Die Milleniumrunde der WTO und die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Die spezifischen Bestimmungen für die Landwirtschaft im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT ´47)
a) Marktzugang
aa) Zulässige Beschränkungen
bb) Grauzonenmaßnahmen
b) Exportwettbewerb
c) Der Agrarsektor in den Handelsrunden des GATT
aa) Die Dillon-Runde (1961 – 62)
bb) Die Kennedy-Runde (1963 – 67)
cc) Die Tokio-Runde (1973 – 79)

2. Die Landwirtschaft in der Uruguay-Runde des GATT
a) Verschärfter Wettbewerb um stagnierende Weltmärkte
b) Die Agrarpolitiken der beiden Hauptprotagonisten des internationalen Agrarhandels
aa) Die Agrarpolitik der Europäischen Gemeinschaft
bb) Die Agrarpolitik der USA
c) Die Positionen im Verlauf der Verhandlungen
d) Bewertung der Verpflichtungen
aa) Interne Stützung:
bb) Marktzugang
cc) Beschränkungen der Exportmengen und der Exportsubventionen

3. Die Landwirtschaft in der neuen Welthandelsrunde
a) Marktzugang
b) Exportwettbewerb
c) Interne Stützung

Fazit:

Anhang:
1. Tabellen
2. Literaturverzeichnis
a) Dokumente
b) Panel-Berichte des GATT:
c) Sekundärquellen

Einleitung

Die Gemeinsame Agrarpolitik der Europäischen Union steht zum Beginn des neuen Jahrtausends vor zwei zentralen Herausforderungen:

Sie muss zum einen die europäische Landwirtschaft auf den Beitritt der mittel- und osteuropäischen Staaten vorbereiten. Durch den Beitritt der Länder der Luxemburg-Gruppe (Polen, Ungarn, Tschechische Republik, Estland, Slowenien und Zypern) und der Länder der Helsinki-Gruppe (Rumänien, Slowakei, Lettland, Litauen, Bulgarien und Malta) wird sich die Bedeutung der Landwirtschaft innerhalb der Union deutlich erhöhen. Infolge der großen gesamtwirtschaftlichen Bedeutung, die die Landwirtschaft in den mittel- und osteuropäischen Ländern der Luxemburg-Gruppe und insbesondere in Polen hat, haben die Anfang Juni 2000 begonnenen Beitrittsverhandlungen über das Kapitel Landwirtschaft nicht nur für die Europäische Union, sondern vor allem für die Beitrittsländer einen hohen Stellenwert. Die Europäische Union steht dabei vor der Herausforderung, die Beitrittsländer in die Gemeinsame Agrarpolitik einzubeziehen, ohne die Grenzen der Finanzierbarkeit zu überschreiten. Zu den politisch besonders sensiblen Fragen bei der Übernahme des gemeinschaftlichen Besitzstandes (Acquis) im Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik gehört die Frage, ob die Beitrittskandidaten in den Genuss der direkten Beihilfen kommen sollen. Diese im Zuge der Agrarreform von 1992 eingeführten Beihilfen wurden als Ausgleich für Preissenkungen gewährt. Mit dem Beitritt sind in diesen Ländern jedoch Preissteigerungen verbunden, weil die dortigen Erzeugerpreise bei pflanzlichen Erzeugnissen nur 80% und bei Milch und Rindfleisch nur 50% bis 60% des EU-Niveaus erreichen. Eine zweite politisch sensible Frage ist, ob das in der Europäischen Union erreichte Niveau der öffentlichen Gesundheit, der Tiergesundheit, des Tierschutzes, der Pflanzengesundheit und –qualität ohne Übergangsregelungen beim Beitritt eingeführt wird, um das Vertrauen der Verbraucher in pflanzliche und tierische Erzeugnisse zu bewahren.

Zum anderen muss sich die europäische Landwirtschaft zwei globalen Herausforderungen stellen, nämlich der fortschreitenden Globalisierung und der Ernährungsversorgung für eine wachsende Weltbevölkerung. Aus beiden Herausforderungen erwächst der Landwirtschaft weltweit eine besondere Verantwortung, durch schonende Ressourcennutzung für die Bereitstellung von Nahrungsmitteln und den Erhalt der natürlichen Produktionsgrundlagen zu sorgen und damit zu einer nachhaltigen Entwicklung beizutragen. Demzufolge kommt der Landwirtschaft eine unverzichtbare Bedeutung in der Gesellschaft zu.

Die Weltbevölkerung soll Schätzungen der Vereinten Nationen zufolge im Jahr 2015 7 Mrd. Menschen und 2050 9 bis 11 Milliarden Menschen zählen, von denen über 80% in Entwicklungsländern leben werden. Nach Berechnungen der Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (Food and Agriculture Organisation – FAO) muss allein bis zum Jahr 2010 die Agrarproduktion um 60% gesteigert werden, wenn der wachsende Bedarf an Nahrungsmitteln, agrarischen Roh- und Brennstoffen sowie Futtermitteln für zunehmende Tierbestände, einigermaßen befriedigt werden soll. Angesichts der Knappheit der Ressourcen wie Wasser und landwirtschaftliche Nutzflächen, müssten die erforderlichen Produktionssteigerungen vornehmlich durch verbessertes Pflanzenmaterial und Intensivierung auf bereits bewirtschafteten Flächen erbracht werden. Eine weitere Ausdehnung der Anbauflächen würde höchstens zu 25% der Ertragszuwächse beitragen. Die Versorgungslage wird noch dadurch verschärft, dass sich zusätzlich die Verzehrgewohnheiten in Entwicklungsländern mit zunehmender Kaufkraft verändern und sich eine Verlagerung vom vorrangigen Konsum von Grundnahrungsmitteln wie Getreide zu tierischen Veredelungsprodukten vollzieht. Für Getreide rechnen Experten mit stark nachwachsender Nachfrage und einem Nettoimportbedarf der Entwicklungs- und Schwellenländer von 161 Mio. t im Jahr 2010, für 2020 sogar von knapp 280 Mio. t, der vor allem von den Industrieländern mit ihren günstigen naturgegebenen Produktionsvoraussetzungen gedeckt werden muss. Bei der zu erwartenden Umstrukturierung des Verbrauchs in der Dritten Welt gilt eine ähnliche Entwicklung auch für Fleisch. Hier wird ein Exportpotential für die Industrieländer von bis zu 24 Mio. t geschätzt, das insbesondere von den asiatischen Ländern nachgefragt wird. Die langfristigen wirtschaftlichen Perspektiven der europäischen Landwirtschaft sind also günstig einzuschätzen.

Um an der weltweit wachsenden Nachfrage nach Ernährungsgütern teilhaben zu können, muss der weltweite Handel mit Agrarprodukten in geordneten Bahnen verlaufen. Nur ein faires und marktorientiertes Welthandelssystem kann zu einer Erhöhung der Ernährungssicherung beitragen und die Ziele einer nachhaltigen Entwicklung fördern. Der zu erwartende weitere Anstieg der Nahrungsmittelnachfrage auf den Wachstumsmärkten außerhalb Europas bei gleichzeitig weitgehend gesättigten Binnenmarkt ist der entscheidende Grund für die europäische Agrarwirtschaft, sich um eine verstärkte Teilnahme am Welthandel zu bemühen. Dass sie dabei gute Chancen hat, ihre Wettbewerbsposition weiter auszubauen, kann aufgrund der positiven Entwicklung ihrer Handelsbilanz mit verarbeiteten Produkten im Agrarhandel mit Drittländern vermutet werden. Die weitere Integration des Agrar- und Nahrungsmittelbereichs in die Weltagrarmärkte bedingt allerdings zusätzliche Liberalisierungsschritte, über die in der Ende November 1999 im US-amerikanischen Seattle eingeleiteten, zunächst aber vertagten Welthandelsrunde verhandelt wird.

Liberalisierungsfortschritte im Agrarhandel sind auch heute keine Selbstverständlichkeit. Um die Tragweite der heutigen Liberalisierungsbemühungen richtig einschätzen zu können, muss sich vergegenwärtigt werden, dass sich die Landwirtschaft seit der Gründung des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (General Agreement on Tarifs and Trade – GATT) lange Zeit allen Liberalisierungsbemühungen in weit stärkeren Maße widersetzt hat als die Handelspolitik bei Industriegütern. Dies liegt zum einen daran, dass die Landwirtschaft im GATT von Anfang an eine Sonderstellung eingenommen hat. Ungeachtet der derzeitigen Verhandlungen um eine weitere Liberalisierung werden deshalb im ersten Teil der Arbeit die Regeln für die Landwirtschaft, wie sie im GATT niedergelegt wurden, näher analysiert. Dabei sind die Schwachpunkte der GATT-Bestimmungen für die Landwirtschaft im Bereich des Marktzugangs und des Exportwettbewerbs herauszuarbeiten. Dabei wird deutlich, dass die Landwirtschaft von zwei fundamentalen Ordnungsprinzipien des Welthandels ausgenommen ist, nämlich, dass nur Zölle als einzige legitime Schutzmaßnahme im Außenhandel erlaubt sind sowie das Verbot von Exportsubventionen. Allerdings können die Sonderbestimmungen für die Landwirtschaft den seit den siebziger Jahren zunehmenden Protektionismus im Agrarbereich nicht erklären. Deshalb werden die zunehmend in Anspruch genommenen sogenannten Grauzonenmaßnahmen näher erläutert. Hier ist insbesondere auf die von der Europäischen Gemeinschaft eingesetzten variablen Zölle, zentrales Element der Gemeinsamen Agrarpolitik, näher einzugehen und deren Wirkung auf den Agrarhandel zu beleuchten. Die Sonderstellung der Landwirtschaft zeigt sich aber auch daran, dass alle Bemühungen um eine Liberalisierung des Agrarhandels bis zum Abschluss der Uruguay-Runde am 14. April 1994 wenig erfolgreich waren. Deshalb sind auch auf die in der Dillon-, Kennedy- und Tokio-Runde von den USA und der Europäischen Gemeinschaft vorgeschlagenen Ansätze zu einer Disziplinierung des internationalen Agrarhandels zu betrachten.

Fortschritte hinsichtlich der Disziplinierung der für die Landwirtschaft aufgebrachten Subventionen und des internationalen Agrarhandels brachte erst die Uruguay-Runde. Die Einbeziehung der Landwirtschaft in die multilateralen Verhandlungen kam vor dem Hintergrund eines zunehmenden Subventionswettlaufs zwischen den beiden Hauptprotagonisten des internationalen Agrarhandels zustande. Zunächst ist auf die protektionistischen Agrarpolitiken der EG und der USA einzugehen, die für den internationalen Agrarhandel im wesentlichen folgende Konsequenzen aufweisen: die Handelsströme sind in einem kaum noch zu beschreibenden Maße verzerrt, die Weltmarktpreise sind gedrückt, Handelsströme und Preise unterliegen darüber hinaus ausgeprägten Schwankungen, weil die nationalen Märkte nicht nur gegenüber dem Niveau, sondern auch gegenüber den Veränderungen der Weltmarktpreise abgeschottet werden. Die internen landwirtschaftlichen Anpassungsprobleme wurden zu Lasten Dritter auf die Weltmärkte abgewälzt. Die Gemeinsame Agrarpolitik der europäischen Gemeinschaft war nicht nur wegen ihren Wirkungen auf die internationalen Agrarmärkte reformbedürftig. Am Beispiel der Zuckermarktordnung soll der ohnehin bestehende Reformbedarf der Agrarmarktpolitik verdeutlicht werden. Darüber hinaus werden die Verschiebungen der Marktanteile an den wichtigsten Weltagrarmärkten skizziert. Den Wettbewerb um den Anfang der achtziger Jahre stagnierenden Weltagrarmarkt hat die Europäische Gemeinschaft gegenüber den USA gewonnen. Sie griff dabei in immer stärkeren Maße auf die Subventionierung ihrer Exporte zurück.

