Die gemeinsame Agrarpolitik der EU vor dem Hintergrund der Osterweiterung

INHALTSVERZEICHNIS

A. Einleitung

B. LITERATURBERICHT

C. ANALYSERAHMEN UND ARBEITSHYPOTHESEN

I. DIE GEMEINSAME AGRARPOLITIK DER EU

II. DIE SITUATION DER AGRARSEKTOREN IN DEN BEITRITTSLÄNDERN
1. Agrarstruktur
2. Agrarpolitiken seit Beginn des Transformationsprozesses
3. Agrar-Außenhandel
4. Ergebnis

III. ANALYSE DER IMPLIKATIONEN DER OSTERWEITERUNG AUF DEN AGRARHAUSHALT DER EU
1. Vorgehen
2. Szenarien der Kostendeterminanten
2.1. Überschußproduktion als Kostendeterminante
2.1.1. Gegenwärtige Produktion
2.1.2. Differenz zwischen EU- und MOEL-5-Preisen
2.1.3. Strukturelle Defizite
2.1.4. Inländischer Verbrauch
2.1.5. Selbstversorgungsgrad
2.1.5. Ergebnis
2.2. Abstand zwischen Weltmarktpreisen und GAP-Preisen als Kostendeterminante
2.2.1. Güterangebot des Weltmarktes
2.2.2. Güternachfrage des Weltmarktes
2.2.3. Ergebnis
2.3. Direktzahlungen als Kostenfaktor
2.3.1. Ausschluß von bzw. Ausweitung auf die Beitrittsländer
2.3.2. Ergebnis
3. Gesamtvergleich der ermittelten Szenarien mit den Hypothesen der Europäischen Kommission
4. Gegenüberstellung von finanziellen Belastungen und verfügbarem Etat
5. Strategien zur Kostensenkung unter Beibehaltung der GAP
5.1. Begrenzung der Produktionsmengen
5.2. Übergangsregelungen
5.3. Ergebnis
6. Politikempfehlungen

IV. ANALYSE DER HANDELSRECHTLICHEN IMPLIKATIONEN DER OSTERWEITERUNG
1. Verpflichtungen der EU aus der Uruguay-Runde
2. Verpflichtungen der Beitrittsländer aus der Uruguay-Runde
3. Einschätzungen zur kommenden WTO-Runde und den handelsrechtlichen Konsequenzen des Beitritts
4. Politikempfehlungen

D. FAZIT

Verzeichnis der Tabellen

Tabelle I: Vergleich unterschiedlicher Schätzungen über die jährlichen Belastungen der Erweiterung

Tabelle II: Budgetwirksamkeit ausgewählter Bestimmungsfaktoren

Tabelle III: Durchschnittlicher Getreideertrag und durchschnittliche Milchleistung je Kuh 1997- Beitrittsländer und EU-15 im Vergleich

Tabelle IV: Bewertung der Hypothesen

Tabelle V: Gegenüberstellung von verfügbaren Spielräumen für Beitrittsausgaben und geschätzten Beitrittsausgaben

Tabelle VI: Zollbindungen und Reduktionen der EU bis 2000

Tabelle VII: Zollbindungen für einzelne Produkte für 2000 – EU und Beitrittsländer im Vergleich

VERZEICHNIS DER ABBILDUNGEN

Abbildung I: Anteil der Landwirtschaft der Beitrittsländer am Bruttoinlandprodukt und an der Gesamtbeschäftigung 1996

Abbildung II: Stützungsniveau in PSE 1997 - Beitrittsländer und EU im Vergleich

Abbildungen III: Landwirtschaftliche Erzeugung in den MOEL-5 im Zeitverlauf

Abbildung IV: Erzeugerpreise 1997 - Beitrittsländern und EU im Vergleich

Abbildungen V: Entwicklung der durchschnittlichen Produzentenpreise in den Beitrittsländern und in der EU im Zeitverlauf

Abbildung VI: Ausgaben für Nahrungsmittel in v.H. der Haushaltseinnahmen 1996 - Beitrittsländer und EU im Vergleich

Abbildung VII: Selbstversorgungsgrad bei wichtigen Agrarprodukten 1997 - Beitrittsländer und EU im Vergleich

Abbildung VIII: Gegenüberstellung von Projektion für weltweite Weizenproduktion und Weizennachfrage bis 2005

Abbildung IX: Verfügbarer Spielraum für Beitrittsausgaben nach Agrarleitlinie

VERZEICHNIS DER ABKÜRZUNGEN

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

A. Einleitung

Mit dem Systemumbruch in Mittel- und Osteuropa zu Beginn der 90er Jahre entstand in den betroffenen Staaten der Wunsch, möglichst rasch in die EU aufgenommen zu werden. Von Seiten der EU fand der politische Wille zur Osterweiterung spätestens im März 1998 durch die Eröffnung der Beitrittsverhandlungen mit den Kandidatenländern Polen, Ungarn, Tschechien, Slowenien und Estland konkreten Ausdruck. Diese Länder wurden zunächst im Verbund als erste Beitrittsgruppe favorisiert. Mittlerweile hat das Gruppenmodell jedoch zugunsten des sogenannten Regatta- bzw. Startlinienmodells^[1] eine Öffnung erfahren. Seit der Regierungskonferenz von Nizza am 15. Februar 2000 sind, wie am EU-Gipfel in Helsinki beschlossen, neue Kandidaten in die Warteschleife geschickt worden, so daß nun gleichzeitige, aber unilaterale Verhandlungen mit 12 beitrittswilligen Ländern geführt werden.^[2] Unabhängig davon, welche Beitrittsstaaten als Erste das Rennen machen werden, steht die EU vor einer beispiellosen Herausforderung. Auf dem Weg zu einer erweiterten Union macht die Landwirtschaft einen der größten Problemkomplexe aus. Insbesondere für den Agrarhaushalt sind hohe Belastungen zu erwarten.^[3] Dafür spricht das Zusammentreffen kostspieliger Instrumente der Gemeinsamen Agrarpolitik der EU (GAP) mit dem hohen Stellenwert des Agrarsektors in den Beitrittsländern (Europäische Kommission 1998, S. 5ff.). Der Beitrag der Landwirtschaft zur Beschäftigung und zum BIP ist dort viel bedeutender als in der EU (Weingarten 1999, S. 9). Eine zweite Hürde stellen die in der WTO eingegangenen handelspolitischen Verpflichtungen der EU dar. Insbesondere wenn die Bestimmungen der anstehenden neunten WTO-Runde neue Handelsliberalisierungen vorsehen sollten, läuft eine erweiterte Union Gefahr, eingegangene vertragliche Verpflichtungen nicht länger einhalten zu können.

In dieser Arbeit soll der Frage nachgegangen werden, ob die GAP in der Konzeption der Agenda 2000-Beschlüsse auf die Beitrittsländer transferiert werden kann. Es wird die These aufgestellt, daß die GAP, im Hinblick auf die Osterweiterung, nicht auf dem heutigen Stand fortgesetzt werden kann. Die Ausweitung des agrarpolitischen Instrumentariums der gegenwärtigen GAP auf die mittelosteuropäischen Länder (MOEL-5)^[4] würde (1) die Finanzierbarkeit des EU-Agrarhaushalts und (2) die Einhaltung handelsrechtlicher Verträge aufs Spiel setzen. Intention der vorliegenden Arbeit ist es zum einen, anhand nachvollziehbarer Szenarien einen Beleg für diese These zu liefern. Daran schließt die Frage an, wie eine Optimierung der GAP gestaltet sein müßte, damit der Transfer im Hinblick auf Agrarhaushalt und eingegangene WTO-Verpflichtungen bewältigt werden könnte. Dementsprechend sieht das zweite Ziel der Arbeit vor, Politikempfehlungen für den agrarpolitischen Annäherungsprozeß zwischen EU und Beitrittsländern zu geben. Um dabei planerisch vorgehen zu können und sich auf Politikinhalte zu konzentrieren, abstrahiert die Arbeit stark von der Politics-Dimension. Als Prämisse wird für die kommenden Jahre vom Status quo des Kräfteverhältnisses der agrarpolitisch-administrativen Akteure in der EU ausgegangen und eine grundlegende Reform der GAP in der mittleren Frist ausgeschlossen. Nichts desto trotz sollen die abzugebenden Politikempfehlungen nicht in erster Linie die effektivste und effizienteste Problemlösung vorschlagen, die denkbar ist. Es geht vielmehr darum Reformen vorzuschlagen, die unter den bestehenden Akteurskonstellationen auch Umsetzungschancen haben.

Eine dritte erhebliche Schwierigkeit des Beitritts wird die Freisetzung von Arbeitskräften aus den Landwirtschaften der Beitrittsländer ausmachen. Dies hängt damit zusammen, daß ein Teil der Betriebe und der angegliederten Nahrungsmittelindustrie nicht ausreichend wettbewerbsfähig für den EU-Binnenmarkt sein wird. Diese Problematik wird in der vorliegenden Untersuchung jedoch ausgeklammert. Die Bearbeitung würde zum einen den Rahmen sprengen. Zum anderen lassen Literaturlage und Datenmaterial dazu keine zuverlässige bzw. ausgereifte Analyse und Prognose zu.

