des ,,homo oeconomicus", dem rational und

1 Ansatz

ökonomisch kalkulierenden Menschen, beeinflusst (vgl. W

INDHOFF

-H

ÉRITIER

1993:249).

Die Zerlegung von politischen Abläufen in die vier Phasen Problemdefinition, Politikfor-

mulierung, Implementation und Evaluation fand breite Verwendung in der Politikwissen-

schaft. Allerdings wurde kritisiert, dass die vier Phasen in der Realität nicht getrennt nach-

einander abliefen (vgl. W

INDHOFF

-H

ÉRITIER

1993:249) und die kausalen Zusammenhänge

zwischen diesen Phasen nicht theoretisch fundiert seien (vgl. S

ABATIER

1993:118-119).

Trotz dieser Kritik ist das Policy-Cycle-Modell das Basismodell für Policy-Analysen. Vie-

le andere Theorien setzen an einzelnen Phasen des Modells an. So ist das Modell der Ad-

vocacy-Koalitionen von Sabatier aus Überlegungen hervorgegangen, wie und von wem

Themen definiert und formuliert werden und auf die politische Tagesordnung kommen

(vgl. H

OWLETT

AMESH

1993:249). Konzepte des Policy-Stils, u. a. von Richardson, set-

zen bei der Programmgenese und -gestaltung an und erklären unterschiedliche Problemlö-

sungsverfahren bei gleicher Problemlage mit national verschiedenen Politikstilen, die sich

aus den institutionellen Strukturen eines Landes und der politischen Kultur der Akteure

ergeben (vgl. J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:108 sowie R

IEDER

1998:24-25).

Neben dem Policy-Cycle-Modell gibt es Theorien von Politikwissenschaftlern, die auf die

Rahmenbedingungen, innerhalb derer eine Maßnahme umgesetzt wird, und die Charakte-

ristika der Politikinstrumente eingehen: Doern beschreibt die Entscheidung für ein Instru-

ment als Wahl aus einer Palette denkbarer Instrumente, die sich nach dem Grad der

Zwangsanwendung von staatlicher Seite zur Durchsetzung des Instruments unterscheiden.

In liberalen Demokratien wende der Staat zunächst das Instrument an, das die schwächste

Zwangsanwendung nach sich ziehe (vgl. H

OWLETT

AMESH

1993:250). Kritik an diesem

Ansatz kommt von W

OODSIDE

: ,,Die Vorstellung, daß Politiker und Verwaltungsbeamte

theoretisch aus einer ganzen Palette von Policy-Instrumenten wählen können, [ist] zwar

verlockend, berücksichtigt jedoch nicht, wie Entscheidungsfragen auf die Agenda gelan-

gen, verkennt, daß die Wahl von Instrumenten durch Ministerien und Behörden durch hoch

spezifizierte und rechtlich bestimmte Bedingungen geleitet werden, sowie, daß die Traditi-

on eines Politikfeldes es nahe legen kann, daß Probleme mithilfe spezifischer Instrumente

gelöst werden können" (W

OODSIDE

1986, zitiert in H

OWLETT

AMESH

1993:250-251).

Linder und Peters haben ein komplexeres Modell entworfen, das ebenfalls die Charakteris-

tika der Policy-Instrumente berücksichtigt, darüber hinaus aber noch andere Einflussfakto-

ren enthält. Sie unterscheiden Merkmale von Policy-Instrumenten in vier Kategorien: die

Ressourcenintensität, die Zielschärfe, das politische Risiko sowie den Grad der Restriktion

(vgl. H

OWLETT

AMESH

1993:254). Neben diesen Charakteristika der Instrumente halten

Linder und Peters Faktoren wie den Politikstil, die Intensität sozialer Konflikte und die

1 Ansatz

politische Kultur eines Landes für entscheidend für die Wahl eines bestimmten Instruments

(vgl. H

OWLETT

AMESH

1993:257-259). Als weitere Einflussfaktoren führen sie die Ak-

teure an, bei denen insbesondere ihre Anzahl und organisatorische Kultur zu beachten sei.

Außerdem seien der spezifische Kontext der Problemsituation und die subjektiven Präfe-

renzen der Entscheidungsträger relevant (vgl. H

OWLETT

AMESH

1993:254-255).

Ein neuer, modernerer Ansatz der Theorie der Instrumentenwahl ist die Berücksichtigung

des Policy-Lernens, also die Idee, dass die Entscheidungsträger aus der Anwendung von

Instrumenten in anderen Politikbereichen oder in der Vergangenheit Rückschlüsse auf die

nun zu treffende Wahl ziehen (vgl. S

ABATIER

1993:116-148).

