E-Government und Behördenportale

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1... Einleitung

2. Theoretische Überlegungen
2.1 Potentiale des Internet für Politik und Verwaltung: Information und Interaktion
2.2 E-Government: Definition und Bedeutung
2.2.1 Versuch einer Definition
2.2.1.1 E-Government als virtuelle Administration
2.2.1.2 Erweitertes Verständnis von E-Government
2.2.1.3 E-Democracy
2.2.1.4 E-Governance
2.2.1.5 Behördenportale
2.2.1.6 Festlegung der Begrifflichkeiten:
2.2.2 Vorläufer von E-Government
2.2.2.1 E-Government als Verwaltungsreform im Netz
2.2.2.2 E-Government als Bürgervernetzung
2.2.3 Die Rolle des Bürgers
2.2.3.1 Der Bürger als Kunde
2.2.3.2 Der Bürger als Aktivbürger
2.2.4 Zur Realisation von E-Government
2.2.4.1 Konzeptionen einer virtuellen Verwaltung
2.2.4.2 Konzeptionen von Bürgerbeteiligung durch das Netz
2.2.4.2.1. verbesserte Beteiligungschancen durch mehr Information
2.2.4.2.2. Beteiligung durch Diskussion und Meinungsäußerung
2.2.4.2.3. Beteiligung durch Wahlen im Netz
2.2.5 Chancen und Risiken von E-Government
2.2.5.1 Chancen
2.2.5.2 Risiken
2.3 Anforderungen an staatliche Behördenportale
2.3.1 Anforderungen aus der E-Governance-Perspektive
2.3.2 Anforderungen an eine E-Administration
2.3.3 Anforderungen auf der Perspektive der E-Participation

3 Methodik
3.1 Spezifika der Analyse von Internet-Seiten
3.2 Entwicklung der eigenen Analysekriterien

4 Rahmenbedingungen
4.1 USA
4.2 Großbritannien
4.3 Deutschland

5.. Empirische Analyse
5.1 USA
5.2 Großbritannien
5.3 Deutschland

6 Schlussbemerkungen

Untersuchte Links

Literaturverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Demokratiepolitische Dimensionen des Internet (Leggewie 1997: 19)

Abbildung 2: Klassifikation der Online-Kommunikationsmodi hinsichtlich verschiedener Beschreibungsdimensionen (Rössler 1998: 38)

Abbildung 3: „magisches Fünfeck für Politik und Verwaltung (Wewer 1997: 479)

Abbildung 4: Der gut informierte Bürger im demokratischen Prozess (Leggewie 1997: 8)

Abbildung 5: Entwicklungs- und Komplexitätsgrad von eGovernment (eigene Darstellung ohne Beispiele nach Boller/Beuchat 2001: 56)

Abbildung 6: Die Interaktionsstufen im Überblick (Knechtenhofer 2000: 16)

Abbildung 7: Anwendung von Internetdiensten (Kubicek 1997: 64)

Abbildung 8: Democratic Participation (Snellen 2001: 197)

Abbildung 9: Interaktionsstufen des E-Government (Gisler/Spahni 2000: 25)

Abbildung 10: Digitalisierung der Verwaltung (Kleinsteuber 2002: 17, Abbildung ohne Beispiele)

Abbildung 11: Die vier politischen Kommunikationsformen im Netz (Buchstein 2002: 111)

Abbildung 12: Anwendungsgebiete des Internet im demokratischen Prozess (Leggewie 1997: 18)

Abbildung 13: Dimensionen des E-Government mit Beispielen (Quellen: Gisler 2001: 36)

Abbildung 14: Unterschiede zwischen den privaten und dem öffentlichen Sektor (Obrecht 2001: 17)

Abbildung 15: Anwendungsgebiete elektronischer Verwaltungsdienstleistungen (Knechtenhofer 2000: 10)

Abbildung 16: Balanced E-Government (Schmidt/Friedrichs/Hart 2002: 4)

Abbildung 17: Eingansseite von www.firstgov.gov (L1)

Abbildung 18: Eingangsseite von www.gov.uk

Abbildung 19: Eingangsseite von www.bund.de

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Ausgehend von den USA hat sich seit Anfang der 90er Jahre ein gänzlich neues Forschungsfeld der Politikwissenschaft entwickelt. Das Internet und sein Verhältnis zur Politik erleben derzeit Hochkonjunktur in der politikwissenschaftlichen Diskussion. Die Attraktivität dieses neuen Themengebietes ist auf seine Anwendungsmöglichkeiten in allen Teildisziplinen der Politikwissenschaft zurückzuführen: Das Internet wird für alle drei Bereiche der Politik - Policy, Politics und Polity – relevant. „Policy verstanden als konkrete staatliche Intervetion (top-down), dem politischen Gebrauch des Netzes, Politics verstanden als Artikulations- und Aggregationsprozess von Interessen (bottom-up), netzbezogene Politiken und Polity als politische Verfassung von Wissensgesellschaften und elektronische Demokratie selbst, als Politik(en) im Netz“ (Jansen/Priddat 2001: 88, vgl. dazu ebf. Hoffmann 1998: 2). „Das Internet verändert aber auch das Handeln all derer, die mit Politik betraut sind: Politiker und Staatsbürger, Verwaltungsbeamte und Lobbyisten“ (Kleinsteuber 2002: 16).

Grundlage für die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit Online-Kommunikation ist zunächst die Annahme, dass sich „der Computer in einem tiefgreifenden Wandel vom „Rechenwerkzeug“ zum „Kommunikationsmedium“ befindet“ (Bieber 1999: 29).

Die folgende Tabelle veranschaulicht die Bedeutung des Netzes als vielfältiges Untersuchungsobjekt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Demokratiepolitische Dimensionen des Internet (Leggewie 1997: 19)

In den letzten Jahren wurde eine Fülle von Literatur über „Internet und Politik“, „elektronische“, „digitale“ und „virtuelle“ Politik publiziert (z.B. Leggewie/Maar 1997, Rash 1997, Neverla 1998 Margolis/Resnick 2000, Meier-Walser/Harth 2001 uvm.). In diesem Zusammenhang wurden häufig die „revolutionären“ Möglichkeiten des Internets für die Politik angepriesen (z.B. Kaiser 2001). Schon ist von einer „Internetisierung von Öffentlichkeit und Demokratie“ die Rede (Marschall 1999: 157). „Direkte Demokratie, Dezentralisierung, Erweiterung des Einflusses von Individuen und kleinen Gruppen, Abbau von Hierarchien und Massenorganisationen, leichter Zugang zu und Veröffentlichung von Informationen, kurz: „Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit sollen mit den Netzen einhergehen“ (Rilling 1997). Für die gezielte politische Information scheint sich das Internet sogar zum favorisierten Medium zu entwickeln. „In dieser Phase der etablierten Form von Internet zeigen sich auch die Konsequenzen auf den übrigen Mediengebrauch. Namentlich beim Fernsehen bekunden die starken Internet-NutzerInnen einen Rückgang des Konsums. Internet ist damit nicht mehr nur ein komplementäres Informationsmedium, sondern tendiert dazu, schon nach wenigen Jahren der Einführung bisherige Angebote zu ersetzen“ (Al Kibsi/de Boer/Rea 2001).

Vor allzu viel Technikeuphorie sei jedoch gewarnt. „Wer die aktuelle Diskussion über das Internet verstehen will, muss andere, frühere Debatten im Zusammenhang mit technischen Neuerungen betrachten. Sie machen deutlich: Derartige Diskussionen sind keineswegs neu, finden gleichsam immer mit dem Aufkommen von neuen Technologien statt, haben ihre eigenen Propheten, wenngleich sich die Gruppe der Beteiligten ändert“ (Jarren 1998a: 13). Dass Internet und Politik dennoch in einem unmittelbaren Zusammenhang zueinander stehen, ist nicht anzuzweifeln. Ob das Medium nun aber die Politik, oder die Politik das Medium beeinflussen werden, ist strittig. „The Internet is not going to change politics radically. Rather, we see cause and effect in a different way. As more and more people log on and participate in the net’s political forums, politics and society will change the Internet” (Hill/Hughes 1998: 124, Hervorhebung durch die Autoren).

Weitgehend unbeeindruckt von der wissenschaftlichen Diskussion jedenfalls macht sich die Politik auf, das Internet zu erobern – oder eben das Internet die Politik.

Kaum eine bedeutende politische Institution verfügt nicht über einen eigenen Internet- Auftritt. Parteien, Ministerien, Parlamente, alle üben sich im Informationszeitalter.