Vor dem Hintergrund der Entwicklung der internationalen Agrarmärkte und der enormen Steigerung des Subventionsniveaus der USA und der EG sind auch die Positionen der Verhandlungspartner in der Uruguay-Runde zu sehen. Obwohl eine ganze Reihe anderer Staaten an den Verhandlungen teilnahmen, bestimmte die Auseinandersetzung zwischen den USA und der EG das Tempo der Verhandlungen. Aus dem Verhandlungsverlauf ergeben sich auch wichtige Konsequenzen für die Verhandlungsstrategie in der jetzigen Welthandelsrunde. Nach der Betrachtung des Verhandlungsverlaufs werden die Verpflichtungen aus dem abgeschlossenen Abkommen über die Landwirtschaft hinsichtlich ihrer Bedeutung für den internationalen Agrarhandel analysiert. Die Bereiche interne Stützung, Marktzugang und Exportsubventionen sind getrennt zu analysieren. Dabei sind auch die für die Europäische Gemeinschaft günstig ausgefallenen und in ihrem Sinne beeinflussten Verhandlungsergebnisse näher zu betrachten.

Im dritten Teil der Arbeit über die neue Welthandelsrunde sind die bis zu diesem Zeitpunkt gewonnenen Erfahrungen bei der Durchführung der Verpflichtungen in den Bereichen Marktzugang, interne Stützung und Exportsubventionen aufzugreifen. Dabei geht es um die Frage, welche Verpflichtungen weiterhin notwendig sind, um dem langfristigen Ziel, einem gerechten und marktorientierten Welthandelssystem für die Landwirtschaft, näher zu kommen. Die Wirkung des Agrarabkommens sind nämlich bisher aus bestimmten Gründen bescheiden geblieben. Um den Weltagrarhandel auszuweiten sind beim Zollabbau die bestehenden Ungleichgewichte zwischen den Protektionsniveaus der verschiedenen Erzeugnisse abzubauen. Damit die Mindestmarktzugangskontingente auch tatsächlich ausgeschöpft werden können, sollten auch die von den Ländern gewählten Verfahren zur Verwaltung dieser Kontingente einheitlichen Regeln unterworfen werden. Im Bereich der Exportsubventionierung hat die Europäische Gemeinschaft den größten Anpassungsdruck durch die Einengung ihres agrarpolitischen Spielraums erfahren. Der Frage, warum und inwiefern sie in den jetzt laufenden Verhandlungen im Exportbereich stark unter Druck gerät, soll ebenfalls nachgegangen werden. Auch im Bereich der internen Stützung werden die Verhandlungen für Gemeinschaft schwierig. Hier stellt sich die Frage, ob die von den europäischen Staats- und Regierungschefs im März 1999 beschlossene Agrarreform ausreichend ist, um Zugeständnisse machen zu können.

1. Die spezifischen Bestimmungen für die Landwirtschaft im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT ´47)

Der Agrarsektor nimmt in der internationalen Handelsordnung seit langem eine Sonderstellung ein. In kaum einem anderen Wirtschaftsbereich sind staatliche Interventionen so stark ausgeprägt wie in der Landwirtschaft. Dabei kommt in der Landwirtschaft ein komplexes Gefüge heimischer und außenhandelspolitischer Maßnahmen des Protektionismus zum Einsatz.

Zwar hat es nicht an Bestrebungen gefehlt, auch die Landwirtschaft möglichst weitgehend in eine liberale Ordnung des internationalen Handels einzubeziehen. Doch waren diese Bestrebungen häufig mit den politischen Realitäten nicht vereinbar. Immer wieder wurde deshalb der Agrarsektor aus fundamentalen Ordnungsprinzipien der Welthandelsordnung ausgeklammert – teils durch einschlägige Ausnahmeklauseln im Vertragswerk selbst, teils durch Sonderbehandlungen in den verschiedenen Verhandlungsrunden unter dem GATT. Allerdings können die formalen Ausnahmeregelungen im GATT das volle Ausmaß der Abweichungen des Agrarhandels von grundlegenden Ordnungsprinzipien der Welthandelsordnung nicht erklären. Aus Gründen der nationalen Interessenwahrung im landwirtschaftlichen Bereich werden Verstöße gegen internationale Verpflichtungen eher in Kauf genommen werden als in anderen Sektoren. Die Geschichte des Agrarhandels ist gekennzeichnet durch eine Vielzahl von Fällen, in denen Länder – mit oder ohne Sanktionierung durch das GATT – gegen handelspolitische Ordnungsprinzipien verstoßen haben. Die folgenden Ausführungen sollen sich jedoch weitgehend auf die formelle, d.h. auf die im Vertragswerk und in den Handelsrunden vereinbarte, Sonderstellung der Landwirtschaft beziehen.

Formal ist der Agrarhandel vollständig in das GATT integriert: Alle achtunddreißig Artikel des Abkommens gelten sowohl für Agrarprodukte als auch für industrielle Erzeugnisse. Im Vertragswerk selbst befinden sich im wesentlichen zwei spezifische Ausnahmeregelungen für den Agrarbereich. Eine davon betrifft den Marktzutritt (Importbeschränkungen), die andere den Wettbewerb unter den Agrarexporteuren (Exportsubventionen).

a) Marktzugang

Der Agrarhandel bereitete den Architekten des internationalen Welthandelssystems der Nachkriegszeit von Anfang an erhebliche Probleme. In den informellen Diskussionen während der Jahre 1943 und 1944 wurden keine speziellen Vorschriften für den Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen vorgeschlagen, obwohl vorherzusehen war, dass Abkommen über landwirtschaftliche Erzeugnisse nötig sein würden, um bestimmte Probleme im Handel mit Grunderzeugnissen zu lösen.

Als die amerikanisch-britischen Konsultationen im Herbst 1945 in London über Gehalt und Reichweite einer Charta über eine Internationale Handelsorganisation^[1] (International Trade Organization – ITO) stattfanden, war für die Beteiligten offensichtlich, dass die handelspolitischen Regelungen den bereits bestehenden extensiven staatlichen Interventionen Rechnung tragen müssten. Es galt als sicher, dass die landwirtschaftlichen Preis- und Einkommensstützungssysteme, die in der Zwischenkriegszeit als Reaktion auf den Verfall der landwirtschaftlichen Einkommen durch die Weltwirtschaftskrise in vielen Ländern eingeführt wurden, für längere Zeit erforderlich sein würden, um den Wiederaufbau der Agrarproduktion zu fördern, den voraussehbaren Rückgang der Erzeugerpreise auszugleichen und um die Landwirte an der künftigen Wohlfahrtsentwicklung teilhaben zu lassen. Es war nicht davon auszugehen, dass der Handel mit Ernährungsgütern dem globalen Wettbewerb ausgesetzt werden könnte und dass spezielle Vorschriften für den Handel nötig seien.^[2] Diese Überlegung führten dazu, dass verschiedene agrarpolitische Stützungsprogramme von dem von den USA als wichtigstes außenhandelspolitisch propagiertes Ziel,^[3] dem allgemeinen Verbot mengenmäßiger Beschränkungen, in Art. 20:2 der Havanna-Charta und im Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen^[4] in Art. XI:2 ausgenommen wurden. Da die amerikanische Agrargesetzgebung der 30er und 40er Jahre in vielen Bereichen die Anwendung oder mögliche Implementierung von Einfuhrkontingenten vorsah, fühlten sich die USA verpflichtet, für die Zulässigkeit der in ihrer nationalen Gesetzgebung vorgesehenen Agrarschutzmaßnahmen einzustehen. Auch war sich das State Department als der eigentliche Initiator des geplanten Welthandelsabkommens bewusst, dass die Ratifizierung eines solchen Vertragswerkes durch den Kongress nur unter Berücksichtigung nationaler Interessen im Agrarbereich Aussicht auf Erfolg haben konnte.^[5] Aus diesem Grund legte das State Department in den 1945 verfassten „Vorschlägen zur Ausweitung des Handels und der Beschäftigung“^[6], die mit nur geringfügigen Änderungen^[7] den Mitgliedstaaten der am 26. Juni 1945 gegründeten UNO unterbreitetet wurden, eine entsprechende Ausnahmeregelung vom Verbot mengenmäßiger Beschränkungen nieder.

Kennzeichnend für die Landwirtschaftsgesetze der USA, den Agricultural Adjustment Acts aus den Jahren 1933 und 1938 sowie die Zuckergesetzgebung aus den Jahren 1934 und 1937,^[8] war, dass sie eine Preis- und Einkommensstützung mittelbar und unmittelbar über eine Kontingentierung der Produktion, insbesondere für Weizen, Mais und Baumwolle, durchzusetzen versuchte. Um eine Überschussproduktion mit der Folge sinkender Preise zu vermeiden, legte das Department of Agriculture jährlich Anbauquoten und Vermarktungsquoten fest. Um die Durchsetzung der internen Stützungsprogramme sicherzustellen, ein Unterlaufen der Preisstützung durch erhöhte Importe mithin zu verhindern, konnte der Präsident in den Außenhandel eingreifen. Als wichtigste Handhabe standen ihm hierfür Einfuhrbeschränkungen und Schutzzölle zur Verfügung.

Die USA setzten gegen den Protest kleiner und mittelgroßer Agrarexporteure durch, dass im Bereich der Importregeln die Landwirtschaft insofern eine Sonderbehandlung genießt, als die im GATT allgemein verbotenen mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen im Agrarbereich flankierend zur Durchsetzung binnenwirtschaftlicher Maßnahmen eingesetzt werden dürfen.

aa) Zulässige Beschränkungen

Nach der allgemeinen Regel des Art. XI:1 GATT darf eine Vertragspartei bei der Einfuhr oder Ausfuhr einer Ware, außer Zöllen, Abgaben und sonstigen Belastungen, Verbote oder Beschränkungen, sei es in der Form von Kontingenten, Einfuhr- oder Ausfuhrbewilligungen oder in Form anderer Maßnahmen, weder erlassen noch beibehalten.

Nach Art. XI:2 (c) GATT sind Beschränkungen der Einfuhr von Erzeugnissen der Landwirtschaft in jeglicher Form, die zur Durchführung von staatlichen Maßnahmen erforderlich sind, ausgenommen, sofern diese Maßnahmen dazu dienen,

i) die Mengen des gleichartigen inländischen Erzeugnisses oder in Ermangelung einer erheblichen inländischen Produktion dieser Art die Mengen des entsprechenden, inländischen Ersatzerzeugnisses, die verkauft oder hergestellt werden dürfen, zu beschränken, oder
ii) einen vorübergehenden Überschuss des gleichartigen inländischen Erzeugnisses oder in Ermangelung einer erheblichen inländischen Produktion dieser Art einen vorübergehenden Überschuss dadurch zu beseitigen, dass bestimmten Verbrauchergruppen kostenlos oder unter dem Marktpreis zur Verfügung gestellt wird.

Allerdings gilt die Erlaubnis zur Anwendung von mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen nur unter der Voraussetzung, dass das betreffende Land gleichzeitig auch das inländische Angebot des entsprechenden Produktes beschränkt. Die Einfuhrrestriktionen dürfen „nicht so beschaffen sein, dass sie zu einer Verminderung der Gesamteinfuhr im Verhältnis zur gesamten Inlandsproduktion führen“, d.h. eine Mindestmenge an Importen muss gewährleistet bleiben.

In der handelspolitischen Praxis haben lediglich die Bestimmungen nach den Ziffern (i) und (ii) des Art. XI:2 (c) GATT eine gewisse Bedeutung erlangt. Da Art. XI:2 (c) (iii) GATT in der Streitbeilegung nie zur Diskussion stand, beschränken sich die folgenden Ausführungen auf den Regelungsbereich der beiden erstgenannten Vorschriften.

Die in der handelspolitischen Diskussion als die zentrale Bestimmung geltende, unter Ziffer (i) angeführte Regelung bezweckt, heimische Vermarktungs- oder Produktionsbeschränkungen außenwirtschaftlich abzusichern. Aus nationaler Sicht haben Produktionsbeschränkungen das Ziel, durch eine Verknappung des Angebots den inländischen Marktpreis anzuheben (primäre Kontingentierung). Da landwirtschaftliche Erzeugnisse insgesamt die Eigenschaft haben, nur wenig preiselastisch^[9] nachgefragt zu werden, d.h. Preisveränderungen bewirken kurz- und mittelfristig kaum eine Veränderung der Nachfrage, kann eine Kontingentierung des Angebots ein wirksames Mittel darstellen, die Einkommen der Landwirte nachhaltig zu erhöhen.

