Die Zukunft der österreichischen Neutralität

Inhaltsverzeichnis

Einleitung: „Ne-uter“ – keiner von beiden
These
Methode
Untersuchungsaufbau
Verwendete Materialien

I. Neutralitätsrecht
1. Völkerrechtliche Quellen
2. Die Neutralitätsarten
2.1 „Gewöhnliche“ Neutralität
2.2 „Immerwährende“ Neutralität
3. Rechte und Pflichten des Neutralen
3.1 Primäre Pflichten des Neutralen
3.2 Rechte des Neutralen
3.3 Sekundäre Pflichten des immerwährend Neutralen
4. Revision des Neutralitätsrechts

II. Die Geschichte der Neutralität in Österreich
1. Die Genese
1.1 Der Neutralitätsgedanke in der Zwischenkriegszeit (1918-1938)
1.2 1945 bis 1953 – Blockfreiheit oder Neutralität?
1.3 1953 bis 1955 – Verknüpfung von Staatsvertrag und Neutralität
1.4 annus mirabilis
1.5 „Freiwillige“ Neutralität?
2. Die Entwicklung des Neutralitätsgedankens seit 1955
2.1 Die Konsolidierungs-Phase (1955 – 1970)
2.1.1 Das Neutralitätsverständnis 1955
2.1.2 Der Beitritt zur UNO
2.1.3 Die Ungarnkrise 1956
2.1.4 EGKS, EG und EFTA
2. 2 Die internationale Phase (1970 – 1983)
2.2.1 Die SPÖ-Alleinregierung
2.2.2 Österreich im Sicherheitsrat
2.3 Die pragmatische Phase (1983 – 1991)
Die EG-Beitrittsfrage
2.4 Die reduktionistische Phase (seit 1991)
2.4.1 Der Zweite Golfkrieg
2.4.2 Der EU-Beitritt
2.5 Zusammenfassung

III. Die Zukunft der österreichischen Neutralität
1. Die sicherheitspolitische Dimension
1.1 Neutralität als Sicherheitsstrategie
1.2 Sicherheitspolitik in Österreich von 1955 bis 1989
1.3 Der erweiterte Sicherheitsbegriff
1.4 Die Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP)
1.4.1 Der Vertrag von Maastricht
1.4.2 Der Vertrag von Amsterdam
1.4.3 Der Vertrag von Nizza
1.5 Die möglichen Optionen
1.5.1 Aufrechterhaltung der Neutralität
a) Kollektive Sicherheit: UNO
b) Kooperative Sicherheit: OSZE
c) Partnership for Peace (PfP)
1.5.2 Aufgabe der Neutralität
a) Integrierte Sicherheit: EU
b) Kollektive Verteidigung: NATO
1.6 Der sicherheitspolitische „Optionenbericht“
1.7 Die neue „Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin“
3. Die psychologisch-projektive Dimension
2.1 Eine Identität stiftende Institution
2.2 Die Funktionen der Neutralität
2.3 Missinterpretationen der österreichischen Neutralität

IV. Resümee

V. Quellen- und Literaturverzeichnis

Quellen

Periodika

Literatur

Einleitung: „Ne-uter“ – keiner von beiden

These

Seit 1955 ist^[1] Österreich „immerwährend neutral“. Der in der Verfassung verankerte Status brachte dem Land die Unabhängigkeit und den Abzug der alliierten Besatzungstruppen. Es bedeutete jedoch auch eine eingeschränkte Außenpolitik. Jahrzehntelang konnte Österreich keine solchen Beziehungen zu Europa aufbauen, wie man sich das wirtschaftlich aber auch militärisch wünschte. Das Ende des Ost-West-Konflikts brachte schließlich jene Bewegungsfreiheit, die bis dahin gefehlt hatte. Wenn die Neutralität in ihrer Geschichte auch immer Veränderungen unterworfen war^[2], mit dem Ende der Bipolarität entwickelte sich ein internationales Staatensystem, wie es vorher keines gegeben hatte. Die „postmoderne Welt“, wie sie Robert Cooper nennt, ist geprägt von gegenseitiger Einmischung in innenpolitische Angelegenheiten, einer allgemeinen Ablehnung staatlicher Gewalt und einer auf Transparenz beruhenden Sicherheit.^[3] Für Österreich stellte sich die Frage, ob die Neutralität, deren rechtliche Normen ihren Ursprung im 19. Jahrhundert haben, der neuen Situation angepasst werden kann – oder ihr auch angepasst nicht gerecht wird. Nach der Auflösung der Blöcke hat Österreich sein Neutralitätsverständnis, wie es bis dahin entwickelt worden war, gewandelt. Das Land sucht nach einer Neudefinition seiner sicherheitspolitischen Prämissen und tendenziell ist eine Abkehr von der Neutralität feststellbar. NATO und EU scheinen in dieser Hinsicht den Anforderungen der „Postmoderne“ besser zu entsprechen. Für die österreichische Bevölkerung reichen aber sicherheitspolitische Argumente nicht aus, denn neutral zu sein ist zu einem Bestandteil der nationalen Identität geworden. Eine Abschaffung der Neutralität wird weiterhin von einer Mehrzahl der Österreicher abgelehnt. Dennoch ist aufgrund des neuen staatlichen Umfelds unwahrscheinlich, dass Österreich die Neutralität in Zukunft erhalten kann. Aus diesen Rahmenbedingungen lässt sich eine These schlussfolgern, die in der vorliegenden Untersuchung bearbeitet werden soll:

Österreich wird seine Neutralität wegen der Bedeutung für die Bevölkerung zwar nicht kurzfristig, so doch mittel- bis langfristig wegen sicherheitspolitischer Mängel aufgeben.

Methode

Die Arbeit folgt in ihrer wissenschaftlichen Methodik dem empirisch-analytischen Ansatz. Die Realität der neutralitätsrechtlichen Praxis in Österreich soll eine Prognose über deren Zukunft möglich machen und basiert auf wertfreier und rationaler Beurteilung. Die Untersuchung bleibt auf der induktiven Ebene, denn der beschränkte Umfang dieser Arbeit kann nicht die Gültigkeit der oben gestellten Hypothese auf deduktiver Ebene überprüfen.^[4] Die Fakten in der Entwicklung der Neutralität von ihren Anfängen bis heute sollen analysiert und aufgrund dessen eine Prognose möglich werden. Dabei sind keine politischen Theorien Bestandteil der Betrachtung, denn aufgrund der unübersichtlichen und sich stetig wandelnden Sicherheitslage scheinen theoretische Ansätze zu scheitern. Theorien brauchen ein gewisses Ausmaß an Stabilität, um aussagekräftig sein zu können. Die derzeitige Situation, verstärkt durch die Terroranschläge am 11. September 2001, ist aber weit von einer stabilen Grundlage entfernt, die sich eignen würde, wertvolle theoretische Schlüsse für die Zukunft zu ziehen.

Untersuchungsaufbau

Der Aufbau der Arbeit richtet sich nach dem Leitsatz „Vom Allgemeinen zum Speziellen“. Dafür wird in Kapitel I die Neutralität auf ihre völkerrechtlichen Grundlagen untersucht. Wichtig ist die Klärung der Frage, was einen „immerwährend neutralen Staat“ ausmacht und welche Rechte und Pflichten er hat. Für das Verständnis des Konvoluts Neutralität ist die Unterscheidung von militärischer, wirtschaftlicher, bewaffneter und ideologischer Neutralität wichtig, weshalb diese Aspekte geklärt werden und auch in den Rest der Arbeit einfließen. In Kapitel II wird die Entstehung der österreichischen Neutralität nach dem Zweiten Weltkrieg untersucht. Die Überprüfung der historischen Grundlagen ist von großer Bedeutung, denn sie prägen heute noch die Einschätzung der Neutralität in Österreich. Geklärt werden soll, inwiefern die Neutralität freiwillig gewählt wurde oder sie nicht vielmehr das Ergebnis eines politischen Drucks war. Darauf folgt eine Analyse der Entwicklung des Neutralitätsgedankens in Österreich. Anhand bedeutsamer geschichtlicher Zäsuren soll die Veränderung von einem differentiellen zu einem integralen Neutralitätsverständnis und die Rückkehr zur differentiellen Auslegung nach dem Zweiten Golfkrieg veranschaulicht werden. Die in den letzten zehn Jahren vorgenommenen Anpassungen der Neutralität bedeuten demnach nicht notwendigerweise ein Aufweichen dieses Status, bis sich der Staat letztlich ganz davon trennt. Die Schilderung soll zeigen, dass sich die Neutralität immer an das jeweilige politische Umfeld anpassen musste – dabei aber stets die Möglichkeit zur Reversion behielt. Der Hauptteil der Arbeit (Kap. III) teilt sich in eine sicherheitspolitische Analyse und eine Untersuchung des derzeitigen Neutralitätsempfindens der Österreicher. In der Zeit des Kalten Krieges spielte die Sicherheitspolitik in Österreich eine untergeordnete Rolle, während sie nach dessen Ende wieder betont wurde. Die Arbeit versucht die Fragen zu klären, was Neutralität als Sicherheitsstrategie bedeutet und wie sich die Sicherheitslage nach 1989 präsentiert. Die Mitgliedschaft in der Europäischen Union brachte eine außen- und sicherheitspolitische Zielsetzung mit sich, an der Österreich seit 1995 aktiv mitarbeitet und deren Bedeutung für die Neutralität analysiert wird. Als Grundlage dient der EUV in den Fassungen nach Maastricht, Amsterdam und Nizza. Die möglichen Optionen, die neben oder an Stelle der Neutralität den Schutz des Landes gewährleisten können, werden in ihrer allgemeinen Intention, ihrer speziellen Ausformung und ihrer Vereinbarkeit mit der Neutralität untersucht. Bei der Beurteilung der einzelnen Optionen wäre ein Rückblick auf deren Genese und Entwicklung von Vorteil. Aus Gründen der Beschränkung auf wesentliche Schlussfolgerungen muss jedoch ein solcher Rückblick ausbleiben. Gleichzeitig ist die Betrachtung lediglich eine Momentaufnahme und politische Entwicklungen im In- und Ausland können dazu führen, dass diverse Möglichkeiten wegfallen oder neue hinzukommen. Die Parteilinien von SPÖ, ÖVP und FPÖ mit ihren jeweiligen sicherheitspolitischen Präferenzen werden aus zwei aktuellen Bearbeitungen der Sicherheitsfrage illustriert: dem „Optionenbericht“ von 1998 und der neuen „Sicherheits- und Verteidigungsdoktrin“ von 2001. Aufgrund des beschränkten Umfangs dieser Arbeit kann kein Vergleich mit den sicherheitspolitischen Präferenzen anderer Neutraler vorgenommen werden. Der Wert eines solchen Vergleichs wäre wegen der unterschiedlichen Ausgangslagen und Interessen der Staaten aber ohnehin beschränkt. Abgeschlossen wird die Arbeit mit einer Untersuchung des Stellenwerts der Neutralität für die Bevölkerung, bei deren Interpretation ein psychologischer Aspekt zum Tragen kommt. Die Österreicher projizieren verschiedenste Bedeutungen auf das Sicherheitsinstrument Neutralität und verklären sie zu einem Mythos. Dadurch wird das Thema politisch gefärbt und macht die Entscheidungsfindung schwieriger. Die Gültigkeit der Projektionen muss überprüft werden, weil diese zusammen mit der Frage der Sicherheit über das Schicksal der österreichischen Neutralität entscheiden.

Verwendete Materialien

Die österreichische Neutralität ist sehr gut erforscht. Besonders nach den veränderten Anforderungen an die Sicherheitspolitik wurde die Neutralität häufig Prüfungen unterworfen. Die völkerrechtliche Debatte wird dabei weiterhin bestimmt von älteren Werken – wie von Alfred Verdross, Waldemar Hummer und Manfred Rotter. Wertvolle neue Literatur, die in dieser Arbeit verwendet wurde, stammt von Diemut Majer, Sigmar Stadlmeier oder Heribert Franz Köck. In der Erforschung der Geschichte der österreichischen Neutralität ist das „opus magnum“ der österreichischen Diplomatiegeschichte „Um Einheit und Freiheit“ von Gerald Stourzh unverzichtbar. Aber auch Christian Jenny hat mit der Analyse der Frage, wie es zur Entscheidung zur Neutralität im Jahr 1955 kam, einen wertvollen Beitrag geleistet. Zur Entwicklung des Neutralitätsgedankens seitdem existieren schon allein wegen des Zeitraums von mehr als vier Jahrzehnte eine Vielzahl von Mono­grafien, Aufsätzen und Artikel, von denen hier exemplarisch die Arbeiten von Felix Ermacora und Paul Luif hervorgehoben werden. Im Hauptteil ist vor allem eine möglichst aktuelle Bearbeitung von Bedeutung. Deshalb wurde versucht, neben Quellen auch Perio­dika mit einzubeziehen. Daneben war besonders die Arbeit von Hans Neuhold nützlich, der eine sehr fundierte Untersuchung lieferte. Aber auch die vielen Veröffentlichungen von Heinrich Schneider und Erich Reiter waren hilfreich, die sowohl als Autoren als auch als Herausgeber wichtige Analysen zum Thema Neutralität beisteuerten. Bei den verwendeten Fachzeitschriften waren die „Österreichische Militärische Zeitschrift“, die „Europäische Rundschau“ und das „Europa-Archiv“ unentbehrlich. Als wertvolle Quellen erwiesen sich der jährliche Bericht des österreichischen Bundesministeriums für auswärtige Angelegenheiten und die Internet-Seite der Europäischen Kommission. Wegen den häufigen Veränderungen im Internet wird das Datum des letzten Aufrufs von Websites im Quellen­verzeichnis mit angegeben.