Auch die lang als schwerfällig geltenden Verwaltungsapparate haben nun das Internet für sich entdeckt. Nach dem E-Commerce-Boom heißt das große neue Schlagwort dieser Entwicklung nun Electronic Government (E-Government). „Noch nie hat sich eine neue Technologie so schnell zu einem Massenmedium und zu einer zentralen Achse des öffentlichen und wirtschaftlichen Lebens entwickelt. Diese Entwicklung hat den Übergang zur Informationsgesellschaft beschleunigt und gewaltige neue Chancen und Perspektiven für Wirtschaft und Gesellschaft eröffnet“ (Sommer 2002: 1). Denn „Vater Staat“ leidet oftmals an den selben Symptomen wie viele Unternehmen: Die „Kosten sind zu hoch, die Verwaltungsabläufe nicht immer effizient, die staatlichen Aktivitäten teilweise unzureichend koordiniert und im Fokus des Verwaltungshandelns stehen nicht immer die Bürgerinnen und Bürger, sondern die Verwaltungen selbst. Und dort, wo im öffentlichen Sektor bereits Informations- und Kommunikationstechniken implementiert sind, zeigt sich: Sie machen den Staat flott und transparent“ (Thomssen 2001).

In Deutschland wurden die ersten E-Government-Projekte zunächst auf kommunaler Ebene gestartet (vgl. Accenture Consulting 2001, Kubicek 2000), seit März 2001 wurden diese Anstrengungen nun auf Bundesebene kanalisiert. Mit großem Stolz wurde www.bund.de - das „Dienstleistungsportal des Bundes“ (s. Homepage) auf der CeBIT 2001 präsentiert. Im internationalen Vergleich ist Deutschland damit allerdings ganz und gar nicht als „Spitzenreiter“ zu bezeichnen. Die Deutschen sind erst verhältnismäßig spät auf den E-Government-Zug aufgesprungen. Verglichen mit anderen Industrienationen liegt Deutschland einer Studie der Unternehmensberatung Accenture Consulting zufolge mit seinen gesamten E-Government- Aktivitäten im Mittelfeld. Es wird den „Steady Achievers“ (Accenture 2001: 12) zugeordnet, die „generally show a large breadth of services, but have siginificant opportunity to grow through maximising the potential of online services” (ebd. 5). www.bund.de befindet sich derzeit im zweiten Stadium seiner dreischrittigen Entwicklungsphase – welche Angebote auf dem fertigen Portal zu finden sein werden, ist also noch offen.

Da scheint ein Blick über die nationalen Grenzen lohnenswert. Wie haben andere Staaten versucht, dem Anspruch eines umfassenden Behördenportals gerecht zu werden? Welche Stärken und Schwächen gibt es zu verzeichnen? Welche Elemente könnte www.bund.de von ihnen übernehmen? Und welche Staaten sind für einen Vergleich geeignet?

Die vorliegende Arbeit vergleicht den deutschen Auftritt mit den E-Government-Portalen der USA und Großbritanniens. Die Auswahl dieser Länder findet aus folgenden Gründen statt: Das amerikanische Portal stellt die erste Realisierung eines staatlichen E-Government-Portals weltweit dar, kaum anders zu erwarten im Geburtsland des Internet. Außerdem verspricht die föderalistisch ausgeprägte Staatenstruktur gute Erkenntnisse über ein Zusammenspiel der einzelnen staatlichen Ebenen, die auch für das deutsche [...] Projekt von Vorteil sein können“ (Eifert/Püschel 2002: 18). Das Portal des Vereinten Königreiches ist zwar jünger, wird aber in vielen Studien als die bislang gelungenste Verwirklichung von E-Government angesehen (Verg. Accenture 2001, Eifert/Püschel 2002, Kubicek/Hagen 2000).

Welche Informationen bieten diese Portale und welche Vorgänge sind dabei durch das Internet möglich?

Während in den Vereinigten Staaten insbesondere die Bereitstellung virtueller Dienstleistungen im Vordergrund stehen, ermöglicht sein britisches Pendant besonders vielfältige Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung durch das Netz. Genau auf diesem Aspekt liegt das Hauptaugenmerk der vorliegenden Arbeit. Verglichen werden sollen insbesondere die Partizipationsmöglichkeiten, die die einzelnen Portale bieten. Die von den Verwaltungen erbrachten virtuellen Dienstleistungen, die in den letzten Jahren in vielfältigen Studien Beachtung gefunden haben sind als Untersuchungsgegenstand ohnehin eher der verwaltungswissenschaftlichen Disziplin zuzuordnen. Die vollständige Überprüfung aller möglichen virtuellen Dienstleistungen ist im Rahmen einer Diplomarbeit auch gar nicht möglich.

Aus politikwissenschaftlicher Perspektive ist die Auseinandersetzung mit den Portalen lohnenswert, wenn „die Frage, ob und wieweit die Konstituierung eines transparenten Diskussionszusammenhangs durch die integrierten Informations- und Kommunikationstechnologien berührt wird" (Bergsdorf 1998).

Diese Analyse betrachtet die Portale durch die politikwissenschaftliche Brille. Der Blick geht über den rein administrativen Tellerrand hinaus. Die Aussichten der Bürger, sich am Dialog mit der Exekutive zu beteiligen, werden untersucht. Hier geht es um die Möglichkeiten, der Staatsbürokratie nicht als „Untertan“, sondern als „Aktivbürger“ entgegenzutreten, sie effektiv kritisieren und dadurch gestalten zu können. Prämisse der vorliegenden Untersuchung ist, dass die Bürger über das Internet nicht nur die Verwaltung sondern auch direkt die Politik beeinflussen können. Sie können ihre Meinung im Netz verbreiten, sich in Diskussionsforen mit anderen über politische Fragen austauschen und ihrer Stimme sogar durch Online-Befragungen oder Wahlen Ausdruck verleihen. In diesem Zusammenhang fällt of der Begriff der elektronischen Demokratie oder E-Democracy.

Die Idee zur vorliegenden Arbeit entstand bereits im März 2001, als das Portal www.bund.de auf der CeBIT in Hannover zum ersten Mal der Öffentlichkeit vorgestellt wurde. Für einen internationalen Vergleich des deutschen Portals im Rahmen einer Recherche für www.politik-digital.de klickte sich die Verfasserin zum ersten Mal durch die E-Government Portale der USA und Großbritannien (vgl. Wahl 2001).

Im folgenden Kapitel wird der Versuch unternommen, die theoretischen Grundlagen des E-Government zu vermitteln. Zunächst werden kurz die grundlegenden Eigenschaften des Internet und ihre speziellen Funktionen im Hinblick auf den Einsatz im politischen und administrativen Bereich beschrieben. Dabei werden die für diese Arbeit zentralen Begriffe Information und Interaktion in ihren grundlegenden Bedeutungen erläutert.

Anschließend wird der Begriff E-Government in seinen unterschiedlichen Ausprägungen erklärt und die aktuelle wissenschaftliche Diskussion rund um diesen Terminus dargestellt.

In diesem Zusammenhang findet auch eine Definition des Begriffs Behördenportal statt. Schließlich wird ein theoretischer Anforderungskatalog an staatliche E-Government-Initiativen abgeleitet. Was gehört zum idealen Behördenportal?

In Kapitel drei werden diese theoretischen Bedingungen auf die Praxis übertragen und als Grundlage für die Entwicklung der Untersuchungsmaßstäbe der eigenen Analyse verwandt. Hier werden systematische Leitfragen formuliert, anhand derer die Portale beschrieben werden sollen.

Kapitel vier beginnt den eigentlichen Vergleich dieser Arbeit. Nach einer kurzen Darstellung der Rahmenbedingungen für E-Government in den drei Staaten folgt in Kapitel fünf die konkrete Analyse der Internet-Auftritte. Der zuvor herausgearbeitete Soll- oder Kann-Zustand wird mit dem derzeitigen Ist-Zustand verglichen: Wie erfüllen die drei Portale die Anforderungen, die zuvor festgelegt wurden? Dabei wird zwischen der Bereitstellung von Informationen, virtuellen Dienstleistungen und schließlich den Möglichkeiten der Bürgerbeteiligung unterschieden.

Kapitel sechs resümiert die Stärken und Schwächen der einzelnen Angebote hinsichtlich dieser drei Aspekte. Abschließend soll versucht werden, einige Empfehlungen für bund.de aus politikwissenschaftlicher Sicht auszusprechen. Welche Spezifika der anderen Portale könnte der deutsche Auftritt übernehmen, um bei den nächsten E-Government –Untersuchungen künftig besser abzuschneiden?