Der Gedanke, dass Akteure von Vorreitern lernen, ist insbesondere bei Ländervergleichen

interessant. Schienen die politikwissenschaftlichen Modelle bisher nur geeignet, die In-

strumentenwahl in einem Land zu beschreiben, da eben gerade dem nationalen Politikstil

eine große Rolle zugeschrieben wurde, kann mit Hilfe der Idee des Policy-Lernens ein

Vergleich der Instrumentenwahl auf internationaler Ebene vorgenommen werden (vgl.

OWLETT

AMESH

1993:259). Da sich soziale und ökonomische Entwicklungen über nati-

onale Grenzen hinweg vollziehen, rufen sie ähnliche Probleme in unterschiedlichen Län-

dern hervor, die gelöst werden müssen. ,,Lernen von anderen bedeutet typischerweise, daß

entsprechende Programme, die in anderen Ländern existieren, geprüft werden, um das

Konzept für ein eigenes Programm zu entwerfen; dieses wird mit den Problemen existie-

render Programme verglichen, die Unzufriedenheit hervorgerufen haben; dann wird ein

Programm entwickelt, das zu gegebener Zeit politischen Entscheidern vorgelegt wird"

OWLETT

AMESH

1993:258). Das Konzept des Policy-Lernens spielt auch bei dem Ent-

scheidungsablauf der untersuchten Länder eine Rolle, insbesondere in der zweiten Hälfte

der 90-er Jahre bzw. Anfang des neuen Jahrtausends als die im eigenen Land umgesetzten

Fördermodelle evaluiert und mit dem Erfolg anderer Systeme im Ausland verglichen wur-

den.

In der Literatur werden auch Schwierigkeiten aufgezeigt, die bei der Analyse der Instru-

mentenwahl entstehen. So gelingt es nur selten, die getroffene Wahl für ein Instrument im

Nachhinein zu erklären, selbst wenn alle genannten Aspekte berücksichtigt werden. Die

Wahl des für geeignet erachteten Steuerungsinstruments läuft in der Praxis nicht modell-

theoretisch-rational ab. Die Vorstellung, dass zunächst eine Problemanalyse durchgeführt

wird, anschließend der beste Lösungsweg herausgefunden und abschließend umgesetzt

wird, ist unrealistisch. Nach diesem Muster würde sich für ein spezifisches Problem ein

einheitliches Vorgehen herauskristallisieren, was sich empirisch nur in wenigen Fällen

nachweisen lässt (vgl. T

ÖLLER

2002:16-17). Daher vertreten einige Autoren die Meinung,

1 Ansatz

dass Instrumente zu einem gewissen Grad austauschbar sind und spezifischen Instrumenten

meist nicht spezifische Wirkungen zugeschrieben werden können (vgl. J

ÄNI-

CKE

UNIG

TITZEL

1999:107). Cohen, March und Olsen, propagieren das ,,Garbage Can"-

Modell: die Entscheidung für ein Instrument sei eine Ad-hoc-Entscheidung ohne rationalen

Grund (vgl. H

OWLETT

AMESH

1993:248-249). Darauf aufbauend entwarf Kingdon ein

Modell von verschiedenen unabhängigen ,,Strömen", die zusammentreffen müssen, damit

ein Problem angegangen wird und politische Instrumente eingesetzt werden. Zunächst

müssen Informationen vorliegen, die auf die Lösung eines Problemes hindrängen (problem

stream), weiterhin Problemanalysen und -lösungsvarianten von Experten vorliegen (policy

stream) und schließlich muss sich der politische Prozess so entwickeln, dass das Problem

auf die Agenda der staatlichen Willensbildungseinrichtung gelangt (political stream) (vgl.

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:55-56).

1.2 Der analytische Bezugsrahmen

Trotz der Zweifel, ob die Wahl eines Instruments nachvollziehbar ist, gehe ich davon aus,

dass es Faktoren gibt, die auf den Auswahlprozess entscheidenden Einfluss haben. Keiner

der oben vorgestellten Ansätze scheint direkt auf eine Analyse der Instrumentenwahl in

Deutschland, Großbritannien und den Niederlanden umsetzbar. Daher beziehe ich mich bei

meiner Analyse nicht auf ein Modell isoliert, sondern greife auf Variablen aus verschiede-

nen Ansätzen zurück. Allerdings würde der Versuch, alle möglicherweise relevanten Ein-

flussfaktoren zu erfassen, den Rahmen einer Diplomarbeit sprengen. Daher wähle ich aus

den genannten Variablen einige aus, indem ich nach Gemeinsamkeiten in den vorgestellten

Ansätzen suche und zusätzlich auf das Analyseraster von J

ÄNICKE

zurückgreife.