I. Neutralitätsrecht

1. Völkerrechtliche Quellen

Das Völkerrecht bildet die Grundlage für die Auslegung von Neutralität und regelt die Beziehungen von Staaten aber auch anderen Handlungseinheiten – wie der Heilige Stuhl oder internationale Organisationen – zueinander.^[5] Die Quellen des Völkerrechts werden im Art. 38 Abs. 1 des Statuts des Internationalen Gerichtshofs^[6] aufgezählt und umfassen:

(a) „internationale Übereinkünfte allgemeiner oder besonderer Natur, in denen von den streitenden Staaten ausdrücklich anerkannte Regeln festgelegt sind;
(b) das internationale Gewohnheitsrecht als Ausdruck einer allgemeinen, als Recht anerkannten Übung;
(c) die von den Kulturvölkern anerkannten allgemeinen Rechtsgrundsätze;
(d) […] richterliche Entscheidungen und die Lehrmeinung der fähigsten Völkerrechtler der verschiedenen Nationen als Hilfsmittel zur Feststellung von Rechtsnormen.“^[7]

Bis zum Ersten Weltkrieg wurden Teilbereiche dieser Rechtsmasse in multilateralen Abkommen zusammengefasst. Im Besonderen erfuhr der Bereich des Neutralitätsrechts^[8] eine Kodifizierung durch das V. und XIII. Haager Abkommen von 1907 sowie durch die Haager Luftkriegsregeln von 1923, die weiterhin, trotz Forderungen hinsichtlich einer zeitgemäßen Neubewertung^[9], als allgemein gültiges Völkerrecht Wirkungskraft besitzen und daher im Weiteren bei der Untersuchung und Definition des Neutralitätsbegriffs als Referenz dienen. Mit der Gründung des Völkerbundes und der Vereinten Nationen wurden nach dem Ersten und Zweiten Weltkrieg organisatorische Rahmen geschaffen, die für die praktische Realisierung der völkerrechtlichen Normen von Bedeutung sein sollten und über den Grad einer bloßen Kodifizierung hinausgingen.^[10] Dadurch wurde zwar die Grundlage geschaffen, das Völkerrecht durch Koppelung mit dem System der kollektiven Sicherheit zu einer verbindlicheren Norm zu machen, als dies Verträge der Staaten untereinander vorzuschreiben im Stande waren. Sowohl im Völkerbund als auch bei den Vereinten Nationen mangelte es aber an Möglichkeiten der Durchsetzung des Völkerrechts, was einerseits die Bedeutung dieser Organisationen als Sicherheitssysteme herabstufte, andererseits aber auch die Bedeutung des Völkerrechts als solches im internationalen politischen System einschränkte.

2. Die Neutralitätsarten

2.1 „Gewöhnliche“ Neutralität

In den Juristenkonferenzen von Den Haag der Jahre 1899 und 1907 wurde das geltende Neutralitätsrecht zusammengefasst. Während in der ersten Haager Konferenz die Neutralität nur am Rande behandelt wurde, schaffte die zweite unter anderen zwei wichtige Abkommen.^{[11] [12]} Diese sollten das bis dahin gut entwickelte neutralitätsrechtliche Gewohnheitsrecht zur Vermeidung unterschiedlicher Auslegung ein für alle Mal kodifizieren und eine allgemeine Referenz für die Definition des Begriffs „Neutralität“ schaffen. Das hauptsächliche Verdienst des „Abkommen[s], betreffend die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Landkriegs (V. Haager Abkommen)“^[13] und des „Abkommen[s], betreffend die die Rechte und Pflichten der neutralen Mächte und Personen im Falle eines Seekriegs (XIII. Haager Abkommen)“^[14] ist, dass nach 1907 das Verhalten neutraler Staaten an ihnen gemessen wurde. Sie entwickelten sich zu einer allgemein verbindlichen Leitlinie des Neutralitätsrechts. Art. 16 des V. Haager Abkommens definiert Neutralität mit dem Satz:

„Als Neutrale sind anzusehen die Angehörigen eines an dem Kriege nicht beteiligten Staates.“^[15]

Daraus leitete das Abkommen weitere Bestimmungen ab, welche aber wegen fehlender Regelungsbedürftigkeit nur das Verhalten der „gewöhnlich“ Neutralen, nicht aber das der „dauernd“ oder „immerwährend“ Neutralen^[16] festlegte, zu denen während der Entstehungszeit der Abkommen weltweit nur die Schweiz, Belgien und Luxemburg zählten.^[17] Der klassische Neutralitätsbegriff, der durch die Abkommen von Den Haag zu einem durch Rechte und Pflichten gekennzeichneten Institut des Völkerrechts wurde, entwickelt seine Relevanz demnach nur durch das Vorhandensein eines Krieges. Dauernd Neutrale – oder wie Alfred Verdross sie nennt „neutralisierte“ Staaten^[18] – verpflichten sich hingegen schon in Friedenszeiten, in künftigen Kriegen neutral zu bleiben.^[19] Diese Schwäche der Haager Abkommen, nicht zwischen gewöhnlicher und dauernder Neutralität zu unterscheiden, musste in weiterer Folge zu unterschiedlichen Interpretationen und unklarer Rechtslage vor allem der dauernd Neutralen führen. Grundsätzlich herrscht Einigkeit darüber, dass Staaten nicht zur Neutralität verpflichtet sind. Nach geltendem Völkerrecht steht es einem Staat frei, an einem erlaubten Krieg teilzunehmen oder neutral zu bleiben („the right to be neutral“^[20] ).

2.2 „Immerwährende“ Neutralität

Aufgrund des Fehlens einer völkerrechtlich gesicherten Grundlage ist die immerwährende Neutralität vor allem zum Bereich des Völkergewohnheitsrechts zu zählen.^[21] Die immerwährende Neutralität entsteht entweder durch einen von allen Beteiligten als verbindlich anerkannten Vertrag oder durch eine einseitige Erklärung des Neutralen.^[22] Das Konzept der immerwährenden Neutralität lässt sich in kreisförmige Schichten einteilen. Der Kern dieses Schichtenkonzepts ist das Bekenntnis des immerwährend neutralen Staates, in allen künftigen Kriegen neutral bleiben zu wollen und den im Kriegsfall wirksam werdenden Pflichten nachkommen zu wollen. Eine diesem Kern aufgelagerte Schicht stellen die Verpflichtungen des Neutralen in Friedenszeiten dar, die auch als „Vorwirkungen“ oder „sekundäre Pflichten“ – in militärischer, wirtschaftlicher und politischer Hinsicht – bezeichnet werden.^[23] Diese sind wegen der fehlenden Grundlage keine völkerrechtlichen Verpflichtungen. Trotzdem kommt diesem in seinen Ausmaßen nicht näher beschriebenen politischen Verhalten in Friedenszeiten – vorwiegend als Neutralitätspolitik bezeichnet^[24] – Rechtscharakter zu und entwickelt daher Rechtswirkung^[25], was die Möglichkeit der Neutralitätsverletzung und Sanktionierung einschließt. Für einen immerwährend neutralen Staat ist es bereits im Frieden von Bedeutung, anderen Staaten glaubwürdig zu vermitteln, dass sein Gebiet im Fall eines Krieges nicht in die Hände des Gegners fällt und er neutral bleiben kann. Er ist zu militärischen Vorsorgeleistungen verpflichtet. Daher geht das Konzept der immerwährenden Neutralität auch von einer bewaffneten und damit militärischen Neutralität aus.^[26] Neben dieser Pflicht zur Verteidigung darf der dauernd Neutrale in Friedenszeiten keine Verpflichtungen eingehen, die ihn in einen Krieg verwickeln könnten – wie der Beitritt zu Militärbündnissen.^[27]

Nach Alfred Verdross ist der Status eines immerwährend Neutralen ein rechtlicher, hingegen der des gewöhnlich Neutralen ein faktischer. Durch den Abschluss eines völkerrechtlichen Vertrages oder durch eine einseitige völkerrechtliche Erklärung der immerwährenden Neutralität wird das Land ebenso verpflichtet wie die übrigen Staaten zur Respektierung und Ermöglichung derselben.^[28] Daraus lässt sich nach Diemut Majer folgern, dass Neutralität nach dem Völkerrecht ein annahmebedürftiger Rechtsakt ist, ein vertragliches Rechtsverhältnis, geschaffen durch Offerte (Notifikation) und Annahme der Offerte (Anerkennung).^[29] Viele Experten knüpfen daran eine so genannte „Rechtsfolge“: Der dauernd neutrale Staat könne den Neutralitätsstatus nicht einseitig verändern.^[30] Als Vertreter dieser Sichtweise brachte Curt Ekdahl das Interesse der Staatengemeinschaft in die Diskussion ein, wofür die immerwährende Neutralität auch errichtet werde. Zudem hätten auch die anderen Staaten nicht das Recht der einseitigen Kündigung, unabhängig davon, ob es sich dabei um einen Garantiestaat handelt oder der Staat die Neutralität nur anerkannt hat.^[31] Andere Autoren betonen hingegen, dass sich der Status unter den Voraussetzungen der clausula rebus sic stantibus^[32] von selbst verändern könne und daher eine einseitige Aufkündigung zulässig sei.^[33] In dieser Kontroverse herrschte in Österreich lange Zeit die Meinung vor, dass die Anerkennung der Neutralität durch die Staatenwelt deren Grundlage bildet und daher nicht durch einen unilateralen Rechtsakt verändert werden kann. Weder das als innerstaatliches Recht angelegte Neutralitätsgesetz vom 26. Oktober 1955 noch der Staatsvertrag oder das Moskauer Memorandum seien die Grundlagen für die immerwährende österreichische Neutralität.^[34] Für Paul Luif hat sich in den letzten Jahren bei Rechtsgelehrten die Ansicht durchgesetzt, dass Österreich seinen neutralen Status durchaus einseitig aufgeben dürfe.^[35]

3. Rechte und Pflichten des Neutralen

Die in der Konferenz in Den Haag 1907 festgelegten Konventionen zum Land- und Seeneutralitätsrecht gelten im Kriegsfall für beide Arten der Neutralität, weil der Unterschied, wie oben beschrieben, in additiven weiteren Verpflichtungen des immerwährend Neutralen in Zeiten des Friedens besteht. Die in den Haager Abkommen völkerrechtlich verankerten primären Neutralitätspflichten treffen beide Neutralitäten in gleichem Maße und können in zwei fundamentale Grundsätze gegliedert werden: den Grundsatz der Unparteilichkeit und den Grundsatz der Verteidigung dieser Unparteilichkeit.^[36]

3.1 Primäre Pflichten des Neutralen

Das entscheidende Prinzip stellt die militärische Neutralität gegenüber den Kriegführenden dar und der daraus ableitbaren Verpflichtung, auch keinen Krieg beginnen zu dürfen. Die Pflicht, sich einer aktiven Unterstützung von Kriegführenden zu enthalten, bedeutet für den Neutralen, sich weder am Kampf noch durch militärische Hilfestellung zu beteiligen. Dies bindet nur den Staat, nicht die Bevölkerung. Einzelpersonen dürfen nicht am Eintritt in den Dienst der Kriegführenden gehindert werden (V. Abk. Art. 6), doch Werbung oder Truppenausbildung auf dem Gebiet des Neutralen ist auch für Private unzulässig (V. Abk. Art. 4).^[37] Außerdem muss der neutrale Staat wirtschaftliche Neutralität üben, sich also wirtschaftlicher und finanzieller Unterstützung anderer Staaten enthalten. Die Konventionen von 1907 gehen dabei von einer freien Wirtschaft aus und unterbinden weder die Ausfuhr noch die Durchfuhr von Waffen und Kriegsmaterial^[38] durch private Firmen des neutralen Landes (V. Abk. Art. 7).^[39] Mit dieser Regel sollte gewährleistet werden, dass der private Handel durch den Krieg so wenig wie möglich gestört wird. Sollten jedoch Beschränkungen und Verbote hinsichtlich der Aus- oder Durchfuhr von Kriegsmaterial erlassen werden, so muss der Neutrale den Handel nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Kriegführenden gestalten (V. und XIII. Abk. Art. 9).^[40] Dabei handelt es sich um eine formelle und keine materielle Gleichstellungspflicht^[41], denn naturgemäß gibt es durch die jeweilige geografische und strukturelle Lage der Neutralen Unterschiede im Austausch mit den kriegführenden Parteien. Beim Handel mit Gütern, die nicht als Kriegsmaterial angesehen werden, unterliegt der Staat keinen Beschränkungen. Sollte sich ein Staat diese dennoch auferlegen, so geschieht das aus neutralitätspolitischen Erwägungen.^[42] Darüber hinaus besteht für Privatpersonen in neutralen Ländern keine Verpflichtung zu ideologischer oder politischer Neutralität.^[43] Die freie Meinungsäußerung in einem Land wird durch das Neutralitätsrecht nicht eingeschränkt, obgleich der Neutrale verpflichtet ist, Beleidigungen der Kriegführenden oder andere gegen sie gerichteten strafbaren Handlungen zu verfolgen.^[44] Inwiefern der neutrale Staat trotz dieser ihm gewährten Freiheit nicht dennoch uneingeschränkte Meinungsäußerung zulässt, entscheidet er im Rahmen seiner Neutralitätspolitik selbst. Das Neutralitätsrecht ist für alle neutralen Staaten gleich, während sich die Neutralitätspolitik nach den Gegebenheiten des jeweiligen Staates und dessen weltpolitische Lage richtet.^[45]