Produktionsbeschränkungen zielen darüber hinaus als Begleitmaßnahme preis- und einkommenspolitischer Interventionen darauf, den Transfer von Subventionen möglichst wirkungsvoll auszugestalten und die Gesamtausgaben für Subventionen zu begrenzen (sekundäre Kontingentierung). Zu berücksichtigen ist, dass die Subventionierung der Landwirtschaft wegen der durch sie auslösenden Angebotsausweitung längerfristig in einem Rückgang der Verbraucherpreise zum Ausdruck kommt und somit im Sinne des Ziels der Verbesserung der landwirtschaftlichen Einkommen nur wenig wirksam ist. Aus diesem Grund wird vielfach versucht, Subventionen so auszugestalten, dass ihnen ihre produktionsstimulierende Wirkung genommen wird. Dies kann beispielsweise dadurch sichergestellt werden, dass Preisgarantien nur für eine bestimmte Produktionsmenge gewährt werden. Regelmäßig spielen auch haushaltspolitische Erwägungen die entscheidende Rolle. Wenn ein bestimmter Garantiepreis realisiert werden soll und die Produktion preiselastischer als die Nachfrage ist, würden ohne eine Beschränkung der Produktion die Haushaltsausgaben erheblich ansteigen. Übersteigt schließlich das Angebot die heimische Nachfrage, was in der agrarpolitischen Praxis seit den siebziger Jahren regelmäßig der Fall ist, sind die erforderlichen Exporte nur mit Hilfe von Exportsubventionen möglich. Zur Begrenzung des Angebots der Zahlungen für Exportsubventionen neigen Agrarpolitiker häufig dazu, die heimische Produktion durch Kontingente zu beschränken.^[10]

Eine außenwirtschaftliche Absicherung der internen Markteingriffe wird angestrebt, wenn mit den agrarpolitischen Interventionen eine Erhöhung der Inlandspreise verbunden ist, wie sie mit der primären Kontingentierung unmittelbar angestrebt und mit der sekundären Kontingentierung häufig verfolgt wird, um die Haushaltsausgaben in Grenzen zu halten. Ansonsten besteht nämlich die Gefahr, dass bei niedrigen Weltmarktpreisen die Inlandsprodukte von billigeren Drittlandswaren verdrängt bzw. das inländische Preisniveau unter Druck gerät. Der Einsatz von mengenmäßigen Beschränkungen nach Art. XI:2 (c) (i) GATT bietet den besonderen Vorzug, dass mit Hilfe dieses Instruments - im Gegensatz zum festen Zoll – den heimischen Anbietern ein von Weltmarktpreisschwankungen unbeeinflusster inländischer Stützpreis garantiert werden kann.^[11] Die Abkoppelung des Binnenmarktes von den Entwicklungen des Weltmarktes verzerrt andererseits den internationalen Wettbewerb. Der Preismechanismus von Angebot und Nachfrage im internationalen Güteraustausch wird außer Kraft gesetzt. Verfügt ein Land über mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, so kann ein noch so günstiger Exporteur nicht über das zugestandene Kontingent hinaus liefern, selbst wenn er im Einfuhrland eine große Nachfrage erwarten würde.^[12]

Art. XI:2 (c) (ii) GATT sieht die Möglichkeit der Anwendung eines Einfuhrkontingentes in Fällen vor, in denen die Vertragsparteien vorübergehend auftretende Überschüsse dadurch zu beseitigen versuchen, dass sie diese bedürftigen Verbrauchergruppen kostenlos oder unter dem Marktpreis zur Verfügung stellen. Der Regelungszweck dieser Vorschrift umfasst das den Agrarsektor kennzeichnende Problem der Preisinstabilität infolge natürlicher Angebotsschwankungen.

Allerdings stellt sich in einem derartigen Fall die Frage, ob der Einsatz zusätzlicher Einfuhrbeschränkungen notwendig ist. Preisstabilisierung könnte schon allein dadurch realisiert werden, dass der Markt durch staatliche Ankäufe des betreffenden Erzeugnisses so weit entlastet wird, dass sich der beispielsweise durch gebundene Zölle angestrebte Preis wieder einstellt. Die Notwendigkeit einer zusätzlichen Einfuhrbeschränkung würde sich demnach nur insoweit ergeben, als das inländische Überschussangebot gleichzeitig mit erhöhten Importen einhergeht und dadurch die internen Stabilisierungsmaßnahmen zu unterlaufen droht. Allerdings stellt Art. XI:2 (c) (ii) GATT dem Wortlaut nach nicht auf diesen in der handelspolitischen Praxis nur selten auftretenden Zusammenhang ab. Art. XI:2 (c) (ii) GATT wird in erster Linie als ein Ansatz des „ justness of equal pain “^[13] zu interpretieren sein: Um die politische Akzeptanz für den Einsatz angebotsbeschränkender Maßnahmen im Inland zu erhöhen und die Kosten derartiger Maßnahmen gering zu halten, werden die Regierungen dazu neigen, mit der Implementierung von Angebotsbeschränkungen auch in einem gewissen Umfang die Importe zurückzunehmen.^[14]

Dabei ist zu beachten, dass die Vorschrift nach Art. XI:2 (c) (ii) GATT im Gegensatz zu Art. XI:2 (c) (i) GATT keine Mindesteinfuhrverpflichtung enthält. Die Festsetzung der Höhe des Einfuhrkontingentes liegt hier im Ermessen der einzelnen Vertragspartei. Daher stellt sich die Frage, ob Art. XI:2 (c) (ii) GATT als ergänzende Bestimmung zu Art. XI:2 (c) (i) GATT ausgelegt werden kann. Wenn also eine Vertragspartei, die neben einer Beschränkung der Anbauflächen bei Bodenerzeugnissen als eine mögliche Maßnahme nach Art. XI:2 (c) (i) GATT eine Überschussbeseitigung nach Art. XI:2 (c) (ii) GATT vornimmt, kann sie daraus für sich das Recht ableiten, die vorgeschriebene Einfuhrmenge über das gemäß Art. XI:2 (c), letzter Satz geforderte Niveau hinaus kurzfristig zu beschränken.

Für eine solche Auslegung spricht auch, dass Art. XI:2 (c) (ii) GATT für die Beseitigung eines vorübergehenden Überschusses nur die kostenlose oder unter dem Marktpreis Abgabe an bedürftige Verbrauchergruppen vorsieht und ein Ausgleich von Angebotsschwankungen durch staatliche Intervention und Lagerhaltung einen Rückgriff auf die Anwendung eines Einfuhrkontingentes nach Art. XI:2 (c) (ii) GATT ausschließt. Eine Überschussbeseitigung durch eine ausschließlich inferiore Verwendung, wie Art. XI:2 (c) (ii) GATT dies fordert, erscheint für den Fall sinnvoll, wenn in Verbindung mit preispolitischen Interventionen bereits mengenmäßige Beschränkungen bestehen, die darauf zielen, ein agrarpolitikinduziertes Überschussangebot zu vermeiden, um so GATT-rechtliche Vorgaben einzuhalten. Mengen, die infolge natürlicher Angebotsschwankungen kurzfristig über die bestehenden Produktionsauflagen hinaus erzeugt werden, dürfen nicht über den handelsüblichen Weg abgesetzt werden, sondern müssen inferior verwertet werden.^[15]

Allerdings besteht die Gefahr, dass eine Vertragspartei versuchen kann, die Auflagen des Art. XI:2 (c) (i) GATT dadurch zu unterlaufen, dass sie über Inanspruchnahme des Art. XI:2 (c) (ii) GATT und die damit einhergehende Lockerung der Mindesteinfuhrverpflichtung den Druck des strukturellen Überschussangebots abzuschwächen versucht.

Art. XI:2 (c) GATT stand lange Zeit im Rahmen des GATT nicht zur Diskussion. Erst seit Mitte der siebziger Jahre, seitdem agrarpolitische Maßnahmen vor dem Hintergrund eines zunehmenden Protektionismus in verstärktem Maße vor das GATT gebracht wurden, haben sich die Vertragsparteien verschiedentlich auf Art. XI:2 (c) GATT berufen. In den sechs Fällen,^[16] in denen die Regelung Gegenstand der Streitbeilegung nach Art. XXIII GATT war, ist die Zweckbestimmung des Art. XI:2 (c) (i) GATT von den eingerichteten Panels nie eindeutig in dem Sinne geklärt worden, dass die Vorschrift einen Mechanismus darstellt, der zur Absicherung mengenmäßiger Auswirkungen nationaler Stützungsmaßnahmen dient, so dass sie sinnvoll gegenüber anderen GATT-Bestimmungen (Art. XI:2 (c) (ii), Art. XIX GATT) abgegrenzt werden kann. Wird Art. XI:2 (c) (i) GATT als ein Mechanismus zur Korrektur von Handelsverzerrungen, die sich infolge der Anwendung heimischer Preisstützungen einstellen, verstanden, ist er von Art. XI:2 (c) (ii) GATT zu unterscheiden, der, indem er auf die Beseitigung eines vorübergehenden Überschussangebots abstellt, das Problem der Preisinstabilität infolge natürlicher Angebotsschwankungen zum Gegenstand hat.

Treten bei einem bestehenden strukturellen Überschussangebot natürliche Angebotsschwankungen hinzu, kann eine künstliche Trennung zwischen einem vorübergehenden und einem strukturellen Überschussangebot, wie es das Panel in den beiden Fällen „Chile/Europäische Gemeinschaft: EG-Einfuhrbeschränkungen auf Tafeläpfel mit Ursprung in Chile“ mit dem Ansatz des „ temporary surplus above the recurring surplus “ verfolgt hat, nicht sinnvoll gehandhabt werden. Im Einzelfall ist es kaum möglich, eine richtige Einordnung der Überschussmengen in die eine oder andere Kategorie vorzunehmen. Es besteht die Gefahr, dass die Vertragsparteien mit Hilfe des Art. XI:2 (c) (ii) GATT, der an keine Mindesteinfuhrverpflichtung gebunden ist, in erster Linie eine Entschärfung des strukturellen Überschussproblems suchen, die zu Lasten der Exportländer geht. Insoweit sollte die Problematik immer dann, wenn bereits strukturelle Überschüsse vorliegen ausschließlich nach Art. XI:2 (c) (i) GATT verfahren werden.

Die Ausklammerung landwirtschaftlicher Erzeugnisse vom allgemeinen Verbot mengenmäßiger Beschränkungen schuf von Anfang an einen Präzedenzfall für die Behandlung des gesamten Agrarhandels unter dem GATT. So gravierend diese Ausnahmeregel im Grundsatz ist, in der handelspolitischen Praxis hat sie keine große Bedeutung erlangt.^[17] Selbst die USA mussten bald erkennen, dass noch nicht einmal diese Sonderbehandlung von Agrarprodukten ausreichte, um der eigenen Agrarmarktpolitik gerecht zu werden. Die USA machten für Baumwolle, Weizen und Weizenmehl sowie Butter und Käse unter der Section 22 des Agricultural Adjustment Act von 1933, für Reis, Fette und Öle unter dem Second World War Powers Act von 1942 und für Zucker seit 1934 extensiven Gebrauch von Importbeschränkungen. Section 22 des Agricultural Adjustment Act ermächtigt den amerikanischen Präsidenten, Zölle um bis zu 50 Prozent zu erhöhen oder Importquoten aufzuerlegen, wenn die Importe ein Programm unter dem AAA in ihrer Wirksamkeit bedrohen.^[18] Mit der 1951 vorgenommen Erweiterung der Section 22 war in den USA – entgegen der Einschränkung des Art. XI:2 (c) GATT, dass Importe höchstens im gleichen Umfang wie die Inlandsproduktion eingeschränkt werden dürfen – in bestimmten Situationen eine Kontingentierung der Einfuhr vorgesehen worden, ohne dass gleichzeitig die Produktion beschränkt werden muss. Da die USA jedoch weiterhin „GATT-Konformität“ anstrebten, beantragten sie die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung (eines „ Waivers “).