ÄNICKE

gebraucht dieses Raster, um Erfolgsbedingungen für Umweltpolitik im internatio-

nalen Vergleich aufzuzeigen (vgl. J

ÄNICKE

1990 sowie J

ÄNICKE

EIDNER

1997:1-25 und

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:30-113). Bei seiner Analyse greift er auf fünf Aspekte zu-

rück: Problemstruktur, Akteure, Strategien, systemische Handlungsbedingungen und situa-

tive Handlungsbedingungen (vgl. J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:78-79).

Die Akteure spielen bei dem Modell der Advocacy-Koalitionen von S

ABATIER

und der

Idee des Policy-Lernens ebenfalls eine entscheidende Rolle. Linder und Peters führen sie,

wie auch J

ÄNICKE

, als einen wichtigen Einflussfaktor auf. Akteure bringen Probleme auf

die politische Agenda und streben Lösungen an (vgl. J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:83

sowie H

OWLETT

AMESH

1993:254-255 und S

ABATIER

1993:121).

1 Ansatz

Ich lege einen weiten Akteurbegriff zugrunde und greife auch auf den Begriff der Advoca-

cy-Koalitionen von S

ABATIER

zurück. Per Definition sind damit Akteure und Organisatio-

nen gemeint, die ein ähnliches Wertesystem oder ähnliche Vorstellungen aufweisen und ihr

Handeln oft gegenseitig abstimmen (vgl. S

ABATIER

1993:121). Damit nehme ich im Ge-

gensatz zu J

ÄNICKE

keine Unterscheidung zwischen Akteuren und ihren Strategien

vor,

sondern betrachte sie gemeinsam.

Übereinstimmend wird bei Linder, Peters und J

ÄNICKE

die Bedeutung der Problemsituati-

on wie dringlich das Problem wahrgenommen wird und was verfügbare Lösungsoptionen

sind betont (vgl. J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:77 sowie H

OWLETT

AMESH

1993:254-

255). Einigkeit besteht in der Literatur auch darin, dass die Handlungs- und Rahmenbedin-

gungen Einfluss auf den politischen Entscheidungsprozess haben. Linder und Peters nen-

nen in diesem Zusammenhang den Politikstil, die Intensität sozialer Konflikte und die poli-

tische Kultur (vgl. H

OWLETT

AMESH

1993:257-259). J

ÄNICKE

spricht von den systemi-

schen Handlungsbedingungen und unterteilt diese in ökonomisch-technische, politisch-

institutionelle und sozio-kulturelle bzw. kognitiv-informationelle (vgl. J

ÄNI

CKE

UNIG

TITZEL

1999:87). Unterschiede der sozio-kulturellen bzw. kognitiv-

informationellen Handlungsbedingungen im Bereich der Energiepolitik, die für die Instru-

mentenwahl entscheidend sind, lassen sich bei den betrachteten Ländern nur bedingt aus-

machen und werden hier nicht gesondert betrachtet.

ÄNICKE

untersucht darüber hinaus bei seiner Umweltpolitikanalyse die situativen Hand-

lungsbedingungen, ,,die Summe der kurzfristig veränderlichen Chancen und Hemmnisse

für die genannten Akteure, die sich durch wechselnde politische, ökonomische oder infor-

mationelle Situationen und Ereignisse ergeben" (J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:79). Die

situativen Handlungsbedingungen werden hier nicht als Variable aufgeführt. Allerdings

ändern sich bei der Betrachtung eines Zeitraums von über zehn Jahren die Rahmenbedin-

gungen, Akteurskonstellationen und Problemstruktur, z. B. durch Regierungswechsel und

andere äußere Einflüsse. Deshalb wird im Anschluss an die Betrachtung der Variablen eine

Prozessanalyse durchgeführt, um das Zusammenspiel der Faktoren und die verschiedenen

Phasen der Instrumentenwahl darzustellen. Dabei wird auch aufgezeigt, ob die Entschei-

dung für ein Instrument Bestand hatte, oder ob im Laufe der Jahre das Fördermodell ge-

wechselt wurde und was die Gründe für diesen Wechsel waren.

,,als allgemeinster Begriff für die Handlungsentwürfe dieser Akteure, der Ziele und Mittel (Instrumente)

einschließt" (J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:78).

1 Ansatz

Als Ergebnis der Literaturanalyse und aufgrund des Bestrebens, ein möglichst einfaches

Modell zu entwickeln, das einen Dreiländervergleich im Rahmen einer Diplomarbeit zu-

lässt, werden folgende Aspekte zur Erklärung der Instrumentenwahl berücksichtigt:

die ökonomisch-technischen und politisch-institutionellen Rahmenbedingungen

die Problemstruktur und

die Akteure.