Die zweite entscheidende Pflicht des Neutralen ist die Entziehung der Nutzung des neutralen Gebiets durch die Kriegführenden. Art. 5 des V. Haager Abkommens schreibt den neutralen Staaten vor, auf ihrem Gebiet eine Verletzung der Neutralität durch Kriegführende nicht zu dulden („Hinderungspflicht“).^[46] Dies bedeutet im Anwendungsfall, dass der neutrale Staat auch in der Lage sein muss, eine Nutzung wenn nötig militärisch zu verhindern.^[47] Damit ist der Neutrale zu einer bewaffneten Neutralität verpflichtet. Nach dem V. Abk. Art. 10, XIII. Abk. Art. 26 und Art. 42 der Haager Luftkriegsregeln hat der Neutrale mit allen ihm zur Verfügung stehenden Mitteln die Neutralitätsverletzung zurückzuweisen^[48], ohne dass dies als feindliche Handlung angesehen werden darf. Diese Hinderungspflicht schließt sowohl den Durchzug fremder Truppen als auch das Betreten neutralen Gebiets durch kriegführende Truppen mit ein. Ausgenommen davon sind Transporte von Verwundeten und Kranken (V. Abk. Art 14).^[49] Darüber hinaus darf der Neutrale keine Errichtung von Stützpunkten der Kriegführenden auf seinem Gebiet dulden, wenn auch etwa nur zum Nachrichtenempfang oder -sendung (V. Abk. Art. 3). Diese grundsätzliche Abwehrpflicht erstreckt sich auch auf den Luftraum.^[50] Hat der Neutrale alles Mögliche zur Abwehr getan, kann er nach allgemeiner Rechtsauffassung nicht verantwortlich gemacht werden, wenn seine Verteidigungsbemühungen scheitern.^[51]

3.2 Rechte des Neutralen

Die in den Artikeln festgelegten Pflichten des Neutralen sind an das Recht gekoppelt, von den kriegführenden Parteien die Achtung der Unabhängigkeit des Staatsgebiets zu verlangen. Art. 1 des V. Haager Abkommens erklärt das Gebiet des Neutralen für unverletzlich und untersagt in Art. 2 den Kriegführenden, Truppen, Munition oder Verpflegung durch neutrales Gebiet zu transportieren. Während der beiden Weltkriege hat sich zudem die Praxis herausgebildet, auch den Luftraum eines neutralen Staates als dessen Gebiet zu betrachten.^[52] Die Pflicht des Kriegführenden, das neutrale Gebiet zu achten, erlischt bei dessen gesamter oder auch nur teilweiser Besetzung durch einen Kriegführenden. In einem solchen Fall ist auch der andere kriegführende Staat berechtigt, das neutrale Gebiet als Kriegsschauplatz zu nutzen (V. Abk. Art. 17). Der Neutrale hat grundsätzlich das Recht, seinen Handel mit den Kriegführenden fortzuführen, die wiederum dem Neutralen die notwendige Versorgung mit Nahrung und Rohstoffen ermöglichen müssen.^[53]

3.3 Sekundäre Pflichten des immerwährend Neutralen

In der Völkerrechtslehre herrscht Uneinigkeit darüber, in welchem Umfang ein immerwährend neutraler Staat schon in Friedenszeiten zu „Vorwirkungen“ seiner Neutralität verpflichtet ist. Die von Manfred Rotter als Obligationstheorie bezeichnete Interpretation auferlegt dem Neutralen umfangreiche sekundäre Pflichten, weil der immerwährenden Neutralität schon im Frieden normative Wirkung beigemessen werden könne.^[54] Demnach ist der dauernd Neutrale im Rahmen seiner Neutralitätspolitik verpflichtet, das Vertrauen der Staatengemeinschaft in den Abwehrwillen und die Verteidigung seiner Neutralität – sowohl militärisch^[55], wirtschaftlich als auch politisch – aufzubauen, obwohl das Völkerrecht dem immerwährend neutralen Staat diese „Vorwirkungen“ nicht unmittelbar vorschreibt.^[56] Es obliegt dem jeweiligen Staat, den genauen Inhalt und Umfang einer solchen Neutralitätspolitik zu bestimmen. Ein Bekenntnis zu den Sekundärpflichten bedeutet für den Neutralen im Sinne der Obligationstheorie außerdem, sich in Friedenszeiten an keinen anderen Staat in einem Ausmaß zu binden, dass er im Neutralitätsfall seinen Pflichten nicht nachkommen kann.^[57] Die Anwendung dieser Prämissen auf einen Kleinstaat hat einschränkende Konsequenzen: Einem kleinen Land wird es schwerer fallen, seine Landesverteidigung so zu gestalten, dass es einen Übergriff auf sein Gebiet durch stärkere Mächte verhindern kann.^[58] Der dauernd Neutrale ist zwar zu einer effektiven Verteidigung seiner Neutralität verpflichtet, welche Maßnahmen er dafür ergreift, ist Sache seines Ermessens.^[59] Darüber hinaus sind für einen Kleinstaat wirtschaftliche Verbindungen und daraus ableitbare Abhängigkeiten von großen Handelspartnern nicht zu verhindern. Beide Punkte schwächen die Verlässlichkeit der Neutralität. Indem sich das Land einer Politik der Friedenssicherung verschreibt – und damit einer „aktiven Neutralitätspolitik“ –, kann es versuchen, diese Schwachpunkte auszugleichen. In Österreich herrscht die Tendenz vor, aktive Neutralitätspolitik als völkerrechtlich positive Neutralitätspflicht des Landes zu betrachten.^[60] Wie in der vorliegenden Arbeit noch dargestellt wird, erlebte die individuelle Ausgestaltung der aktiven Neutralität eine besondere Prägung in den Siebzigerjahren, in denen sich Österreich als wichtiger Konferenzort und als Sicherheitsratsmitglied der UNO engagierte. Im Fall Österreichs kann zudem eine Verpflichtung zu aktiver Neutralität auch aus der Klausel des Neutralitätsgesetzes von 1955 abgeleitet werden, in der festgeschrieben ist, die Neutralität „mit allen [...] zu Gebote stehenden Mitteln“ zu verteidigen.^[61] Wie in der folgenden Analyse der Entwicklung des Neutralitätsgedankens klar werden wird, war die Obligationstheorie über Jahrzehnte die dominante Sichtweise in Österreich. In neuerer Zeit wird diese aber durch die – von Manfred Rotter so bezeichneten – Prophylaxe-Theorie verdrängt, deren Vertreter die Verpflichtungen des immerwährend Neutralen zu „Vorwirkungen“ weniger umfassend sehen. Danach ist die dauernde Neutralität nur die Vorwegnahme der Entscheidung über die Nichtteilnahme an einem künftigen Krieg – somit nichts anderes als die gewöhnliche Neutralität, nur dass sie ein für alle Mal erklärt wurde. Sie kann daher in Friedenszeiten keinerlei rechtliche Wirkung ausüben.^[62] Felix Ermacora beispielsweise misst den „Vorwirkungen“ nur politischen Charakter zu, die primär nicht Rechtspflichten sondern Gebote staatspolitischer Klugheit darstellen.^[63] Nach Thomas Nowotny muss sich ein neutraler Staat lediglich die Voraussetzungen für seine Unparteilichkeit erhalten.^[64] Konrad Ginther geht davon aus, dass es für einen dauernd neutralen Staat nur die Hauptverpflichtungen geben darf, die Neutralität und Unabhängigkeit zu wahren, keinen Krieg zu beginnen und eine Neutralitätspolitik zu führen.^[65] Für die Verfechter der Obligationstheorie greift dieses Konzept zu kurz. Ein Staat, der sich einerseits zu Neutralität in künftigen Konflikten verpflichtet, andererseits aber nichts unternimmt, diese Handlungsprämisse schon im Vorfeld glaubhaft zu machen, würde gemäß seiner ursprünglichen Intention kontradiktorisch handeln.

In ihren Ursprüngen und in der Weise, wie die immerwährende Neutralität von der Schweiz geprägt wurde, war sie zweifellos ein umfangreicheres Konzept, als ihr das die Prophylaxe-Theorie zugesteht. Das Fehlen einer verbindlichen Kodifizierung lässt aber Raum für Interpretation und macht eine Anpassung des Instituts der immerwährenden Neutralität an ihr internationales politisches Umfeld möglich. Wenn neuerdings an der Basis der Neutralität mit einem veränderten Kriegsrecht gerüttelt wird^[66], muss das auch Auswirkungen auf die Art und Weise haben, wie Neutralität gesehen wird. Die Prophylaxe-Theorie wird dadurch bestätigt, dass die Notwendigkeit zu neutralem Verhalten in der modernen Staatenwelt nicht mehr länger als legitimer Rückzug in die Unparteilichkeit und damit der Friedenssicherung dienend gesehen wird. Restriktive Neutralität im Sinne der Obligationstheorie wäre eine Verletzung der internationalen Solidarität, die sich aus dem Konsens eines allgemeinen Gewaltverbots speist. Zu einer solchen Solidarität ist der immerwährend Neutrale nur bei einer wenig einschränkenden Auslegung seiner Sekundärpflichten fähig. Nur so scheinen die immerwährend Neutralen Österreich und die Schweiz ihr Bekenntnis zur Unparteilichkeit weiterhin aufrechterhalten zu können, weshalb sie beide mittlerweile diesen Weg gehen.

4. Revision des Neutralitätsrechts

Wie aus den bisherigen Erläuterungen deutlich wurde, hat die neutralitätsrechtliche Basis der Haager Abkommen das entscheidende Manko, nicht zwischen gewöhnlich und immerwährend Neutralen zu unterscheiden. In der Folge wurde vor allem das Institut der immerwährenden Neutralität unterschiedlich interpretiert und ausgeformt, was in der Konsequenz den Status des immerwährend Neutralen im Frieden aber auch bei Eintritt des Neutralitätsfalles im Krieg aushöhlt. Noch immer existiert keine allgemein verbindliche Leitlinie, zu welchen „Vorwirkungen“ der Neutrale verpflichtet ist, noch welches Ausmaß an Bindungen die Einhaltung seiner dauernden Neutralität einschränkt oder sogar unmöglich macht. Allgemein anerkannt scheint das Verbot, sich an Militärbündnissen zu beteiligen, was den immerwährend und den gewöhnlich Neutralen in gleicher Weise trifft. Die Auslegung der wirtschaftlichen Neutralität warf Fragen auf, die die Staaten im Rahmen einer dynamischen Interpretation des neutralen Status zu lösen versuchten. Für Österreich stand lange Zeit fest, dass ein Beitritt zur Europäischen Gemeinschaft nicht mit der immerwährenden Neutralität vereinbar ist, weil das Ausmaß dieser wirtschaftlichen Bindung im Kriegsfall kaum revidierbar erschien.^[67] Als das Land 1995 der Europäischen Union beitrat und eine Aufgabe der immerwährenden Neutralität in diesem Zusammenhang nicht zur Debatte stand, überwogen andere Überlegungen die Bedenken. Gleichzeitig kam es zu einer generellen Infragestellung des österreichischen Bekenntnisses zur Neutralität.

Die Haager Abkommen sind geprägt vom Hintergrund ihrer Entstehungszeit und räumen dem Kriegführenden Rechte ein, während der Neutrale vornehmlich mit Pflichten bedacht wird. Das wirkt einem Neutralitätscharakter entgegen, der diese heute mit einem positiven Friedensbegriff verbindet. Mittlerweile hat sich in der internationalen Staatengemeinschaft die Ansicht durchgesetzt, dass Krieg die Ausnahme und Frieden den Normalzustand darstellt. In einem stark veränderten internationalen Umfeld nach dem Ende des Ost-West-Konflikts sollte die Rolle des Neutralen gestärkt werden, denn seine Politik richtet sich gerade nach dem Frieden aus, weshalb ihm eine herausragende Stellung in der Sicherung des internationalen Friedens zukommen könnte. Ein Anachronismus stellt auch der Tatbestand dar, dass die Satzung der Vereinten Nationen (SVN) ein generelles Gewaltverbot enthält. Der danach widerrechtlich Kriegführende ist aber gemäß Neutralitätsrecht im Vorteil, da der Neutrale alle Parteien gleich behandeln muss.^[68] Außerdem wurde in den Abkommen die militärische Verteidigungspflicht der Neutralität nicht explizit festgelegt. Diese Pflicht hat ihren Ursprung im Gewohnheitsrecht des 19. Jahrhunderts^[69] und muss den heutigen geistigen und politischen Verhältnissen angepasst werden. Problem behaftet ist des Weiteren die definitorisch nicht vorhandene Fundierung des Begriffs „Krieg“^[70], dessen Feststellung den Neutralitätsfall und damit Rechte und Pflichten aktiviert. Das III. Haager Abkommen schreibt Kriegführenden in Art. 1 und 2 die Notwendigkeit einer Kriegserklärung vor^[71], mittels der es dem Neutralen ermöglicht würde, unzweifelhaft den Kriegszustand festzustellen. Nach dem Ersten und Zweiten Weltkrieg wurden die meisten bewaffneten Auseinandersetzungen aber ohne offizielle Kriegserklärung geführt. Man versuchte, den Konflikt außerhalb des Kriegszustandes zu führen. Rudolf Bindschedler vermutet die Ursache in der Verpönung des Krieges nach dem Ersten Weltkrieg, die teilweisen Kriegsverbote des Völkerbundes und des Briand-Kellogg-Pakts, und das allgemeine Gewaltverbot der UN-Charta nach dem Zweiten Weltkrieg.^[72] Hans Mayrzedt stellt für das Zeitalter des Atomkrieges die „Totalisierung“ eines potentiellen Krieges fest, der sich durch den Einsatz moderner Massenvernichtungswaffen nicht mehr einschränken lässt und damit faktisch undurchführbar wird. Die Konsequenz daraus ist die Bedeutungszunahme von nicht-militärischen Konflikttypen, die eine Klassifizierung als „Krieg“ im klassischen Verständnis nicht zulassen.^[73] Bei bewaffneten Aktionen der UNO war lange Zeit zweifelhaft, ob es sich dabei um Krieg oder bloß um Polizeiaktionen zur Rechtsdurchsetzung handelt. Selbst wenn sich die Auffassung durchsetzen sollte, dass bewaffnete UNO-Sanktionen keinen Krieg darstellen, bleibt dennoch eine rechtliche Unsicherheit.^[74] Dem Neutralen obliegt es selbst, den Kriegszustand festzustellen – auch wenn im Einzelfall nach allgemeiner Sprachregelung das Wort „Krieg“ nicht benutzt würde. Das kann dazu führen, dass dem Neutralen bei Nichtfeststellung des Kriegszustandes der Vorwurf der Neutralitätsverletzung gemacht wird.