Am 5. März 1955 wurden die USA nach Art. XXV:5 GATT weitgehend von ihren Verpflichtungen nach Art II und Art. XI GATT befreit, insoweit diese Verpflichtungen im Widerspruch zur Section 22 AAA stehen. Der zeitlich unbefristete Agrarwaiver bezog sich nicht nur auf den konkreten Fall der Milchprodukte.^[19] Die USA konnten von dort an für eine Vielzahl von anderen landwirtschaftlichen Erzeugnissen ohne die erneute Zustimmung der Vertragsparteien Einfuhrkontingente festsetzen. Um die Alternative eines Rücktritts vom GATT zu vermeiden, mussten die anderen Vertragsparteien die USA de facto für die gesamten amerikanischen Importe landwirtschaftlicher Erzeugnisse von ihren internationalen handelspolitischen Verpflichtungen befreien.^[20] Die Beibehaltung des US-Waivers, der wohl bedeutendsten Sonderregelung im Agrarbereich, die einer einzelnen Vertragspartei gewährt wurde, über die folgenden vierzig Jahre schwächte die USA in ihrer Glaubwürdigkeit bei ihren späteren Versuchen, den Agrarhandel zu liberalisieren. Er ist eine sichtbare Mahnung, dass an einem kritischen Punkt in der Fortentwicklung des Abkommens die USA ihre Interessen in der nationale Agrarpolitik über ihre internationalen handelspolitischen Verpflichtungen stellten, indem sie die Zustimmung für den Gebrauch von Importquoten suchten, die ihre Handelsdiplomaten zuvor bannen wollten, und demonstriert die Sonderbehandlung des Agrarhandels.

Ebenso wie die USA suchten aber auch viele andere Vertragsparteien einen Weg, von den Bedingungen für die Anwendung des Art. XI:2 (c) GATT freigestellt zu werden. Auch sie mussten erkennen, dass die relativ stringenten Voraussetzungen, die dieser Artikel für die Einführung von mengenmäßigen Beschränkungen formuliert, in den seltensten Fällen mit den eigenen protektionistischen Bedürfnissen konform gingen. So wurden die im Agrarbereich zahlreich angewendeten Einfuhrbeschränkungen weitgehend nicht auf Art. XI:2 (c) GATT gestützt, sondern mit anderen allgemeinen Ausnahmeklauseln des GATT-Vertrages (Schutzklausel nach Art. XIX GATT, „Großvaterklausel“ nach dem Protokoll über die vorläufige Anwendung des GATT^[21] ) oder mit speziellen Ausnahmebestimmungen der Vertragsparteien bei Beitritten begründet.^[22] Vielfach handelte sich bei den angewandten mengenmäßigen Einfuhrbeschränkungen allerdings auch um Maßnahmen, die mit dem GATT-Recht nicht in Einklang zu bringen sind, mithin also als „illegal“ anzusehen sind.

Darüber hinaus wenden viele Vertragsparteien im Agrarhandel sogenannte Grauzonenmaßnahmen an. Darunter werden handelspolitische Maßnahmen verstanden, die nicht explizit im GATT geregelt sind.

bb) Grauzonenmaßnahmen

Zu den Restriktionen, die nicht ausdrücklich im GATT geregelt sind, gehören insbesondere die nicht-tarifären Handelsschranken, die über den Preis wirksam werden. Hierzu gehören Selbstbeschränkungsabkommen, Mindesteinfuhrpreise und die eine extreme Form des Gleitzolls darstellenden variable Abschöpfungen,^[23] die wegen dem im Englischen gebräuchlichen Ausdruck als variable Zölle („ variable levies “) bezeichnet werden.

Das handelspolitisches Instrument der variablen Zölle wurde von der Europäischen Gemeinschaft extensiv genutzt. Die Gemeinsame Agrarpolitik stellt sicher, dass dem Absatz der innergemeinschaftlichen Erzeugung auf dem Binnenmarkt eine Präferenz gegenüber Einfuhren aus Drittländern eingeräumt wird. Der Außenschutz, der unter anderem für Getreide, Rindfleisch, Milch, Schweinefleisch, Eier und Geflügel gewährt wird, sorgt dafür, dass die nur von wenigen Ausnahmen abgesehen im Vergleich zu den niedrigeren, teilweise stark schwankenden Weltmarktpreisen administrativ gestützten Gemeinschaftspreise nicht nachhaltig unterlaufen werden und tiefgreifende Marktstörungen auf dem Gemeinsamen Markt vermieden werden.^[24] Dafür wird für jedes Erzeugnis jährlich ein die wirtschaftpolitische Zielsetzung ausdrückender Preis, nämlich der zur Sicherung der landwirtschaftlichen Einkommen wünschenswerte Marktpreis, vom Rat der Landwirtschaftsminister festgelegt, von dem bis zum Abschluss der Uruguay Runde ein Schwellenpreis abgeleitet wurde, der über die Höhe der zu erhebenden variablen Zölle auf Importe und die Höhe der Subventionen auf Exporten entscheidet.^[25]

Der variable Zoll verteuert das Importprodukt und nimmt dem ausländischen Anbieter seinen Preisvorteil. Dadurch erhöht sich die Nachfrage nach inländischen Erzeugnissen, so dass sich das Inlandsangebot zu Lasten der Importe ausweitet. Der variable Zoll hebt, indem er die Differenz zwischen dem Weltmarktpreis und dem angestrebten Produktpreis ausgleicht, den internationalen Preiszusammenhang auf, ein gegenüber dem festen Zoll wichtiges Unterscheidungskriterium. Wie günstig der ausländische Konkurrent seine Lieferung auch anbieten vermag, der variable Zoll bewirkt, dass der internationale Preiswettbewerb vom Binnenmarkt völlig ferngehalten und die Importe auf die im Inland benötigten Residualmengen beschränkt wird. Wird jetzt die Menge, die infolge der Mengenbeschränkung nicht mehr im Importland untergebracht werden kann, auf einen „Restmarkt“ gelenkt, kommt es dort durch die Angebotsausweitung zu einem Preisverfall.

Die spezifische Erschwerung des Zugangs zum Binnenmarkt ist nicht durch den variablen Zoll als solchen, sondern durch den von dem politisch festgelegten garantierten Preisen abgeleiteten Mindesteinfuhrpreis bedingt, von dem mittels einer Abgabe die Importware bis zu einem politisch bestimmten Niveau verteuert wird. Der Mindesteinfuhrpreis stellt ein wesentlich besser zu handhabendes Instrument dar als Zölle im eigentlichen Sinn, die regelmäßig den Preis einer Importware nur relativ verändern und so erlauben, dass sich die Weltmarktpreisschwankungen auf den Binnenmarkt auswirken.

Obwohl Art. XI:1 GATT mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen verbietet und der Artikel mit „Allgemeine Beseitigung mengenmäßiger Beschränkungen“ überschrieben ist, ist unklar, ob auch nicht-tarifäre Handelshemmnisse, die über den Preis wirksam werden, vom Verbot umfasst werden. Die in der Überschrift ausdrückliche alleinige Erwähnung mengenmäßiger Beschränkungen schließt dadurch zunächst die Anwendung anderer Formen von nicht-tarifären Beschränkungen nicht aus. Art. XI GATT könnte jedoch alle nicht-tarifären Handelshemmnisse umfassen und verbieten, die nicht in den übrigen GATT-Vorschriften geregelt sind.^[26] Ob die variablen Zölle für den denkbaren Fall, dass ein Zoll derart hoch festgelegt wird, dass er prohibitiv ist, also letztlich kein Unterschied zwischen einem Zoll und einem Importverbot besteht, in die verbotene Kategorie „Form von anderen Maßnahmen“ fallen, ist denkbar, aber in der Praxis schwer festzustellen.^[27] Auf der anderen Seite können variable Zölle als „Zölle, Abgaben und sonstige Belastungen“, den als einzigen erlaubten Mitteln des Außenschutzes, qualifiziert werden. Allerdings unterscheiden sich die variablen Zölle gerade dadurch von den Zöllen im eigentlichen Sinn, dass sie von Zeit zu Zeit variieren. Solange aber ein Zoll auf ein Erzeugnis noch nicht vertraglich gebunden ist, also nicht Gegenstand der Liste der Zugeständnisse nach Art. II GATT geworden ist, steht es einer Vertragspartei frei, die Höhe des Zolls jederzeit zu verändern. Von daher versteht es sich, warum die Gemeinschaft im Rahmen der Zollverhandlungen, die bei ihrer Gründung und den Erweiterungen gemäß Art. XXIV:6 und Art. XXVIII GATT notwendig wurden, auf die Zollbefreiungen für die von der Gemeinsamen Agrarpolitik in besonders intensiver Weise erfassten Erzeugnisse drängte.^[28] Aber selbst ein gebundener Zoll kann, ohne gegen GATT-Verpflichtungen zu verstoßen, variieren, solange er nicht den in der Liste vorgesehenen Zollsatz übersteigt.^[29]

Wenngleich das GATT die Möglichkeit eröffnet, den Rechtsstatus derartiger Maßnahmen nach Art. XXIII GATT prüfen zu lassen, haben die Vertragsparteien von dieser Möglichkeit kaum Gebrauch gemacht. Fragen hinsichtlich preisbezogener Grauzonenmaßnahmen konnten letztlich nie gelöst werden. Keine Vertragspartei konnte sich entschließen, die rechtliche Qualität variabler Zölle im Rahmen des Art. XXIII GATT zur Diskussion zu stellen. Angesichts ihrer Bedeutung für den Agrarhandel vor der Uruguay-Runde mag dies überraschen. Da eine Abschaffung eines so wesentliches Elements der Gemeinsamen Agrarpolitik die Gemeinschaft wohl nie ernsthaft in Erwägung gezogen hätte, wurden wohl von vornherein die Erfolgsaussichten einer derartigen Beschwerde als gering eingeschätzt.

Im Hinblick auf bilaterale Vereinbarungen, in denen sich ein Exportland auf Verlangen des Importstaates verpflichtet, seine Lieferungen auf ein bestimmtes Niveau zu beschränken, enthält das GATT ebenfalls eine Regelungslücke. Selbstbeschränkungsabkommen begrenzen den Handel im Regelfall durch Exportbeschränkungen seitens des Lieferstaates. Diese zielen jedoch weniger auf den Schutz des liefernden als auf den Schutz des belieferten Landes. Da die Ausfuhrbeschränkung des Exportlandes den Einfuhrbeschränken des die Initiative ergreifenden Importlandes entspricht, geht es daher um Beschränkungen der Importe in ein bestimmtes Land. Die Situation ist nur dadurch verkompliziert, dass diese Importbeschränkungen durch Begrenzung der Exporte seitens eines Drittlandes durchgeführt werden.

Allgemein wird heute die Auffassung vertreten, dass unilateral durchgeführte freiwillige Exportbeschränkungen (Voluntary Export Restraint, VERs), bilateral vereinbarte freiwillige Selbstbeschränkungsabkommen (Voluntary Restraint Agreements, VRAs) und multilaterale Absatzmarktabsprachen (Orderly Marketing Agreements, OMAs)^[30] grundsätzlich gegen das Verbot mengenmäßiger Beschränkungen gemäß Art. XI:1 GATT und das Gebot ihrer nicht-diskriminierenden Anwendung gemäß Art. XIII GATT verstoßen, sofern sie sich nicht unter den bestehenden Ausnahmebestimmungen legalisieren lassen.^[31] Die „freiwilligen“ Exportselbstbeschränkungsabkommen sind somit nicht in einen Grauzonenbereich in dem Sinne außerhalb des GATT-Rechts einzuordnen, der mit den Normen nicht direkt in Konflikt steht und auch nicht im Rahmen der Rechtsordnung des GATT nicht überprüfbar wäre. Auch wenn die meist bilateral ausgehandelten Abkommen in der Regel nicht offiziell bekannt gegeben werden und Regierungen teilweise sogar die Existenz solcher Abkommen bestreiten,^[32] ist von einer „potentiellen Überprüfbarkeit auch der Grauzonenmaßnahmen“^[33] nach Art. XXIII GATT auszugehen. Eine Überprüfung durch die Vertragsparteien ist bisher jedoch ausgeblieben. Die Zurückhaltung einer Prüfung der rechtlichen Qualität „freiwilliger“ Selbstbeschränkung rührt daher, dass die Abkommen von den Exportländern selber abgeschlossen und damit zumindest geduldet werden^[34] und Interessen von Drittländern nicht einem Maße tangiert wurde, dass sie zu rechtspolitischen Handeln veranlassen würden. Deshalb werden Selbstbeschränkungsabkommen zu den Maßnahmen gezählt, die in diesem Sinne außerhalb des GATTs eingesetzt und toleriert werden.^[35]

Die Bezeichnung „freiwillig“ soll wohl die formale bzw. scheinbare Selbstbeschränkung des Exportlandes beschreiben. Tatsächlich erfolgen diese Begrenzungen keineswegs freiwillig, sondern in erster Linie auf den politischen Druck des mit meist weit stärkeren handelsbeschränkenden Maßnahmen drohenden Importlandes.^[36] Die Freiwilligkeit besteht darin, dass das exportierende Land die Selbstbeschränkung annimmt, weil es sonst mit Maßnahmen rechnen muss, die sich noch ungünstiger auswirken.^[37] Es ist kein Zufall, dass seit Beginn der achtziger Jahre sprunghaft angestiegenen Selbstbeschränkungsabkommen ausschließlich von der Europäischen Gemeinschaft, den USA und Japan im Agrarbereich ausgehandelt wurden,^[38] die über eine ausreichend hohe ökonomische Potenz verfügen, ein hohes inländisches Subventionsniveau für die Landwirtschaft außenwirtschaftlich abzusichern.