Das Zusammenspiel der Variablen ist in Abb. 1-1 dargestellt. Die Akteure und die Prob-

lemstruktur sind in die Rahmenbedingungen eingebettet. Durch die Problemstruktur ergibt

sich ein Handlungsdruck, der die Akteure zum Handeln veranlaßt; durch ihr Handeln ver-

ändern sie wiederum die Problemstruktur. Im Folgenden werden die drei ausgewählten

Variablen erläutert.

Abb. 1-1:

Beziehung der Variablen

Quelle: eigene Darstellung

1.2.1 Rahmenbedingungen

In der Analyse wird auf ökonomisch-technische und politisch-institutionelle Rahmenbe-

dingungen eingegangen.

Bei Betrachtung der ökonomisch-technischen Rahmenbedingungen wird das vorhandene

Potential der EE der Stromerzeugung aus fossilen und nuklearen Energieträgern gegen-

übergestellt. Auch spielt der Beitrag der einzelnen EE-Technologien zur Stromerzeugung

und Prognosen für ihre weitere Entwicklung eine Rolle. Ebenfalls betrachtet werden struk-

turelle Besonderheiten des Energiesystems und die Liberalisierungs- und Privatisierungs-

maßnahmen in der Stromwirtschaft.

Politisch-institutionelle

Rahmenbedingungen

Ökonomisch-technische

Rahmenbedingungen

Problem-

struktur

Akteure

1 Ansatz

Unter politisch-institutionellen Rahmenbedingungen versteht J

ÄNICKE

die ,,stabilen Re-

geln, deren Einhaltung als verbindlich akzeptiert wird und von anderen erwartet werden

kann" (J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:89). In diesem Zusammenhang relevant ist, wie die

partizipativen Strukturen in den jeweiligen Ländern ausgeprägt sind und wie sich der

Rechtsrahmen darstellt. Eng mit dem Phänomen der Partizipation der Frage also, inwie-

weit sich die Politiknetzwerke im Vorfeld politischer Entscheidungen geöffnet haben ist

die Dezentralisation verknüpft. So wird davon ausgegangen, dass dezentrale, föderale

Strukturen Partizipation unterstützen und vereinfachen (vgl. W

EIDNER

1996).

Als eine spezielle Form der Partizipation wird der Klageweg aufgefasst, der insbesondere

in Deutschland von Akteuren genutzt wurde, um die Energiepolitik zu beeinflussen (vgl.

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:90). Der Rechtsrahmen für nationale politische Entschei-

dungen ist seit 2001 durch die EU-Richtlinie zur Förderung erneuerbarer Energien gege-

ben. Danach können die nationalen Regierungen zwar nach Erlassen der Richtlinie frei

unter den möglichen Instrumenten wählen, solange eine generelle Förderung der EE ge-

währleistet bleibt (vgl. Richtlinie 2001/77/EG, Abs. 15). Allerdings kann eine EE-

Förderung nur in engen Grenzen durchgeführt werden, da eine erneute Regulierung des

Elektrizitätssektors den freien Warenverkehr behindern und somit gegen Art. 28 EGV ver-

stoßen würde. Die neuere Rechtssprechung des EuGH spricht jedoch den regenerativen

Energien Vorrang gegenüber dem Wettbewerbsgedanken zu (vgl. T

ÖLLER

2002:24).

Als letzter Faktor, der den politischen Willensbildungsprozess prägt, wird in der Analyse

auf die Kompetenzverteilung eigegengen. So ist relevant, ob ein Energieministerium exis-

tiert oder die EE beim Wirtschafts-, Umwelt- oder Forschungsministerium angesiedelt

sind.

1.2.2 Problemstruktur

Es ist mittlerweile in der Politikwissenschaft unumstritten, dass die Eigenschaften eines

Problems großen Einfluss darauf haben, wie der politische Prozess verläuft, der zu einer

Lösung führen soll (vgl. T

ÖLLER

2002:17). Je dringlicher das Problem wahrgenommen

wird und je stärker es politisierbar ist, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit, dass es ge-

löst wird (vgl. J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:81-83). J

ÄNICKE

definiert die Problemstruk-

tur ,,als Resultante aus Handlungsdruck und Handlungshemmnissen" (J

ÄNI-

CKE

UNIG

TITZEL

1999:81-83).