2 Theoretische Überlegungen

Welche Bedeutung kann das Internet für Politik und Verwaltung haben? Was genau ist unter E-Government zu verstehen und wie kann es realisiert werden? Diesen Fragen widmet sich der folgende Abschnitt. Zunächst sollen die spezifischen Eigenschaften des Internet und ihre Bedeutung im Einsatz durch Politik und Verwaltung erörtert werden. Anschließend folgt eine Zusammenfassung der derzeitigen theoretischen Debatte um E-Government und E-Democracy. Dabei wird kurz auf zwei wesentliche Tendenzen eingegangen, die als Wegbereiter für das heutige staatliche Engagement im Netz gelten können. Die unterschiedlichen Vorstellungen von der Rolle, die die Nutzer von E-Government, die Bürger im Staat wahrnehmen, werden herausgearbeitet, bevor einzelne Realisierungsmodelle erklärt werden. Anschließend werden die Chancen und Risiken von Electronic Government beleuchtet. E-Government jedoch kann viele Spielarten haben. Eine davon sind die sogenannten Behördenportale. Dieser Begriff wird erläutert und mit konkreten Ansprüchen versehen. Schließlich soll die Frage erörtert werden, welche Bedingungen das „ideale“ Portal erfüllen sollte.

2.1 Potentiale des Internet für Politik und Verwaltung: Information und Interaktion

Trotz seiner „Herkunft aus der Politik, der militärischen Hochkultur des Pentagon und der amerikanischen alternativen Zivilkultur [...] – das Netz ist unpolitisch“ (Rilling 1997). Vornehmlich gilt es als Unterhaltungsmedium. Im Jahr 2000 wurde der Anteil von Websites mit politischen Inhalt in Deutschland auf ca. 0,5 Prozent geschätzt. In den USA sollen es um die zwei Prozent sein!“ (Harth 2001: 31). Dabei verfügt das Internet gerade für die politische Kommunikation über ein erhebliches Potenzial (vgl. Fountain 1999: 13). „Politische Kommunikation hat in modernen westlichen Massenmedien den Charakter eines Grenzsystems zwischen Medien und Politik“ (Pfetsch 2001: 28). Die Informationsvermittlung des Staates kann über das Netz jedoch ohne die Zwischeninstanzen der etablierten Medien erfolgen (Hoecker 2000). „Political communication can process, by which a nation’s leadership, media and citizenry exchange and confer meaning upon messages that relate to the conduct of public policy“ (Perloff 1998: 8).

Die Realisation eines solchen Angebotes im Netz ist dabei einfach und bietet ebenfalls einige Vorzüge, die die traditionellen Medien nicht aufweisen können (vgl. Marshall 1999: 113ff): Zunächst ist hier Aktualität zu nennen; durch die relativ einfachen technischen Voraussetzungen für die Bereitstellung von Inhalten im Internet können diese jederzeit schnell aktualisiert werden. Printmedien, Radio oder Fernsehen müssen hingegen mit aufwändigeren technischen Produktionsbedingungen fertig werden.

Des weiteren müssen sich die Anbieter von Informationen im Internet nicht um Platzmangel sorgen. Als einziges Medium verfügt das Netz über Unerschöpflichkeit an Platz für das Informationsangebot. Es gibt keine räumlichen Grenzen wie Seiten bei Printmedien oder Minuten beim Rundfunk. Durch die Hypertextstruktur können Querverweise auf andere Informationen erstellt werden.

Hinzu kommt die Preisgünstigkeit der Bereitstellung eines Angebotes im Internet. Publizieren im Internet ist im Vergleich zu herkömmlichen Medien sehr günstig.

Außerdem ist hier die Globalität, die weltweite Verfügbarkeit von Informationen im Netz anzuführen. Theoretisch bietet das Internet damit die Möglichkeit, ein geographisch unbegrenztes und unendliches Publikum anzusprechen. (vgl. Zouridis/Bekkers 2000: 125). Ein wesentliches Novum des Internet stellen seine multimedialen Möglichkeiten dar: Mit Multimedialität wird gemeinhin die Verknüpfung unterschiedlicher Darstellungselemente wie Bild, Text und Ton bezeichnet (Jarren 1998: 13, vgl. Dobal/Werner 1997: 114 ). Gerade für die politische Kommunikation eröffnet dies bisher unbekannte Perspektiven.

Zwar sind heute noch nach wie vor die traditionellen Medien als wichtigste Quelle für politische Informationen anzusehen: „Da der einzelne nur in sehr begrenztem Umfang direkt am politischen Geschehen teilnehmen kann, stellen die Massenmedien die Verbindung zwischen dem politischen System und den Mitgliedern der Gesellschaft her“ (Stradtmann 1998: 13), dies mag sich jedoch in den nächsten Jahren ändern. Immer angestrengter versuchen politische Akteure, das Angebot traditioneller Medien durch eigene Informationsangebote zu ergänzen oder zu ersetzen. „Aus der Perspektive des Menschen sind Informations- und Kommunikationsvorgänge jedoch keine Transportvorgänge im Sinne einer Datenübertragung, sondern höchst eigenständige Aneignungsprozesse, bei denen Gewohnheit, Glaubwürdigkeit und Vertrauen eine zentrale Rolle spielen. Es ist daher auf absehbare Zeit noch davon auszugehen, dass die Annäherung an das Online-Angebot traditioneller Medien wie Tageszeitungen und Fernsehsendern leichter fällt als etwa an das Angebot neuer Anbieter wie z.B. Linksammlungen zu Sachthemen“ (Harth 2001: 31). Denn „von einer Informationsvervielfältigung allein geht keine demokratisierende Wirkung aus“ (Jarren 1998a: 17). Im Gegenteil, „Information kann manchmal sogar lähmend auf die politische Aktivität wirken“. (Bieber 1999: 68) „Wo vermeintlich jeder mit jedem zu jeder zeit über alles kommunizieren kann, wird es immer schwieriger, Relevantes von Nichtrelevantem oder Bestimmtes von Beliebigem zu unterscheiden“ (Sarcinelli 1997: 338). Umso wichtiger ist daher eine übersichtliche Strukturierung (vgl. Leggewie 1998: 40). Hierfür bietet gerade die Hypertextstruktur neue Möglichkeiten. Priddat schreibt den neuen Informationstechnologien eine „neuartige Gedächtnisfunktion“ zu „Die informatorische Dimension ist die Ebene des fortlaufenden Protokolls der Politikereignisse und –entscheidungen“ (Priddat 2000: 1).

Im Gegensatz zu den traditionellen Medien macht das Netz neben der klassischen Massenkommunikation (one-to-many-Kommunikation) auch die Individualisierung des Informationsangebotes möglich. Mögliche weitere Kommunikationsmodi im Internet sind die Individualkommunikation (one-to-one) und die Gruppenkommunikation (one-to-few, few-to-few), (vgl. Mocker 2001: 39, Bieber 1999: 33). So verfügen die Nutzer im Internet sowohl über ein hohes Maß an Selektivität bei der Informationsauswahl (Jarren 1998: 13), als auch über eine verbesserte Adressierbarkeit bei Kommunikationsvorgängen. Massen- und Individualkommunikation gehen dabei in einander über (vgl. Marshall 1999: 113).

Die oben angeführte Funktion der Medien, die Verbindung zwischen Bürgern und Staat zu schaffen, kann das Internet noch auf ganz andere Weise herstellen als die „alten“ Medien .Im Gegensatz zu den herkömmlichen Massenmedien wie Fernsehen, Radio, Zeitungen oder Zeitschriften ist das Internet als interaktives Medium nicht nur auf einseitige Kommunikation beschränkt (vgl. Kleinsteuber/Hagen 1998: 63, Davis 2000: 11, Kramer 1999). Verwendet man die Metapher der Datenautobahn für das Internet, sind die traditionellen Medien als Einbahnstraßen zu bezeichnen (Kramer 1999). Bei der Interaktion ist die Kommunikation jedoch gegenseitig. „Interaktivität meint damit eine Struktur, in der gegenseitige Handlungsveränderung möglich ist, zwischen Individuen, Gruppen oder ganzen Bevölkerungen. (Kleinsteuber 2001b: 22). Unter dem Stichwort Interaktivität wird im Allgemeinen der im Vergleich zu den „alten“ Medien ungleich „höhere Grad an Auswahlmöglichkeiten“ im Netz zusammengefasst (Jarren 1998: 13).

Für das Verhältnis zwischen Staat und Bürgern bedeutet dies, dass sowohl der Staat mit den Bürgern, oft als government-to-citizen- communication (g2c) bezeichnet, als auch die Bürger mit dem Staat (citizen-to-government - communication, c2g) in Verbindung treten können. Ebenso kann der Dialog der Bürger untereinander, die citizen-to citizen-communication (c2c) im Internet realisiert werden (vgl. Marschall 1999: 163). Denn „wenn Bürgerinnen und Bürger informiert sind, dann wollen sie und dürfen sie nicht in ihrer Wissenszelle verharren, sondern sie wollen und sie müssen sich austauschen, ihre Meinung bilden und ihre Meinung untereinander abgleichen. Nur so kann sich kommunikative Meinungsbildung entwickeln. Dafür bietet das Internet nie da gewesene Möglichkeiten“ (Schily 2001: 4).