Darüber hinaus werden heute verschiedene Artikel der Haager Abkommen anders interpretiert als zu ihrer Entstehungszeit. So gibt es keinen „freien Rüstungsverkehr“ mehr, welcher den Neutralen nach Art. 7 des V. Haager Abkommens für private Rüstungs­liefer­ungen zugestanden wird, weil mittlerweile der „typische“ Staat keinen Handel mit Kriegs­material ohne sein aktives Zutun erlaubt.^[75] Das zunehmende Ausmaß staatlicher Inter­dependenzen reduziert den Handlungsspielraum der Einzelstaaten, die durch umfangreiche gegenseitige Abhängigkeiten mehr und mehr zur Rücksichtnahme auf die In­ter­essen anderer verpflichtet sind.^[76] Im Rahmen dieser Arbeit kann nicht umfassend auf diese Problematiken eingegangen werden. Der kurze Hinweis auf einzelne Mängel muss genügen, um die Notwendigkeit der Revision des zurzeit gültigen Neutralitätsrechts zu betonen und den Neutralen in seinem Recht zu stärken, die völkerrechtliche Grundlage in ergänzungswürdigen oder obsolet gewordenen Teilbereichen individuell auszulegen. In der historischen Entwicklung der Neutralität in Österreich erklären die Mängel eine oftmalige Inkonsistenz von deren Interpretation und machen deutlich, dass eine Anpassungsfähigkeit notwendig und begründet ist.

II. Die Geschichte der Neutralität in Österreich

1. Die Genese

1.1 Der Neutralitätsgedanke in der Zwischenkriegszeit (1918-1938)

Gedanken über eine mögliche österreichische Neutralität reichen zurück bis auf den Zeitpunkt der Konstituierung Österreichs als Kleinstaat in den Jahren 1918/19. Für den neuen Staat hatte sich auf der Suche nach einem Ausweg aus der Krise anfangs die Frage nach einem möglichen Anschluss an Deutschland gestellt – unterstützt durch eine Großraum-Mentalität des überwiegenden Teils der österreichischen Bevölkerung. Die Siegermächte des Ersten Weltkriegs hätten in ihrem Bestreben, die Macht Deutschlands zu schwächen, dieser Lösung aber nicht zugestimmt, wohingegen die Neutralität des Landes einen möglichen Weg darstellte. Ein bedeutsamer Befürworter der neutralen Lösung war der letzte Ministerpräsident der österreichischen Monarchie, Heinrich Lammasch, für den eine neutralisierte Alpenrepublik gemeinsam mit der Schweiz eine Art Pufferzone im Zentrum Europas bilden sollte.^[77] Auch der französische Diplomat Henry Allizé setzte sich im März 1919 während einer Sondermission in Wien für eine österreichische Neutralität ein, obwohl die französische Regierung zu diesem Zeitpunkt die Idee bereits wieder fallen gelassen hatte.^[78] Wenn für Österreich nach dem verlorenen Krieg auch kein völkerrechtlich verbindlicher, neutraler Status errichtet wurde, konstituierten die Regelungen des Friedensvertrages von St. Germain^[79] und des Genfer Protokolls von 1922^[80] eine „quasi-neutrale“ Stellung Österreichs.^[81] Zu einer wirklichen Neutralität konnte man sich aber letztlich nicht durchringen. Der Grund dafür mag in der Tatsache gelegen haben, dass für die Verantwortlichen in Wien der Wechsel vom Status einer Großmacht zu einem neutralen Kleinstaat schwer vorstellbar war.^[82]

Als es 1933 zur nationalsozialistischen Machtergreifung in Deutschland kam und Forderungen nach einem „Anschluss“ wieder lauter wurden, versuchten die Gegner, den Neutralitätsgedanken wieder zu stärken. Am 13. Mai 1933 forderte der sozialdemokratische Abgeordnetenklub „die völkerrechtliche Neutralisierung“ Österreichs.^[83] Selbst Otto Bauer, der sich 1919 als „Außen-Staatssekretär“ Österreichs entschieden gegen die französischen Vorschläge einer Neutralität gewandt hatte, setzte sich jetzt dafür ein. Als auch in der internationalen Presse diese Möglichkeit diskutiert wurde, demonstrierte Bundeskanzler Engelbert Dollfuß Ablehnung. Ursache war der italienische Kurs, auf den sich die Regierung eingeschworen hatte. Italien wurde von österreichischer Seite als Garant für die eigene Souveränität gesehen und ein Neutralitätsprogramm, das in Rom abgelehnt wurde, hatte nach Meinung der Regierung kaum Chancen auf Realisierung. Trotz verschiedener Bestrebungen in der Zwischenkriegszeit konnte sich die Idee einer österreichischen Neutralität nicht durchsetzen. Aus einzelnen Anstößen in diese Richtung auf eine Tradition im Land zu schließen^[84] oder von einer kontinuierlichen Neutralitätspolitik seit 1918 auszugehen, hieße nach Gerald Stourzh, „ungebührlich von der Komplexität der historischen Entwicklung [...] zu abstrahieren“.^[85]

1.2 1945 bis 1953 – Blockfreiheit oder Neutralität?

Nach dem Zweiten Weltkrieg entwickelte sich der Neutralitätsgedanke in Österreich anders als nach dem Ersten Weltkrieg, denn es fehlten bedeutsame Faktoren, welche in der Zwischenkriegszeit bestimmend gewesen waren. Nach 1945 war der „Anschluss“ obsolet geworden und nach den Erfahrungen des Zweiten Weltkriegs hatte ein Großraumdenken, wie es in der Zwischenkriegszeit noch vertreten worden war, an Anziehungskraft verloren.^[86] Außerdem war Österreich in ein gefährliches Reibungszentrum von neuen Großmächten geraten^[87], was dazu führte, dass häufiger von Neutralität die Rede war, als landläufig angenommen wird. Der sich abzeichnende amerikanisch-sowjetische Gegensatz veranlasste Karl Gruber, Unterstaatssekretär für Auswärtige Angelegenheiten in der Provisorischen Staatsregierung, im Oktober 1945 zu der Aussage, Österreich sei Vorposten weder für die eine noch für die andere Macht.^[88] Wenngleich Gruber die Entwicklung so kurz nach dem Krieg kaum absehen konnte, sollte diese Haltung bestimmend für die ersten Jahre der Zweiten Republik werden. Die neue außenpolitische Situation rückte das Vorbild der Schweiz immer mehr in den Mittelpunkt. Besonders der von den Alliierten ernannte erste Bundespräsident Karl Renner setzte sich für das Beispiel der Schweiz ein. Österreich solle, wie er meinte, zur Ruhe kommen wie die Schweiz nach dem Wiener Kongress 1815.^[89] In einem Artikel in der Arbeiterzeitung vom Mai 1947 spricht Renner konkret von „Neutralität“ und weist auf ein Problem hin, das später für die Verhandlungen zum Staatsvertrag wichtig werden sollte:

„Die Sowjetunion will nicht, dass der ‚westliche Block’ Österreich zum politischen und ökonomischen Sprungbrett kapitalistisch-antikommunistischer Politik ausbaue - der so genannte westliche Block will hingegen nicht, dass Österreich zum Stützpunkt kommunistischer, pro-russischer Politik gemacht werde. Österreich will weder das eine noch das andere, es will seine politisch-wirtschaftliche Neutralität beiden Gruppen gegenüber aufrichten und dauernd behaupten. [...] Die Sozialistische Partei ist ohne Ausnahme und ohne Vorbehalt neutral orientiert, die Volkspartei zweifellos in ihrer großen Mehrheit Anhänger der Neutralität. Auf demokratischer Basis ist eine Mehrheitsbildung in einer anderen Richtung als in jener der Neutralität jetzt und in aller Zukunft nicht zu erwarten. Denn für Österreich bedeutet eine Auseinandersetzung zwischen Ost und West, in der es Partner wäre, Verderb oder Untergang, wie immer der Streit enden möge.“ ^[90]

Je mehr sich der Ost-West-Konflikt in den Jahren verschärfte, desto mehr war es das Ziel der Regierungen von Bundeskanzler Leopold Figl (1945 – 1953) und Julius Raab (1953- 1959), eine Teilung Österreichs zu vermeiden.^[91] In der Programmschrift der Volkspartei aus dem Jahr 1947 kam dies zum Ausdruck, als erneut von einer Vermeidung einseitiger Bindungen die Rede war. 1949 sprach die Volkspartei bereits von „Bewahrung einer absoluten Neutralität“. Dergleichen findet sich auch im Aktionsprogramm der Sozialistischen Partei Österreichs von 1947, in dem die „internationale Garantie der Neutralität Österreichs zur Sicherung seiner bestehenden Grenzen, seiner Freiheit und Unabhängigkeit“ angestrebt wurde. Die SPÖ hatte im Jahr zuvor ein markantes Zeichen gesetzt, in dem sie eine Resolution zur absoluten Neutralität Österreichs beschlossen hatte.^[92] Diese einhellige Tendenz in Richtung Neutralität mag im Licht einer von den Amerikanern im März 1947 durchgeführten Meinungsumfrage gestanden haben, in der für 78 Prozent der befragten Österreicher eine strikte Neutralität nach dem Muster der Schweiz wünschenswert war. Nur 5 Prozent meinten, eine Allianz mit einem Nachbarland wäre gut für Österreich.^[93] Die Jahre von 1947 bis 1949 waren geprägt von einem Politikstil der Zurückhaltung: „Auf sanften Pfoten“ gehen, wie sich Gruber am 8. Juli 1947 anlässlich der Pariser Konferenz über den Marshallplan in Bezug auf die außenpolitische Linie Österreichs ausdrückte.^[94]

Das Bemühen um ein Ausbalancieren der Großmächte wurde zwischen 1950 und 1953 empfindlich gestört. Während die Staatsvertragsverhandlungen stagnierten, war die Politik von ÖVP und SPÖ während dieser Zeit stärker von einer Westorientierung als von einem Streben nach Neutralität geprägt. Grund dafür war der Ost-West-Konflikt, der eine „Eiszeit“ erlebte^[95]: In Österreich bereiteten die Entstehung neuer Volksdemokratien in Osteuropa, die Praktiken der russischen Besatzungspolitik und der kommunistische Generalstreikversuch im Oktober 1950 Sorgen. International wurde der Kalte Krieg angeheizt durch die kommunistische Machtergreifung in der Tschechoslowakei im Februar 1948 und den Ausbruch des Koreakrieges im Juni 1950. Die SPÖ hatte in den Jahren 1947 bis 1950 den Neutralitätsgedanken stark betont, doch nach dem Generalstreikversuch der österreichischen Kommunisten, die den Begriff der ideologischen Neutralität zum Inhalt ihrer eigenen Parteilinie gemacht hatten, distanzierten sich die Sozialisten wieder vom Gedanken der Neutralität. Vom Amtsantritt Julius Raabs als Bundeskanzler im Jahr 1953 bis zum April 1955 vermied die SPÖ das Wort „Neutralität“ beinahe völlig. In der ÖVP gab es eine ähnliche Entwicklung. 1952 war für den Berichterstatter des Außenpolitischen Ausschusses, Lujo Toncic-Sorinj, die schweizerische Neutralität nicht mehr das Muster für Österreich, denn die Schweiz sei kein neutraler sondern ein „neutralisierter“ Staat.^[96] Innerhalb der ÖVP/SPÖ-Koalition war man sich einig in der Ablehnung einer ideologischen Unparteilichkeit. Dadurch wollte sich die Regierung innenpolitisch von der KPÖ distanzieren, die seit 1950 die Neutralität als künftigen Status Österreichs gefordert hatte^[97], worin die Koalition aber eine gewisse Absicht des „Großen Bruders“ im Kreml vermutete.^[98] Im bestärkten Streben nach Westbindung arbeitete Österreich wirtschaftlich intensiver mit dem Westen zusammen, aus den sich bildenden militärischen und politischen Zusammenschlüssen hielt sich das Land aber heraus.^[99] Im Herbst 1952 bekundete Wien das Interesse, mit der EGKS in Kontakt zu treten, weil die Montanunion für den österreichischen Außenhandel vor allem im Brennstoffsektor und im Eisen- und Stahlbereich von großer Bedeutung war. Als am 19. Mai 1953 eine ständige Beobachterdelegation bei der Hohen Behörde eingerichtet wurde, war dies das maximale Zugeständnis, was von Seiten der Sowjetunion erreicht werden konnte. Moskau betrachtete die EGKS als Rüstungspool der NATO und wollte eine Integration Österreichs verhindern.^[100]

1.3 1953 bis 1955 – Verknüpfung von Staatsvertrag und Neutralität

Eine neue Entwicklungsphase begann im Jahr 1953, als Neutralität und Staatsvertrag zum ersten Mal miteinander verknüpft wurden. Bis dahin hatten die jahrelangen Verhandlungen zum Staatsvertrag zuerst die Blockadehaltung der Amerikaner erlebt, die nach der kommunistischen Machtübernahme in der Tschechoslowakei die Gefahr sahen, nach Vertragsabschluss und Abzug der westlichen Besatzungstruppen könnte Österreich ein ähnliches Schicksal bevorstehen. Die weltpolitischen Veränderungen des Jahres 1949 mit der Gründung der NATO, der Währungsreform im Westteil Deutschlands und die kommunistische Machtübernahme in China hatten wiederum die Sowjetunion veranlasst, den Abschluss des Staatsvertrags hinauszuzögern. Zu einem „Tauwetter“ kam es nach dem Tod Stalins am 5. März 1953, als dessen Nachfolger außenpolitisch auf einen neuen Kurs einschwenkten und sich dies in Österreich durch Erleichterungen in den Besatzungsbedingungen bemerkbar machte. Außenminister Gruber unternahm im Juni 1953 eine Initiative, die zum Ziel hatte, mit Hilfe Indiens^[101] festzustellen, ob durch eine österreichische Erklärung der militärischen Bündnislosigkeit die militärische Räumung des Landes und die Wiederherstellung der staatlichen Souveränität – beides Kernforderungen und Verhandlungsziele des Staatsvertrags – erreicht werden könnte. Am 30. Juni 1953 sprach der indische Botschafter in Moskau K. P. S. Menon mit dem russischen Außenminister Wjatscheslaw Molotow über eine mögliche „Neutralitätserklärung“^[102] Österreichs. Molotow konnte der Idee zwar keinen Wert abgewinnen, zum ersten Mal wurde aber der Gedanke der Bündnisfreiheit oder der Neutralität als mögliches Verhandlungsobjekt ins Gespräch gebracht. Nunmehr erklärte sich die österreichische Regierung bereit, über die rechtliche Fixierung dieser Allianzfreiheit zu sprechen und in die Staatsvertragsverhandlungen mit einzubeziehen. Obgleich in den Stellungnahmen nicht immer klar wurde, was der Einzelne mit dem Begriff „Neutralität“ umriss, war die gemeinsame Schnittmenge das Freihalten von militärischen Bündnissen. Zweifelhaft bleibt, ob man damals in Wien bereits an das Modell einer immerwährenden Neutralität gedacht hat.^[103]

Die Verhandlungen in Berlin im Jahr 1954 brachten für Österreich nicht den erhofften Durchbruch. Die Sowjetunion machte zwar den Vorschlag einer Koalitions- und Bündnisfreiheit und zum ersten Mal wurde darüber im Rahmen des Staatsvertrags verhandelt. Die westlichen Alliierten lehnten den Vorschlag aber ab, weil sie eine Präjudizierung der deutschen Frage befürchteten. Dennoch wurde in Berlin ein wertvoller Grundstein gelegt, der das Jahr 1955 zum „annus mirabilis“^[104] des Ringens um die Neutralität machen sollte.