Der Handlungsdruck ergibt sich aus der Tatsache, dass die Emissionen der Umwandlungs-

prozesse in der Energiewirtschaft zu einem erheblichen Teil an den Umweltproblemen wie

1 Ansatz

der Klimaerwärmung, dem sauren Regen oder der Bildung von bodennahem Ozon beteiligt

sind. Diese Emissionen entstehen bei der Verfeuerung fossiler Energieträger wie Kohle, Öl

und Gas, die in allen der betrachteten Länder über 50 % der Stromerzeugung leisten. Da es

sich um erschöpfbare Ressourcen handelt, stellt die Ausbeutung der Vorkommen mittel-

bis langfristig ein Problem für die Stromwirtschaft dar. Sie muss verstärkt auf importierte

Energieträger zurückgreifen und sich den Weltmarktpreisen unterwerfen. Mit einer zu-

nehmenden Importabhängigkeit ist das energiepolitische Ziel der Versorgungssicherheit

nicht zu vereinbaren. Die Stromerzeugung auf Basis erneuerbarer Energieträger ist eine

Lösung für beide Probleme: Sie ist emissionsneutral und unerschöpflich (vgl. B

RÄUER

2002:71-72).

Allerdings ist zu beobachten, dass die unter Vorsorgeaspekten vorteilhaften Technologien

in den liberalisierten Strommärkten nicht ausreichend zum Zuge kommen (vgl. B

RÄUER

2002:62). In allen drei Ländern ist die Diskrepanz zwischen dem theoretisch Potential der

EE und der nur sehr geringen Ausnutzung dieses Potentials eklatant (vgl. Kap. 3.1.1, 4.1.1

und 5.1.1). Der Anteil der EE an der Stromversorgung soll durch den Einsatz umweltpoliti-

scher Instrumente gesteigert werden. Ob der Fokus jedoch eher auf der raschen Senkung

der Stromgestehungskosten von EE (Effizienz des Instruments) oder auf einem großen

Anlagenzubau in kurzer Zeit (Effektivität des Instruments) liegen soll, wird in den Ländern

unterschiedlich bewertet. Neben dem Ziel des Klima- und Ressourcenschutzes können

wirtschaftliche Ziele wie der Aufbau einer heimischen EE-Industrie mit der Schaffung von

Arbeitsplätzen und zukünftiger Exportchancen weitere Ziele der Förderpolitik sein (vgl.

RÄUER

2002:64). Je nach dem welche Aspekte des Problems Steigerung des Anteils der

EE an Stromerzeugung und -verbrauch im Vordergrund stehen, werden unterschiedliche

Anforderungen an die Instrumente gestellt. Um das Ziel Aufbau einer einheimischen

Industrie rund um EE zu erreichen wird z. B. die Bedeutung von Investitions- und Pla-

nungssicherheit, die das Instrument bieten muss, betont (vgl. B

RÄUER

2002:63).

ÄNICKE

meint, dass mit einer schnellen Behebung des Problems zu rechnen sei, wenn ein-

deutige Lösungsmöglichkeiten dem Problem gegenüberstehen und die potentiellen Gewin-

ner überwiegen (vgl. J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:81). Viel häufiger jedoch birgt der

Problemlösungsprozess Konflikte, besonders dann, wenn die instrumentellen Alternativen

für die Betroffenen nur wenig attraktiv sind (vgl. J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:82). So

war die Energieindustrie vor der Privatisierung und Liberalisierung in allen drei Ländern

eng mit dem Staat verflochten (vgl. Kap. 3.1.4, 4.1.4 und 5.1.4). Außerdem prägte eine

vergleichsweise zentrale Struktur gekennzeichnet durch große Kraftwerke und ein zent-

ralisiertes, flächendeckendes Netz zur Stromversorgung die Energieversorgung der be-

1 Ansatz

trachteten Länder. Die geplante breite Einführung erneuerbarer Energien wird diese Struk-

tur verändern hin zu einer dezentralen Stromversorgung durch viele kleine Anlagen zur

Energieerzeugung, die nicht mehr auf ein flächendeckendes Netz zur Durchleitung von

Strom angewiesen sein müssen. Negativ betroffen von einem solchen Strukturwandel sind

in erster Linie die konventionellen Energieunternehmen, von denen in der Konsequenz

politischer Widerstand gegen die eine oder andere Maßnahme zu erwarten ist (vgl. B

USCH

2003:33). Energieeffizienzstrategien konnten sich nach den Ölpreiskrisen generell leichter

durchsetzen als Maßnahmen zum Ausbau der EE, da ihnen geringerer Widerstand aus In-

dustriekreisen entgegengebracht wurde (vgl. R

IEDER

1998:13). Dabei bestand Konfliktpo-

tential nicht generell bei der Frage, ob die EE gefördert werden sollen, vielmehr war um-

stritten, mit welcher Intensität bzw. Reichweite der Anteil erneuerbarer Energieträger an

der Stromproduktion gesteigert werden soll und kann (vgl. B

USCH

2003:34). Weitere Re-

striktionen bestanden in der beschäftigungspolitischen Dimension des Ausbaus von EE

oder in Form komplizierter und langwieriger Genehmigungsverfahren (vgl. T

ÖLLER

2002:20 sowie K

ÜHN

ET AL

. 1999:4).