Diese Option der Rückbindung an den Nutzer gilt als „Alleinstellungsmerkmal des World Wide Web [...], verglichen mit den traditionellen Medienanwendungen“ (Rössler/Wirth 2001: 292).

Neben der „interpersonalen Kommunikation bietet das Internet eine dritte Art der Kommunikation, die Kommunikation mit „intelligenter“ Software, auch „Mensch-Maschine-Kommunikation“ genannt (Krotz 1998: 117). Hier tritt der Mensch in Kontakt mit einem Programm und wählt aus diesem zwischen unterschiedlichen Möglichkeiten. Je diversifizierter die Programme, umso mehr ähnelt die Kommunikation der zwischen Menschen.

Während der Begriff der Interaktion also die zweiseitige Kommunikation zwischen Menschen oder Menschen und Maschinen beschreibt, kommt „bei der Transaktion ein Prozess oder eine Handlung hinzu“ (Balocco 2000: 4). Dieser Begriff bezeichnet insbesondere die Nutzung der neuen technischen Möglichkeiten zur Vereinfachung bürokratischer Vorgängen im Netz, wie etwa die Bearbeitung von Formularen, formalisierte Verfahren der Stimmabgabe und ihre elektronische Auswertung. Transaktionen sind die „unmittelbare Abwicklung von Geschäftsvorgängen wie Bestellungen oder Bezahlungen über das Internet“ (Herwig 2001: 3). Nach Lenk sind dem Internet somit drei „Hauptnutzungsformen“ zuzurechnen: Informationszugang und Bereitstellung, multimediale und sichere Kommunikation rund um den Globus und virtuelle Organisation im Sinne einer Plattform für gemeinsames Arbeiten, einem „virtuellen Runden Tisch“ (Lenk 2001a: 2).

Doch das Internet “offers much more than simply an additional channel over which services can be delivered. It represents an opportunity to redefine the relationship and interaction between government and the citizen. It offers a means of refining and improving the efficiency and quality of service delivery and it provides a method of meeting the rising expectations and demands of the citizen” (Best Value Community 2001: 7).

Der Interaktivitätsbegriff lässt sich daher wesentlich breiter auslegen: „Interaktivität korrespondiert mit der - zugegeben idealisierten – Vorstellung des Aktivbürgers der politisch interessiert ist und seine Teilhabe nicht nur auf den Akt der Stimmabgabe in Wahlen begrenzt, sondern - in welcher Form auch immer – partizipieren will“ (Kleinsteuber 2001b:22). Das Internet umfasst einige Eigenschaften, die es als demokratie-förderliches Medium klassifizieren können: Zu nennen sind hier der effiziente und leichte Zugang zu Informationen jeglicher Art, die leichte Erfassung des Bürgerwillens durch die neuen technischen Möglichkeiten, und insbesondere „die Chance der Veränderung der Bedingungen für politische Aktionen durch die neuen Organisationsstrukturen der computervermittelten Kommunikation“ (vgl. Wieland 2001: 4). „Die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an der Meinungsbildung und damit die Chance der Mitgestaltung am demokratischen Prozess wird erst durch die Transparenz der politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesse möglich, was Aufgabe der Medien ist und auf die politischen Funktionen der Medien in unserer Gesellschaft verweist“ (Harth 2000: 25).

Gereiften Internet-Anwendungen ist eigen, „den Charakter der „top-down“- Kommunikation zu überwinden, indem die Plattformen der politischen Anbieter zu virtuellen Kommunikationszentralen werden, die eigentliche [...] Kommunikation im Sinne des Austausches erlauben“ (Longchamps 1998, eigene Hervorhebung).

Kein anderes Medium weist dabei derart viele verschiedene Kommunikationsformen wie das Internet auf. Neben dem World Wide Web (www) verfügt es über weitere Formen vor allem der schriftlichen Kommunikation. Hierzu gehören E-Mail, Internet Chats, Newsgroups und Mailinglisten (vgl. Kramer 1999, Mocker, 2001). Bei all diesen Kommunikationsmodi kann ein Teilnehmer ,wie oben erläutert, sowohl als Sender, als auch als Empfänger fungieren, die Kommunikation verläuft jeweils interaktiv. Die folgende Abbildung verdeutlicht die Bedeutung der unterschiedlichen Kommunikationsformen im Internet.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Klassifikation der Online-Kommunikationsmodi hinsichtlich verschiedener Beschreibungsdimensionen (Rössler 1998: 38)

2.2 E-Government: Definition und Bedeutung

„Es gibt keine internetfreien Gebiete, nicht in der Wirtschaft, nicht im Handel, nicht in der Verwaltung“ (Faber/Münch 2001: 6). Der „Siegeszug des Internet“ greift auf alle gesellschaftlichen Bereiche über. Mittlerweile hat nun auch die öffentliche Hand angefangen, die neuen Informations- und Kommunikationstechnologien für sich zu entdecken. Nach dem vorläufigen Durchbruch von E-Commerce und seinen radikalen Folgen für die Wirtschaft in Form der Entstehung völlig neuer, internet-spezifischer Geschäftbereiche, findet das Internet nun auch Berücksichtigung in den Überlegungen zur zeitgemäßen Organisation moderner Staaten (vgl. van Dijk 2000: 35-40). Denn auch diese können, wie oben verdeutlicht, mit ihren Angeboten im Internet viel weiter gehen, als lediglich einseitig politische oder administrative Informationen bereit zu stellen. Die neuen Kommunikations techniken bieten viele Möglichkeiten für eine Verbesserung bzw. Veränderung des Verhältnisses von Politik und Verwaltung zu den Bürgern eines Staates.

Der Begriff E-Government als neuste Spielform der virtualisierten Gesellschaft hat seinen Weg durch die Instanzen von Wissenschaft und Praxis erst Mitte der 90er Jahre begonnen. Allerdings ist er bereits heute mit vielen Bedeutungen versehen und wird häufig auch einfach falsch benutzt. Denn ebenso wenig wie Unternehmen, die gerade mal eine eigene Homepage im Datenuniversum platziert haben, keineswegs von ihrem Eintritt in das E-Business sprechen können, darf jegliches Engagement von Regierungen und Verwaltungen im Internet gleich als E-Government bezeichnet werden. Der Reiz der neuen Technologien liegt vielmehr in der Interaktion zwischen Bürgern und Einrichtungen des politischen Systems wie den öffentlichen Verwaltungen oder Regierungen.

2.2.1 Versuch einer Definition

Die Prägung des Begriffs E-Government lässt sich auf den ehemaligen US-Vizepräsidenten Al Gore zurückführen, der bereits 1993 unter dem Stichwort „Reinventing Government“ den Einsatz neuer Informations- und Kommunikationstechnologien durch den Staat propagierte. In Europa erschien kurz darauf der als „Bangemann-Report“ bekannt gewordene EU-Bericht „Europa und die Informationsgesellschaft“, der nun jenseits des Atlantik die Diskussion über den Nutzen des Internets für die staatliche Organisation ins Rollen brachte. (Muralt Müller 2001: 7).

Den Begriff E-Government in eine allgemein gültige, handfeste Definition zu fassen, erweist sich als schier unmöglich. Zu vielfältig sind die Vorstellungen, die sich Wissenschaft und Praxis vom Terminus des Electronic Government gemacht haben., zu zahlreich und undurchsichtig die Überschneidungen mit anderen Begriffen aus dem weiten Themenfeld von Internet und Politik (Siedschlag/Rogg/Welzel 2002: 11). „Als Ende der 90ger Jahre der Begriff des „Electronic Government – oder kurz E- Government – aus der Forschung in die Praxis zu dringen begann, wurde er von vielen als weiteres „e-Buzzword“ betrachtet, welches – ähnlich wie etwa eFinance oder eMarkting einen spezialisierten Teilaspekt des eBusiness beschrieb“ (Gisler 2001: 14). Doch was genau ist E-Government?

„ Electronic Government refers to the use of technology, particularly web-based Internet applications, to enhance the access to and delivery of government information and service to citizens, business, partners, employees, other agencies and entities” (Mc Clure 2001: 1). Probleme bei der Begriffsbestimmung bereitet insbesondere die Übersetzung von Government ins Deutsche. Denn Government kann sowohl Verwaltung als auch Regierung heißen.

Die „Speyerer Definition von E-Government “ versteht Electronic Government als „Abwicklung geschäftlicher Prozesse im Zusammenhang mit Regierung und Verwaltung (Government) und mit Hilfe von Informations- und Kommunikationstechniken der elektronischen Medien“ (von Lucke/Reinermann 2000). Aus dieser zunächst einleuchtend klingenden Definition wird jedoch nicht deutlich, welcher Interaktion sbegriff hier zugrunde liegt. Während die Interaktion mit Behörden maßgeblich die Vereinfachung bürokratischer Vorgänge durch das Internet zum Ziel hat (Transaktion), beinhaltet die Interaktion mit der Regierung hingegen vielmehr die Teilhabe (Partizipation) am politischen Geschehen durch Kanäle der Neuen Medien.