Ebenfalls in den Bereich der Grauzone fällt die Tätigkeit staatlicher und parastaatlicher Handelsunternehmen, die in der Landwirtschaft eine ausschlaggebende Rolle spielen.^[39] Zunächst ist die generelle oder partielle Organisation des Außenhandels durch den Staat als handelspolitische Maßnahme neutral. Trifft der Staat seine Einkaufs- und Verkaufsentscheidung allein aufgrund kommerzieller Erwägungen wie dem Preis, die Qualität, die verfügbare Menge u.ä., verhält er sich wie ein privater Marktteilnehmer, so stellt ein Außenhandelsmonopol nur eine bestimmte Organisationsform des Handels dar. Setzt er es jedoch als ein Mittel gezielter Wirtschaftspolitik ein, gehört es zu den nicht-tarifären Handelshemmnissen.^[40]

Zwar ist im Vertragswerk ansatzweise geregelt, dass staatliche Handelsunternehmen zu einem nicht-diskriminierenden, quasi-kommerziellen Verkauf von Waren verpflichtet sind (Art. XVII GATT). Inwieweit aber in die staatliche Planung von Ein- und Ausfuhrmengen tatsächlich kommerzielle Gesichtspunkte einfließen, ist im Einzelfall schwer nachprüfbar. Die Regelungen des GATT haben sich in dieser Hinsicht als wenig effektiv erwiesen.^[41] So wurde für den Handel mit Weizen geschätzt, dass 90 Prozent des internationalen Handels auf der Import- oder Exportseite von staatlichen oder parastaatlichen Handelsunternehmen getätigt werden. Aber auch beim Handel mit Futtergetreide sollen 70 Prozent durch Staatshandelsmonopole abgewickelt worden sein.^[42] Diese Form des Handels, die durch das GATT nur unzureichend geregelt ist, wurde nicht nur von planwirtschaftlichen GATT-Ländern^[43] betrieben. Die traditionellen Agrarexporteure Kanada, Neuseeland und Australien tätigen fast den gesamten Verkauf von Weizen, Milch, oder Zucker über staatliche Behörden^[44] und tragen in dem Maße wie aus der staatlichen Absatzpolitik des Außenhandelsmonopols für die Gesamtheit oder einzelne Inlandsanbieter Diskriminierungen gegenüber dem Auslandsangebot entstehen, zu ihrer handelsverzerrenden Wirkung ihres Einsatzes bei. Umgekehrt gilt dies für die Einkaufspolitik staatlicher Handelsunternehmen, die protektionistisch gegenüber den Auslandsanbietern wirkt, indem Diskriminierungen gegenüber dem Inlandsangebot entstehen.^[45]

Schließlich soll auch das Problem der sanitären und phytosanitären Maßnahmen nicht unerwähnt bleiben. Das wohlbegründete Interesse der Staaten an derartigen Regelungen ist im GATT-Vertrag ausdrücklich anerkannt, indem Art XX den Schutz des Lebens und der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze über alle anderen Vorschriften stellt, allerdings unter der Bedingung, dass Maßnahmen dieser Art nicht „zu einer verschleierten Beschränkung des internationalen Handels führen“ dürfen. Gerade letzteres ist aber in der Landwirtschaft häufig der Fall, d.h. sanitäre und phytosanitäre Regelungen werden gezielt zum Schutz der heimischen Produktion als handelshemmende Instrumente eingesetzt.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Sonderstellung der Landwirtschaft im Bereich der Importregeln nicht so sehr die Folge der im Vertragswerk verankerten „Agrar-Klausel“ des Art. XI ist. Sie resultiert vielmehr aus der Tatsache, dass in der Landwirtschaft die allgemeinen Ausnahmebestimmungen des GATT besonders häufig in Anspruch genommen werden, gezielt Instrumente eingesetzt werden, deren rechtliche Qualität im GATT nicht eindeutig geklärt ist, und in zunehmenden Maße rechtswidrige Praktiken in Kauf genommen werden.

b) Exportwettbewerb

Protektion im Agrarbereich manifestiert sich nicht nur in Gestalt von Importbarrieren, sondern findet seinen Ausdruck auch in vielfältigen Formen offener oder versteckter Exportsubventionierung. Maßnahmen der Exportförderung sind zwar auch auf dem Industriegütersektor bekannt, doch werden sie dort nicht in dieser Intensität und Regelmäßigkeit eingesetzt wie bei Agrarerzeugnissen. Die Maßnahmen der Exportförderung erstrecken sich nicht nur auf landwirtschaftliche Grunderzeugnisse, sondern auch auf aus diesen Produkten weiterverarbeitete Waren. Die Tendenz einer zunehmenden Exportsubventionierung im Agrarbereich hat das GATT in einem gewissen Maße dadurch begünstigt, dass es der Landwirtschaft im Rahmen der Subventionsregelungen eine Sonderstellung einräumt.

Das GATT unterscheidet zwischen den nach Art. XVI:1 GATT ohne wesentlichen Einschränkungen erlaubten heimischen Subventionen einerseits und den Exportsubventionen andererseits. Während für den Industriesektor nach Art. XVI:4 GATT ein grundsätzliches Verbot der Exportsubventionierung besteht, ist die Zahlung von Exportsubventionen für Grundstoffe – „...alle Erzeugnisse der Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei...“^[46] – bedingt zulässig. Sie unterliegen der Einschränkung, dass ihr Einsatz für das Exportland gemäß Art. XVI:3 GATT nicht zur Erlangung eines „mehr als einen angemessenen Anteil an dem Welthandel“ – gemessen an einer früheren Vergleichsperiode – führen darf, wobei etwaige „besondere Umstände“ zu berücksichtigen sind.

Wie die erste spezifische Ausnahmebestimmung für die Landwirtschaft im GATT, Art. XI im Hinblick auf Importbeschränkungen, geht die Formulierung der landwirtschaftlichen Ausnahmebestimmung des Art. XVI GATT, die für die handelspolitische Praxis größte Bedeutung erlangt hat, in erster Linie auf die USA zurück.^[47] Die Ausnahmeregelung spiegelt die Tatsache wider, dass insbesondere auf dem Agrarsektor die Notwendigkeit bestand, die protektionistischen Interessen von Einzelstaaten mit einer Rahmenordnung für den internationalen Handel in Einklang zu bringen. Insbesondere in den Industrienationen ist in keinem anderen Wirtschaftsbereich eine staatliche Intervention in der Intensität und Komplexität gegeben wie auf dem Agrarsektor. Dabei sind die Agrarbinnen- und Außenhandelspolitiken auf engste miteinander verknüpft. Nationale Maßnahmen der Preisstützung, wie sie im Rahmen der Agrarpolitik der EG und den USA praktiziert werden, sind an einen wirksamen Außenschutz gekoppelt. Gleichfalls sind Mechanismen vorhanden, die im Falle des Exports bei einer Produktion über die Selbstversorgung hinaus die teuren Erzeugnisse auf das Weltmarktniveau absenken und somit für den Absatz in Drittländern „wettbewerbsfähig“ machen.

Die Exportsubventionierung ist im Welthandel besonders umstritten, weil sie die Wettbewerbsverhältnisse auf den Weltagrarmärkten verfälscht, d.h. Eingriffe in fremde Märkte darstellt. Sie ruft eher Vergeltungsmaßnahmen der Handelspartner hervor als Handelseingriffe, mit denen der Binnenmarkt gegenüber der Konkurrenz aus dem Ausland abgeschirmt wird. Die Subventionierung von Exporten erhöht die ausländische Nachfrage für das Inlandsangebot, wodurch sich der Binnenmarktpreis erhöht. Der Erzeugerpreis steigt im Exportland um so mehr an, je geringer die Elastizität des Exportangebots und je größer die Elastizität der Auslandsnachfrage ist. Während sich die Schutzwirkung der Produzenten dadurch erhöht, dass die Anbieter innerhalb des Exportlands einen höheren Erzeugerpreis erzielen, realisieren die Nachfrager im Importland einen Preisnachlass. Beide Gruppen kommen in den Genuss von Einkommenstransfers, die ihnen vom Staat oder von den Verbrauchern zufließen, wobei die letzteren den Transfer im Exportland über höhere Preise leisten. In welchem Verhältnis sich dieser Einkommenstransfer zwischen den beiden Empfängergruppen aufteilt, hängt von der Höhe und der Preiselastizität von Exportangebot und Importnachfrage ab. Je weniger elastisch die ausländischen Nachfrager auf Preisveränderungen reagieren, umso mehr kommt ihnen die Subvention zugute. Je weniger preiselastisch das Exportangebot ist, um so größer profitieren die Exporteure von der Subventionierung.^[48]

Der Einsatz von Exportsubventionen ist für die großen Agrarexporteure mit einem hohen Weltmarktanteil, wie es die EG und die USA sind, ein zweischneidiges Schwert. Da sie den mit Hilfe der Exportsubventionierung eroberten zusätzlichen Weltmarktanteil unter Umständen mit einem Preisrückgang für die insgesamt exportierten Mengen bezahlen müssen, können sie netto erhebliche Verluste realisieren. Aus dem gleichen Grund ist der Einsatz sogenannter kompensatorischer Subventionen, der die durch die Handelspolitik anderer Agrarexporteure erlittenen Wettbewerbsanachteile ausgleichen sollen, dann problematisch, wenn sie damit zu einem Subventionswettlauf mit einem anderen Handelspartner antreten, der erheblich geringere Mengen am Weltmarkt unterbringen muss.^[49] Die Zulässigkeit von Exportsubventionen im Agrarhandel muss allerdings auch als ein realistischerweise kaum zu vermeidender Ausgleich für die Existenz hoher Protektionsraten in den Importländern aufgefasst werden. Eine Exportsubventionierung ist insofern sinnvoll, als dadurch Ausfuhren auf einem Niveau ermöglicht werden, wie es sich gemäß den komparativen Kostenvorteilen bei Abwesenheit von Importbarrieren in anderen Ländern eingestellt hätte.^[50] Ein völliges Verbot von Exportsubventionen lässt sich von daher aus ökonomischen Gründen nicht begründen und würde auch ein unausgewogenes Maß an rechtlichen Verpflichtungen für Importländer einerseits und Exportländer andererseits mit sich bringen.^[51]

Diese Risiken und der mit einer Exportsubventionierung verbundene Einkommenstransfer ins Ausland sind der Grund dafür, dass die Gewährung von Exportsubventionen im Agrarbereich meist ein Sonderfall und nicht die Regel ist. Eine Ausnahme stellt die EG dar, die seit den siebziger Jahren für die Mehrheit ihrer Agrarexporte Subventionen zahlt. Seit den achtziger Jahren sieht sie sich mit einer ähnlich aggressiven Exportpolitik der USA konfrontiert, die im Kampf um Weltmarktanteile ebenfalls zu Exportsubventionen greift. Die aggressiven Exportpolitiken dieser beiden größten Protagonisten des internationalen Agrarhandels resultiert aus der Tatsache, dass die Politik in der EG und der USA unter dem Zwang stehen, die als Folge zu hoher interner Preisstützungsniveaus produzierten Überschüsse auf dem Weltmarkt unterzubringen. Die Tatsache, dass der Weltagrarmarkt Mitte der achtziger Jahre kein Markt mehr war, sondern „ein subventionierter Abladeplatz für Überschüsse“^[52] tangiert vor allem die Interessen vieler kleinerer nicht-subventionierender Exportländer, die sich 1986 anlässlich der Uruguay Runde zur Cairns-Gruppe^[53] zusammengeschlossen haben. Eine Interessenschädigung liegt für diese Länder insofern vor, als der Absatz ihrer Erzeugnisse auf dem Weltmarkt erschwert wird. Darüber hinaus entstehen ihnen Erlöseinbußen dadurch, dass die subventionierten Exporte die Preise an den internationalen Agrarmärkten drücken und zu vermehrter Instabilität im Agrarhandel führen können. Die aggressiven Exportpolitiken der beiden größten Agrarexporteure der Welt bergen auch die Gefahr, dass die nicht-subventionierenden Länder sich gezwungen sehen, Subventionen anzuwenden, und damit eine „Subventionspirale“ in Gang setzen.