1.4 annus mirabilis

Mittlerweile hatte sich die Teilung Deutschlands in Ost und West und die Blockbildung so stark manifestiert, dass ein weiterer Abbau der Spannungen möglich wurde. Für Verhandlungen sollte maßgeblich bleiben, dass die Entspannungen nur so weit gehen konnten, als ein relatives Gleichgewicht erhalten blieb.^[105] Um aber in weitere Verhandlungen gehen zu können, brauchte Österreich eine genaue Definition des Begriffs „Neutralität“. Immer mehr zeichnete sich ab, dass diese den Schlüssel für den Durchbruch in den Verhandlungen darstellte und deshalb als nähere Umschreibung der „Koalitions- und Bündnisfreiheit“ wohl zu Sprache kommen würde. Bundeskanzler Raab schlug vor, die Neutralität nach dem „Muster der Schweiz“ auszulegen. Unterstützung kam von den ÖVP-Parla­men­tariern Barthold Stürgkh und Lujo Toncic-Sorinj, für die eine Orientierung am Schweizer Modell der dauernden Neutralität deshalb entscheidend war, weil damit einer sowjetischen Neutralitätsinterpretation vorgebeugt werden konnte.^[106] Dass sich letztlich auch die Sowjetunion für das Neutralitätsvorbild der Schweiz aussprach und den schwammigen Begriff der „Koalitionsfreiheit“ aufgab, kann seinen Ursprung in einem Gespräch Kreiskys am 17. März 1955 mit dem stellvertretenden sowjetischen Hochkommissar Semjon Kudriawzew haben, während dem Kreisky von der Neutralität der Schweiz als mögliches Vorbild für Österreich sprach.^[107] Für die Bezugnahme auf das Neutralitätsmodell der Schweiz sprachen auch praktische Gründe, denn die schweizerische war die einzige institutionalisierte Neutralität gewesen, die sich auch in Krisenzeiten bewährt hatte und nicht, wie die Neutralitätsmodelle von Belgien und Luxemburg, bei der ersten großen Krise zusammengebrochen war.^[108] Wie bereits aus Kapitel I dieser Arbeit klar wurde, existiert auch auf völkerrechtlicher Ebene keine verbindliche Definition der immerwährenden Neutralität, was die Bezugnahme auf ein praktisches Beispiel wie die Schweiz sogar notwendig erscheinen lässt.^[109] Am 1. April meinte Molotow vor dem sowjetischen Zentralkomitee, dass es annehmbar wäre, „wenn Österreich im Falle einer Nichtbeteiligung an Koalitionen eine Neutralität übt, wie sie von der Schweiz gehandhabt wird.“^[110]

Am 11. April 1955 flog eine österreichische Regierungsdelegation mit Bundeskanzler Raab, Vizekanzler Schärf, Außenminister Figl und Staatssekretär Kreisky nach Moskau, wo schließlich die Verhandlungen zum Staatsvertrag und zur Neutralität mit dem „Moskauer Memorandum“ einen Abschluss finden sollten. Die Verhandlungen zeigten bald, dass die Neutralität die conditio sine qua non für die Sowjetunion war, ohne die man zu keinem Abschluss kommen konnte.^[111] Vor der Verwendung des Begriffs „Neutralität“ war man auf österreichischer Seite bis zu diesem Punkt der Verhandlungen stets zurückgeschreckt. In Wien hatte man jahrelang nur Einzelverpflichtungen vorgeschlagen, weil der Begriff „Neutralität“ schließlich unterschiedlich ausgelegt werden konnte – etwa in Richtung eines ideologischen „Neutralismus“.^[112] Der Politische Direktor des Wiener Außenamtes Josef Schöner, der an den Verhandlungen in Moskau teilgenommen hatte, bekräftigte diese Sichtweise am 22. Juni 1955:

„Die österreichische Delegation hat zwar gewusst, dass der einzige Weg, um zu einer Verständigung mit Sowjetrussland zu gelangen, darin besteht, erneut zu erklären, dass Österreich sich von allen militärischen Bündnissen fern halten und keine militärischen Stützpunkte auf seinem Gebiet dulden wird. Die österreichische Delegation hatte freilich in ihren vorbereitenden Schriften nirgends das Wort Neutralität erwähnt, weil sie wusste, wie schwer es halten würde, die Neutralität zu umschreiben.“^[113]

Auch in den Verhandlungen in Moskau hatten die Österreicher versucht, den Begriff zu vermeiden. Erst als Molotow auf die Verwendung des Begriffs „Neutralität“ bestand, verwendete auch die österreichische Delegation diesen Ausdruck.^[114] Molotow ging aber noch weiter und erklärte, bei dieser Neutralität solle es sich um eine nach dem Muster der Schweiz handeln.^[115] Obwohl nicht klar war, ob die Westmächte dieser Regelung zustimmen würden und deshalb sowohl Schärf als auch Kreisky dagegen waren, ließ sich die österreichische Delegation auf diesen Vorschlag ein. Man sagte außerdem zu, sich bei der Bundesregierung in Wien für eine Beschlussfassung in diesem Sinne einzusetzen. Im Moskauer Memorandum^[116] hieß es dazu im Artikel I, Absatz 1:

„Im Sinne der von Österreich bereits auf der Konferenz von Berlin im Jahre 1954 abgegebenen Erklärung, keinen militärischen Bündnissen beizutreten und militärische Stützpunkte auf seinem Gebiet nicht zuzulassen, wird die österreichische Bundesregierung eine Deklaration in einer Form abgeben, die Österreich international dazu verpflichtet, immerwährend eine Neutralität der Art zu üben, wie sie von der Schweiz gehandhabt wird.“ ^[117]

Endlich hatte man einen gemeinsamen Nenner gefunden, auf den sich Österreich, die Westmächte^[118] und die Sowjetunion letztlich einigen sollten. Die Vereinbarung war eine Sensation, denn die Sowjetunion hatte sich zum ersten Mal dazu bereit erklärt, seine Truppen aus einem Gebiet in Europa abzuziehen, das sie seit 1945 besetzt hatte.^[119] Offen bleibt, ob Österreich 1955 die Möglichkeit gehabt hätte, den weniger verbindlichen Status einer gewöhnlichen Neutralität auszuhandeln.^[120] Figl sagte später, ein „schwedisches Modell“^[121] wäre möglich gewesen, hätte man noch weiter verhandelt. Bundeskanzler Raab hätte aber aus persönlichen Gründen zum schnellen Abschluss und zur Abreise gedrängt, weshalb es bei der immerwährenden Neutralität geblieben sei.^[122] Das Votum Österreichs für die immerwährende Neutralität erscheint vor diesem Hintergrund in einem anderen Licht und nimmt ihr den Status des „So-gewollten“. Zu der von Österreich abzugebenden Erklärung meinte Raab nach seiner Rückkehr am 27. April 1955, dass eine derartige Erklärung, unabhängig nach allen Seiten zu bleiben und sich keinen Militärbündnissen anzuschließen^[123], nur einen Wert habe, wenn sie von einem vollsouveränen Staat freiwillig abgegeben würde. Daher sollte der Staatsvertrag abgeschlossen werden und erst dann eine Neutralitätserklärung erfolgen, weil erst dann Österreich als souveräner Staat die Erklärung abgeben könne.^[124] Nach Ratifizierung des Staatsvertrags durch die Sowjetunion am 11. Juni 1955 und nach Ablauf der Räumungsfrist für ausländische Truppen, am ersten Tag der Wiederherstellung der Freiheit Österreichs, beschloss der Nationalrat das Bundesverfassungsgesetz über die Neutralität Österreichs. Das Gesetz erlangte durch die Kundmachung im Bundesgesetzblatt am 5. November 1955 Rechtskraft und wurde dadurch zur staatsrechtlichen Grundlage der dauernden Neutralität Österreichs. Art. I lautet:

(1) Zum Zwecke der dauernden Behauptung seiner Unabhängigkeit nach außen und zum Zwecke der Unverletzlichkeit seines Gebietes erklärt Österreich aus freien Stücken seine immerwährende Neutralität. Österreich wird diese mit allen ihm zu Gebote stehenden Mitteln aufrechterhalten und verteidigen.
(2) Österreich wird zur Sicherung dieser Zwecke in aller Zukunft keinen militärischen Bündnissen beitreten und die Errichtung militärischer Stützpunkte fremder Staaten auf seinem Gebiet zulassen.^[125]

Am 14. November 1955 wurde der Text des Neutralitätsgesetzes allen Staaten, mit denen Österreich diplomatische Beziehungen unterhielt, bekannt gemacht. Die Alliierten anerkannten die Neutralität ausdrücklich, die übrigen Staaten stillschweigend.^[126]

1.5 „Freiwillige“ Neutralität?

Der im Neutralitätsgesetz verankerte Passus „aus freien Stücken“ führte zu einer regen Debatte über die tatsächliche „Freiwilligkeit“ der österreichischen Neutralität. Daran bestand zwar rechtlich kaum ein Zweifel, nicht aber politisch. War sie nicht eher im Rahmen der Staatsvertragsverhandlungen von sowjetischer Seite aufgezwungen worden und war sie nicht vor dem Hintergrund des Ost-West-Konflikts und der strategischen Positionierung in dessen neuralgischem Zentrum unumgänglich gewesen? Für Christian Jenny war die Entscheidung keine freiwillige, denn nach dem Zweiten Weltkrieg hätte Österreich keine Neutralität angestrebt, sondern sei vielmehr im Lauf der Verhandlungen in diese Richtung gedrängt worden.^[127] Der ehemalige österreichische Innenminister Oskar Helmer (1945 – 1959) spricht sogar davon, Österreich habe mit seiner Neutralität die „offene und enge Bindung an unsere Freunde im Westen“ preisgegeben. Für den Verzicht auf westliche Bindung hätte man die Neutralität bekommen und dieser Tausch sei in einer Zwangslage zustande gekommen, die dem Land keine andere Wahl gelassen hätte.^[128] Pointierter formulierte es Günther Nenning: In einem Artikel von 1957 schreibt er, die österreichische Neutralität sei von Molotow aufoktroyiert worden.^[129] Peter Fischer und Heribert Köck sehen die Neutralität vor dem Hintergrund der Realität eines politisch und militärisch geteilten Europas. Diese historische Perspektive dürfe man nicht aus den Augen verlieren, sonst würde man die dauernde Neutralität Österreichs ideologisieren und Zweck und Mittel würden dadurch verwechselt.^[130]

Andere Autoren hingegen, wie beispielsweise Manfred Rotter oder Hans Mayrzedt, halten an der Freiwilligkeit der Entscheidung fest.^[131] Für Rotter ist die österreichische Neutralität kein Produkt des Kalten Krieges. Deren Ursprünge fänden sich bereits in Aussagen von Bundespräsident Renner und Außenminister Gruber im Jahr 1945 und damit schon vor Ausbruch des Kalten Krieges.^[132] Mayrzedt weist darauf hin, dass die Neutralität unbestreitbar anlässlich der Berliner Außenministerkonferenz von Österreich bereits vorgeschlagen worden war, bevor sich Molotow 1955 dafür aussprach^[133], bemerkt aber einschränkend, dass die Neutralität aus einem „Sachzwang“ heraus entstanden sei.^[134]

Klar bleibt in dieser Diskussion, dass die Entstehungsgeschichte der österreichischen Neu­tra­lität nur vor dem Hintergrund des Ost-West-Konfliktes verstanden werden kann. Sie ist eng mit diesem verwoben. Zwar gab es kurz nach dem Krieg teilweise die Absicht, Österreich aus den sich anbahnenden Spannungen heraus zu halten. Es ist aber zweifelhaft, ob Österreich sich bei einem Fehlen des Konflikts und in seinem späteren Bestreben nach Westorientierung für die Neutralität – insbesondere für das mit umfangreichen Pflichten ausgestattete Institut der immerwährenden Neutralität – entschieden hätte. Für Österreich war nach dem Krieg die staatliche Souveränität wichtig und die Verhinderung der Teilung des Landes. Dafür war die Neutralität das geeignete Instrument, bei welchem 1955 nicht die friedenspolitische Implikation, sondern vor allem die Eigenschaft von Bedeutung war, dem Land die Unabhängigkeit zu geben. Die Entscheidung fällte Österreich nicht freiwillig, die Umstände zwangen das Land dazu. Bei der Untersuchung der Zukunft der österreichischen Neutralität spielt die Verbindung mit dem Ost-West-Konflikt eine wichtige Rolle, denn sie zeigt, dass mit dem Ende der Konfrontation der entscheidende Faktor für die ursprüngliche Begründung der Neutralität weggefallen ist.