Häufig ist eine eindeutige Trennung zwischen Administration und Politik jedoch gar nicht auszumachen. „Politicians frequently interfere in administrative matters [] and administrators play politics by participating in and influencing policy formulation decisions“ (Bowman/Kearney 2000: 190). Daher sind die Begriffe E-Government und E-Democracy eng miteinander verwoben, je nachdem, welche Rolle dem Spannungsverhältnis von Verwaltung und Politik zugesprochen wird, welches anhand der folgenden Abbildung verdeutlicht wird.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 3: „magisches Fünfeck für Politik und Verwaltung (Wewer 1997: 479)

In der Praxis werden E- Government-Initiativen häufig mit den Bemühungen um E-Democracy gleichgesetzt. Eine eindeutige Abgrenzung der Begrifflichkeiten ist aber auch rein theoretisch nicht möglich. Im folgenden soll ein Überblick über Definitionen und Konzeptionen von E-Government vorgestellt werden. Ebenso findet eine aufgrund der terminologischen Nähe kurze Erläuterung des Begriffs der elektronischen Demokratie statt. Anschließend wird versucht, die verwendeten Begriffe für ihren Gebrauch in der weiteren Arbeit festzulegen.

2.2.1.1 E-Government als virtuelle Administration

Die elementare Definition von E-Government stammt aus dem verwaltungswissenschaftlichen Bereich und beschränkt sich im allgemeinen auf den Auftritt von Verwaltung im Internet wie etwa Schedler sie favorisiert: „ Electronic Government ist eine Organisationsform des Staates, welche die Interaktion und Wechselbeziehungen zwischen dem Staat und den Bürgern, privaten Unternehmungen, Kunden und öffentlichen Institutionen durch den Einsatz von modernen Informations- und Kommunikationstechnologien integriert“ (Schedler 2001: 35). Konkret geht es hier um „electronic service delivery“ (ESD) (United Kingdom, Central Information Technology Unit 2000: 6) Als drei zentrale Begriffe gelten hier „ Information, Kommunikation und Transaktion im Bereich der öffentlichen Verwaltung“.(PWC Deutsche Revision 2000: 5, ebs. Knechtenhofer 2000: 8 ). „Hierbei wird die Analogie zwischen E-Government und E-Business deutlich. Auch im Bereich der öffentlichen Verwaltungen wird Effektivität und Effizienz der Organisationsstruktur immer wichtiger (Kalbritzer/Streble2001: 2). Dettling bezeichnet E-Government als „digitale Unterstützung aller Kommunikations- und Transaktionsprozesse in der Staatsverwaltung“. Diese beziehe sich nicht nur auf das Verhältnis zwischen Bürger und Verwaltung, (government to citizen, g2c) sondern auch auf das Verhältnis zwischen Wirtschaft und Verwaltung (government to business, g2b) und auf das Verhältnis verschiedener Verwaltungseinheiten zueinander (government to government g2g) (Dettling 2001: 55). Lenk und Klee-Kruse wählen ebenfalls eine explizit enge Definition von E-Government. Sie betonen ausdrücklich, dass sie „Diskussionsforen und die Eröffnung von unspezifischen Kommunikationsmöglichkeiten“ bewusst aus ihren Überlegungen heraushalten (Lenk/Klee-Kruse 2000: 34). Als Schlüsselbegriffe bei dieser weitgehend auf die Bereitstellung virtueller Dienstleistungen beschränkten Definition sind folglich lediglich Information und Transaktion anzusehen. Partizipatorische Aspekte werden hier nicht berücksichtigt (vgl. Knechtenhofer 2000: 10).

2.2.1.2 Erweitertes Verständnis von E-Government

Doch nicht alle Konzeptionen von E-Government weisen eine derart scharfe Trennung von Administration und Politik auf. Die verwaltungswissenschaftlich geführte Diskussion beschränkt sich zwar weitgehend auf technische Machbarkeit und ökonomischen Nutzen, auf das Ausgabensenkungspotential für die Behörden und den Zeitgewinn für die Bevölkerung. „Aus politikwissenschaftlicher Sicht stehen andere Fragestellungen im Mittelpunkt:

Kommt es zu einer grundsätzlichen Veränderung des politischen Dialogs zwischen Regierung und Regierten? Wenn ja, dominieren (politische) Vorteile für den Bürger oder demokratiepolitische Gefahren? Führt unabhängig davon virtuelles Regieren zu einem Wandel des uns vertrauten Demokratiemodells, der Regierungsform und im Staatsverständnis?“ (Filzmaier 2002)

Hier kommt es zu vielfältigen begrifflichen Überschneidungen mit den Konzeptionen von elektronischer Demokratie. Einige Autoren z. B. sehen in E-Government lediglich den „Überbegriff für E-Administration und E-Democracy “ (Weiß 2001: 65). Dieses erweiterte Verständnis von E-Government beinhaltet die Verbindung elektronischer Bürgerdienste und Informationsangebote, E-Administration genannt, mit der Stärkung partizipativer Elemente, der E-Democracy. (Schmidt/Friedrichs/Hart 2000:/Elsaß 2000: 1). Auch Gislers Definition unterteilt die Anwendungsbereiche des E-Government in drei Untergruppen: E-Assistance als „elektronische Unterstützung der allgemeinen Lebensgestaltung; darunter sind maßgeblich allgemeine Informationen wie Behörden-Öffnungszeiten, wirtschaftliche und soziale Informationen oder Jobbörsen etc.“ zu verstehen. E-Administration gilt als „Einsatz von IuK-Technologien zur Unterstützung des internen und externen Behördenverkehrs, also elektronische Steuererklärungen etwa, oder Volkszählungen per Internet“. Den dritten Aspekt von E-Government sieht Gisler schließlich in der E-Democracy: „Hier werden die informations- und kommunikationstechnischen Möglichkeiten des Internet für demokratische Kommunikations- und Beteiligungsstrukturen, z.B. elektronische Diskussionsforen, Abstimmungen oder Wahlen verwandt“. (Gisler 2001: 22, vgl. siehe auch Obrecht 2001: 20).

Primäres Ziel von E-Government sei demnach „electronic democracy and participation“: bei der die „elektronische Abbildung demokratisch legitimierender Entscheidungsverfahren“ im Vordergrund steht. Daneben stehen sogenannte „electronic production networks“, die „die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten bzw. öffentlichen und öffentlichen Insitutionen via elektronische Medien“ forcieren sollen. Drittes Standbein bilden schließlich nach Gisler die „electronic public services“, bei denen es um die „Abgabe von öffentlichen Leistungen an die Leistungsempfänger, Privatpersonen oder Unternehmen über Portale“, also konkret um E-Administration geht (Gisler 2001: 37).

Auch Jansen und Priddat schließen e-demokratische Komponenten in ihren Begriff von E-Government mit ein. Sie beziehen sich in ihrer Definition auf ein im September 2000 vom Fachausschuss Verwaltungsinformatik der Gesellschaft für Informatik e.V. und dem Fachbereich 1 der Informationstechnischen Gesellschaft verfasstes Memorandum, das E-Government als „Durchführung von Prozessen der öffentlichen Willensbildung, der Entscheidung und der Leistungserstellung in Politik, Staat und Verwaltung unter sehr intensiver Nutzung der Informationstechnik“ definiert (Jansen/Priddat 2001: 30). Die „öffentliche Willensbildung“, wird hier sogar an erster Stelle genannt. Jansen und Priddat fassen ihre Vorstellungen mit einem Blick in die Zukunft zusammen und verkünden, dass E-Government nicht nur die „Fortführung der alten Regierungsformen mit elektronischen Mitteln“ signifiziert, sondern die gesamte Regierungsstruktur der Politik verändert (Jansen/Priddat 2001: 111). In der Definition von E-Government als “delivery of government information and services online through the Internet or other digital means” sieht West hingegen E-Demokratie als Überbegriff von E-Government, der “the potential of more efficient public sector service delivery that enhances citizen accountability and government responsiveness” ermöglicht (West 2000).

2.2.1.3 E-Democracy

Wie oben erläutert ist eine eindeutige Abgrenzung der Begriffe E-Government und elektronische Demokratie schwer möglich . Mal wird E-Democracy als Bestandteil, mal als Weiterentwicklung von E-Government gesehen. „Eine für viele Menschen faszinierende Möglichkeit von E-Government stellen Formen der elektronischen Demokratie dar“ (Gesellschaft für Informatik 2000: 18). Ein grundsätzlicher Unterschied der beiden Begrifflichkeiten ist jedoch offensichtlich: E-Government ist ein institutionell ausgerichteter Terminus: Die Orientierung erfolgt an der Institution „Government“, an Regierung und Verwaltung. Die Ausrichtung von E-Democracy jedoch ist wesentlich breiter: Unter dem Oberbegriff der elektronischen Demokratie sind auch regierungs- unabhängige Aktivitäten, z.B. von Parteien oder NGOs im Internet zu subsummieren. Hier gelangt das politische Prinzip der Demokratie in den Mittelpunkt der Überlegungen.