1.2.3 Akteure

Neben der Frage, welche Aspekte das Problem hat und in welchem Rahmen die Problem-

lösung angegangen werden muss, ist mit Blick auf die Fragestellung interessant, welche

Akteure Einfluss auf den Entscheidungsprozess nehmen. Daher werden die Protagonisten,

die Entscheidungen fällen und von ihnen betroffen sind, betrachtet (vgl. J

ÄNI

CKE

UNIG

TITZEL

1999:84). Wichtig sind die materielle und personelle Ausstattung der

Akteure und ihre Kompetenz, Handlungsoptionen, die sich ergeben, entschlossen zu nut-

zen (vgl. J

ÄNICKE

UNIG

TITZEL

1999:84). Neben der rein organisatorischen Stärke ist

die Bündnisfähigkeit entscheidend. Gelingt ein Zusammenschluss verschiedener Interes-

sen, so kann eine Advocacy-Koalition gebildet werden (vgl. S

ABATIER

1993:121). Akteure

aus verschiedenen Bereichen, die sich zusammengefunden haben, um ein gemeinsames

Ziel zu erreichen, erhöhen ihre Durchsetzungschancen durch einheitliches und geschlosse-

nes Auftreten beträchtlich. Bei der Frage, warum Akteure in einer bestimmten Art und

Weise handeln, sind neben zweckrationalen Mitteln und dem Wunsch, die eigene Macht-

position auszubauen, auch kognitive und normative Erwägungsgründe zu nennen (vgl. S

A-

BATIER

1993:122). Ihr Handeln kann auch durch Lernen aus früherer Anwendung politi-

scher Instrumente oder Erfahrungen aus dem Ausland erklärbar sein (vgl. H

OW-

LETT

AMESH

1993:258).

1 Ansatz

Wer sind die wichtigsten Akteure auf dem Gebiet der Energiewirtschaft? Eine wichtige

und durchaus ambivalente Gruppe sind die politischen Akteure, die einerseits in allen drei

Ländern auf verschiedene Weise fossile Energien und Kernenergie subventionieren und

sich andererseits international zur CO

-Reduktion und Förderung regenerativer Energien

verpflichtet haben. Als politische Akteure betrachtet werden die Regierungsparteien und

die zuständigen Ministerien, sowie Fachausschüsse und Beratungsgremien.

Weiterhin sind Akteure in der Wirtschaft von Bedeutung, z. B. Energieerzeugungsunter-

nehmen und ihre Verbände, die dem Ausbau von EE zunächst kritisch gegenüber stehen,

da sie durch den Einsatz umweltpolitischer Instrumente Wettbewerbsverzerrungen be-

fürchten (vgl. E

NZENSBERGER

IETSCHEL

ENTZ

2002:796-798).

Verteilungsunternehmen sind weitere Akteure, die von den Regelungen im Elektrizitätsbe-

reich betroffen sind. Bis zur Liberalisierung und dem vorgeschriebenen Unbundling

lagen

Erzeugung und Verteilung zumeist in einer Hand. Nach der Liberalisierung ist denkbar,

dass Erzeuger und Verteiler ähnliche Interessen vertreten und weiterhin eng zusammenar-

beiten oder aber, dass durch die Liberalisierung eine Konkurrenzsituation entstanden ist

und die Verteilungsunternehmen andere Interessen verfolgen. Die energieintensive Indust-

rie ist gegenüber dem Ausbau der EE ebenfalls skeptisch eingestellt und befürchtet stei-

gende Strompreise (vgl. E

NZENSBERGER

IETSCHEL

ENTZ

2002:798).

Eine andere Perspektive haben Anlagenhersteller von EE und ihre Verbände, die je nach

Technologie unterschiedliche Schwerpunkte setzen, aber insgesamt als einheitlicher Ak-

teur für den Ausbau von EE gesehen werden können, wie auch die Betreiberorganisationen

bzw. Investoren (vgl. E

NZENSBERGER

IETSCHEL

ENTZ

2002:797). Die letzte Gruppe

von Akteuren, die ich berücksichtige, sind gesellschaftliche Akteure, z. B. Nichtregie-

rungsorganisationen (NGOs) und wissenschaftliche Forschungseinrichtungen oder Bera-

tungsagenturen.

Jede Gruppe von Akteuren hat verschiedene Ansprüche an ein Instrument. Während für

NGOs besonders die Effektivität, für Politiker aber auch die Effizienz und Rechtskompati-

bilität im Vordergrund steht, ist für Anlagenbetreiber die Planungssicherheit und Profitabi-

lität entscheidend; Investoren sind insbesondere an Planungssicherheit interessiert (vgl.