Als die Subventionsregelung des GATT 1955 in das Vertragswerk eingefügt wurde, bestand die Hoffnung, das Konzept des „mehr als einen angemessenen Anteil am Welthandel“ werde sich als eine wirksame Begrenzung gegen ein Ausufern der Exportsubventionierung im Agrarhandel erweisen. Diese Hoffnung hat sich jedoch nicht erfüllt. Das haben insbesondere die im Rahmen des GATT gegen die EG geführten Beschwerdeverfahren deutlich werden lassen. Der EG wird seit Jahren wirkungslos vorgeworfen, mit Hilfe ihrer Exportsubventionen einen unangemessenen hohen Anteil am Welthandel erlangt und dadurch die Interessen anderer Ausfuhrländer ernsthaft geschädigt zu haben. Seit 1975 wurden dazu acht formelle Beschwerdeverfahren anhängig gemacht. In vier Fällen^[54] legten die Panels einen entsprechenden Bericht mit rechtlicher Würdigung vor.

Im Mittelpunkt der Untersuchungen standen dabei vor allem folgende Fragen: Ist ein mengenmäßiger Anstieg der subventionierten Exporte festzustellen? Hat die Ausweitung der Exporte zu einer Erhöhung des Weltmarktanteils geführt? Ist ein Kausalzusammenhang zwischen dem erhöhten Weltmarktanteilen des subventionierenden Landes und den rückläufigen oder stagnierenden Anteilen anderer Exportländer gegeben? Inwieweit müssen in diesem Zusammenhang die in Art. XVI:3 GATT angesprochenen „besonderen Faktoren“ berücksichtigt werden? Liegt eine Marktverdrängung und/oder Preisunterbietung auf einzelnen Märkten vor?^[55]

Auf der Grundlage dieser Prüfungskriterien kamen die Panels, die mit einer von Australien und Brasilien eingebrachten Beschwerde gegen EG-Exportsubventionen für Zucker befasst waren, zu dem Ergebnis, dass sie in den vorliegenden Fällen einen „mehr als angemessenen Anteil“ der EG am Weltexport für Zucker nicht feststellen könnten. Die Panels vertraten zwar die Ansicht, dass der Anstieg der EG-Zuckerexporte in dem untersuchten Zeitraum ursächlich auf die Zahlung von Exportsubventionen zurückzuführen sei und dass darüber hinaus das Exportsubventionssystem der EG zu einem Rückgang der Weltmarktpreise für Zucker beigetragen habe. Diesen Umstand bezeichneten die Panels als ernsthafte Schädigung der brasilianischen und australischen Interessen im Sinne von Art. XVI:1 GATT. Gleichzeitig kamen sie jedoch zu der Feststellung, dass auf denen von ihnen untersuchten Einzelmärkten die Tatbestände einer Marktverdrängung und/oder wesentlichen Preisunterbietungen nicht eindeutig nachweisbar seien. Angesichts der Komplexität des Weltzuckermarktes und des Vorliegens „besonderer Umstände“ (in Form des Internationalen Zuckerübereinkommens) sahen sich die Untersuchungsausschüsse letztlich nicht in der Lage, einen Kausalzusammenhang zwischen dem Anstieg der subventionierten EG-Zuckerexporte und der stagnierenden bzw. rückläufigen Entwicklung der Zuckerexporte Brasiliens und Australiens herzustellen und darüber zu urteilen, ob die Erhöhung des Anteils der EG am Weltexport für Zucker „unangemessen“ im Sinne des Art. XVI:3 GATT ist.^[56]

In ähnlicher Weise argumentierte das Panel, das eine von den USA erhobene Beschwerde gegen EG-Exportsubventionen für Weizenmehl zu prüfen hatte. Trotz der Bemühungen um eine Präzisierung des Konzepts „eines mehr als angemessenen Anteils am Welthandel“ in Art. 10 des während der siebten Handelsrunde des GATT von 1973 bis 1979, der Tokio-Runde,^[57] ausgehandelten Kodex über Subventionen und Ausgleichszölle vom 12. April 1979^[58], hat die GATT-Praxis gezeigt, dass die gewählten Formulierungen zu vage sind und einen zu breiten Auslegungsspielraum zulassen.^[59] Der Subventionskodex machte die zusätzliche Auflage, dass nach Art. 10:2 (a) die Anwendung von Exportsubventionen nicht in einer Marktverdrängung konkurrierender Anbieter resultieren darf und beinhaltete in Art. 10:3 die ergänzende Bestimmung zu Art. XVI:3 GATT, dass „Ausfuhrsubventionen für Grundstoffe nicht in einer Weise gewährt werden dürfen, dass die Preise wesentlich unter den Preisen anderer Lieferanten auf demselben Markt liegen.“ Trotz eines Anstiegs des EG-Weltmarktanteils für Weizenmehl von 24 Prozent im Zeitraum 1963/66 auf 62 Prozent im Zeitraum 1979/81 sah sich das Panel im Fall „USA/Europäische Gemeinschaften: Exportsubventionen auf Weizenmehl“ nicht imstande, festzustellen, ob die EG einen „mehr als angemessenen Anteil am Welthandel“ erlangt hat.^[60]

Das Konzept des „mehr als angemessenen Anteil am Welthandel“ hat sich in der Praxis als nicht wirkungsvoll erwiesen, Exportsubventionen im Agrarbereich einzudämmen. Die im Rahmen der Beschwerdeverfahren getroffenen Entscheidungen konnten weder ökonomisch noch rechtlich überzeugen. Unter ökonomischen Gesichtspunkten ist der Anteil eines Landes dann als nicht „angemessen“ zu betrachten, wenn das Land durch den Einsatz von Exportsubventionen in die Lage versetzt wird, mehr zu exportieren als in einer Situation, in der keine marktverzerrenden Einflüsse wirksam sind.^[61] Die Schätzung und Festlegung derartiger Anteile dürfte sich in der Praxis als kaum durchführbar erweisen,^[62] so dass letztlich auf bestimmte vereinfachende Prüfungskriterien für Art. XVI:3 GATT zurückgegriffen werde müsste. Problematisch ist auch, dass in den Panel -Berichten nicht die globalen Effekte eines mit Hilfe von Exportsubventionen erhöhten Weltmarktanteils im Vordergrund stehen, sondern vielmehr Marktverdrängungen auf einzelnen Märkten herangezogen werden. Vergegenwärtigt man sich die schädigenden Auswirkungen, die von Exportsubventionen auf das Weltmarktgeschehen seit den siebziger Jahren ausgehen, so wurde die Dringlichkeit offenbar, alternative Entscheidungskriterien zu erörtern und umzusetzen.

Für landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse, die in nahezu allen Ländern, die im Rohstoffbereich Preisstützungen betreiben, einen integralen Bestandteil der jeweiligen Marktordnungen bilden, sieht das GATT hinsichtlich der Exportsubventionierung keine explizite Sonderegelung vor. Die einschlägige Bestimmung ist Art. XVI:4 GATT, wonach „bei der Ausfuhr von anderen Waren als Grundstoffen weder mittelbar noch unmittelbar Subventionen, gleich welcher Art, gewährt werden dürfen, die den Verkauf dieser Waren zwecks Ausfuhr zu einem Preis ermöglichen, der unter dem vergleichbaren Inlandspreis einer gleichartigen Inlandsware liegt“. Diese Bestimmung gilt jedoch lediglich für die Staaten^[63], die die „Declaration of Intent Giving Effect to the Provisions of Article XVI:4 of the GATT“ ^[64] vom 19. November 1960 unterzeichnet haben. Mit dieser Deklaration wurde das in Art. XVI:4 GATT enthaltene Subventionsverbot für „andere Waren als Grundstoffe“ zum 14. November 1962 wirksam. Bis zum vollständigen Abbau sämtlicher damals bestehenden Ausfuhrsubventionen im Industriegüterbereich, wurden zwischen 1955 und 1964 wiederholt Stillhalteabkommen^[65] vereinbart, in den sich die Signatarstaaten verpflichteten, bestehende Subventionen nicht zu verstärken und keine neuen Subventionen einzuführen sowie jährlich über den Stand der gewährten Subventionen zu berichten und sich einer jährlichen Durchsicht der noch in Kraft befindlichen Subventionen durch die Vertragsparteien zu unterziehen. Da die USA Exportsubventionen auf den Baumwollanteil in Textilien zahlten, strebten sie auf der zwölften Sitzung der Vertragsparteien im Jahr 1957 eine Klarstellung des Regelungsinhalts des Art. XVI:4 GATT in dem Sinne an, dass dieser Artikel die Vertragsparteien nicht daran hindert, Exportsubventionen auf in Verarbeitungsprodukten enthaltene Rohstoffanteile zu gewähren, sofern die Subventionszahlung nicht über den Betrag hinausgehen würde, der ansonsten auf dem direkten Export der entsprechenden Rohstoffmenge gezahlt worden wäre. Da die übrigen Vertragsparteien den Vorschlag mehrheitlich ablehnten, legten die USA anlässlich der Unterzeichnung des Stillhalteabkommens vom 19. November 1960 eine Erklärung^[66] bei, mit der sie sich das Recht vorbehielten, weiterhin Exportsubventionen auf in anderen Produkten enthaltene Grundstoffbestandteile zu gewähren. In den Folgejahren gaben auch die Schweiz, Australien und die EG den GATT-Vertragsparteien derartige Subventionspraktiken bekannt.

Auch die Exportsubventionierung von landwirtschaftlichen Verarbeitungsprodukten stand lange Zeit im Rahmen des GATT nicht zur Diskussion. Erst 1981 wurde, ausgelöst durch ein Beschwerdeverfahren der USA gegen die EG,^[67] die Frage der Vereinbarkeit dieser Subventionspraxis mit den Bestimmungen des GATT und dem Subventionskodex aufgeworfen. Beschwerdegegenstand war die von der EG gewährten Exportsubventionen auf Teigwaren.

Die USA stützten ihre Beschwerde gegen das System der Exportsubventionierung der Europäischen Gemeinschaft nicht auf Art. XVI:4 GATT, sondern auf Art. 9 des Subventionskodex. Art. 9:1 des Subventionskodex bestimmt, dass „die Unterzeichner...für andere Waren als bestimmte Grundstoffe keine Ausfuhrsubventionen“ gewähren. Diese Bestimmung unterscheidet in einem wesentlichen Punkt von der entsprechenden Bestimmung des Art. XVI:4 GATT. Bei der Übernahme des Art. XVI:4 GATT in den Subventionskodex wurde auf die Doppelpreisvorschrift („dual price“ oder „bilevel pricing“), wonach keine Subvention gewährt werden darf, die den Verkauf einer Ware zwecks Ausfuhr zu einem Preis ermöglicht, der unter dem vergleichbaren Inlandspreis einer gleichartigen Ware liegt, verzichtet. Die Ermittlung des Vorliegens eines auf die Subventionsgewährung zurückzuführenden Doppelpreises stößt auf erhebliche Schwierigkeiten, da ein Produkt auf den verschiedenen nationalen Märkten sowie auf dem Weltmarkt üblicherweise durch eine Reihe von preisbeeinflussenden Faktoren unterschiedliche Preise aufweist.^[68] Art. 9:1 Subventionskodex bestimmt lediglich, dass „die Unterzeichner...für andere Waren als bestimmte Grundstoffe keine Ausfuhrsubventionen (gewähren)“. Infolgedessen sind Exportsubventionen für andere Produkte als Grundstoffe strikt verboten. Eine Überprüfung des im Einzelfall nur schwer nachweisbaren „bileveral pricing“ entfällt. Gleichzeitig verweist die Vorschrift auf die im Anhang aufgeführte Beispielliste für Exportsubventionen.