Versteht man E-Government nur als reine E-Administration, ist Electronic Democracy „nicht nur ein Teil von E-Government, sondern geht darüber hinaus“ (Balocco 2000: 7). Elektronische Demokratie ist „mehr“ als E-Government. Doch worin genau besteht der Mehrwert und was beinhaltet er?

Auch dieser Begriff umfasst unterschiedliche Definitionen (vgl. Bryan/Tsagarousianou/Tambini 1998: 169). Elektronische Demokratie steht „im engeren Sinne für die elektronische Durchführung der jeweils verfassungsrechtlich vorgesehenen Entscheidungsakte, im weiteren Sinne umfasst E-Democracy auch die Bemühungen, die Bürger stärker in politische Meinungsbildungs- und Selbstorganisationsprozesse einzubeziehen“ (Gisler 2001. 23). Sie „ergänzt das E-Government um eine durch das Internet ausgeweitet Entscheidungs- und Planungsbeteiligung der Bürger“ (Jansen/Priddat 2001: 16).

Mal wird sie technisch definiert, als Durchführung von Abstimmungen und Wahlen, mal als Durchführung von Diskussionen, mal soll sie das repräsentative System ergänzen, mal ersetzen (Vgl. Bryan/Tsagarousianou, Tambini 1998: 6-7).

Neuere politikwissenschafttliche Ansätze unterscheiden häufig zwischen elektronischer und digitaler Demokratie (vgl. Hoecker 2002). „Im Vordergrund stehen (bei der elektronischen Demokratie) Netzöffentlichkeit und bürgernahe Politik, dabei jedoch in erster Linie „von oben“ eröffnete Möglichkeiten und vorgegebene Kanäle der fallweisen Bürgerbeteiligung am traditionellen politischen Prozess, zum Beispiel die Online-Diskussion von Gesetzesentwürfen. (Siedschlag/Rogg/Welzel 2002: 10). Elektronische Demokratie zielt auf die Entwicklung „neuer Formen der Kommunikation und Partizipation im Gemeindewesen“ (ebd. 11) ab, die quer zur traditionellen Unterscheidung zwischen repräsentativer und plebiszitärer Demokratie steht.

Der Begriff der digitalen Demokratie ist stärker am technischen Sender-Empfänger-Prinzip des Internet orientiert. „Digital democracy is the use of information and communication technology (ICT) and computer-mediated communication (CMC) in all kinds of media (e.g. the Internet, interactive broadcasting and digital telephony) for purposes of enhancing political democracy or the participation of citizens in democratic communication” (Hacker/vanDijk 2000: 3). Digitale Demokratie bezieht sich in der Tat nur auf das Internet, während elektronische Demokratie sich auf alle elektronischen Medien beziehen kann. Im Folgenden werden die Begriffe trotz der angeführten Unterschiede allerdings synonym verwandt.

Grundsätzlich gibt es jedoch verschiedene Vorstellungen davon, wie weit elektronische Demokratie gehen kann (vgl. Hagen 1996, Hoecker 2002). Die Ideen reichen von der Unterstützung der repräsentativen Demokratie durch verstärkte politische Diskusisonen via Internet (vgl. Barber 2001), bis zum vollständigen Ersatz der repräsentativen Demokratie durch eine direkte Demokratie nach athenischem Vorbild (Grossmann 1997).

In letzter Zeit hat jedoch die vergleichsweise gemäßigtere Version der elektronischen Demokratie mehr Anhänger in der Wissenschaft gewonnen. „Sie lässt sich als Ausweitung der Demokratie zweiter Ordnung neu konfigurieren: als durch das Internet ermöglichte Ausweitung der Planungs- und Entscheidungsbeteiligung von Bürgern am Politikrealisierungs- und nicht nur am Wahlprozess. E-Democracy ist keine technisch neue Form des Wählens sondern, wird selbst ein Element einer neuen Politik, die die Bürger stärker als bisher in den Politikprozess hineinnimmt. Damit lautet die einfache – wenn auch nicht voraussetzungslose – Aussage der E-Democracy: Politik statt Wahl!“ (Jansen/Priddat 2001: 41). Allen Definitionen von E-Democracy ist jedoch gemeinsam, dass immer die Partizipationsmöglichkeiten der Bürger durch das Internet im Vordergrund stehen .

2.2.1.4 E-Governance

Eine häufige Spezifikation des Begriffes bildet auch die Einteilung von E-Government in E-Government im engen oder strengen Sinne (wie oben beschrieben) und in E-Governance. Als „Partizipierendes eGovernment“, oder „eGovernment im engeren Sinne“ bezeichnet Gisler z.B. die „Anwendung neuer Informations- und Kommunikationstechnologien zur Leistungserstellung durch den Staat“(Gisler 2001: 14), also sozusagen das „E-Business des Staates“ (Obrecht 2001: 16). Dies entspricht dem oben erläuterten Begriff der E-Administration.

Dem gegenüber steht der „regulative“E-Government -Begriff, im folgenden „ E-Governance “ genannt, mit dem die „Gestaltung der Rahmenbedingungen der Informationsgesellschaft“ durch politische Massnahmen des Staates gemeint sind, d.h. „die Frage, mit welchen politischen Mitteln der Staat – allein oder in Zusammenarbeit mit der Wirtschaft - den Boden für elektronische Kommunikation vorbereiten will“ (Gisler 2001: 14, ebenso Priddat 2000: 1).

Diese zweidimensionale Einteilung ist auch bei Schubert zu finden: „Einerseits ist es das Ziel, die Volkswirtschaft mit den nötigen rechtlichen Rahmenbedingungen auszustatten (eBusiness möglich machen), den Zugang sicherzustellen, die Bildung zu fördern etc. und andererseits eBusiness kosteneffizient für staatliche Aufgaben zu nutzen (eBusiness anwenden) Dies umfasst sowohl die Beschaffungsprozesse als auch das Angebot staatlicher Dienstleistungen für den Bürger sowie den Informationsaustausch zwischen staatlichen Stellen“ (Schubert 2001: 76). Gerade der Aspekt der E-Governance wird häufig vernachlässigt:„Viel zu wenig kümmert man sich um die Infrastruktur des „gut informierten Bürgers, im Juristenjargon: um informationelle Grundversorgung bzw. in der Sprache der „Netzbürger“ (netizens“ um Xs4all (access for all – Zugang für alle)“ (Leggewie 1999: 7).

2.2.1.5 Behördenportale

E-Government kann auf verschiedene Art und Weise realisiert werden. Die mittlerweile vorherrschende Form des Auftritts von Behörden im Netz ist das Portal. Auch die drei hier zu vergleichenden Staaten haben sich für dieses Modell entschieden. Doch was genau unterscheidet ein Portal eigentlich von einer herkömmlichen Website?

Im wortwörtlichen Sinne ist unter einem Portal ein „(Eingangs-)Tor bzw. ein großer repräsentativer Eingang oder eine Pforte“ zu verstehen. Im Internet-Jargon bezeichnet der Begriff “Portal“ den Zugang zu Inhalten, z.B. Informationen zu bestimmten Themen, oder Dienstleistungen. Sie ermöglichen den Zugriff auf viele unterschiedliche Websites. Grundsätzlich sind Portale so konzipiert, dass sie verschiedene Benutzergruppen bedienen können aber auch spezielle Nutzer durch personalisierbare Anwendungen anziehen. Im Allgemeinen werden die Portale nach Interessen und thematischen Aspekten geordnet und ermöglichen dem Nutzer daher „einen effizienten und strukturierten Zugang zu Informationen im Internet“ (Michligk 2001). Ein Portal offeriert alle Dienste zum Bedarf des Nutzers und bietet Hilfen, Informationen und sichere Transaktionen für eine Lebenslage (Vgl. Mocker 2001: 113). Das Ziel ist ein standardisierter Zugang zu allen benötigten Daten und Diensten ohne Rücksicht auf Behörden- oder Ämtergrenzen. „Portale zeichnen sich dadurch aus, dass sie in der Auswahl der präsentierten Akteure und Inhalte neutral sind“ (Bill/Falk/Welzel 2001: 18).