Im einzelnen gestaltet sich die Vorgehensweise der Arbeit wie folgt: Zu Beginn wird eine Gesamtübersicht über die wichtigste Literatur zum Thema gegeben. Daran anschließend werden im ersten Kapitel zum besseren Verständnis des agrarpolitischen Kontexts die wichtigsten Bestandteile und Entwicklungsphasen der GAP referiert. Besonderes Augenmerk liegt auf dem GAP-Instrument der Garantiepreise sowie der Direktzahlungen in der Konzeption der Agenda 2000-Beschlüsse. Sie stellen die entscheidenden Determinanten in bezug auf die öffentlichen Finanzbelastungen und die potentiellen handelsrechtlichen Schwierigkeiten des Beitritts dar. Um die Entwicklung wichtiger Einflußgrößen in den Beitrittsländern richtig einschätzen zu können, wird im zweiten Teil ein Situationsbericht der mittelosteuropäischen Landwirtschaften gegeben. Die beiden ersten Kapitel dienen vor allem dazu, den Leser grundsätzlich über die agrarpolitischen Sachverhalte im Zusammenhang mit der Erweiterung zu informieren. Zudem ist die Struktur der GAP relativ komplex, so daß ein deskriptiver Überblick gerechtfertigt ist.

Das dritte Kapitel dreht sich um die öffentlichen Finanzbelastungen bei der Eingliederung der MOEL-5 in die gegenwärtige GAP. Inwiefern mit der Übertragung der GAP auf die Beitrittsländer die Grenzen des Agrarhaushalts überschritten werden, soll wie folgt untersucht werden: Im Gegensatz zur oben aufgestellten These geht die Europäische Kommission in ihrer Schätzung davon aus, daß der Transfer der GAP die finanziellen Rahmenbedingungen nicht zur Disposition stellt. Dementsprechend soll die Finanzielle Vorausschau^[5] der Kommission, als optimistische Kostenprojektion^[6] herangezogen und widerlegt werden. Dazu werden für die relevanten, kostenwirksamen Variablen plausible Szenarien entworfen und mit den Hypothesen der Kommission verglichen. Können die den Berechnungen der Kommission zugrundeliegenden Annahmen als nicht plausibel bzw. zu optimistisch widerlegt werden, ist auch das dort geschätzte Beitrittsbudget anzuzweifeln. Um zu belegen, daß der Beitritt zu Überbelastungen des Agrarhaushalts führt, wird anschließend eine Gegenüberstellung des veranschlagten Budgets mit dem verfügbaren Etat vorgenommen. Wenn vorher gezeigt werden konnte, daß höhere Kosten zum Tragen kommen als von der Kommission angesetzt, muß gezeigt werden, daß die bei der Gegenüberstellung verbleibenden Spielräume für die finanzielle Machbarkeit der Erweiterung nicht ausreichen werden. Es wird zusätzlich argumentiert, daß selbst die Anwendung von Maßnahmen zur Begrenzung der Produktionsmengen sowie Übergangsregelungen keine geeigneten Lösungen darstellen, um den Beitritt zu verbilligen und gleichzeitig die GAP auf dem gegenwärtigen Stand beizubehalten. Als Politikempfehlung für eine weniger haushaltsbelastende Variante des Beitritts wird deshalb eine weitere Reform der GAP vorgeschlagen.

Im vierten Abschnitt stehen Überlegungen zu den Konsequenzen der Integration der MOEL-5 in bezug auf WTO-Bindungen von EU und Beitrittsländern im Mittelpunkt. Dabei werden die im vorangegangenen Kapitel für die Frage der Finanzierung entworfenen Beitritts-Szenarien zugrunde gelegt. Die Frage ist, ob eine erweiterte Union unter den modellierten Voraussetzungen in der Lage sein wird, zukünftige WTO-Bestimmungen einzuhalten. Wie sollte eine Modifikation der GAP aussehen, um potentielle handelsrechtliche Konflikte zu verhindern? Wären dazu möglicherweise die gleichen Reformmaßnahmen geeignet, die zur Lösung der potentiellen Haushaltskrise vorgeschlagen wurden?

Auf die entsprechenden Politikempfehlungen aus Kapitel III und IV und deren finanzielle sowie handelsrechtliche Wirkungen wird in der abschließenden Zusammenfassung der Ergebnisse noch einmal besonders eingegangen.

Die Informationsbasis der Arbeit wurde neben der wissenschaftlichen Literatur um folgende Quellen erweitert: Entsprechend der tagespolitischen Aktualität des Themas wurden verschiedene Beiträge aus Fachzeitschriften und aus der Tagespresse berücksichtigt, um die sich abzeichnenden Entwicklungen besser einschätzen zu können. So konnten bspw. neuere Stellungnahmen renommierter Agrarpolitiker zur Ausgestaltung des Beitritts berücksichtigt werden. Auch vielfältige Strategiepapiere der relevanten agrarpolitischen Institutionen sind in die Untersuchung mit eingeflossen. Ein breit aufgefächertes Spektrum an Kalkülen und Beurteilungen läßt sich auf diese Weise vergleichen und gegeneinander abwiegen. Daneben stützt sich die Arbeit auf eigene Experteninterviews mit zuständigen Beamten der Referate "Wirtschaftsbeziehungen zu den MOE und NUS-Ländern sowie den Staatshandelsländern" und "Hilfsmaßnahmen zugunsten der MOE und NUS-Länder" des Bundeslandwirtschaftsministeriums, mit den Consultants der GFA^[7], die in den Beitrittsländern tätig sind, mit dem Leiter der ZMP Osteuropäische Märkte sowie mit Agrarökonomen aus der Wissenschaft, die Beratungsfunktionen für politische Institutionen innehaben.^[8] Auf diese Weise konnten informell diskutierte Einschätzungen in Erfahrung gebracht werden und Lücken in offiziellen Stellungnahmen geschlossen sowie Defizite in wissenschaftlichen Publikationen ausgeglichen werden. Die Befragungen waren dabei nicht standardisiert, sondern individuell auf die Funktion des Befragten ausgerichtet.

B. LITERATURBERICHT

Von der Politikwissenschaft wird die Agrarpolitik im Vergleich zu anderen Politikfeldern und gemessen an den wissenschaftlichen Publikationen stiefmütterlich behandelt. Wenn überhaupt, dann wurde insbesondere im EU-Kontext bevorzugt die Politics-Dimension^[9] der Agrarpolitik untersucht, so bspw. in den Analysen des Mannheimer Politikwissenschaftlers Elmar Rieger (1995 und 1996). Die wissenschaftliche Diskussion um die Transformation der mittelosteuropäischen Landwirtschaften und die Bedeutung der Osterweiterung im Agrarsektor wird seit Anfang der 90er Jahre fast ausschließlich zwischen Agrar- und Wirtschaftswissenschaftlern geführt. Aus dem Politics-Blickwinkel böte es sich zwar an, zur Institutionentransformation im Bereich Agrarpolitik zu forschen, bislang bestehen hier aber große Forschungslücken. Weitere Untersuchungen aus Politics-Sicht wären zu den mittelosteuropäischen Bauern-Bewegungen erforderlich. Welchen Einfluß diese auf die Europa-Skepsis in den Beitrittsländern haben, zeigen die Revolten der Landwirte gegen den EU-Beitritt in Polen, die von 70 Prozent der dortigen Bevölkerung prinzipiell gutgeheißen werden. Allein Lang (1999) vom Bundesinstitut für ostwissenschaftliche und internationale Studien (BIOst) setzt sich bislang mit diesem Thema wissenschaftlich auseinander.

Noch größere Lücken weist die politikwissenschaftliche Agrarforschung im Kontext der Osterweiterung auf, wenn es um Politikinhalte geht. Dabei ist es in Vorbereitung des Beitritts gerade entscheidend, die Wirkungen konkreter Agrarpolitiken auf EU und Beitrittsländer zu untersuchen. Nur so können Politikinstrumente evaluiert und neu gestaltet werden, um etwa rechtzeitig unerwünschte Effekte von Agrarpolitiken zu verhindern bzw. Kompensationsmaßnahmen zu konzipieren. Dafür muß jedoch mit Ex-ante-Einschätzungen gearbeitet werden. In der Regel werden hierzu ökonomische Modelle bevorzugt. Die Dominanz ökonomischer Ansätze in diesem Gebiet ist auch daraus zu erklären.