NZENSBERGER

IETSCHEL

ENTZ

2002:797). Eine zusammenfassende Übersicht über die

unterschiedlichen Interessen der Akteure bei der Ausgestaltung von Förderinstrumenten

Die Liberalisierung, d. h. die vollständige Marktöffnung für alle Kunden ging in den meisten Ländern mit

einem Unbundling einher, also mit der Trennung der Geschäftsbereiche Erzeugung, Übertragung und Ver-

trieb. Diese Leistungen sollen jeweils von verschiedenen Unternehmen erbracht werden, um Wettbewerb

zumindest bei Erzeugung und Vertrieb

zu ermöglichen und Monopolgebiete aufzubrechen.

1 Ansatz

gibt Abb. 1-2. Trotz dieser teilweise unterschiedlichen Interessen kann es zu Zusammen-

schlüssen einzelner Akteure aus den Bereichen Politik, EE-Industrie und konventionelle

Energiewirtschaft kommen, die sich auf ein vorrangiges Ziel einigen und dessen Erfül-

lung einheitlich fordern.

Abb.

1-2: Stakeholder Interessen bei der Ausgestaltung von EE-

Förderinstrumenten

Quelle: eigene Darstellung (vgl. E

NZENSBERGER

IETSCHEL

ENTZ

2002:797)

1.3 Zusammenfassung

In diesem Kapitel wurde nach einer kurzen Forschungsstandanalyse und der Vorstellung

verschiedener Theorien zur Instrumentenwahl die Entscheidung getroffen, einen eigenen

Bezugsrahmen zu erstellen. Zu diesem Zweck wurden aus verschiedenen Modellen drei

häufig genannte Variablen ökonomisch-technische und politisch-institutionelle Rahmen-

bedingungen, Problemstruktur und Akteure ausgewählt und anschließend näher erläutert.

Im Anschluss werden in Kapitel 2 die Fördermodelle für EE, auf die in dieser Arbeit näher

eingegangen wird, vorgestellt.

Erneuerbare-Energien-Industrie

Politisches

Feld

Konventionelle

Energiewirtschaft

Projekt-

entwickler

International

Policy Makers

Investoren

Profit

Technologie

Betreiber

Preise

Verbraucher

Effizienz

Netzstabilität

Netzbetreiber

Versorgungs-

betriebe

Policy-Instrumente

Marktdurchdringung

Planungssicherheit

Banken

Rechtskompabilität

Effizienz

NGOs

Effektivität

National

Policy Makers

2 Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien

In diesem Kapitel werden die in den drei Ländern umgesetzten Instrumente kurz vorge-

stellt und verglichen (vgl. Kap. 2.2). Der Frage, welches das erfolgreichste Modell ist, soll

im Rahmen dieser Diplomarbeit nicht nachgegangen werden. Für eine systematische Un-

tersuchung wird hier auf Veröffentlichungen zu diesem Thema verwiesen (vgl. u. a. D

RE-

HER

2001, B

RÄUER

2002, B

ECHBERGER

ÖRNER

EICHE

2003). Allerdings werden subjek-

tiv empfundene Vor- oder Nachteile in den Argumentationen der Akteure eine Rolle spie-

len. Insbesondere bei der Frage, ob das gewählte Instrument weitergeführt oder ersetzt

werden soll, argumentieren die Akteure mit den aus ihrer Sicht ,,erfolgreicheren" Instru-

menten, die in anderen Ländern umgesetzten wurden. Daher werden in Kap. 2.1 einige

gängige Bewertungskriterien für Instrumente aus der Literatur vorgestellt. In Kap. 2.3 wer-

den die Instrumente auf die Bewertungskriterien hin verglichen.

2.1 Bewertungskriterien

Politische Instrumente müssen sich an einer Vielzahl von sozialen, ökologischen und wirt-

schaftlichen Kriterien orientieren (vgl. M

ADLENER

TAGL

2001:53). Bei der Bewertung

von Instrumenten werden in der Literatur die Aspekte Ressourcenintensität, Zielerrei-

chung, Zwang und politisches Risiko als Evaluationskriterien genannt (vgl. H

OW-

LETT

AMESH

1993:254). Da kein Instrument alle Anforderungen optimal erfüllen kann,

hängt die Wahl auch davon ab, die Erfüllung welcher Anforderung als prioritär eingestuft

wird (vgl. M

ICHAELIS

1996:154). Weiterhin kommt bei der Bewertung der Wirkungen und

Auswirkungen der Instrumente erschwerend hinzu, dass jedes Instrument unterschiedliche

Verlierer und Gewinner hervorbringt und unterschiedliche Interessen mobilisiert (vgl.