2.2.1.6 Festlegung der Begrifflichkeiten:

Für das weitere Verständnis der vorliegenden Arbeit ist es unabdingbar, mit verbindlichen Begrifflichkeiten zu Arbeiten. Um eine eindeutige Abgrenzung der verschiedene Konzeptionen zu gewährleisten, wird der mehrdeutige Begriff von E-Government hier wie folgt in einzelne Bestandteile zerlegt: das Engagement von Staaten im Netz virtuelle behördliche Dienstleistungen anzubieten, wird als E-Administration bezeichnet. Partizipatorische Elemente, die grundsätzlich der E-Democracy zugeordnet werden können, werden im Folgenden unter dem Begriff E-Participation subsummiert. Unter E-Governance werden die staatlichen Bemühungen zur Schaffung der geeigneten Rahmenbedingungen für E-Government verstanden. Mit Behördenportalen sind die konkreten E-Government-Auftritte der einzelnen Länder gemeint.

2.2.2 Vorläufer von E-Government

Lang bevor sich das Internet zum Hoffnungsträger für Verwaltungstransparenz und Bürgerbeteiligung entwickelte, wurden vielfältige Versuche unternommen, das Verhältnis der Bürger zum Staat zu beeinflussen. Die heutigen Konzepte von E-Government haben ihre Wurzeln sowohl in der Verwaltungs- und Staatslehre, als auch in alternativen Versuchen, Bürger mit Hilfe von Technik verstärkt an der politischen Öffentlichkeit zu beteiligen.

2.2.2.1 E-Government als Verwaltungsreform im Netz

Als Vorbote der noch jungen Bemühungen für E-Government ist das sogenannte New Public Management (NPM) anzusehen. Drastische Haushaltskürzungen zwangen die Staaten weltweit Anfang der 80er Jahre zu Umstrukturierungen innerhalb ihrer Verwaltungen. Der Staat musste Umdenken, Budgeteinsparungen wurden in weiten Teilen der öffentlichen Verwaltung vorgenommen. (Floeting/Grabow 1997: 266). Der „schlanke Staat“ und die „Optimierung der Bürokratie“ galt als erklärtes Ziel der Verfaltungsreformer (Gisler 2000: 42, vgl. Priddat 2000). Praktische Vorläufer von E-Government in Deutschland waren die Anfang der 90er Jahre eingeführten staatlichen Bürgerbüros, in denen zunächst Meldeamt und Bürgerberatung, angereichert durch Verwaltungsdienstleistungen, zusammengefasst wurden (Michligk 2001: 37). Die Diskussion um NPM „geht einerseits zurück auf politische Ideologien und Programme unter dem Schlachtruf „weg von Staat“ – wie unter Margaret Thatcher in Großbritannien und Ronald Reagan in den Vereinigten Staaten von Amerika – andererseits auf einen Paradigmenwechsel in der Verwaltungswissenschaft hin zur Betriebslehre und Managementratgebern“ (Wewer 1997: 476).

In wissenschaftlichen Kreisen wurde E-Government zunächst als die elektronische Variante des New Public Management angesehen. Heute wird es im Rahmen der elektronischen Kommunikation für ein eigenständiges gleichberechtigtes Konzept neben dem eBusiness gehalten, „welches seine Wurzeln zwar in der Verwaltungsinformatik hat, darüber hinaus aber neue Aspekte abdeckt und NPM in seinen Zielen unterstützen kann“ (Gisler 2000: 14). Electronic Government führt „zwar die Linie der Verwaltungsmodernisierung fort, die das New Public Management einleitete. Es geht aber über dies [...] weit hinaus“ (Lenk/Klee-Kruse 2000: 18).

2.2.2.2 E-Government als Bürgervernetzung

Doch auch die Diskussion um E-Democracy, um die politischen Partizipationsmöglichkeiten der Bürger durch die Verwendung neuer Techniken, sind nicht erst durch das Internet entstanden.

Fast mit jeder Einführung einer neuen Technologie wurde von den sich dadurch eröffnenden Mitbestimmungsmöglichkeiten für Bürger geträumt. Sowohl dem Radio, als auch dem Fernsehen wurden bei ihrer Einführung ein hohes Demokratisierungspotential zugeschrieben (Jankowski/van Selm 2000: 155ff.). “Hoffnungen auf bessere Informationen in allen Lebenslagen sowie Erwartungen an eine bürgerfreundliche und effizientere Verwaltung sind schon früher im Zusammenhang mit Kabelfernsehen und Bildschirmtext geweckt, in der Regel aber nicht erfüllt worden“ (Forum Info 2000: 7).

Besonders dem Zwei-Wege-Fernsehen mit Rückkanälen wurde ein großes Potential für mehr Bürgerbeteiligung zugeschrieben. Es würde mehr Auswahlmöglichkeiten, eine Individualisierung in der Informationsbeschaffung, ein mehr an Interaktion und Dialog sowie mehr lokale Informationsangebote, die partizipationsrelevant seien, ermöglichen (vgl. Jarren 1998a: 13).

In sogenannten Electronic Townhall Meetings (ETM) wurden in den USA seit den 70er Jahren Versuche durchgeführt, die Bürger in technisch geschaffenen Räumen zur politischen Diskussion zusammenzubringen oder in Kontakt zu den politisch Verantwortlichen treten zu lassen. Die Versuche hatten dabei zwei Ziele: Zum einen sollte die aus direktdemokratischer Perspektive vorzuziehende direkte Bürgerbeteiligung durch Diskussionen und Entscheidungsfindung der Bürger untereinander simuliert werden, zum anderen sollten die neuen technologischen Möglichkeiten auch in ihrer Bedeutung für die repräsentative Demokratie getestet werden. Dies geschah durch den Austausch zwischen Repräsentanten und die Bevölkerung (Kleinsteuber/Hagen 1993: 83). Die Demokratieförderlichkeit neuer Techniken sollte jedoch nicht überschätzt werden. „As had happened with previous technologies, however, people proved to be interested in using cable television more for recreation than for edification, and less for political and civil matters than for other matters” (Margolis/Resnick 2001: 107)

In Deutschland stammen die ersten Ideen zur Nutzung moderner Kommunikationstechnologien für demokratische Zwecke von Helmut Krauch. Er führte ebenfalls in den siebziger Jahren Versuche durch, bei denen die Bürger zunächst über Fernsehen und Radio über politische Themen informiert wurden und dann per Computer abstimmen sollten. Die Ergebnisse dieser Versuche fasste Krauch 1972 in seinem Buch „Computerdemokratie“ zusammen (Krauch 1972, vgl. Kleinsteuber 1999, Hagen 1997, Bieber 1999).

Die ersten Versuche, den Verwaltungsapparat für die Bürger zugänglicher zu machen, wenngleich ohne Zuhilfenahme moderner Technologien, stellen die sogenannten Bürgerämter dar, die in Deutschland Mitte der neunziger Jahre eingeführt wurden (vgl. Lenk/Klee-Kruse 2000: 13).

Ebenfalls als Vorläufer der heutigen E-Government-Bestrebungen sind die Entwicklungen sogenannten Bürgerinformationssysteme in den USA zu bezeichnen (vgl. Hacker/van Dijk 2000: 6ff). Im kommunalen Bereich gab es bereits Ende der 80er Jahre Bemühungen, die Bürger zu vernetzen und ihren Austausch zu fördern.

2.2.3 Die Rolle des Bürgers

Der folgende Abschnitt verfolgt das Ziel, unterschiedliche Verständnisse des Bürger-Begriffs in der Diskussion um E-Government zu erläutern. Je nachdem, welches Verständnis man der Rolle des Bürgers gegenüber dem Staat zugrunde legt, erklären sich die unterschiedlichen Ansprüche, die an E-Government gestellt werden.

2.2.3.1 Der Bürger als Kunde

Adressaten von E-Government sind sowohl Privatbürger als auch Unternehmen, die in Kontakt zur Bürokratie treten wollen. Das ursprünglich als g2c gleich government-to-citizen charakterisierte Verhältnis von Verwaltung und Bürgern wird beim E-Government häufig in eine government-to-consumer-, .also eine Verwaltung-zu-Konsumenten-Beziehung transformiert. (Schubert 2001: 84). Der Einsatz von neuen Medien führt zu einer Anpassung des Staatsbürgerbegriffs an den Kundenbegriff des E-Commerce. Schlagworte aus der elektronischen Geschäftswelt wie one-to-one-marketing tauchen plötzlich im Zusammenhang mit der staatlichen Verwaltung und den „neuformulierten Bedürfnissen der Bürger“ (Paulsen 2001: 153) auf: „Die Menschen fragen spezifische Angebote nach, solche, die auf ihre Interessen und ihre Bedürfnisse exakt zugeschnitten sind; und diese Bedürfnisse wechseln natürlich, je nach Lebenslage oder Alter. Kein Medium ist in der Lage, diese spezifischen Interessen so präzise zu kommunizieren, sie abzufragen oder zu bedienen wie das Internet“ (Eierhoff 2001).