Zur Situation des Agrarsektors in den Beitrittsländern publiziert auf europäischer Ebene regelmäßig die Generaldirektion (GD) Landwirtschaft der Europäischen Kommission. In Deutschland ist vor allem das Institut für Agrarentwicklung in Mittel- und Osteuropa (IAMO) in Halle mit diesem Thema befaßt. Vergleichende landwirtschaftliche Lageberichte von mittel- und osteuropäischen Agrarexperten, wie die des Tschechen Lukas Zdenek (1998a,b,c) veröffentlicht das Wiener Institut für Internationale Wirtschaftsvergleiche (WIIW). Berichte einheimischer Wissenschaftler verfügen in der Regel über herausragende Detaillekenntnisse der jeweiligen Agrarsektoren und machen es zudem möglich, eine gewisse Innensicht der mittelosteuropäischen Landwirtschaften einzunehmen. Auf diese Weise können auch die vielschichtigen Implikationen des Beitritts in den Kandidatenländern besser beurteilt werden. In diesem Zusammenhang ist besonders auf die Arbeit von Prof. Jerzy Wilkin, Universität Warschau , im EU-Monitoring 1999 zu verweisen.

Die Ex-ante-Einschätzungen und Risiko-Analysen zu den agrarwirtschaftlichen Implikationen der Erweiterung heben mehrheitlich die mit dem Beitritt verbundenen Gefahren hervor und plädieren fast einhellig für eine stärkere Liberalisierung der GAP. Dieser Beurteilung liegt in der Regel ein wirtschaftstheoretischer Ansatz mit dem Ziel der gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtsmaximierung zugrunde. Unter den entsprechenden Studien stechen die von Stefan Tangermann und Timothy E. Josling (1994) sowie von Allan Buckwell (1994) aufgrund ihrer genauen Kenntnis der Sachlage und der relativ expliziten Darlegung ihrer Annahmen heraus.^[10] Aber auch eine entsprechende Untersuchung des DIW (1996a) verdient Beachtung. Alle drei Studien stammen, wie die meisten Projektionen zur Erweiterung, aus der Zeit vor den Beschlüssen zur Agenda 2000. Die damit verfolgte Intention bestand nicht zuletzt darin, die Notwendigkeit zu einer gravierenden Reform der GAP klar vor Augen zu führen. Um die entsprechende Eindeutigkeit zu erzielen, sind die dort gezeichneten Szenarien vielfach dementsprechend radikal. Heute, nach den Agenda-2000-Reformbeschlüssen, können einige Projektionen als zu pessimistisch interpretiert werden. Zu optimistisch, in Bezug auf die Finanzierung der GAP bei der Erweiterung, wirken dagegen die Einschätzungen der Europäischen Kommission (besonders 1997a und 1999a,c,d). Entwicklungen und Maßnahmen werden dort so antizipiert, daß bei der Anwendung der agrarpolitischen Instrumente der GAP auf die MOEL-5 die Grenzen des Haushalts eingehalten werden können.

Ausschließlich zu den handelsrechtlichen Konsequenzen der Erweiterung haben Eiteljörge (2000) sowie Twesten (1998), aber auch Tangermann (1999b) sehr genaue und aktuelle Einschätzungen vorgelegt, wobei alle drei relativ skeptisch sind. Allgemeinere Beurteilungen finden sich in nahezu allen erwähnten Untersuchungen,

In der vorliegenden Arbeit wird der Versuch unternommen, Beitrittsszenarien sowohl von zuversichtlichen als auch von skeptischen Ex-ante-Einschätzungen zu vergleichen, zu beurteilen und in die Wirkungsanalyse zu integrieren. Für eine wirklichkeitsnahe Einschätzung gilt es zudem, die gegebenen agrarpolitischen Bedingungen nach der Agenda 2000 sowie möglichst aktuelle Daten zu berücksichtigen. Auf diese Weise entsteht eine neues, relativ realistisches Modell unter Einbindung vieler unterschiedlicher Komponenten.

C. ANALYSERAHMEN UND ARBEITSHYPOTHESEN

Zunächst steht die Erweiterung der EU um neue Beitrittsländer und damit auch um deren Landwirtschaften als conditio sine qua non für diesem Beitrag fest. Als erste zugrundeliegende Arbeitshypothese des Beitrags wird davon ausgegangen, daß wie noch vor der Konferenz von Helsinki anvisiert, die fünf MOE-Länder Polen, Ungarn, Tschechien, Estland und Slowenien als Gruppe im Zuge der ersten Osterweiterung in die GAP integriert werden. Die Verwendung der Kostenprojektion der Europäischen Kommission, als Referenzrahmen für Kapitel III des Beitrags, legt dies aus Gründen der Vergleichbarkeit der Ergebnisse nahe. Die dort errechneten Beitrittskosten beziehen sich auf diese Ländergruppe.^[11] Aus den selben Gründen wird, genauso wie bei der Vorausschau der Kommission ein Beitrittszeitpunkt im Jahr 2002 oder 2003 unterstellt. Als Zeitraum für die Wirkungsanalyse wird eine mittlere Frist bis 2006 anvisiert. Dafür spricht zum einen, daß diese Zeitspanne der Laufzeit der Beschlüsse zur Agenda gleichkommt. Es wird also der Fall untersucht, daß sich die Agrarpolitik gemäß Agenda 2000 bis zur ersten Erweiterung und die ersten Jahre danach nicht verändert.^[12] Da sich der Untersuchungszeitraum lediglich über die kommenden Jahre erstreckt werden zudem grundlegende Verschiebungen der makroökonomischen Rahmendaten in den Beitrittsländern ausgeschlossen. Zum zweiten erscheint die zeitliche Eingrenzung sinnvoll, um potentielle Kosten den disponiblen Spielräumen gegenüberstellen zu können. Die verfügbaren Gelder für den Beitritt sind nämlich mittelfristig bis zum Jahr 2006 im Agrarhaushalt festgelegt.

Was die Analyse von Zusatzstrategien anbelangt, um die GAP in ihrer jetzigen Gestalt belassen und trotzdem die finanziellen Obergrenzen einhalten zu können, werden nur solche Handlungsentwürfe diskutiert, die reell zur Debatte stehen. Damit sind Übergangslösungen und mengenmäßige Produktionsbeschränkungen gemeint. Strategien, die gegenwärtig keinerlei Realisierungschance haben, wie bspw. eine Renationalisierung oder eine Kofinanzierung von GAP-Instrumenten durch die EU-Mitgliedsländer, kommen im Rahmen der Arbeit so gut wie nicht zur Sprache. Ansätze, die in diese Richtung gingen, sind mit der Agenda 2000 nicht aufgegriffen worden und daher mittelfristig nicht naheliegend. Auch wäre eine Realisierung dieses Konzeptes im Zuge der Erweiterung politisch nicht angesagt. Da sich vor allem die europäischen Südstaaten substantielle Einkommenstransfers allein aus den nationalen Haushalten nicht leisten könnten. Ohnedies werden sie eher zu den Verlierern der Erweiterung zählen, so daß damit zunehmende Spannungen unter den Mitgliedstaaten vorprogrammiert wäre. Das Vorhaben der Erweiterung und die europäische Integration selbst nähmen Schaden.

Aus Gründen der besseren Vergleichbarkeit werden die Argumentationen mit empirischen Daten in der Regel drei repräsentative Produktmärkte herangezogen, nämlich der Getreide-^[13], Milch- und Rindfleischmarkt. Ersteres macht neben Gemüse insgesamt den größten Teil der pflanzlichen Produktion aus. Letztere sind die beiden größten Posten der tierischen Produktion in der EU^[14]. Ähnlich verhält es sich in den MOEL-5 (BML 1995, S. 14).

Da sich die Determinanten für die Kostenentwicklung des Beitritts sowie für dessen handelsrechtliche Konsequenzen in allen fünf MOE-Ländern relativ gleich verhalten und nicht jeweils auf alle Länder einzeln eingegangen werden kann, werden in Kapitel III und IV zusammenfassende Betrachtungen für alle fünf Länder angestellt. In Kapitel vier kommt hinzu, daß sich die WTO-Verpflichtungen der Kandidatenländer weitgehend gleichen. Aus dem Betrachtungswinkel des europäischen Gemeinschaftshaushalts und der erweiterten EU als einheitlicher Handelspartner in der WTO ist es in der Regel genauso wenig notwendig, die einzelnen Positionen der Mitgliedsländer der EU-15 zu unterscheiden.

I. DIE GEMEINSAME AGRARPOLITIK DER EU

Zunächst sollen grundlegende Regelungen und Funktionsweisen der GAP referiert werden, wobei besonders auf zwei agrarpolitische Instrumente, die Garantiepreise und die sogenannten Direktzahlungen eingegangen wird. Vorgestellt werden sie in ihrer Konzeption, in der sie mit den Agenda-2000-Beschlüssen auf die kommenden sechs Jahre festgelegt sind. Diese beiden Steuerungsinstrumente vereinnahmen den Großteil des Agrarhaushalts und sind daher auch die ausschlaggebenden Bestandteile der GAP, wenn es um den Agrarhaushalt geht. Außerdem spielen beide für den Agrarhandel der EU und damit für die WTO-Einbindung einer erweiterten Union eine große Rolle.