Die USA argumentierten, dass der Subventionskodex den Begriff „Grundstoff“ in Anlehnung an Art. XVI GATT als ein „Erzeugnis der Landwirtschaft ... in seiner natürlichen Form oder in der üblichen, für seinen Absatz in größeren Mengen auf dem Weltmarkt erforderlichen Veredelung“ definiert. In diesem Sinne falle zwar der von der EG subventionierte Hartweizen in die Kategorie der „Grunderzeugnisse“, das würde aber nicht in gleichem Maße für Teigwaren gelten. Auch müsste Hartweizen nicht erst zu Teigwaren verarbeitet werden, um handelbar zu sein. Angesichts der Tatsache, dass die EG die Subventionen auf die Ausfuhr von Teigwaren, einem Verarbeitungserzeugnis, gewähre, sei nach Auffassung der USA das Subventionsverbot nach Art. 9 des Subventionskodex einschlägig.

Die EG hielt den USA entgegen, die für die Teigwaren gezahlten Subventionen würden faktisch nicht auf das fertige Produkt selbst, sondern auf den darin enthaltenen Grundstoffanteil gewährt. Die Höhe der Subventionen richte sich ausschließlich nach dem Hartweizenanteil in den einzelnen Produkten. Folglich sei Art. 10 des Subventionskodex maßgebend, der die Subventionierung von Ausfuhren von Grundstoffen unter gewissen Vorraussetzungen erlaubt. Weiterhin führte die EG an, dass berücksichtigt werden müsste, dass Art. 9 Subventionskodex sich aus dem seit 1955 bestehenden Art. XVI:4 GATT ableite und die USA selbst auf der 12. Sitzung der Vertragsparteien gefordert hätten, Art. XVI:4 GATT dürfe die Vertragsparteien nicht daran hindern, Exportsubventionen auf Grundstoffbestandteile in landwirtschaftlichen Verarbeitungsprodukten zu zahlen. Auf der Grundlage der amerikanischen Erklärung aus dem Jahr 1960, die einen interpretativen Charakter habe, hätten nicht nur die USA, sondern auch andere Staaten dem GATT entsprechende Subventionspraktiken bekannt gegeben. Dem hielten die USA entgegen, dass es sich bei der Erklärung vom 19. November 1960^[69] nicht um eine interpretative Note, sondern um einen Vertragsvorbehalt handelt, der hätte eingebracht werden müssen, um die Exportsubventionen auf den Baumwollanteil in Textilien weiter zahlen zu können. Gerade dieser Umstand zeige, dass Art. XVI:4 GATT im Grundsatz derartige Subventionspraktiken ausschließe. Zwar sei das Subventionsverbot des Art. XVI:4 GATT in den Subventionskodex aufgenommen worden, aber nicht der an diese Bestimmung geknüpfte Vertragsvorbehalt. Die Vorschrift schließe Interpretationsspielräume durch klare Vorgaben aus und könne auch nicht dem Hinweis auf eine lang anhaltende Staatenpraxis eingeschränkt werden, die dadurch, dass sie nie in Frage gestellt wurde, nicht schon dadurch rechtmäßig sei.

Die EG führte des weiteren an, dass Art. 9 Subventionskodex im Zusammenhang mit der Beispielliste von Exportsubventionen im Anhang gesehen werden müsste, von der sie den Buchstaben (d) für erheblich hielt. Nach Buchstabe (d) dieser Liste klassifiziert folgende Regelung als verbotene Exportsubvention:

Die „Bereitstellung eingeführter oder inländischer Waren oder Dienstleistungen durch den Staat oder staatliche Stellen zur Verwendung bei der Erzeugung von Waren für die Ausfuhr zu Bedingungen, die günstiger sind als für die Bereitstellung gleichartiger oder direkt konkurrierender Waren oder Dienstleistungen zur Verwendung bei der Ausfuhr von Waren für den inländischen Verbrauch, wenn (bei Waren) diese Bedingungen günstiger sind als die Bedingungen, die ihre Ausführer auf den Weltmärkten kommerziell erlangen können.“ Die Bereitstellung von Waren durch den Staat unter günstigeren Bedingungen, als sie auf dem freien (Welt-)Markt zu erzielen wären, stellt demnach eine Exportsubvention dar.^[70]

Nach Auffassung der EG sei die Bestimmung so auszulegen, dass eine verbotene Exportsubvention immer nur dann vorliege, wenn eingeführte oder inländische Waren, die zur Herstellung von Exporterzeugnissen dienen, den Verarbeitern zu Preisen zur Verfügung gestellt werden, die unter den jeweiligen Weltmarktpreisen des Produktes liegen. Die von der EG gezahlten Subventionen auf die Ausfuhr von Verarbeitungserzeugnissen zielten aber ausschließlich darauf ab, die Unternehmen in der Gemeinschaft hinsichtlich der Versorgung mit Rohstoffen den Verarbeitern in Drittländern gleichzustellen. Folglich zahle sie lediglich die Differenz zwischen den Inlands- und den Weltmarktpreisen. Insofern liege keine dem GATT-Recht nach verbotene Exportsubvention vor.

Die USA wandten demgegenüber ein, dass die Subventionszahlungen in der Praxis erheblich über den Differenzbetrag hinausgingen und dadurch die europäische Verarbeitungsindustrie gegenüber ihren Konkurrenten in Drittländern begünstigt werde. Die Heranziehung des Buchstaben (d) der Beispielliste für Exportsubventionen sei für die rechtliche Beurteilung des Sachverhaltes nicht maßgeblich.

Das Mehrheitsvotum des Panel - das Minderheitenvotum folgte der Ansicht der EG - kam zu dem Ergebnis, dass die entscheidende Subventionspraxis der EG einen Verstoß gegen Art. 9 Subventionskodex darstellt. Sie gründet ihre Entscheidung darauf, dass mit „Grundstoffen“ nur ein Erzeugnis in seiner ursprünglichen Konsistenz gemeint sein kann. Sofern aber auch einzelne, in Verarbeitungserzeugnissen enthaltene Grundstoffbestandteile einer Subventionierung zugänglich gemacht würden, wäre das in Art. 9 Subventionskodex niedergelegte Verbot der Exportsubventionierung von anderen Waren als Grundstoffen faktisch ausgehebelt. Da sämtliche Verarbeitungserzeugnisse Grundstoffbestandteile enthalten, wäre der Kreis der einer Exportsubventionierung zugänglichen Waren nahezu unbegrenzt. Von daher sei es folgerichtig, die Subventionszahlung stets denjenigen Produkten zuzuordnen, die auch als Ausfuhrware deklariert würden. Im konkreten Fall seien dies Teigwaren, und Teigwaren fielen nicht in die Kategorie Grunderzeugnisse. Die Erklärung vom 19. November 1960 stellt nach der Mehrheit der Panels einen Vertragsvorbehalt zu Art. XVI:4 GATT dar. Eine Allgemeinverbindlichkeit ließe sich daraus ebenso wenig ableiten, wie der Vorbehalt keine rechtliche Wirkung im Rahmen des Subventionskodex für die USA entfalte. Folglich dürften auch die USA keine Exportsubventionen auf Grunderzeugnisse in Verarbeitungsprodukten zahlen. Die Rechtmäßigkeit solcher Praktiken lasse sich auch nicht dadurch ableiten, dass in der Vergangenheit verschiedene GATT-Staaten in gleicher oder in ähnlicher Weise wie die USA gehandelt haben und dass derartige Maßnahmen widerspruchslos hingenommen worden seien. Auch die Argumentation, wonach Buchstabe (d) der Beispielliste für die Beurteilung des Sachverhaltes maßgeblich sei, verwarf das Panel, weil es die tatbestandliche Voraussetzung der Bereitstellung „durch den Staat oder staatliche Stellen“ im konkreten Fall nicht gegeben sah.

Diese Auslegung, dass die Verarbeitungsunternehmen nur dann einen Ausgleich erhalten dürfen, wenn der Staat entsprechende Vorprodukte und Vorleistungen selbst produziert und bereitstellt, aber nicht, wenn die Verarbeitungsindustrie diese Vorprodukte von den privaten Produzenten bezieht, erscheint als zu eng. Der wirtschaftspolitische Hintergrund der Regelung besteht darin, dass die heimische Verarbeitungsindustrie für die Herstellungen von Exporterzeugnissen, hinsichtlich der Versorgung von Vorprodukten und Vorleistungen aus der nationalen Produktion, den Unternehmen in Drittländern gleichgestellt werden kann, um gleiche Wettbewerbsbedingungen zu ermöglichen.^[71] Es erscheint sinnvoller, die Formunierung „Bereitstellung ... durch den Staat bzw. staatliche Stellen“ in einem weiteren Sinn auch als Bereitstellung von staatlichen Subventionszahlungen auszulegen,^[72] so dass die Regelung des Buchstaben (d) der Beispielliste einen Ansatz bietet, die Exportsubventionierung von weiterverarbeiteten Agrarerzeugnissen als eine zulässige Maßnahme anzuerkennen, sofern die Subventionszahlung lediglich die Preisdifferenz zwischen den Inlands- und Auslandspreisen des entsprechenden Rohstoffes ausmachen.

Angesichts der Tatsache, dass sich in der Ergebnisfindung des Panel letztlich nur die unterschiedlichen Auffassungen der Streitparteien widerspiegelten, lehnte der Subventionsausschuss die Annahme des Berichtes wie im Fall „USA/Europäische Gemeinschaft: Exportsubventionen auf Weizenmehl“ ab, so dass ihm kein Rechtsstatus zukommt. Die Frage der Rechtmäßigkeit solcher Subventionspraktiken blieb somit offen. Das Panelverfahren unter dem Subventionskodex hatte sich mit der Nichtannahme der Berichte als Fehlschlag erwiesen, was jedoch in erster Linie auf die Unklarheiten der Bestimmungen des Subventionskodex zurückzuführen ist.^[73]

[...]

^[1] Havanna – Charta über die Errichtung einer internationalen Handelsorganisation vom 24. März 1948, abgedruckt in: Hummer, W./ Weiss, F. : Vom Gatt ´47 zur WTO ´94, S. 11 – 148.

^[2] Josling, T.E./ Tangermann, S.: Agriculture in the GATT, , S. 11.

^[3] Vgl.: Wilcox, C.: A Charter for World Trade, S. 81 f.

^[4] Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT ´47) vom 30. Oktober 1947 in der vom 1. März 1969 geltenden Fassung, abgedruckt in: Benedeck, W.: Die Welthandelsorganisation, S. 64 – 131.

^[5] Vgl. Hathaway, D.: Agriculture in the GATT, S. 103.

^[6] US-Department of State: Proposals for Expansion of World Trade and Employment, Publication No. 2411, Commercial Policy Series No. 79, December 1945, zit. nach: Josling, T.E./ Tangermann, S.: Agriculture in the GATT, S. 3.

^[7] US-Department of State: Suggested Charter for the International Trade Organization, Publication No. 2598, Commercial Policy Series No. 93, September 1946, zit. nach: ebd., S. 4.

^[8] Vgl. hierzu: Brown, W.: The United States and the Restoration of World Trade, S. 22 ff.

^[9] Elastizität ist ein Indikator, der die Sensivität des Marktes auf Preisänderungen darstellt. Er zeigt, wie sich die Nachfragemenge in Prozent ändert, wenn sich der Preis prozentual verändert.

^[10] Vgl. Hartwig, B.: Die GATT-Regeln für die Landwirtschaft, S. 47 f.

^[11] Vgl. ebd., S. 48.

^[12] Vgl. Seitz, K./ Windfuhr, M.: Landwirtschaft und Welthandelsordnung, S. 73.

^[13] Vgl. Hartwig, B.: Die GATT-Regeln für die Landwirtschaft, S. 63.

^[14] Vgl. ebd., S. 63 f.

^[15] Vgl. Hartwig, B.: Die GATT-Regeln für die Landwirtschaft, S. 64 f.