ANN

1993:280-281). Bei der Diskussion über die Vor- und Nachteile eines Instruments

sollte immer berücksichtigt werden, dass es wesentlich von der konkreten Ausgestaltung

der Instrumente abhängt, in welchem Maß angestrebte umweltpolitische Ziele erreicht

werden können (vgl. M

ADLENER

TAGL

2001:55). K

ÜHN ET AL

. betonen, dass es nicht nur

auf die Instrumente, sondern insbesondere auf ihre Umsetzung ankommt : ,,Therefore it is

very important to keep in mind that not all strengths, pitfalls and weaknesses discussed are

intrinsic in the basic mechanisms of the support schemes, but rather a result of objectives,

policy design and implementation issues" (K

ÜHN ET AL

1999:14). Da die Wirksamkeit des

eingesetzten Instruments von einer Vielzahl von Parametern abhängt, kann der Erfolg der

gleichen Fördermaßnahme unter differierenden Rahmenbedingungen völlig verschieden

ausfallen.

2 Instrumente zur Förderung erneuerbarer Energien

Zunächst werden die Theorien der Instrumente beschrieben. Wie die konkrete Umsetzung

der Instrumente aussieht, ist in den jeweiligen Länderkapiteln nachzulesen.

2.2 Die Modelle im Überblick

In der klassischen Umweltökonomie werden umweltpolitische Instrumente wie Preis-

Standard-Lösungen oder auch die Mengensteuerung durch Umweltzertifikate eingesetzt,

um eine pareto-effiziente Allokation von Umweltschadstoffen herzustellen. Durch Abga-

ben wird der Verschmutzung der Umwelt ein Preis zugemessen und somit ein reduzierter

Ausstoß erreicht; mit Quotenmodellen in Verbindung mit Zertifikatehandel wird die abso-

lut auszustoßende Menge limitiert, und ein Preis pro Schadstoffeinheit stellt sich ein. In

Anlehnung an das klassische umweltpolitische Instrumentarium sind auch die Instrumen-

tentypen zur Förderung der EE ausgestaltet (vgl. W

EIMANN

1995:226): Zum einen handelt

es sich um einen Preis-Standard-Ansatz, bei dem die Vergütung festgeschrieben wird und

dadurch der Anteil von regenerativen Energien steigt. Ein Beispiel dafür ist die in Deutsch-

land umgesetzte Einspeisevergütung. Zum anderen existiert das Modell des Standard-

Preis-Ansatzes, bei dem die gewünschte Menge an EE vorgegeben wird und sich der Preis

in der Theorie bei den Grenzerzeugungskosten einpendelt. Dieser wird im Rahmen eines

Ausschreibungsmodells wie zunächst in England und Wales

oder mit einer Quotenrege-

lung wie später in Großbritannien und den Niederlanden umgesetzt (vgl. B

RÄUER

2002:64-

65).

2.2.1 Das Ausschreibungsmodell

Beim Ausschreibungsmodell werden aus einem Fonds Mittel für die Errichtung von EE-

Kapazitäten oder für die Vergütung von eingespeistem EE-Strom bereitgestellt. Der Fonds

kann durch Haushaltsmittel, Energiesteuern oder Rücklagen der Energieversorgungsunter-

nehmen (EVU) gespeist werden (vgl. E

SPEY

2001:52).

Eine staatlich festgelegte Kapazitätsmenge an Strom aus EE wird ausgeschrieben und in

verschiedenen Bietrunden an Erzeuger mit den niedrigsten Preisen versteigert. Hierbei

kann zwischen den Technologien unterschieden werden, um nicht weit von der Wirtschaft-

lichkeit entfernte Technologien, zum Beispiel die Photovoltaik, zu vernachlässigen (vgl.

ARSTENS

1999:191-192).

Das Ausschreibungsmodell wurde zunächst nur in England und Wales, später auch in Schottland umgesetzt.

Ich folge bei meinen weiteren Ausführungen dem überwiegenden Teil der Literatur und spreche allgemein

vom Ausschreibungsmodell in Großbritannien, auch wenn nur auf die Entwicklung in England und Wales

Bezug genommen wird.

Details

Seiten
Erscheinungsform: Originalausgabe
Jahr: 2003
ISBN (eBook): 9783832470173
ISBN (Paperback): 9783838670171
DOI: 10.3239/9783832470173
Dateigröße: 811 KB
Sprache: Deutsch
Institution / Hochschule: Leuphana Universität Lüneburg – Umweltwissenschaften
Erscheinungsdatum: 2003 (Juli)
Note: 2,0
Schlagworte: förderinstrumente harmonisierungsrichtlinie quotenmodell festpreissysteme ländervergleich

Autor

Vera Herhaus (Autor:in)