2. Die Entwicklung des Neutralitätsgedankens seit 1955

Von der Entstehung bis zur heute praktizierten Form der immerwährenden Neutralität in Österreich spannt sich über mehr als vier Jahrzehnte ein Bogen der praktischen Anwendung. Mehrere internationale und nationale Ereignisse sind besonders prägend in der Entwicklung des Neutralitätsverständnisses gewesen, von denen sehr einschneidende im Folgenden untersucht werden. Es lassen sich Phasen in der Entwicklung feststellen^[135], in denen die Aspekte der militärischen, wirtschaftlichen, ideologischen und bewaffneten Neutralität unterschiedliche Ausprägungen erfahren haben und bis heute in der Interpretation der österreichischen Neutralität eine Rolle spielen.

[...]

^[1] Das Wort „Neutralität“ ist eine Ableitung des lateinischen Begriffs „ne-uter“.

^[2] Vgl. dazu detailliert Scheuner, Ulrich: Die Neutralität im heutigen Völkerrecht. Köln/Opladen 1969, S. 15-19.

^[3] Vgl. Cooper, Robert: Gibt es eine neue Weltordnung?, in: Senghaas, Dieter (Hrsg.): Frieden machen, Frankfurt a. M. 1997, S. 102-119, hier S. 112-113.

^[4] Druwe, Ulrich/Hahlbohm, Dörte/Singer, Alex: Internationale Politik, Neuried 1998, S. 28-30.

^[5] Vor allem während des Kalten Krieges hatte die Sowjetunion ein eigenes Verständnis von Völkerrecht entwickelt, welches sich zwar nicht in der Form, so doch in der geistigen Grundhaltung und ideologischen Durchsetzung von jenem der westlich geprägten Staatenwelt unterschied; vgl. Bindschedler-Robert, Denise: Völkerrecht und Neutralität in sowjetischer Sicht, in: ÖZA 5 (1965), S. 144-163. Da diese Unterscheidung heute nicht mehr von Bedeutung ist, wird darauf in der Arbeit nur soweit nötig eingegangen.

^[6] Quelle: Sartorius II, Dok. 2, S. 10.

^[7] Das geltende Subsidiaritätsprinzip legt fest, dass primär Verträge, dann völkerrechtliches Gewohn­­heitsrecht usf. gelten sollen; nach Fischer, Peter/Köck, Heribert Franz: Allge­meines Völkerrecht, Wien 1994, S. 36.

^[8] Neutralitätsrecht ist die Summe aller völkerrechtlichen Normen, welche die Beziehungen eines neutralen Staates zu den Kriegführenden regelt; Definition nach Rotter, Manfred: Die dauernde Neutralität, Berlin 1981, S. 31.

^[9] Vgl. Sacherer, Johannes: Dauernde Neutralität und militärische Verteidigung. 80 Jahre V. und XIII. Haager Abkommen, in: ÖMZ 25 (1987), S. 505-511.

^[10] Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 43.

^[11] Auch als „einfache“, „temporäre“ oder „Ad-hoc“-Neutralität bezeichnet. Eine erschöpfende Aufzählung weiterer allfälliger Bezeichnungen bei Hummer, Waldemar: Völkerrechtliche Fragen der Neutralität und der Neutralitätspolitik, in: Mayrzedt, Hans/Binswanger, Hans-Christoph (Hrsg.): Die Neutralen in der Europäischen Integration. Kontroversen - Konfrontationen - Alternativen, Wien 1970, S. 3-31, hier S. 3, FN 1.

^[12] Insgesamt wurden 14 Konventionen verabschiedet, von denen heute, nach Korkisch, lediglich die IV. („Haager Landkriegsordnung“), V. und XIII. noch Geltung besitzen; Korkisch, Friedrich W.: 90 Jahre Haager Abkommen und Neutralität. Völkerrechtliche, sicherheitspolitische und militärische Komponenten, in: ÖMZ 35 (1997), S. 655-666, hier S. 656-657.

^[13] Quelle: Berber, Völkerrecht II, S. 1908-1913.

^[14] Quelle: Berber, Völkerrecht II, S. 1939-1945.

^[15] Quelle: Berber, Völkerrecht II, S. 1911.

^[16] In der Literatur wird meist der Begriff „dauernd“ oder „immerwährend neutral“ verwendet. Da sich Österreich im Neutralitätsgesetz aus dem Jahr 1955 zur „immerwährenden Neutralität“ bekennt, soll in dieser Arbeit vorrangig dieser Begriff verwendet werden.

^[17] Barz erwähnt noch die „Quasi-Neutralität“, die durch einen multilateralen Vertrag begründet wird, den Begriff „Neutralität“ jedoch vermeidet. Dem quasi Neutralen spricht Barz die Rechte und Pflichten eines immerwährend Neutralen zu; Barz, Andreas: Das Ende der Neutralität. Die neutralen Staaten im Wandel der Weltpolitik, in: APuZ (42) 1992, H. 47-48, S. 3-11, hier S. 3. Luif ergänzt zu den Neutralitätsarten die „konventionelle“ oder „de facto“-Neutralität, wie sie von Schweden seit Mitte des 19. Jahrhunderts praktiziert werde und sich aus dem wiederholten und fallweisen Vorhandensein von Neutralität ergibt. Konventionell Neutrale bezeichnen ihre Politik als neutral und agieren nach außen neutral, obgleich sie sich nicht dem völkerrechtlichen Institut der immerwährenden Neutralität unterwerfen; Luif, Paul: On the road to Brussels: the political dimension of Austria’s, Finland’s and Sweden’s accession to the European Union, Wien 1995, S. 125.

^[18] In der vorliegenden Arbeit sollen die Begriffe „neutralisiert“ und „Neutralisation“ nicht gleichbedeutend mit „dauernd neutral“ verwendet und verstanden werden. Im heutigen Verständnis des Begriffs „Neutralisation“ wird zumeist eine von anderen aufoktroyierte Neutralität verstanden und ist daher mit unterschiedlichem Bedeutungszusammenhang besetzt; vgl. Majer, Diemut: Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik am Beispiel Österreichs und der Schweiz, Heidelberg 1987, S. 8; Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 9, FN 18. Eine detaillierte Erörterung des Begriffs „Neutra­lisation“ liefert Luif, Paul: Neutralität - Neutralismus - Blockfreiheit. Ideologien und Interessen, in: ÖZP 3 (1979), S. 269-285.

^[19] Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 82.

^[20] Walzer, Michael: Just and Unjust Wars. A Moral Argument with Historical Illustration, New York 1977, S. 233-250.

^[21] Majer, Neutralitätsrecht, 1987, S. 16.

^[22] Barz, Das Ende der Neutralität, 1992, S. 3.

^[23] Luif, On the road to Brussels, 1995, S. 131-134.

^[24] Im Schichtenkonzept wird „Neutralitätspolitik“ als weitere Schicht gesehen, was aber aufgrund des inhaltlich untrennbaren Zusammenhangs zwischen sekundären Pflichten in Friedenszeiten an sich und dem dafür notwendigen Vehikel und Überbau, die „Neutralitätspolitik“, unpraktikabel erscheint; vgl. ibid., S. 131-134.

^[25] Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 12-13.

^[26] Majer, Neutralitätsrecht, 1987, S. 28. Zu Art und Umfang der völkerrechtlichen Rüstungspflicht des dauernd Neutralen, vgl. ibid. S. 49-82.

^[27] Ibid., S. 30; Verdross, Alfred: Österreich, die europäische Wirtschafts­integration und das Völkerrecht, in: EA 15 (1960), S. 442-448, S. 446.

^[28] Verdross, Völkerrecht, 1959, S. 398; Ermacora, Felix: 20 Jahre österreichische Neutralität, Frankfurt a. M. 1975, S. 75. Art. 1 des V. Haager Abkommens erklärt das Gebiet des Neutralen für „unverletzlich“. Dennoch geht man in der Lehre davon aus, dass die Respektierung des neutralen Gebietes durch Kriegführende nicht unbegrenzt ist sondern vielmehr den Neutralen unter bestimmten Umständen eine „Duldungspflicht“ bei der Vereinnahmung seines Gebietes durch Kriegführende trifft; vgl. Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 147-148.

^[29] Majer, Neutralitätsrecht, 1987, S. 21-22.

^[30] So Lanc, Erwin: Neutral im neuen Europa, in: Krejci, Herbert/Reiter, Erich/Schneider, Heinrich (Hrsg.): Neutralität. Mythos und Wirklichkeit, Wien 1992, S. 171-173, hier S. 172; Kirchschläger, Rudolf: Man braucht keinen Krieg, um neutral zu sein, in: Strohmer, Michael F./Lutzenberger, Günther H. (Hrsg.): Neutralität oder Verteidigungsbündnis, Innsbruck/Wien/München 2000, S. 15-18, hier S. 16.

^[31] Ekdahl, Curt: La Neutralité perpétuelle avant le Pacte de la Société des Nations, Paris 1923, S. 178-179.

^[32] Vorbehalt, dass ein Geschäft bei Veränderung der Verhältnisse seine bindende Wirkung verliert. Kodifiziert in Art. 62 des „Wiener Übereinkommen[s] über das Recht der Verträge“ von 1969; Quelle: Sartorius II, Dok. 320, S. 20.

^[33] Stadl­meier, Sigmar: Dynamische Interpretation der dauernden Neutralität, Berlin 1991, S. 351; Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 79-80. Köck sieht mit dem Zusammenbruch des Ostblocks die Veränderung der Verhältnisse des „Geschäfts“ die Voraussetzungen für die rechtmäßige Aufgabe der Neutralität nach clausula rebus sic stantibus erfüllt. Er weist aber auf das Londoner Protokoll von 1871 hin, nachdem ein Staat von der Klausel nur Gebrauch machen kann, wenn er Einvernehmen mit den anderen Vertragspartnern herstellt. Dies sei aber lediglich eine Verfahrensvorschrift, „welche das Recht, sich auf die Klausel zu berufen, nicht schmälert.“; Köck, Heribert Franz: Österreichs „immerwährende“ Neutralität: Ein Mythos geht zu Ende, in: JfR 1 (1993), S. 210-239, hier S. 233-234. Für Neuhold ist eine Berufung auf die Klausel ebenfalls zulässig. Er hält den Rückgriff darauf aber nur ratsam, wenn die Mehrheit der Staaten dieser Vorgehensweise zustimmt; Neuhold, Dauernde Neutralität, 1992, S. 204. Die Rückkehr von der „differentiellen“ zur „integralen“ Neutralität im April 1938 wurde von der Schweiz mit dem Hinweis auf clausula rebus sic stantibus argumentiert; Gehler, Michael: Quo vadis Neutralität?, in: Gehler, Michael/Steininger, Rolf (Hrsg.): Die Neutralen und die europäische Integration 1945-1995, Wien/Köln/Weimar 2000, S. 711-754, hier S. 724.

^[34] Majer, Neutralitätsrecht, 1987, S. 21-22; vgl. Verdross, Alfred: Die immerwährende Neutralität Österreichs, Wien 1980, S. 21; vgl. Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 7. Rotter sieht als Möglichkeit der Beendigung der österreichischen Neutralität nur den „contrarius actus“, einen derogierenden Vertrag der Parteien des Neutralitätsvertrages oder deren Rechtsnachfolger; Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 94-95.

^[35] Vgl. „Zehn Thesen zur österreichischen Neutralität“ von Luif in NZZ vom 28. August 2000, S. 5; Luif, On the road to Brussels, 1995, S. 127. Ebenso Lassmann, Christian: Österreichs Neutralität nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, in: S+F 16 (1998), S. 40-44, hier S. 41. Vgl. Cede, Franz: Österreichs Neutralität und Sicherheitspolitik nach dem Beitritt zur Europäischen Union, in: ZRV 36 (1995), S. 142-148.

^[36] Der Begriff „Unparteilichkeit“ des Neutralen ist nicht absolut im Sinne der innerhalb der Völkerrechtslehre der Sowjetunion verwendeten Bezeichnung „totale“ Neutralität zu verstehen, welche auch ideologische Neutralität implizierte; vgl. Fiedler, Heinz: Der sowjetische Neutralitätsbegriff in Theorie und Praxis, Köln 1959, S. 114-115.

^[37] Scheuner, Die Neutralität, 1969, S. 20.

^[38] Als Kriegsmaterial werden meist Güter gesehen, die ausschließlich oder vorwiegend für militärische Zwecke verwendet werden; Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 81; Verdross, Alfred: Österreich, die europäische Wirtschafts­integration und das Völkerrecht, in: EA 15 (1960), S. 442-448, S. 445.

^[39] Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 80. Die Aus- oder Durchfuhr von Kriegsmaterial durch verstaatlichte Industrie ist rechtlich nicht geregelt. Solche Transporte werden aber in der Regel mit privaten Lieferungen gleich­gestellt, wenn der verstaatlichte Betrieb unabhängig von Weisungen der Regierung handelt; Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 45.

^[40] Scheuner, Die Neutralität, 1969, S. 21.

^[41] Formelle Gleichbehandlungspflicht bedeutet, dass der Neutrale die Beschränkungen und Verbote gegenüber den Kriegführenden gleichmäßig anwendet. Materielle Gleichstellungs­pflicht würde hingegen bedeuten, dass Beschränkungen und Verbote die Kriegführenden in gleicher Weise treffen müssen; Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 81.

^[42] Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 81. Es fällt auf, dass der Aspekt der wirtschaftlichen Neutralität in den Haager Abkommen wenig detailliert geregelt wurde. Das führte dazu, dass ihr nur wenig Bedeutung zugesprochen wird; Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 193.

^[43] Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 49; Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 102. Luif verweist auf die „conception officielle“ der schweizerischen Neutralität von 1954, die ebenfalls eine ideologische Neutralität ablehnt; Luif, On the road to Brussels, 1995, S. 128.