^[16] United States v. European Economic Community: Programme of Minimum Import Prices, in: GATT: BISD, 25th Supplement, S. 68 – 107; Chile v. European Communities: Restriction on Imports of Apples from Chile, in: GATT: BISD, 27th Supplement, S. 98 – 117; United States v. Japan: Restrictions on Certain Agricultural Products, in: GATT: BISD, 35th Supplement, S. 163 – 245; Chile v. European Economic Community: Restrictions on Imports of Dessert Apples, in: GATT: BISD, 36th Supplement, S. 93 – 135; United States v. European Economic Community: Restrictions on Imports of Apples, in: GATT: BISD, 36th Supplement, S. 135 – 167; United States v. Canada: Import Restrictions on Ice Cream and Yoghurt, in: GATT: BISD, 36th Supplement, S. 68 – 93.

^[17] Vgl. Josling, T.E./ Tangermann, S.: Agriculture in the GATT, S. 116.

^[18] Vgl. ebd., S. 26.

^[19] United States: Import Restrictions on Dairy Products – Resolution of 26 October 1951, in: GATT: BISD, Volume II, S. 16 -17.

^[20] Vgl. Josling, T.E./ Tangermann, S.: Agriculture in the GATT, S. 28.

^[21] Protokoll von Genf über die vorläufige Anwendung des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT) vom 30. Oktober 1947, abgedruckt in: Benedeck, W.: Die Welthandelsorganisation, S. 131 – 132. Danach verpflichten sich die Vertragsparteien, den II. Teil des GATT „im vollen, mit der in Kraft befindlichen Gesetzgebung vereinbarten Umfang vorläufig anzuwenden“ („ existing legislation-exception “). Der II. Teil des GATT umfasst mit Ausnahme der Meistbegegünstigungsklausel und der im GATT vereinbarten Listen der Zollzugeständnisse alle wichtigen materiellen Bestimmungen sowie das Schlichtungs- und Streitbeilegungsverfahren (Art. III – XVIII GATT). Die wesentliche Folge der Ausnahme der “in Kraft befindlichen Gesetzgebung”, die in allen Beitrittsprotokollen in analoger Form übernommen wurde, ist, dass die Mitglieder des GATT keine Verpflichtungen übernehmen, ihre bestehende gesetzliche Rechtslage an die Bestimmungen des GATT anzupassen., vgl. Benedeck, W.: Die Rechtsordnung des GATT, S. 99 ff.

^[22] Vgl. Josling, T.E./ Tangermann, S.: Agriculture in the GATT, S. 31, 116.

^[23] Vgl. Josling, T.E./ Tangermann, S.: Agriculture in the GATT, S. 117.

^[24] Vgl. aid/ ZMP (Hg.): Agrarmarktordnungen in der EU, S. 24.

^[25] Vgl. Priebe, R./ Mögele, R.: Agrarrecht, S. 14.

^[26] Vgl. Dahm, K.: The GATT, S. 151.

^[27] Vgl. Davey, W.: The rules for agricultural trade in GATT, S. 56.

^[28] Vgl. Bogdandy, A. v.: Das Recht der Agrarprodukte, S. 183.

^[29] Vgl. Josling, T.E./ Tangermann, S.: Agriculture in the GATT, S. 118 f.

^[30] zu den Charakteristika vgl. Petersmann, E.-U.: Grey Area Trade Policy, S. 28 ff.; Jackson, J.: Consistency of export restraint arrangements, S. 71 f.

^[31] Vgl. Beise, M.: Out of the Grey?, S. 92 f.; Petersmann, E.-U.: Die EWG als GATT-Mitglied, S. 150; ders.: Grey Trade Area Policy, S. 43; Werner, W.: Selbstbeschränkungsabkommen im Außenhandel, S. 108 f.

^[32] Vgl. Jaeschke, H.-D.: Nicht-tarifäre Instrumente der Agrarhandelspolitik, S. 159.

^[33] Bendeck, W.: Die Rechtsordnung des GATT, S. 382.

^[34] Selbst nach Abschluss eines Selbstbeschränkungsabkommen zwischen Korea und der damaligen EWG aus dem Jahr 1979 über Importe von Fernsehgeräten in die Gemeinschaft brachte Korea wiederholt seine Auffassung zum Ausdruck, dass die EWG gegen Art. XI GATT verstoße, indem sie diskriminierende handelsbeschränkende Maßnahmen gegen Korea ergreife, vgl. Werner, W.: Selbstbeschränkungsabkommen im Außenhandel, S. 35 m.w.N.

^[35] Vgl. Winterling, H.-J.: Selbstbeschränkungsabkommen im internationalen Agrarhandel, S. 159 und die Aussage Arthur Dunkels, Generaldirektor des GATT von 1980 bis 1993, der die Problematik wie folgt umschreibt: „In fact `voluntary´ export restraints are clearly contrary to the present rules of the General Agreement and are only `outside the General Agreement´ in the sense that governments have not brought them formally to the GATT for examination”, zit. nach: Hartwig, B./ Tangermann, S.: Die Stellung des Agrarhandels im GATT, S. 71.

^[36] Vgl. Jones, K.: Voluntary Export Restraint, S. 125 f.

^[37] Vgl. Josling, T.E./ Tangermann, S.: Agriculture in the GATT, S. 117; Hathaway, D.: Agriculture in the GATT, S. 112.

^[38] Vgl. Petersmann, E.-U.: Grey Area Trade Policy, S. 29 m.w.N.

^[39] Vgl. Josling, T.E.: Agricultural Trade Policy, S. 86 ff.

^[40] Vgl. Mohr, E.: Agrarprotektionismus, S. 38.

^[41] Vgl. Hartwig, B./ Tangermann, S.: Die Stellung des Agrarhandels im GATT, S. 71.

^[42] Vgl. Hathaway, D.: Agriculture in the GATT, S. 111.

^[43] zu den Methoden der multilateralen Abwehr von Marktstörungen auf Grund unfairen Wettbewerbs und ihrer Ersatzfunktion für die zu beseitigenden mengenmäßigen Beschränkungen und dem Problem begleitender bilateraler Verträge vgl. Benedeck, W.: Die Rechtsordnung des GATT, S. 420 ff.

^[44] Vgl. Josling, T.E.: Agriculture Trade Policy, S. 88.

^[45] Vgl. Mohr, E.: Agrarprotektionismus, S. 38.

^[46] Anmerkungen und ergänzende Bestimmungen zu Art. XVI.

^[47] Vgl. Ingersent, K.A./ Rayner A.J.: Agricultural Policy, S. 125.

^[48] Vgl. Mohr, E.: Agrarprotektionismus, S. 32.

^[49] Vgl. Mohr, E.: Agrarprotektionismus, S.32 .

^[50] Malmgren, H.B.: International Order for Public Subsidies, S. 39.

^[51] Vgl. Hartwig, B./ Tangermann, S.: Die Stellung des Agrarhandels im GATT, S. 73.

^[52] Geldern, W. von: Auf den Binnenmarkt konzentrieren, S. 3.

^[53] Heute sind dies Argentinien, Australien, Bolivien, Brasilien, Chile, Costa Rica, die Fidschi-Inseln, Guatemala, Indonesien, Kanada, Kolumbien, Malaysia, Neuseeland, Paraguay, Philippinen, Südafrika, Thailand und Uruguay.

^[54] Australia v. European Communities: Refunds on Exports of Sugar, in: GATT: BISD, 26th Supplement, S. 290 – 319; Brazil v. European Communities: Refunds on Exports of Sugar, in: GATT: BISD, 27th Supplement, S. 69 – 98; United States v. European Communities: Subsidies on Export of Wheat Flour, zit. nach: Hudec, R. E.: Enforcing International Trade Law, S. 492; United States v. European Communities: Subsidies on Exports of Pasta Products, zit. nach: Hudec, R. E.: Enforcing International Trade Law, S. 494.

^[55] Vgl. Hartwig, B.: Die GATT-Regeln für die Landwirtschaft, S. 150 f., Tangermann, S.: Proposals for a „Rule-Oriented“ Liberalization, S. 251.

^[56] Vgl. Hudec, R. E.: Enforcing International Trade Law, S. 130 ff.

^[57] zu den Ergebnissen vgl. GATT: The Tokyo Round of Multilateral Trade Negotiations, GATT: The Tokyo Round of Multilateral Tade Negotiations, Volume II.

^[58] Agreement on Interpretation and Application of Articles VI, XVI and XXIII of the General Agreement on Tariffs and Trade, in: GATT: BISD, 26th Supplement, S. 56 - 83, vgl. auch: Petersmann, E.-U.: Dreißig Jahre Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen, S. 76ff.

^[59] Gavin, B.: A “Super-Rule” Proposal for Liberalization, S. 280.

^[60] Vgl.: Hudec, R. E.: Enforcing International Trade Law, S. 150.

^[61] Vgl. Hartwig, B./ Tangermann, S.: Die Stellung des Agrarhandels im GATT, S. 74.

^[62] Vgl. Hartwig, B.: Die GATT-Regeln für die Landwirtschaft, S. 184.

^[63] Die industriellen „Schlüsselstaaten“, die diese Deklaration unterzeichneten, sind Belgien, Dänemark, die Bundesrepublik Deutschland, Großbritannien, Italien, Kanada, Luxemburg, die Niederlande, Norwegen, Österreich, Schweden, die Schweiz und die USA, zitiert nach: Adamantopoulos, K.: Das Subventionsrecht des GATT in der EWG, S. 29.

^[64] GATT: BISD, 9th Supplement, S. 32 – 33.

^[65] Extension of the Standstill Provisions of Article XVI:4 – Declaration of 19 November 1960, in: GATT: BISD, 9th Supplement, S. 33 – 35, Second Declaration on the Extension of the Standstill Provisions of Article XVI:4 - Declaration of 5 March 1964, in: GATT: BISD, 12th Supplement, S. 50 – 52.

^[66] „With the understanding that this Declaration shall not prevent the United States, as part of its subsidization of exports of a primary product, from making the payment on an exported processed product (not itself a primary product), which has been produced from such primary product if such payment is essentially limited to the amount of the of the subsidy which have been payable on the quantity of such primary form, consumed in the production of the processed product.“, zitiert nach: Jackson, J. H.: World Trade and the Law of GATT, S. 398.

^[67] United States v. European Community: Subsidies on Exports of Pasta Products.

^[68] Bei der Frage, ob die amerikanische Steuergesetzgebung „DISC“ („Domestic International Sales Cooperation“), die den Aufschub einer Besteuerung des Einkommens einer ausschließlich auf den Export konzentrierten im Ausland ansässigen Tochtergesellschaft eines US-Unternehmens vorsieht, als verbotene Exportsubvention im Sinne des Art. XVI:4 GATT einzustufen sei, hat die Unwirksamkeit der Doppelpreisvorschrift zur Lösung solcher Rechtskonflikte deutlich werden lassen. Die eingesetzte Sondergruppe hat festgestellt, dass die Existenz einer Subventionsart bereits für die Vermutung eines Vorliegens des Doppelpreiseffektes ausreicht. Die drei anderen Sondergruppen, die den amerikanischen Vorwurf, dass die französische, belgische und niederländische auf dem Territorialprinzip beruhenden Steuerbestimmungen analoge Wirkung zu dem „DISC“-Gesetz hätten, weil sie die Einkommen von Tochtergesellschaften im Ausland nicht besteuern würden, zu prüfen hatten, vermuteten ebenfalls, dass die Steuerbefreiung von Dividenden, die von im Ausland ansässigen Tochtergesellschaften an inländische Unternehmen zurückfließen, zu einem „ bilevel pricing“ führten. Vgl. European Community v. United States: United States Tax Legislation (DISC), in: GATT: BISD, 23rd Supplement, S. 98 – 114; United States v. France: Income Tax Practices maintained by France, in: GATT: BISD, 23rd Supplement, S. 114 - 127; United States v. Belgium: Income Tax Practices maintained by Belgium, in: GATT: BISD, 23rd Supplement, S. 127 – 136, United States v. Netherlands: Income Tax Practices maintained by the Netherlands, in: GATT: BISD, 23rd Supplement, S. 137 – 147.

^[69] Siehe Anm. 66.

^[70] Vgl. Adamantopoulos, K.: Das Subventionsrecht des GATT in der EWG, S. 42.

^[71] Vgl. Hartwig, B.: Die GATT-Regeln für die Landwirtschaft, S. 213.

^[72] Vgl. Low, P.: The Definition of “Export Subsidies” in GATT, S. 382.

^[73] Vgl. Benedeck, W.: Die Rechtsordnung des GATT, S. 325.