Die Gemeinsame Agrarpolitik ist so alt wie die Gemeinschaft selbst und war eine der ersten Politiken, die auf Gemeinschaftsebene entschieden wurde. Sie ist in erster Linie als Rechtsrahmen anzusehen und beruht auf folgenden drei Grundsätzen: Gemeinsame Marktorganisation, Gemeinschaftspräferenz und finanzielle Solidarität. Zu diesem Zweck dient ein gemeinsamer Markt ohne Binnengrenzen mit einheitlichen Preisen für landwirtschaftliche Produkte. Der Präferenz von eigenen europäischen Agrarprodukten, vor denen anderer Produktmärkte wird durch eine gemeinsame Zollbarriere gegen billigere Weltmarktprodukte Vorschub geleistet (Europäische Kommission 1998b, S. 4). Zur Finanzierung der 1957 mit dem Vertrag von Rom formulierten Ziele der GAP tragen alle Mitgliedsländer solidarisch bei (Europäische Kommission 1998a): Demnach ist es Auftrag der GAP (1) die Produktivität der Landwirtschaft zu steigern, (2) der landwirtschaftlichen Bevölkerung eine angemessene Lebenshaltung zu gewährleisten, (3) die Nahrungsmittelversorgung sicherzustellen, (4) die Märkte für landwirtschaftliche Erzeugnisse zu stabilisieren und (5) für die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen Sorge zu tragen.^[15]

Was die Maßnahmen anbelangt, mit denen diese Ziele anvisiert werden, verstehen sie sich zum einen als lenkender Eingriff in Markt und Produktion. Zum zweiten sind flankierende, strukturpolitische Instrumente verfügbar, die sich auf die Entwicklung des ländlichen Raums beziehen. Als Ordnungsinstitution übernimmt der EAGFL, untergliedert in die “Abteilungen Garantie” und “Abteilung Ausrichtung”, die Finanzierung. Die Abteilung Ausrichtung verwaltet dabei die Gemeinschaftsmittel für die landwirtschaftliche Strukturpolitik.^[16] In Bezugnahme auf die Fragestellung der Arbeit gilt die Konzentration jedoch der Abteilung Garantie des EAGFL, die den Großteil der Ausgaben für die Landwirtschaft finanziert.^[17] Die Lenkung von Markt und Produktion erfolgt über die Regulierung des Binnenmarktes. Vereinfacht gesprochen bilden sich die Preise für Agrargüter in der EU nicht nach dem Prinzip von Angebot und Nachfrage. Statt dessen werden sie vom Ministerrat jährlich als Richtpreise^[18] neu festgesetzt und mittels Ankäufen durch Interventionseinrichtungen stabil gehalten. Kosten entstehen dem EAGFL nach Interventionskäufen v.a. für Lagerhaltung und Exporterstattungen, wenn die die gekauften Interventionsbestände zum Weltmarktpreis an Drittländer ausgeführt werden. Gemessen an ihren Zielen belaufen sich die Errungenschaften der GAP seit 1960 im wesentlichen darauf, daß sich der europäische Markt für Agrargüter sehr stabil entwickelt hat. Auf der Sollseite steht die Verfehlung eigens gesetzter Ziele. So ist bspw. gemessen am Ziel der Einkommenssicherung die Entwicklung der Löhne der Agrarbevölkerung im Vergleich zum Rest der Bevölkerung in der Tat unbefriedigend. Gleichwohl stammt nahezu ein Drittel der Erzeugererlöse nicht aus dem Markt, sondern ist auf Agrarpolitik zurückzuführen (Tangermann, 1999). Wirklich in Verruf gebracht haben die GAP allerdings ihre schwerwiegenden Nebeneffekte. Negative Umwelteffekte und Verstöße gegen den Tier- und Verbraucherschutz sind ein Beispiel dafür. Zum anderen führte die Politik der hohen garantierten Produktpreise bei unbeschränkter Produktion Anfang der 70er Jahre auch dazu, daß in der EU immense Überschüsse produziert wurden (Fearne 1995, S. 50f.; Europäische Kommission 1998b, S. 4). Um zu verhindern, daß durch Produktionsüberschüsse Druck auf die politisch fixierten Agrarpreise entsteht, müssen die Überschüsse nach wie vor vom Markt genommen werden. Werden sie mit Hilfe von Subventionen in Drittländer exportiert, kommt es zu Wettbewerbsverzerrungen bzw. zu Dumping. Die EU nimmt auf diese Weise die Störung anderer außereuropäischer Agrarmärkte in Kauf. Auf Seiten der Gemeinschaft führt diese künstliche Marktintervention vor allem dazu, daß der Agrarhaushalt stark belastet wird (Comes 1995 S. 4; Europäische Kommission 1997d, S. 87). Infolgedessen führte man in den 80er Jahren erstmalig Produktionsquoten ein, um das kostspielige Überhangangebot zu regulieren. Dieses System erwies sich nicht als nachhaltig, so daß die Finanzierung des Agrarfonds mit 70 Prozent bald den Großteil des gesamten EG-Haushalts einnahm (Woyke/Varwick 1998, S. 194f.).^[19]

Die McSharry-Reform der Europäischen Agrarpolitik vom Mai 1992 kann neben den handelsrechtlichen Zwängen aus der Uruguay-Runde, auf diese untragbar gewordenen Budgetkosten der GAP zurückgeführt werden. Sie hatte es sich zum Hauptanliegen gemacht, die Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Landwirtschaft zu erhöhen und die Produktion wieder an den Marktbedarf anzupassen. Kernstück war deshalb die Senkung der Interventionspreise für die wichtigsten Agrarerzeugnisse. Daraus sich ergebende Einkommenseinbußen für die Landwirte wurden erstmalig in Teilen durch direkte Erzeugerbeihilfen, sogenannte Preisausgleichs- bzw. Direktzahlungen^[20] abgefedert. Diese sind z.T. an dirigistische Maßnahmen, wie obligatorische Flächenstillegungen gebunden, mit dem Ziel Überschußproduktion zu drosseln (Europäische Kommission 1993, S.21). Berechnet werden die Direktzahlungen nach Einsatz von Produktionsfaktoren, wie Flächengröße oder Viehbestand.^[21] Eine völlige Loslösung von Produktion und Subvention fand damit also nicht statt. So ist diese Form der Einkommensbildung zwar nicht mehr an Mengenproduktion gebunden, die Koppelung an den Faktoreinsatz ist aber keineswegs produktionsneutral.

Bei der Generierung einer zweiten weitreichenderen Reform der GAP, der sogenannten Agenda 2000, spielte insbesondere die geplante Eingliederung der mittelosteuropäischen Agrarwirtschaften in die EU eine wichtige Rolle. Es war davon auszugehen, daß bei Übertragung einer unkorrigierten GAP auf die MOEL-5 wachsende Überschüsse in den neuen Mitgliedstaaten zu jenen, die für die jetzigen Mitgliedstaaten vorausgesagt werden, hinzukämen. In Antizipation untragbarer Lagerungskosten und vor allem hoher Exportsubventionen, die weder finanziert werden könnten, noch mit den Restriktionen der WTO-Bestimmungen konform gingen, hatte die Senkung der Garantiepreise^[22] der GAP für die Agenda-2000 Priorität (Europäische Kommission 1997a und 1997b).^[23] Die Beschlüsse zur Agenda 2000 vom Sondergipfel im März in Berlin sehen entsprechend ab diesem Jahr die sukzessive Reduktion der Interventionspreise für Getreide um 15 Prozent^[24] vor (Europäische Kommission 1999b, S. 2). Auch der Marktstützungspreis bei Rindfleisch wird schrittweise um 20 Prozent^[25] abgesenkt und nähert sich damit wenigstens tendenziell dem Weltmarktpreis (Europäische Kommission 1999b, S. 2). Eine neue Milchmarktregelung wurde auf 2005 verschoben. Parallel dazu wurde die Anhebung der Direktzahlungen als Teilkompensation für die beschlossenen Preissenkungen beschlossen. Unter dem Stichwort der Cross Compliance ist die Vergabe dieser Prämienzahlungen nun zusätzlich an Konditionen gebunden (Kirschke/Noleppa 1999, S.6f.). Die schwammige Vergabe-Bedingung einer "guten fachlichen Praxis" soll dabei sicherstellen, daß unter anderem dem Umweltschutz Rechnung getragen wird. Als Vergütung für Umwelt- bzw. landespflegerische Leistungen, die vom Markt nicht abgegolten werden, lassen sich die Zahlungen aber vor allem vor der Öffentlichkeit leichter rechtfertigen (Tangermann 1999a). Der Posten der Direktzahlungen beanspruchte bereits vor den Reformbeschlüssen zur Agenda 2000 nahezu die Hälfte des Agraretats und wird sich, entsprechend der Erhöhungen noch weiter zu deren Gunsten verschieben.

Obgleich die Beschlüsse zur Agenda 2000 an den Grundprinzipien der GAP festhalten und ursprünglich vorgeschlagene Reformmaßnahmen nur verwässert Eingang fanden, sind sie als weitreichendste Neuerung in der Geschichte der GAP einzuordnen.^[26] Ob die Reformschritte in puncto Preissenkung und Direktzahlungen ausreichen werden, um bei einer Übertragung der GAP auf die MOEL-5, eine Haushaltskrise zu vermeiden bzw. den handelsrechtlichen Rahmen einzuhalten, soll im weiteren Verlauf der Arbeit geklärt werden. Dazu wird, im anschließenden Kapitel zunächst auf die Bedingungen eingegangen, auf die die GAP in den mittelosteuropäischen Ländern trifft.