^[44] Scheuner, Die Neutralität, 1969, S. 21-23.

^[45] Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 17. Die Schweiz hat z. B. während des Zweiten Weltkriegs die Presse bestimmten Beschränkungen unterworfen, um nicht durch einseitige Stellungnahmen in den Krieg hineingezogen zu werden; Verdross, Österreich, 1960, S. 442-443.

^[46] Verdross, Völkerrecht, 1959, S. 403; Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 78; vgl. Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 80.

^[47] Vgl. Verosta, Stefan: Die dauernde Neutralität - ein Grundriss, Wien 1967, S. 72; vgl. Sacherer, Dauernde Neutralität, 1987, S. 508. Die Lehre ist sich einig, dass ein dauernd Neutraler zum Zweck der Sicherung seiner Neutralität keinem Militärbündnis beitreten darf, welches im Konfliktfall einen Beistand für andere Mitglieder vereinbart; Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 162-163. Rotter sieht Österreich durch das Neutralitätsgesetz zur Verteidigung derselben verpflichtet. Eine bloße „Nichtduldung“ der Neutralitätsverletzung, wie im Art. 5 festgelegt, reiche nicht aus; ibid., S. 159. Stadlmeier verweist auf die erläuternden Bemerkungen des Neutralitätsgesetzes, die von einer „dauernden, bewaffneten Neutralität“ sprechen; Stadl­meier, Dynamische Interpretation, 1991, S. 161; Quelle: Csáky, Der Weg zu Freiheit und Neutralität, Dok. 183.

^[48] Verdross, Völkerrecht, 1959, S. 405. Verdross schränkt in einem späteren Werk ein, dass bei einer „unbedeutenden Verletzung des Luftraumes“ zunächst diplomatischer Protest genügen kann; Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 45.

^[49] Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 47.

^[50] Scheuner, Die Neutralität, 1969, S. 23.

^[51] Verdross, Völkerrecht, 1959, S. 405; Stadl­meier, Dynamische Interpretation, 1991, S. 51.

^[52] Scheuner, Die Neutralität, 1969, S. 23.

^[53] Ibid., S. 24.

^[54] Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 108.

^[55] Zum Inhalt und Grenzen der Sekundärpflicht zur bewaffneten Neutralität vgl. Stadl­meier, Dynamische Interpretation, 1991, S. 133-136; Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 151-160.

^[56] Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 17; Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 14; Luif, On the road to Brussels, 1995, S. 128. Ermacora bezeichnet Vorwirkungen als „Sachzwänge der Neutralitätspolitik, die in keinem juristisch-kausalen, sondern einem politisch-kausalen Verhältnis zum Neutralitätsrecht stehen”; Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 85.

^[57] Verdross, Alfred/Simma, Bruno: Universelles Völkerrecht, Berlin 1976, S. 210.

^[58] Abseits militärstrategischer Fragen haben Entwicklungen in der modernen Waffen- und Fernmeldetechnik Kriegsmaterial derart verteuert, dass einem Kleinstaat schon die ausreichende Finanzierung vor ein Problem stellt; Sacherer, Dauernde Neutralität, 1987, S. 508; ebenso Stadlmeier, Dynamische Interpretation, 1991, S. 349.

^[59] Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 48; Stadl­meier, Dynamische Interpretation, 1991, S. 126.

^[60] Majer, Neutralitätsrecht, 1987, S. 32-33; Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 73. Nach Verdross näherte sich die schweizerische Neutralitätskonzeption Anfang der Achtzigerjahre jener der „aktiven Neutralität“ Österreichs an; ibid., S. 37.

^[61] Art. I Abs. 1 BVG vom 26. Oktober 1955, über die Neutralität Österreichs; Quelle: Berber, Völkerrecht I, S. 855-856. Diese „Mittel“ müssen nicht auf den militärischen Bereich beschränkt sein; Majer, Neutralitätsrecht, 1987, S. 42. Die so genannte „umfassende Landesverteidigung“, die militärische mit geistigen, wirtschaftlichen und zivilen Elementen koppelt, ist in diesem Zusammenhang zu sehen; Sacherer, Dauernde Neutralität, 1987, S. 507.

^[62] Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 104.

^[63] Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 73-74.

^[64] Nowotny, Thomas: Neutralitätspolitik – Mythos und Realität, in: EA 44 (1989), Heft 13, S. 423-432, hier S. 431-432.

^[65] Ginther, Konrad: Neutralitätspolitik und Neutralitätsgesetz, in: JBl 97 (1965), S. 303.

^[66] Zur Debatte um den „gerechten“ Krieg vgl. SZ vom 10. August 2002, S. 13, 7./8. September, S. 8., 19. September, S. 13 und 25. September 2002, S. 15.

^[67] Verdross, Österreich, 1960, S. 446; Scheuner, Die Neutralität, 1969, S. 45-46.

^[68] Durch die Qualifizierung von Krieg als Unrechtstatbestand ist nach Zemanek die vom Neutralitätsrecht geforderte Gleichbehandlung von „Aggressor“ und „Opfer“ nicht mehr praktikabel; Zemanek, Karl: Das neutrale Österreich in den Vereinten Nationen, in: ÖZA (2) 1961, S. 10-25, hier S. 12.

^[69] Sacherer, Dauernde Neutralität, 1987, S. 509.

^[70] Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 35-36. Der Kriegsbegriff unterliegt wie die Auslegung des Kriegsbildes und der Charakter des Krieges einem ständigen Wandel. Zum neueren Kriegsbild vgl. Schneider, Heinrich: Das OSZE-Seminar 1998. Verteidigungspolitik und Militärdoktrinen. Ein Beitrag zur sicherheitspolitischen Bestandsaufnahme in Europa und ein Anstoß zum Nachdenken in Österreich, in: Reiter, Erich (Hrsg.): Österreich und die NATO. Die sicherheitspolitische Situation Österreichs nach der NATO-Erweiterung, Graz/Wien/Köln 1998, S. 113-161, hier S. 123.

^[71] Quelle: Berber, Völkerrecht II, S. 1889.

^[72] Bindschedler, Frieden, 1973, S. 34.

^[73] Vgl. Mayrzedt, Hans: Veränderungen der politischen Bedingungen der Neutralität, in: Mayrzedt, Hans/Binswanger, Hans-Christoph (Hrsg.): Die Neutralen in der Europäischen Integration. Kontroversen - Konfrontationen - Alternativen, Wien 1970, S. 32-49, hier S. 35. Völkerrechtlich ergeben sich Probleme bei der Qualifizierung von „humanitären Interventionen“ oder beim „präventiven Verteidigungskriegs“ als Krieg im Sinne des Völkerrechts; vgl. „Mit dem Recht der Supermacht“ in SZ vom 7./8. September 2002, S. 8.

^[74] Für Rotter sind die Polizeiaktionen der UNO als Krieg im Sinne des Neutralitätsrechts anzusehen; vgl. Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 134-138. Für Schneider hat die UNO eine Grauzone zwischen „Krieg“ und „Nichtkrieg“ verursacht; vgl. Schneider, Heinrich: Europäische Sicherheitsarchitektur. Konzeptionen und Realitäten, Frankfurt a. M. u. a. 1996, S. 71-72.

^[75] Stadl­meier, Dynamische Interpretation, 1991, S. 116.

^[76] Vgl. Mayrzedt, Veränderungen, 1970, S. 35.

^[77] Verosta, Stephan: Gedanken nach 25 Jahren. Der österreichische Staatsvertrag vom 15. Mai 1955 und die immerwährende Neutralität Österreichs, in: ER (8), H. 2, 1980, S. 91-117, hier S. 93.

^[78] Stourzh, Gerald: Um Einheit und Freiheit: Staatsvertrag, Neutralität und das Ende der Ost-West-Besetzung Österreichs 1945 – 1955, Wien/Köln/Graz 1998, S. 242-245.

^[79] Vor allem Art. 88, der die Unabhängigkeit Österreichs festlegte; Quelle: Stoecker/Rüger, Handbuch der Verträge, 1968, S. 204.

^[80] Darin nahm Österreich als Gegenleistung für eine Völkerbundanleihe von wirtschaftlichen und finanziellen Bindungen Abstand, welche seine Unabhängigkeit beeinträchtigen könnten; Quelle: Suppan, Außenpolitische Dokumente, Dok. 707.

^[81] Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 84. Nach Verdross vertrat diese Auffassung als erster Hans Kelsen. Einen Status der dauernden Neutralität Österreichs könne daraus nicht abgeleitet werden; vgl. Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 23-24.

^[82] Verosta, Gedanken, 1980, S. 98.

^[83] Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1980, S. 25.

^[84] So bei Majer, Neutralitätsrecht 1987, S. 43.

^[85] Stourzh führt Unterschiede der inneren Struktur und Bewusstseinslage im Österreich der Zwischenkriegszeit und der Zweiten Republik an; Stourzh, Gerald: Geschichte des Staatsvertrags: 1945 - 1955. Österreichs Weg zur Neutralität, Graz/Wien/Köln 1985, S. 97-98; ders., Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 251-252. Ebenso bei Jenny, Christian: Konsensformel oder Vorbild? Die Entstehung der österreichischen Neutralität und ihr Schweizer Muster, Bern/Stuttgart/Wien 1995, S. 23 und Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 24-25.

^[86] Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 252.

^[87] Dieser sollte bestimmend werden für die Neutralitätsbestrebungen und gab Tempo sowie Intensitätsgrad vor, wie in den weiteren Ausführungen klar wird. Die Neutralität Österreichs war, wie Ermacora richtig einwendet, kein Ausdruck einer zielgerichteten österreichischen Außenpolitik seit 1945, wie dies beispielsweise die SPÖ behauptete; vgl. Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 26.

^[88] Gruber, Karl: Österreich zwischen West und Ost in Neues Österreich 16. Oktober 1945, S. 1-2.

^[89] Renner, Karl: Für Recht und Frieden. Eine Auswahl der Reden des Bundespräsidenten, Wien 1950, S. 69.

^[90] Zit. nach Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 260. Der Nachfolger Renners im Amt des Bundespräsidenten, Theodor Körner, sah in der Schweiz ebenfalls ein mögliches Beispiel für Österreich; ibid., S. 258-259. Für Verosta hatte Österreich tatsächlich die Bereitschaft, den Status der immerwährenden Neutralität anzunehmen, weil in der geografischen Lage zwischen Ost und West diese am ehesten in Betracht kam; Verosta, Gedanken, 1980, S. 106. Für Brook-Shepherd hingegen besteht kein Zweifel, dass Österreich besonders in der Ära von Bundeskanzler Figl bis 1952 versuchte, sich nicht nur wirtschaftlich und ideologisch, sondern auch militärisch an den Westen zu binden. Als z. B. die Erlaubnis der Alliierten für die Wiederaufstellung eines eigenen Heeres 1949 in Aussicht gestellt wurde, fragte Außenminister Gruber den britischen Amtskollegen Bevin, ob diese Streitkräfte nicht mit der NATO verbunden werden könnten; Brook-Shepherd, Gordon: Österreich. Eine tausendjährige Geschichte, Wien 1998, S. 537-539.

^[91] Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 97; Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 263.

^[92] Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 263-264.

^[93] Politik war für die meisten Österreicher zu der Zeit jedoch nicht vorrangig wichtig, denn 54 Prozent der Befragen nannten die Sorge um die tägliche Nahrung an erster Stelle der Problemfelder, gefolgt von Entnazifizierung, Heizung und Kleidung; vgl. Wagnleitner, Reinhold: Understanding Austria. The Political Reports and Analyses of Martin F. Merz, Salzburg 1984, S. 132.

^[94] Weiss, Florian: „Auf sanften Pfoten gehen“. Die österreichische Bundesregierung und die Anfänge der westeuropäischen Integration 1947 - 1957, Magisterarbeit Ludwig-Maximilians-Universität München 1989, S. 28.

^[95] Für Hobsbawm reicht die „explosivste Phase“ des Ost-West-Konflikts von der offiziellen Verlautbarung der Truman-Doktrin im März 1947 bis zur Entlassung General Douglas MacArthur als Oberkommandierender der amerikanischen Streitkräfte im Koreakrieg im April 1951; Hobsbawm, Eric: Das Zeitalter der Extreme. Weltgeschichte des 20. Jahrhunderts, München 1998, S. 289.

^[96] Jenny, Konsensformel, 1995, S. 71.

^[97] Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 265.

^[98] Koch, Dieter: Das immerwährend neutrale Österreich und sein Verhältnis zu den internationalen Organisationen, insbesondere zur europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, unter besonderer Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der österreichischen Neutralität und des Staatsvertrags, Diss. iur. Würzburg 1966, S. 40-41.

^[99] Jenny, Konsensformel, 1995, S. 46.

^[100] Weiss, „Auf sanften Pfoten gehen“, 1989, S. 82.

^[101] Bereits 1952 hatte Österreich Indien vergeblich darum gebeten, in der Frage der alliierten Besatzung mittels der UNO einen Appell an die Weltöffentlichkeit zur richten. Indien hatte sich nach Ansicht Österreichs dafür geeignet, weil es ein größerer Staat war und keinem Block angehörte; vgl. Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 189.

^[102] Nach anderer Quelle hat Menon nicht das Wort „Neutralität“ benutzt, sondern sprach von Bündnis- und Basenfreiheit. Nach einer dritten Quelle habe Menon gesagt: „[…] that Austria should be neutral as between Western and Eastern Europe“; vgl. detailliert dazu ibid., 1998, S. 232-234.

^[103] Nach Jenny war zu diesem Zeitpunkt das Modell der „gewöhnlichen“ Neutralität gemeint, wenn von „Bündnisfreiheit“ oder nur „Neutralität“ die Rede war; Jenny, Konsensformel, 1995, S. 103.

^[104] Geoffrey Wallinger, britischer Botschafter in Wien, hat in seinem Jahresbericht für 1955 das Staatsvertragsjahr so bezeichnet; vgl. Rauchensteiner, Manfried: Die Zwei. Die Große Koalition in Österreich 1945 - 1966, Wien 1987, S. 511, FN 64.