2.2.3.2 Der Bürger als Aktivbürger

Auch die partizipatorischen Hoffnungen, die an die Einführung von E-Government geknüpft sind, erfordern eine Spezifizierung des Bürgerbegriffs. Während im Zusammenhang mit der virtuellen Verwaltung meistens die g2c- (government-to-citizen)-Kommunikation im Vordergrund steht, also die Vermittlung von Informationen und die Ausführung von Dienstleistungen durch den Staat, für die Bürger, wobei dem Bürger als Empfänger eher eine passive Rolle zuteil wird, liegt das Augenmerk der E-Participation im Wesentlichen auf einer Umkehrung dieses Verhältnisses. Hier sind nun vor allen Dingen die citizen-to-government – Kommunikation (c2g) und der citizen-to-citizen - Kontakt (c2g) von Interesse (vergl Bimber 1998: 19, Balocco 2000: 6).

Bis in die 70er Jahre wurden Bürger und Unternehmen lediglich als Objekte der Politik gesehen. Mit dem Aufkommen der ersten Bürgerinitiativen entwickelte sich der sogenannte „selbstbewusste Bürger“ (Habbel 2001: 49), der sich für mehr Kommunikation mit dem Staat einsetzte. Ein durchaus nachzuvollziehender Schritt in demokratischen Systemen, in denen „der Bürger einerseits als Souverän, andererseits als Objekt seiner Souveränität im politischen Prozess auf und unter“ taucht (Jansen/Priddat 2001: 30). Der Begriff des Staatsbürgers kann nicht ohne weiteres durch Begrifflichkeiten aus dem E-Commerce ersetzt werden, da „der Bürger nicht nur Konsument ist, sondern auch Rechte besitzt (Obrecht 2001: 17). Partizipatorische Vorstellungen von E-Government haben stets den „aktiven politischer Bürger im Gegensatz zum passiven, der seiner Staatsbürgerpflicht „nur“ dadurch nachkommt, dass er Steuern zahlt“ vor Augen (Stradtmann 1998: 16).

Der Begriff des Bürgers beinhaltet laut Müncker zwei zentrale Qualitäten bzw. Qualifikationen: Partizipations fähigkeit und Partizipations bereitschaft (Münckler 1997: 155, Hervorhebung durch den Autor) Diese werden durch den Consumer -Begriff aus dem E-Business außer acht gelassen.

Dahingestellt sei allerdings, ob die Bürger heutzutage überhaupt noch „eine ausreichende Motivation und ein konkretes Bedürfnis nach einer politischen Existenz besitzen“ (Greven 1997: 237). Denn „mit einem Mal scheint es ein Problembewusstsein dafür zu geben, dass auch Bürger zu einer knappen Ressource der politischen Ordnung werden können (Münckler 1997: 153).

Die Vorstellung vom Aktivbürger im Internet weitet den Begriff der Bürgergesellschaft auf das Netz aus. „Die „civil society“ hat sich in den letzten Jahren gerade im Zusammenhang mit der Diskussion um die Verwendung der neuen Informations- und Kommunikationstechnologien in Politik und Verwaltung einer neuen Beliebtheit erfreut“ (Bundesregierung 2002a: 12). Durch den verstärkten Einsatz des Internet hat die Abkehr von einer staatlich organisierten Öffentlichkeit hin zur gesellschaftlichen Selbstorganisation einen enormen Aufschwung erfahren. Dies wiederum fügt sich mit der von der Verwaltung präferierten Vorstellung vom schlanken Staat zusammen. Die Entstehung einer Bürgergesellschaft ist zwar nicht „von oben“ plan- oder steuerbar, staatliche Stellen können ihre Entwicklung jedoch durch den Einsatz von neuen Technologien, z. B. thematischen Foren im Rahmen ihrer Internet-Auftritte, fördern. Die Chance des Internet für die Bürgerbeteiligung liegt auch darin, dass politische Themen attraktiver gemacht werden können. Folgende Abbildung verdeutlicht den hier zugrunde liegenden Bürgerbegriff.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 4: Der gut informierte Bürger im demokratischen Prozess (Leggewie 1997: 8)

2.2.4 Zur Realisation von E-Government

Im folgenden werden die unterschiedlichen theoretischen Modelle, die es für die Realisierung von E-Government gibt, zusammengetragen und erläutert. Dabei werden zunächst jene Ideen thematisiert, die sich lediglich auf die Einführung einer virtuellen Verwaltung beschränken. Anschließend finden auch die Konzeptionen, die eine Beteiligung der Bürger vorsehen, Berücksichtigung.

2.2.4.1 Konzeptionen einer virtuellen Verwaltung

„Gemäß dem Grünbuch der Europäischen Kommission über die Information des öffentlichen Sektors in der Informationsgesellschaft kann wie folgt unterschieden werden in: Informations dienste, Kommunikation sdienste (Diskussion per e-Mail oder im Diskussionsforum) und Transaktion sdienste (Online-Erwerb von Waren oder Übermittlung von Daten)“ (Weiß 2001: 165). Auch Gisler wählt eine Einteilung nach Interaktionsgrad: Information beinhaltet den „Abruf statistischer oder dynamischer Informationen“, Kommunikation beinhaltet den „Austausch von Nachrichten zwischen einzelnen Personen und/oder Gruppen“ und Transaktion schließlich die Auslösung von Prozessen der Güterbewegung oder Erbringung von Dienstleistungen“ (Gisler 2001: 24, vgl. Elsaß 2000: 2, Obrecht 2001: 21 ). Diese grundsätzliche drei-stufige Einteilung in, um im Internet-Jargon zu bleiben, E-Information, E- Kommunikation und E-Transaktion (E-Commerce/E-Service) (Von Lucke/Reinermann 2000), kann für den Einsatz im E-Government wie folgt konkretisiert werden: Unter Information sind hierbei nun allgemeine Behördenkommunikation, wie Öffnungszeiten, Gesetze, Regelungen etc. zu verstehen. Interaktion bezeichnet die Möglichkeit, Formulare im Internet abzurufen und zu bearbeiten. Transaktion schließlich bezeichnet die konkrete Fallbehandlung, Entscheidung oder die Ausführung einer kompletten Dienstleitung, wie z.B. einen Personalausweis zu bestellen, durch das Netz (vgl. Wieland 2001: 4). Die folgende Abbildung fasst die einzelnen Schritte zusammen:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 5: Entwicklungs- und Komplexitätsgrad von eGovernment (eigene Darstellung ohne Beispiele nach Boller/Beuchat 2001: 56)

Der Begriff der Interaktion lässt sich dabei spezifizieren in Interaktion in Form von Formular-Downloads, zweiseitige Interaktion mit der Möglichkeit der Bearbeitung von Formularen im Netz und Transaktion als Realisierung von Entscheidungen, Zahlungen und der Lieferung von Dienstleistungen zu finden (Wieland 2001: 4, Faber/Münch 2001). Die folgende Tabelle verdeutlicht die einzelnen Interaktionsschritte von Bürgern und Verwaltung anhand

praktischer Beispiele:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 6: Die Interaktionsstufen im Überblick (Knechtenhofer 2000: 16)

Ein im Zusammenhang mit E-Government-Konzepten häufig genanntes Schlagwort ist One-Stop-Government: Da die wenigsten Bürger überhaupt über weitreichende Kenntnisse der Verwaltungsstrukturen verfügen (Weiß 2000: 173), soll sich das Angebot der Verwaltung in Netz nicht nach den gewachsenen Behördenstrukturen, sondern nach der Bürgerperspektive richten. „What is needed is a new organizational model to deliver services from the point of view of the „customer“ as citizens and business can be called in their particular role in the process of service delivery“ (Kubicek/Hagen 2000: 1).

Die Einteilung nach Lebenslagen wird hier als wesentlich erachtet. Lebenslagen sind Ereignisse, die mit einer gewissen Regelmäßigkeit im Leben der Bürger auftreten, so z.B. Geburt, Heirat, Umzug, Kraftfahrzeuganmeldung. Befindet sich der Bürger in einer bestimmten Lebenslage, so sucht er nach allgemeinen Informationen, Zuständigkeiten und Kontaktadressen für seine jeweilige Situation. „Lebenslagenmanagement im Rahmen einer E-Government-Lösung vereint Angebote [...], welche auf die Belange einer bestimmten Lebenslage angestimmt sind und bei Bedarf gebündelt abgerufen werden können“ (Michligk 2001: 17). Der Zugang zur Verwaltung soll gerade nicht den bürokratischen Strukturen entsprechend entwickelt werden, sondern sich nach der Art der benötigten Auskunft richten. „Offering servcies to citizens before they are requested and taking advantage of new business models are (also) key recommendations for emerging E-Governments” (Salem 2000/Gesellschaft für Informatik 2000: 18).

[...]