II. DIE SITUATION DER AGRARSEKTOREN IN DEN BEITRITTSLÄNDERN

Im Stile eines Situationsberichts gilt es hier die wichtigsten Bestimmungsgrößen entsprechend ihres aktuellen Zustandes aufzunehmen. Auf dieser Basis können in den folgenden Kapiteln Szenarien über zukünftige Entwicklungen und die Lage zum Beitrittszeitpunkt entworfen werden, um damit ex ante die Wirkungen des Beitritts auf den Agrarhaushalt und die handelsrechtliche Einbindung der EU einzuschätzen. Entsprechend der Arbeitshypothese wird in der Untersuchung ein erster gemeinsamer Beitritt der MOEL-5 angenommen. Verbindendes Struktur-Merkmal über alle fünf MOE-Länder ist vor allem die relative Wichtigkeit der Landwirtschaft, gemessen am Anteil der Bruttowertschöpfung und der Beschäftigung in den Volkswirtschaften. Die Agrarpolitiken sind unterhalb der MOEL-5 weitgehend vergleichbar.^[27] Der Außenhandel aller fünf Beitrittsländer ist nicht zuletzt durch das Europaabkommen mit der EU-15 bestimmt, so daß auch dieser Bereich Ähnlichkeiten aufweist.

Potentielle Knackpunkte einer Übertragbarkeit der GAP liegen in Polen, als das Beitrittsland mit dem größten Agrarsektor besonders offen. Deshalb werden im folgenden neben dem generellen Lagebericht über alle fünf Länder Beispiele für die besondere Rolle der polnischen Landwirtschaft hervorgehoben.

1. Agrarstruktur

Die Aufnahme der MOEL-5 in die EU wird zu einem Anstieg der aktiven landwirtschaftlichen Bevölkerung um ca. 50 Prozent und zu einer Vergrößerung der bewirtschafteten Flächen um ca. ein Viertel führen (Europäische Kommission, 1998, S. 6). Diese Zahlen demonstrieren die hohe Bedeutung der Landwirtschaft. Wie in der Abbildung zu erkennen ist auch der Beitrag der Landwirtschaft zum BIP der MOEL-5 bedeutender als in der EU.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung I: Anteil der Landwirtschaft der Beitrittsländer am BIP und an der

Gesamtbeschäftigung im Vergleich zur EU-15 1996

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten Quelle: Daten nach Europäische Kommission 1998f T/24f.

Für alle Länder ist der Beitrag zum BIP jedoch kleiner als der Anteil an der Gesamtbeschäftigung, d.h. daß die Arbeitsproduktivität im Agrarsektor nicht diejenige der restlichen Wirtschaft erreicht., Dies trifft im übrigen auch für die EU zu. Die landwirtschaftliche Arbeitsproduktivität schneidet bei allen Beitrittsländern mit Ausnahme Polens im Vergleich zur EU nicht schlechter ab. In Polen arbeiten ungefähr vier mal so viele Beschäftigte in der Landwirtschaft wie im Durchschnitt der EU-Mitgliedsländer.^[28] Daran gemessen, ist die tatsächliche Arbeitsproduktivität der Landwirtschaft mit einem Beitrag von ca. 5,5 Prozent zum Bruttosozialprodukt relativ niedrig (Europäische Kommission 1998d, S. 9, 25; Frohberg 1998, S. 288).^[29] Was die Agrarbevölkerung anbelangt, kann die niedrige Produktivität zunächst auf ein geringes Ausbildungsniveau zurückgeführt werden. Vor allem beruht sie aber auf einem Mangel an rationaler Bodennutzung. Dies hat mit der geringen Größe der meisten landwirtschaftlichen Betriebe, insbesondere in Südostpolen und mit einer enormen Flurzersplitterung zu tun. Die ca. 2 Mio. privaten Landwirtschaften haben durchschnittlich eine Größe zwischen 6 und 8 Hektar (MAFE 1998, S4; Europäische Kommission 1998d, S. 57). Dies ist gerade mal ein Drittel im Vergleich zur Durchschnittsfläche der EU (Weingarten 1999, S. 11).^[30] Die gegenwärtige Bezeichnung der Kleinräumigkeit der polnischen Landwirtschaft als anachronistische Struktur, mutet angesichts der dazugehörigen Erklärung aus der jüngeren Geschichte fast zynisch an. Neben Jugoslawien^[31] hat Polen als einziges ehemals sozialistisches Land in Europa der Zwangskollektivierung erfolgreich widerstanden. Auch während des Kommunismus besaßen und bewirtschafteten die privaten polnischen Familienbetriebe fast drei Viertel des gesamten polnischen Agrarbodens (Weingarten 1999, S. 10; Rowinski 1994, S. 214).^[32] Für die Modernisierung und die Steigerung der Effektivität stellen die kleinen Betriebsgrößen heute allerdings ein wesentliches Hindernis dar (Europäische Kommission 1997d, S. 13). Rationeller Maschineneinsatz und rationelle Vermarktung sind kaum möglich. Auch intensive fachliche Beratungsmaßnahmen rentieren sich nur für 10 Prozent der polnischen Familienbetriebe (Jaksch 1996, S.133f.). Die kleine Betriebsstruktur wirkt sich aufgrund der Zersplitterung des Rohstoffangebots ebenfalls negativ auf die Kooperationsbeziehungen zwischen den Primärproduzenten und der ersten Verarbeitungsstufe aus (Boger et. al., S. 307). Ob die Möglichkeit des Zusammenschlusses kleinerer Höfe zu Genossenschaften genutzt werden kann, um zukünftig höhere economies of scale zu erzielen, bleibt abzuwarten. Einzelne PHARE-finanzierte Projekte zum Auf- und Ausbau von Erzeugergemeinschaften in Polen waren bislang in ihrer Überzeugungskraft bei den polnischen Landwirten nur mäßig erfolgreich. Die aus historischen Erfahrungen bedingten psychologischen Schranken gegenüber betrieblichen Zusammenschlüssen sind groß.^[33] Um die mangelnde Produktivität nicht als Wettbewerbsnachteil zum Tragen kommen zu lassen, könnte ein Teil der polnischen Landwirtschaft auch die extensive Landnutzung als Qualitätskriterium des ökologischen Landbau geltend machen. 20 Prozent wären trotz geringer Größe als ökologische Betriebe geeignet (Bachmann 1999, S. 37). Bislang haben jedoch nur 207 Betriebe in Polen eine Zertifizierung dafür (MAFE 1998a, S. 39).^[34]

Schwierigkeiten mit Kleinstbetrieben sind in Ungarn, und Tschechien nachrangig. Im Gegensatz dazu sind dort Groß- bzw. in Estland mittlere Betriebe vorherrschend.^[35] Schwerpunktmäßig anders gelagert sind dementsprechend die Hemmnisse für Produktivitätssteigerungen. Sie bestehen vor allem in Kapitalmangel (Lindemanns/ Swinnen 1997, S. 271, Rowinski 1994, S. 233). Die Aufteilung staatseigener Betriebe und Produktionsgenossenschaften hat zu einer Erhöhung der Verschuldung geführt. Auch wegen der Preis-Kosten-Schere, d.h. wegen sinkender Einnahmen bei gleichzeitigen Preisanstiegen für Betriebsmittel^[36], konnten die meisten landwirtschaftlichen Betriebe, wenn überhaupt, dann nur die laufenden Ausgaben decken. Hinzu kommt ein schlechter Zugang zu Krediten. Die Feststellung der Eigentumsverhältnisse ist teilweise immer noch nicht abgeschlossen. Landwirte können deshalb Hypotheken nicht mit Grundschuld absichern um Fremdkapital aufzunehmen (BML 1995, S. 75). Ein Mangel an Investitionen führt aber dazu, daß das vorhandene Potential nur suboptimal genutzt werden kann. Produktionseindämmend wirkt zusätzlich die Tatsache, daß der Privatisierungsprozeß ehemaliger Staatsbetriebe noch nicht ganz abgeschlossen ist (Zdenek 1998a, S. 106).^[37] Dabei sind unklare Vermögensverhältnisse, wie hohe Altschulden aus der Zeit vor der Wirtschaftsreform die Hindernisse bei der Suche nach privaten Investoren.^[38] Insgesamt läßt sich sagen, daß das Produktionspotential im Vergleich zur EU relativ groß ist. Defizite im Zusammenhang mit der Transformation verhindern aber dessen Ausschöpfung.