^[105] Jenny, Konsensformel, 1995, S. 133.

^[106] Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 24.

^[107] Kreisky nahm für sich in Anspruch, den Begriff „Neutralität“ ins Gespräch gebracht zu haben; vgl. Kreisky, Bruno: Die Herausforderung, Düsseldorf/Wien 1963, S. 105-106.

^[108] Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 71-72; Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 24. Für Jenny war der Hinweis auf die Schweiz lediglich als Illustration gedacht und sollte nur ein nähere Umschreibung dafür liefern, welche völkerrechtliche Stellung man sich für Österreich vorstellte; Jenny, Konsensformel, 1995, S. 199; ebenso Rotter, Die dauernde Neutralität, 1981, S. 79. Für Verdross bezog sich der Hinweis auf die Schweiz nur auf das Neutralitätsrecht, nicht auf die Neutralitätspolitik; Verdross, Österreich, 1960, S. 443. Stourzh weist auf den möglichen Einfluss der Äußerung des amerikanischen Außenministers John Foster Dulles anlässlich der Berliner Konferenz hin, in welcher dieser gesagt hatte: „Under the Austrian State Treaty as heretofore drafted, Austria would be free to choose for itself to a be neutral state like Switzerland.“ Dieser Ausspruch Dulles’ wurde von Molotow während der späteren Verhandlungen in Moskau als Argument für sein Insistieren auf dem Schweizer Vorbild verwendet; Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 309-310 und 602-603. Nach Verosta ist mit diesem Ausspruch Dulles’ zum ersten Mal in den Verhandlungen die immerwährende Neutralität der Schweiz ins Gespräch gebracht worden; Verosta, Gedanken, 1980, S. 112.

^[109] Nach Meinung vieler Autoren schränkt diese Bezugnahme die Neutralitätspolitik Österreichs weder ein, noch wird sie präjudiziert; vgl. Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 25; Pech­stein, Matthias: Austria ante portas: Österreichs Neutralität als Hindernis für einen EG-Beitritt?, in: Europarecht 24 (1989), S. 54-74, hier S. 62; Sacherer, Dauernde Neutralität, 1987, S. 506.

^[110] Zit. nach Jenny, Konsensformel, 1995, S. 154. Für Ermacora sollte die österreichische Neutralität für die Sowjetunion ein Modellfall für die Außenpolitik anderer Staaten sein, so auch der Bundesrepublik Deutschland; Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 77. Dem widerspricht Kreisky, vgl. Diehl, Rainer: „In Europa kann man heute Grenzen ohne Kriegsgefahr nicht mehr verändern“. Gespräch mit Bruno Kreisky, in: Die Neue Gesellschaft (Frankfurter Hefte) 32 (1985), S. 390-396, hier S. 395. Tatsächlich zeigte sich damit eine Wende im sowjetischen Verständnis von Neutralität. Bis dahin war für die Sowjetunion eine unparteiliche Haltung im Fall eines „gerechten anti-imperia­listischen“ Krieges nicht für gerechtfertigt gesehen worden. Ein möglicher Grund für den Sinneswandel mag in der Möglichkeit gelegen haben, mittels des neutralen Status einzelner Staaten das westliche Lager zu schwächen; vgl. Bindschedler-Robert, Völkerrecht, 1965, S. 158; ebenso Neuhold, Hanspeter: Österreichische Sicherheitspolitik zwischen Alleingang und Integration, in: Reiter, Erich (Hrsg.): Österreich und die NATO. Die sicherheitspolitische Situation Österreichs nach der NATO-Erweiterung, Graz/Wien/Köln 1998, S. 525-561, hier S. 555-556. Nach Nikolaus Basseches ist diese „staatspolitische Neutralität“ nach marxistischer Dialektik nur als zeitlich begrenzt anzusehen, weil sie nach Überwindung der kapitalistischen Klassenherrschaft durch den Sozialismus nicht mehr notwendig sein würde; vgl. Jenny, Konsensformel, 1995, S. 110.

^[111] Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 18; Jenny, Konsensformel, 1995, S. 177; Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 84; Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 23. Nach Korkisch versprach sich die Sowjetunion von der österreichischen Neutralität die Entstehung eines „neutralen Riegels“ mit der Schweiz, durch den eine störende geostrategische und strategisch-operative Trennung der NATO in Nord-Süd-Richtung erfolgte; Korkisch, 90 Jahre Haager, 1997, S. 664.

^[112] Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 426.

^[113] Zit. nach Jenny, Konsensformel, 1995, S. 171.

^[114] Die Österreicher mussten von ihren Gastgebern förmlich gezwungen werden, das Wort „Neutralität“ zu benutzen. Man vermied es so lange, bis Molotow fragte, weshalb man das Kind nicht beim Namen nannte. Es wäre doch gewiss Neutralität, worüber eigentlich gesprochen würde; Brook-Shepherd, Österreich, 1998, S. 558.

^[115] Nach vorliegenden Fakten war es Molotow, der während der Moskauer Verhandlungen als erster die Neutralität ins Spiel gebracht und auf dem Schweizer Muster beharrt hatte; Verosta, Gedanken, 1980, S. 115. Für Stourzh stellte die Einigung auf das Vorbild der Schweiz, das als „westlich kapitalistisches Land keineswegs stets freundliche Kommentare seitens Moskaus eingeheimst hatte“, eine Konzession Moskaus dar; Stourzh, Geschichte des Staatsvertrags, 1985, S. 163.

^[116] Auf juristischer Ebene wurde darüber diskutiert, ob das Moskauer Memorandum als völkerrechtlicher Vertrag zu klassifizieren sei. Einige Autoren bejahten dies, so Kunz, Joseph L: Editorial Comment. Austria’s Permanent Neutrality, in: American Journal of International Law 50 (1956), S. 421; Berger, Peter: Das österreichische Neutralitätsproblem, in: Der Donauraum (1) 1956, S. 5-6 und Suy, Eric: Les actes juridiques unilatéraux en droit international public, Paris 1962, S. 133-134. Die überwiegende Mehrzahl sieht darin keinen völkerrechtlichen Vertrag, so Verdross, Die immerwährende Neutralität, 1977, S. 31-32; Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 23; Majer, Neutralitätsrecht, 1987, S. 18; Pechstein, Austria ante portas, 1989, S. 59; Reiter, Erich: Österreichs Neutralität versus europäische Identität, in: ER 20 (1992), H. 4, S. 17-24, hier S. 18.

^[117] „Moskauer Memorandum über die Ergebnisse der Besprechungen zwischen der Regierungsdelegation der Republik Österreich und der Regierungsdelegation der Sowjetunion“; Quelle: Berber, Völkerrecht I, S. 854-855.

^[118] Bei den Westmächten war vor allem Großbritannien skeptisch hinsichtlich einer österreichischen Neutralität, denn man sah darin nur eine neue Form des „Appeasements“; Rathkolb, Oliver: International Perceptions of Austrian Neutrality, in: Bischof, Günter/Pelinka, Anton/Wodak, Ruth (Hrsg.): Neutrality in Austria, New Brunswick/New York 2001, S. 69-91, hier S. 72.

^[119] Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 450-451. Nach Kreisky geht die Idee einer österreichischen Neutralität nach Schweizer Muster auf den damaligen Leiter des Völkerrechtsbüros Stephan Verosta zurück; Köck, Österreichs „immerwährende“ Neutralität, 1993, S. 220.

^[120] Nach Stourzh hatte Moskau diese Möglichkeit in den Vorbereitungen zur Verhandlung in Betracht gezogen. Das geschickte Agieren Molotows habe jedoch das Ausreizen der Verhandlungsmasse unnötig gemacht; genauer dazu Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 602.

^[121] Schweden hatte seine Neutralität nicht verfassungsrechtlich verankert und unterwarf sich nicht den völkerrechtlichen Pflichten; vgl. Luif, On the road to Brussels, 1995, S. 125.

^[122] Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 602.

^[123] Auch nach den Moskauer Verhandlungen vermied man von offizieller Seite zunächst das Wort „Neutralität“; vgl. Jenny, Konsensformel, 1995, S. 225-228.

^[124] Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 495-496.

^[125] BGBl 1955/211; Quelle: Berber, Völkerrecht I, S. 855-856.

^[126] Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 566-567. Die Neutralität bewertete der österreichische Kabarettist Karl Farkas im Jahr 1955 so: „Wir müssen jetzt neutral sein. Das heißt, wir haben nix zu tun als nix zu tun – und das liegt uns ja.“; Markus, Georg: Sie werden lachen, es ist ernst. Eine humorvolle Bilanz des 20. Jahrhunderts aus Österreich, Wien/München 1999, S. 223.

^[127] Jenny, Konsensformel, 1995, S. 23. Ebenso Mautner Markhof, Georg J. E.: Europa – eine verwirrende Vision, in: Krejci, Herbert/Reiter, Erich/Schneider, Heinrich (Hrsg.): Neutralität. Mythos und Wirklichkeit, Wien 1992, S. 179-181, hier S. 179.

^[128] Helmer, Oskar: Ausgewählte Reden und Schriften, Wien 1963, S. 99-100. Kreisky war ebenfalls ein Vertreter dieser Sichtweise. Im Jahr 1960 meinte er, die Neutralität sei in einer Zwangslage entstanden. Später sollte Kreisky dies nicht mehr so darstellen; Kreisky, Bruno: „Die österreichische Neutralität“. Vortrag von Herrn Bundesminister für Auswärtige Angelegenheiten Dr. Bruno Kreisky vor der Zürcher Volkswirtschaftlichen Gesellschaft am 4. Mai 1960, in: Schwei­zer Bundesarchiv E 2001 (E), Bern 1978/84, Bd. 532. Ebenso Reiter, Erich: Die Neutralität ist kein sicherheitspolitisches Konzept der Zukunft, in: Krejci, Herbert/Reiter, Erich/Schneider, Heinrich (Hrsg.): Neutralität. Mythos und Wirklichkeit, Wien 1992, S. 11-35, hier S. 14.

^[129] Heute vom 7. November 1959, S. 4. Für Ermacora war die Neutralität ein „Element sowjetischer Koexistenzpolitik oder Gleichgewichtspolitik in Europa“; Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 15.

^[130] Fischer/Köck, Allgemeines Völkerrecht, 1994, S. 84; Jenny, Konsensformel, 1995, S. 19.

^[131] Ebenso Schneider, Heinrich: Zu den Beiträgen über die Schweizer Neutralitäts- und Integrationspolitik. Ein Kommentar, in: Gehler, Michael/Steininger, Rolf (Hrsg.): Die Neutralen und die europäische Integration 1945 – 1995, Wien u. a. 2000, S. 436-461, hier S. 460 und Steiner, Ludwig: Neutralität, in: Krejci, Herbert/Reiter, Erich/Schneider, Heinrich (Hrsg.): Neutralität. Mythos und Wirklichkeit, Wien 1992, S. 165-170, hier S. 165.

^[132] Vgl. Rotter, Manfred: Von der integralen zur differentiellen Neutralität. Eine diskrete Metamorphose im Schatten des zweiten Golfkrieges, in: ER 19 (1991), H. 3, S. 23-36. Vgl. 1.2 dieses Kapitels.

^[133] In der Literatur findet sich jedoch kein Hinweis darauf, dass Österreich die Neutralität in Berlin vorgeschlagen hat. Vielmehr tat Molotow den ersten Schritt in Berlin und schlug die „Koalitions- und Bündnisfreiheit“ vor; vgl. beispielsweise Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 28-34 oder Stourzh, Um Einheit und Freiheit, 1998, S. 308-319.

^[134] Mayrzedt, Hans: Spezifische politische Probleme aus österreichischer Sicht, in: Mayrzedt, Hans/Binswanger, Hans Christoph (Hrsg.): Die Neutralen in der Europäischen Integration. Kontroversen - Konfrontationen - Alternativen, Wien 1970, S. 222-225. Für Ermacora entstand die Neutralität Österreichs ebenfalls aus einem „Sachzwang“; Ermacora, 20 Jahre, 1975, S. 69. Hummer spricht von einer „außenpolitischen Unabdingbarkeit“; Hummer, Völkerrechtliche Fragen, 1970, S. 24; ebenso Kramer, Helmut: Strukturentwicklung der Außenpolitik (1945-1996), in: Dachs, Herbert u. a. (Hrsg.): Handbuch des politischen Systems Österreichs. Die Zweite Republik, Wien 1997, S. 715-739, hier S. 719; Pechstein, Austria ante portas, 1989, S. 57. Für Binter war die Neutralität der Preis, den Österreich für den Erhalt seiner Souveränität bezahlen musste; Binter, Josef: Neutrality, European Community and World Peace: The Case of Austria, in: Journal of Peace Research 26 (1989), S. 413-418, hier S. 415; ebenso Nowotny, Thomas: Neutralitätspolitik – Mythos und Realität, in: EA 44 (1989), H. 13, S. 423-432, hier S. 443; Gehler, Quo vadis Neutralität, 2000, S. 725; Gärtner, Heinz: Neutrality must change, in: Bischof, Günter/Pelinka, Anton/Wodak, Ruth (Hrsg.): Neutrality in Austria, New Brunswick/New York 2001, S. 115-128, hier S. 121 und Luif, Paul: Der Wandel der österreichischen Neutralität. Ist Österreich ein sicherheitspolitischer Trittbrettfahrer?, Laxenburg 1998, S. 22. Innerhalb der FPÖ wurde von Beginn an die Meinung vertreten, die Neutralität sei der Preis für den Staatsvertrag gewesen; Köck, Österreichs „immerwährende“ Neutralität, 1993, S. 217.

^[135] Die Phaseneinteilung ist ein Vorschlag und kann nicht den Anspruch der allgemeinen Gültigkeit erheben. Sofern von anderen Autoren eine derartige Einteilung versucht wurde, variiert die einzelne Zielsetzung der Untersuchung von jener der vorliegenden Arbeit und damit mitunter Zeiträume und Benennungen.