Neben der Struktur der landwirtschaftlichen Betriebe muß die Struktur der Nahrungsmittelindustrie ins Auge gefaßt werden. Die Nahrungsmittelindustrie weist über alle MOEL-5 große Ähnlichkeiten auf. Die Privatisierung in der Ernährungsindustrie ist bisher nur in Ungarn und der Tschechischen Republik abgeschlossen (Wissenschaftlicher Beirat beim BML 1997, S. 13). Der Großteil der Nahrungsmittel verarbeitenden Industrie ist heute privatisiert, ein Teil wurde liquidiert und der Rest in staatseigene “Einmann-Gesellschaften” umgewandelt. Die Privatisierung hat jedoch nicht immer zu einer Entmonopolisierung und zu einer effizienzsteigernden Umgestaltung in Organisation und Management geführt (Wissenschaftlicher Beirat beim BML 1997, S. 33). Häufig wurden staatliche Monopole lediglich durch private oder durch Aktiengesellschaften, die zum Großteil der Staat hält, ersetzt. Dringend von nöten wären ausländische Direktinvestitionen.^[39] Finanzierungsengpässe und Überkapazitäten machen die Verarbeitungsindustrie aber oft unattraktiv für private Investoren. Hinzu kommt ein sehr niedriger Konzentrationsgrad, der die Nutzung von Skaleneffekten verunmöglicht. Insgesamt ist der Verarbeitungs- und Vermarktungsprozeß auch in den privatisierten Betrieben technologisch noch zehn Jahre im Hintertreffen. Mindere Qualität und geringe Vielfalt der verarbeiteten Produkte sind dafür kennzeichnend.^[40] Noch sind mittelosteuropäische Nahrungsmittel im Durchschnitt billiger als in der EU, da vor allem das geringe Lohnniveau die beschriebenen produktivitätshemmenden Faktoren in der Landwirtschaft kompensiert. Wenn die Preise mit dem Beitritt aber an das EU-Niveau angeglichen werden, wird die Wettbewerbsfähigkeit^[41] schlecht verarbeiteter Nahrungsmittel massiv leiden.

2. Agrarpolitiken seit Beginn des Transformationsprozesses

Auch die Agrarpolitiken der Beitrittsländer und deren Entwicklung bis zum Beitritt müssen unter die Lupe genommen werden, um Unterschiede zur GAP beleuchten zu können. Je nachdem, ob der Beitritt einen grundlegenden Politikwandel oder schlichtweg kleinere Anpassungen verlangt, kann auch die Produktion in den Beitrittsländern mehr oder weniger stimuliert werden. Dies wiederum hat Konsequenzen für die öffentlichen Finanzbelastungen und die Einhaltung der handelsrechtlichen Verträge.

Die Agrarpolitik der Beitrittsländer seit der Transformation läßt sich grob in zwei Phasen einteilen: In der ersten Zeit, zu Beginn der Transformationsphase fand eine weitgehende Liberalisierung der Agrarwirtschaft statt. In der zweiten Phase ab 1992 wurden die Agrarmärkte in den MOEL meist in Anlehnung an die GAP nach und nach wieder stärker geschützt.

Nach 1990 hatte sich die wirtschaftliche Situation der meisten privaten Einzelbauern in den Beitrittsländern ungemein verschlechtert. Die Preise für Agrarerzeugnisse wurden im Anschluß an den Kollaps des sozialistischen Systems ad hoc freigegeben. Parallel dazu wurden die vormaligen staatlichen Subventionen oft um mehr als die Hälfte gekürzt (Rowinski 1994, S. 226). Allerdings war die Landwirtschaft in den meisten Ländern Mittel- und Osteuropas vor der Wende stärker staatlich geschützt war, als in der EU ( Europäische Kommission 1997d, S. 77, Swinnen 1994, S. 2). Infolge der Liberalisierung blieb die Preisentwicklung für landwirtschaftliche Erzeugnisse hinter den Preissteigerungen für andere Produkte zurück. (Wissenschaftlicher Beirat 1997, S. 7). Hinzu kamen Vermarktungsprobleme im Inland. Durch den liberalisierten Außenhandel war die Situation von wachsender Konkurrenz mit Nahrungsmittelimporten aus der EU gekennzeichnet (Kowalski/Manko 1995, S. 163). So hatten und haben die mittelosteuropäischen Bauern noch immer mit Absatzschwierigkeiten für ihre Produkte zu kämpfen, da konkurrierende Erzeugnisse aus dem Westen über Exportsubventionen derart verbilligt sind, daß sie immer wieder günstiger sind als die einheimischen Produkte.^[42] Nicht nur im Inland, sondern auch in Drittländern werden Exporte aus den MOEL-5 oftmals durch stark exportsubventionierte Produkte aus der EU verdrängt. Zusätzlich hat vor allem mit Fleischexporten aus Weißrußland und Litauen die Konkurrenz aus Osteuropa zugenommen. Aus all diesen Gründen erlitt die Agrarwirtschaft der MOEL-5 während dieser ersten Phase der Transformation gewaltige Einbußen. Die Brutto-Agrarproduktion ging mangels Rentabilität stark zurück (Europäische Kommission 1997d, S. 13; Dicke/Misala 1993, S. 25).

In der Folge verfügten die Regierungen der MOEL-5 in der zweiten Phase mehr oder minder tiefgreifende Regelungen zur Stabilisierung des Sektors, die von ihrer Ausgestaltung her an die GAP angelehnt sind (Weingarten 1999, S. 16; Swinnen 1994, S. 16). Wie in der EU gang und gäbe, wurden zunächst Maßnahmen des begrenzten Außenschutzes in Form von Importzöllen getroffen (Berthold 1995, S. 3). Ausfuhrsubventionen, um den Export anzukurbeln, spielen im Vergleich zur EU nur in Ungarn eine Rolle (Berthold 1995, S. 3; Europäische Kommission 1998d, S.12). Auch haben alle fünf MOE-Länder, ähnlich wie in der GAP, zu vergleichbaren Mitteln der Preisstabilisierung gegriffen, um eine Destabilisierung ihrer Märkte zu verhindern (Europäische Kommission 1998d und 1997c, S. 60f.; Kowalski/Manko 1995, S. 169).^[43] Die mittelosteuropäischen Agrarpreise werden aber in sehr viel geringerem Umfang als in der EU gestützt, wobei die Preiskonvergenz in Richtung auf die GAP-Preise, zwischen den einzelnen Ländern variiert.^[44] Agrarprodukte kosten in den Beitrittsländern oft nur die Hälfte dessen, was sie auf dem europäischen Binnenmarkt erzielen (Europäische Kommission 1997d, S. 11).

Neben Maßnahmen der Marktstabilisierung werden in den MOEL-5 auch spezielle agrarpolitische Maßnahmen zu Förderung der Wettbewerbsfähigkeit des Sektors angewandt. So wurden bspw. in Polen Vorruhestandsprogramme oder in Tschechien spezielle Beschäftigungsprogramme außerhalb der Landwirtschaft aufgelegt , um die Abgabe von Land aus wenig effektiven Betrieben bzw. solchen ohne Nachfolger zu beschleunigen. Andere Anreize, wie die Prämierung ausschließlich qualitativ hochwertiger Milch, dienen dazu die Hersteller zu fördern, die mit EU-Standards konkurrieren können (Mohr 1997, S. 36; Europäische Kommission 1998d, S. 12). Das verfügbare öffentliche Budget für solche Maßnahmen ist allerdings gering, so daß keine durchschlagende Wirkung zu erwarten ist. Wieviele Höfe bis zum Beitritt aufgegeben werden bzw. wie viel wettbewerbsfähiger die verbleibenden sein werden, kann nicht vorausgesagt werden.

Mit den Direktzahlungen der GAP vergleichbare direkte Beihilfen tauchen nur im ungarischen und slowenischen Set agrarpolitischer Instrumentarien auf, spielen aber dort keine größere Rolle (Weingarten 1999, S. 16; Europäische Kommission 1997h, S. 55 und 1997f, S. 60 und 1997e, S. 60).

Insgesamt ergeben sich die Unterschiede zwischen der GAP und den Agrarpolitiken der Beitrittsländer sowohl aus der Bedeutung der einzelnen Instrumente als auch aus der Höhe der finanziellen Leistungen an die Landwirtschaft. Das Volumen der Marktunterstützungsmaßnahmen ist in den Bewerberländern im Vergleich zur EU verhältnismäßig klein. In Polen ergibt sich bspw. pro Kopf ein Betrag von 2,50 Euro jährlich. In der EU dagegen, betragen die jährlichen Ausgaben für Agrarpolitik ca. 328 Euro^[45] pro Kopf (Berthold 1995, S. 3; Comes 1995, S. 3). Als Indikator für die unterschiedliche Relevanz der Agrarpolitiken können auch die sogenannten Produzentensubventionsäquivalente (PSE) berechnet werden. Sie entsprechen ungefähr dem Verhältnis zwischen den gesamten agrarpolitisch bedingten Transfers und dem landwirtschaftlichen Produktionswert. Wie Abbildung II verdeutlicht, beträgt der PSE-Wert der Beitrittsländer durchschnittlich weniger als die Hälfte im Vergleich zum Stützungsniveau der EU.^[46] Diese unterschiedlichen Stützungsniveaus lassen die Schlußfolgerung zu, daß die Übernahme der GAP durch die MOEL-5 für die dortigen Agrarsektoren gravierend sein wird.

Abbildung II: Stützungsniveau in PSE 1997 – Beitrittsländer und EU im Vergleich

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Europäische Kommission 1998c, S. 23; Zdenek (1998c)

[...]

^[1] Dieses Modell hat sich auf der Regierungskonferenz des Europäischen Rates in Helsinki im Oktober 1999 aus folgenden Gründen durchsetzen können: Es hat den Vorteil, daß differenzierte, interne Entwicklungen bei individuellen Beitrittsverhandlungen besser und vor allem rascher berücksichtigt werden können als bei einer fixen, unflexiblen Gruppenzuordnung. Länder, die vorher den Kandidaten der zweiten Gruppe zugerechnet wurden, d.h. für die ein baldiger Beitritt als aussichtslos galt, haben nun eine größeres Movens zu positiven Transformationsleistungen, denn mit dem Startlinienmodell wird nun jedes Land einzeln und individuell an seinen Fortschritten gemessen. Auch das Potential zu negativen Gruppendynamiken reduziert sich auf diese Weise. Daneben trägt die offenere Verhandlungsstrategie in Form eines Startlinienmodells dazu bei, bei möglichst vielen Mitgliedstaaten der EU-15 die Bereitschaft zur Erweiterung wach zu halten. Bei einigen Mitgliedern der EU-15 besteht nämlich mehr Interesse am Beitritt bestimmter MOEL als bei anderen. So malt sich Deutschland insbesondere vom Beitritt Polens Vorteile aus. Für den Handel der Ostseeanreiner-Staaten dagegen, sind Länder wie Lettland und Litauen von größerer Bedeutung. Diese gehörten im ursprünglich favorisierten Gruppenmodell nicht zur ersten Beitrittsgruppe. Mit dem Startlinienmodell sind nun zunächst alle 12 Länder gleichberechtigt im Rennen, so daß damit die unterschiedlichsten Interessen in der Alt-EU bedient werden können. Auf der anderen Seite kann das Startlinienmodell zu Lasten der Berechenbarkeit gehen, was die Auswirkungen der Beitritte und den entsprechenden Reformbedarf der EU anbelangt. Ohnedies wird es auch bei diesem Modell voraussichtlich keine zwölf Einzelbeitritte geben, da jeder Beitritt eine Änderung des EU-Vertrages mit einem aufwendigen Ratifizierungsverfahren durch die nationalen Parlamente sowie in einigen Mitgliedstaaten zusätzlich durch Volksabstimmmungen verlangt. Die Aufnahme wird wahrscheinlich in mehreren Wellen vollzogen. Die Vorstellung zeitlich versetzter Beitritte in verschiedenen, aber unbestimmten Gruppen macht jedoch eine präzise Kalkulation kaum möglich.

^[2] Und zwar mit Polen, Ungarn, Tschechien, der Slowakei, Slowenien, Estland, Lettland, Litauen, Bulgarien, Rumänien, Zypern und Malta.

^[3] Die Kommission geht davon aus, daß 25 Prozent der anberaumten Erweiterungskosten auf die Landwirtschaft entfallen (Europäische Kommission 1999c, S. 12).

^[4] Unter MOEL-5 bzw. Beitrittsländer, Bewerberländer oder Kandidatenländer wird in diesem Beitrag durchwegs die Gruppe der fünf potentiellen mittelosteuropäischen Beitrittsländer Polen, Ungarn, Tschechien, Estland und Slowenien verstanden.

^[5] Nach mehreren Haushaltskrisen in den siebziger und achtziger Jahren beschließen die Kommission, der Rat und das Europäische Parlament seit 1988 regelmäßig eine Finanzielle Vorausschau. Darin sind Obergrenzen für Verpflichtungsermächtigungen und Zahlungsermächtigungen festgelegt. Mit der Agenda 2000 wurde auch eine neue Finanzielle Vorausschau bis 2006 vorgelegt.

^[6] Unter Kosten bzw. Ausgaben oder Belastungen werden in der Arbeit durchweg die öffentlichen Finanzbelastungen verstanden, die aus dem Gemeinschaftshaushalt und dort aus dem EAGFL-Garantie getragen werden müssen.

^[7] Die Gesellschaft für Agrarprojekte führt das vom BML finanzierte Transformprogramm für Mittel- und Osteuropa durch.

^[8] Interviews wurden mit Dr. Eberle und Dr. Ludewig vom BML geführt, beide seien herzlich bedankt. Die Gespräche mit der GFA wurden mit Herrn Elsässer und Herrn Schürg geführt, auch Ihnen vielen Dank. Ein großes Dankeschön für diverse Diskussionen und Einladungen verdient als erster Dr. Noleppa, HU-Berlin. Dr. Seibert, Fachhochschule Triesdorf, einen Dank ob der vielen Zeit, die er sich für das Gespräch genommen hat. Herzlich bedankt sei auch Dr. Wendt, der mich während des Praktikums am BML mit vielerlei Informationen begleitet hat. Dr. Schwierz von der ZMP war insbesondere für einige Daten eine Rettung und hat meinen ganz besonderen Dank.

^[9] Primärer Untersuchungsgegenstand ist dabei der institutionelle Rahmen, Akteurshandeln sowie Willensbildungsprozesse in der Agrarpolitik. Die inhaltliche Auseinandersetzung mit konkreten Maßnahmen findet seltener statt. Grund dafür ist nicht zuletzt, daß das Verhältnis zwischen Politikwissenschaft und Agrarökonomie leider oft als arbeitsteilig zwischen praktischer Agrarpolitik und Agrarökonomie verstanden wird.

^[10] Es handelt sich bei beiden um von der DG I in Auftrag gegebene Gutachten zum Thema "Agrarpolitische Strategien für eine Erweiterung der Europäischen Union um mittel- und osteuropäische Länder". Neben Tangermann/Josling (Göttingen/Stanford) und Buckwell et al. (London) hatten Mahé 1994 (Rennes) und Tarditi/ Marsh 1994 (Siena/ Reading) als sehr renommierte Agrarökonomen diesen Auftrag bekommen.

^[11] Für die Berechnungen der Finanziellen Vorausschau wurde auch von Zypern als Beitrittsland ausgegangen. Dies wird hier vernachlässigt, da der zypriotische Agrarsektor im Vergleich zu den MOEL-5 so gut wie nicht ins Gewicht fällt (Europäische Kommission 1999c, S.2)

^[12] Die Annahme einer unveränderten GAP bis zum ersten Beitritt ist also naheliegend, weil erstens die offizielle Laufzeit der Agenda 2000 bis zum Jahr 2006 reicht und zweitens der hier angenommene Beitrittszeitpunkt vor Ablauf dieser Frist liegt.

^[13] Wenn keine Daten für Getreide insgesamt verfügbar sind, werden Daten für Weizen als repräsentative Getreidesorte verwandt.

^[14] Alle drei Märkte zusammengenommen machen ca. 40 Prozent der agrarischen Erzeugung der EU aus und beziehen den größten Teil der Ausgaben aus dem EAGFL-Garantie auf sich (Europäische Kommission 1998g, S. 11, 24).

^[15] Die Ziele der GAP sind in hohem Maße konfligierend, allein insofern, als sie den Interessen der Erzeuger und der Verbraucher gleichzeitig gerecht zu werden suchen.

^[16] Die Abteilung Ausrichtung stellt rund 11 Prozent des EAGFL und kofinanziert Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums, Modernisierungsmaßnahmen für landwirtschaftlicher Betriebe, Ausbildungsmaßnahmen etc.

^[17] Die Abteilung Garantie stellt etwa 88,5 Prozent des EAGFL dar (Europäische Kommission 1998b, S. 7).

^[18] Zur Vereinfachung werden hier Richtpreise mit Garantiepreisen und Interventionspreisen gleichgesetzt.

Dabei handelt es sich um einen agrarpolitisch gewünschten Erzeugermindestpreis, zu dem staatliche Interventionsstellen Überschüsse aufkaufen. Er kann am Markt überschritten werden wenn die Marktlage knapp ist .

Unterschritten werden kann er, wenn die Intervention zeitlich befristet ist und außerhalb der Interventionszeit ein Angebotsdruck besteht. Die Marktordnungen mit derartigen Preisstützungen umfassen etwa 70 Prozent der landwirtschaftlichen Erzeugung der Gemeinschaft. Für die anderen 30 Prozent der landwirtschaftlichen Erzeugnisse werden keine gemeinsamen Preise festgesetzt. Vgl. dazu auch den kritischen Beitrag von Rieger, Elmar (1998, S. 249).

^[19] Auch heute hat die GAP noch immer einen Anteil von 49 Prozent am gesamten EU-Haushalt (Europäische Kommission 1998e, S. 7). Hier muß aber auch angemerkt werden, daß die GAP der einzige vollkommen vergemeischaftete Politikbereich auf europäischer Ebene ist.

^[20] Der Begriff der Direktzahlungen wurde erst in neuerer Zeit geprägt. Die Legitimation der Zahlungen als Kompensation für Preisänderungen läßt sich acht Jahre nach ihrer Einführung immer schwerer aufrechterhalten und soll ein Stück weit sichtbar auch im Wortgebrauch zurückgedrängt werden.

^[21] Die Zahlungen beziehen sich insbesondere auf die Marktorganisationen für Getreide, Ölsaaten, Eiweißpflanzen und Rindfleisch. Im Getreidesektor richten sich die Ausgleichszahlungen nach der Hektarzahl und der regionalen Lage. Die Beihilfen für Rindfleischerzeuger hängen von der Größe des Viehbestands und den Produktionsverfahren ab.

^[22] Vgl. Fußnote 18.

^[23] In der Agenda 2000 entwickelte die Kommission aber auch Perspektiven für die Weiterentwicklung anderer Politikbereiche, wie die regionale Strukturpolitik oder die europäische Haushaltspolitik.

^[24] Dies gilt gegenüber dem Stand von 1997. Der Entwurf sah ursprünglich eine 20 prozentige Senkung vor.

^[25] Dies gilt gegenüber dem Stand von 1997. Der Entwurf sah ursprünglich eine 30 prozentige Senkung vor.

^[26] Die Kernpunkte der beschlossenen Reform für die einzelnen Sektoren sind nachzulesen in Internet: http://www.bml.de/aktuelles/apms/apm9904.htm bzw. in Europäische Kommission (1999a).

^[27] Eine genauere Gegenüberstellung der agrarpolitischen Maßnahmen und Instrumente in den verschiedenen Beitrittsländern findet sich bei Buckwell et. al. (1994, S. 28f.).

^[28] Andere Angaben liegen gar bei 25-28 Prozent, wobei der Arbeitseinsatz in der Landwirtschaft generell nur schwer zu erfassen ist. So schwanken insbesondere die Zahlen was die Vollerwerbslandwirte anbelangt gewaltig. Hohe Zahlen von Erwerbstätigen aus den Statistiken der Fachwelt in der polnischen Landwirtschaft können, was Vollerwerb anbelangt irreführen. Die statistischen Systeme sind teilweise erst jetzt im Begriff mit denen der Datenerfassung der EU harmonisiert zu werden. Bei den bisherigen Zahlenangaben aus Polen muß deshalb eine sehr weite Definition von Landwirten berücksichtigt werden. Statistisch und steuerlich reicht der Besitz von mindestens einem Hektar Ackerland bereits, um Landwirt zu sein. (Comes 1999, S. 33) Analysen aus den letzten Jahren relativieren daher die Beschäftigungszahlen in der polnischen Landwirtschaft. So geht auch die Kommission (1997c, S. 59) davon aus, daß auf 4,7 Mio. nur 4,3 Mio. hauptberufliche Landwirte kommen. Die 1999er Studie zum EU-Monitoring von Wilkin (1999, S. 32) und Zdenek (1998a, S. 108) gehen gar davon aus, daß nur ein Viertel den Vollerwerbslandwirten zuzurechnen ist. Alle anderen Bauern betrieben Landwirtschaft im Nebenerwerb, rein für die Subsistenz oder sind schlicht und ergreifend Rentner, die die polnische Statistik dennoch als Bauern erfaßt. Zudem sorgt verdeckte Arbeitslosigkeit in der Landwirtschaft, infolge Unterbeschäftigung, für hohe Zahlen beim Anteil an den Beschäftigten. Wegen dem Wegfall vieler außerlandwirtschaftlicher Arbeitsplätze hat der Agrarsektor Pufferfunktion. Aber selbst, wenn all diese Landwirte nicht in Zusammenhang mit der GAP gebracht werden müssen, ist immer noch mit einer maßgeblichen Sektorgröße und entsprechendem Produktionspotential zu rechnen.

^[29] Der Unterschied zwischen dem Beitrag zum BSP und dem Anteil der Beschäftigten indiziert auch im Vergleich zur übrigen polnischen Wirtschaft eine viermal geringe Produktivität des Agrarsektors (Ohne Autor: Viele Kleinbauern schaffen nicht den Sprung in die EU).

^[30] Die Betriebsgrößen sind damit kleiner als in Westdeutschland vor 50 Jahren. Die Viehhaltung ist ebenso ungünstig strukturiert wie die Flächenausstattung (Weingarten 1999, S. 12).

^[31] Die gleiche kleinbetriebliche Struktur wie in Polen ist auch in Slowenien vorzufinden, wobei sich dies dort sehr viel weniger in Form geringer Produktivität auswirkt (Europäische Kommission1997e, S. 58f.).

^[32] Sie trotzten damit einer selektiven Agrarstrukturpolitik , die die wenigen Staats- und Genossenschaftsbetriebe beim Bodenerwerb begünstigte und parallel dazu die Flächenaufstockung im Privatsektor behinderte. Die Größe der privaten Betriebe war durch fixierte Obergrenzen begrenzt, so daß sich auch daraus die kleinflächigen Strukturen erklären.

^[33] Näheres zu Entwicklung und Problematik von Genossenschaften vor und nach 1990 in Polen findet sich bei:

Zietara (1993).

^[34] In der Regel handelt es sich dabei um Atteste der EKOland-Vereinigung.

^[35] In Ungarn handelt es sich nur bei 30 Prozent der Höfe um Klein- und Nebenerwerbsbetriebe (Europäische Kommission 1997f, S. 59). 30 Prozent der tschechischen Betriebe verfügen über etwa 10h und weniger, alle anderen besitzen größere Flächen (Europäische Kommission 1997g, S. 62). In Estland handelt es sich bei 30 Prozent um Großbetriebe mit durchschnittlich 520h, bei den anderen 70 Prozent handelt es sich mindestens um mittlere Betriebe mit mehr als 20h, die mit den durchschnittlichen Betriebs-Größen in der EU-15 vergleichbar sind (Europäische Kommission 1997h, S. 55).

^[36] Bspw. für Dünge- und Pflanzenschutzmittel, für Saat- und Pflanzgut sowie Brenn- und Treibstoffe.

^[37] Mit den unterschiedlichen Wegen, die die einzelnen Länder bei der Privatisierung beschritten haben, setzten sich Dicke/Misala (1993), Swinnen (1996 und 1997) sowie Kirschke/Noleppa (1995) detailliert auseinander.

^[38] Im Fall Polens besteht zudem das Problem, daß die Staatsbetriebe und das entsprechende Bodenangebot räumlich im Westen und Norden konzentriert ist, die Nachfrage nach Land aber im kleinstrukturierten Süden und Osten recht hoch ist (Mohr 1997, S. 38).

^[39] In Polen beliefen sich die ausländischen Direktinvestitionen 1997 laut MAFE (1998a, S. 45) auf 3277 Mio. US$, wobei sich insbesondere die USA und Deutschland in Polens Nahrungsmittelsektor engagierten (Nestle, Pepsico, Coca Cola, Kraft, Bahlsen, Danone, Schoeller, Tschibo) (Boger et.al. 1999, S. 312).

^[40] Mitunter bestehen Qualitätsmängel schon auf Ebene der landwirtschaftlichen Rohstoffe. Den Höfen fehlen bspw. oft schon die finanziellen Mittel für Kühlaggregate zur Milchkühlung, um die Bakterienkulturen auf den erforderlichen EU-Standards zu halten. Eine Ausnahme macht Ungarn: 90 Prozent der ungarischen Nahrungsmittel erfüllen die Standards der EU (ZMP 1/2000, S. 3).

^[41] Wettbewerbsfähigkeit wird hier als die Fähigkeit eines Sektors definiert, gewinnbringend Marktanteile zu sichern und auszuweiten.

^[42] Dabei muß eingewandt werden, daß die zunehmenden EU-Agrarexporte in die Beitrittsländer nicht allein deswegen zustande kommen können, sondern auch weil die steigende Nachfrage nach hochwertigen Nahrungsmitteln dort aus der eigenen, inländischen Produktion noch nicht gedeckt werden kann (Wissenschaftlicher Beirat beim BML 1997, S. 86; Tangermann 1994, S. 78f.).

^[43] In Polen wird bspw. zu Beginn einer Periode durch den Staat, im Einvernehmen mit den Bauernverbänden ein Preiskorridor festgelegt, innerhalb dessen die Preise fluktuieren können (Europäische Kommission 1998d, S. 12). Wenn der Marktpreis unter eine Mindestgrenze fällt, kauft die hierfür zuständige staatliche Agentur für Marktintervention (ARR) auf den Agrarmärkten das Angebot zu einem Interventionspreis auf.

Eine genauere Beschreibung von Funktion und Arbeitsweise der ARR findet sich bei: Europäische Kommission (1998d, S. 114) und bei MAFE (1998a, S. 61f.).

^[44] Slowenien macht hier eine Ausnahme. Die Agrarpreise in Slowenien liegen in den meisten Fällen über denen der EU (Europäische Kommission 1997e, S. 60).

^[45] Davon zahlt in der EU der durchschnittliche Verbraucher etwas mehr als die Hälfte, der durchschnittliche Steuerzahler etwas weniger als die Hälfte.

^[46] Nur Slowenien liegt mit 40 Prozent in EU-Reichweite. Insgesamt klaffen die Stützungsniveaus bei der tierischen Produktion weiter auseinander als bei der pflanzlichen.