Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages
Eine empirische Studie
©2001
Diplomarbeit
196 Seiten
Zusammenfassung
Inhaltsangabe:Einleitung:
Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit dem Wie des Zustandekommens von Meinungen und Entscheidungen bei unseren Bundestagsabgeordneten.
Dabei wurde die empirische Studie auf der Grundlage von 22 selbstgeführten, narrativen Interviews angefertigt, welche im Sommer 2001 im Bundestag entstanden. Der durch ein Praktikum erlangte einmalige Blick hinter die Kulissen des deutschen Politgeschehens verschafft dem Leser eine gute Übersicht über Zusammenhänge, Zwänge und Freiheiten des Meinungsbildungsprozesses. Sowohl der Fraktionszwang, der Druck aus dem Wahlkreis und durch Lobbygruppen als auch sich aus der Materie ergebende Sachzwänge werden erörtert und analysiert.
Die Öffnung der Abgeordneten auch in sensiblen Bereichen wurde durch die Zusicherung der Anonymität ihrer Aussagen erreicht. Dabei sind besonders selbstkritische Stimmen interessant.
Nach einer anfänglichen Betrachtung über Entstehung und Entwicklung des deutschen Parlamentarismus folgt eine kurze theoretische Abhandlung über die Methode sowie die Analyse der Interviews. Dabei wird eine Einteilung in verschiedene Kategorien von Abgeordneten aufgrund der Aussagen vorgenommen und es werden verschiedene Ansätze zur Meinungsbildung kategorisiert. Differenzen zeichnen sich u.a. zwischen Abgeordneten mit Direktmandat und mit Listenmandat ab.
Während der Arbeitsphase ereignete sich die kritische Abstimmung innerhalb der SPD zum Mazedonien-Einsatz mit der problematischen Auslegung des Fraktionszwangs durch Müntefering und Struck, die exemplarisch verarbeitet wurde.
Besonders spannend sind die im Anhang befindlichen Auszüge aus den Interviews zu lesen, weil zu wesentlichen Fragen eine 1:1-Transkription erfolgte und damit die Authentizität des Material gewahrt wurde.
Inhaltsverzeichnis:Inhaltsverzeichnis:
Vorwort4
1.Historisches5
1.1Verfassungsgeschichtlicher Rückblick5
1.2Grundlagen des bundesdeutschen Parlamentarismus6
1.2.1Grundgesetzartike138 Absatz 1, 46, 47 und 48 - besondere Rechte von Abgeordneten und deren Wirkung8
1.2.2Theoretisches Konzept Bundestag und die Realität11
2.Der Abgeordnete und sein Kontext14
2.1Der Wahlkreis14
2.1.1Problematik der vorweggenommenen Wahlkreisverpflichtungen15
2.2Das Büro16
2.3Die Partei, die Partei...17
2.3.1Parteiinterne Sanktionsmöglichkeiten18
2.3.1.1Disziplinarverfahren18
2.3.1.2Parteiausschluss19
2.3.2Zwingstrukturen in komplexen Vereinigungen - der Fall Müntefering20
2.3.3Parteilose Mitglieder des […]
Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit dem Wie des Zustandekommens von Meinungen und Entscheidungen bei unseren Bundestagsabgeordneten.
Dabei wurde die empirische Studie auf der Grundlage von 22 selbstgeführten, narrativen Interviews angefertigt, welche im Sommer 2001 im Bundestag entstanden. Der durch ein Praktikum erlangte einmalige Blick hinter die Kulissen des deutschen Politgeschehens verschafft dem Leser eine gute Übersicht über Zusammenhänge, Zwänge und Freiheiten des Meinungsbildungsprozesses. Sowohl der Fraktionszwang, der Druck aus dem Wahlkreis und durch Lobbygruppen als auch sich aus der Materie ergebende Sachzwänge werden erörtert und analysiert.
Die Öffnung der Abgeordneten auch in sensiblen Bereichen wurde durch die Zusicherung der Anonymität ihrer Aussagen erreicht. Dabei sind besonders selbstkritische Stimmen interessant.
Nach einer anfänglichen Betrachtung über Entstehung und Entwicklung des deutschen Parlamentarismus folgt eine kurze theoretische Abhandlung über die Methode sowie die Analyse der Interviews. Dabei wird eine Einteilung in verschiedene Kategorien von Abgeordneten aufgrund der Aussagen vorgenommen und es werden verschiedene Ansätze zur Meinungsbildung kategorisiert. Differenzen zeichnen sich u.a. zwischen Abgeordneten mit Direktmandat und mit Listenmandat ab.
Während der Arbeitsphase ereignete sich die kritische Abstimmung innerhalb der SPD zum Mazedonien-Einsatz mit der problematischen Auslegung des Fraktionszwangs durch Müntefering und Struck, die exemplarisch verarbeitet wurde.
Besonders spannend sind die im Anhang befindlichen Auszüge aus den Interviews zu lesen, weil zu wesentlichen Fragen eine 1:1-Transkription erfolgte und damit die Authentizität des Material gewahrt wurde.
Inhaltsverzeichnis:Inhaltsverzeichnis:
Vorwort4
1.Historisches5
1.1Verfassungsgeschichtlicher Rückblick5
1.2Grundlagen des bundesdeutschen Parlamentarismus6
1.2.1Grundgesetzartike138 Absatz 1, 46, 47 und 48 - besondere Rechte von Abgeordneten und deren Wirkung8
1.2.2Theoretisches Konzept Bundestag und die Realität11
2.Der Abgeordnete und sein Kontext14
2.1Der Wahlkreis14
2.1.1Problematik der vorweggenommenen Wahlkreisverpflichtungen15
2.2Das Büro16
2.3Die Partei, die Partei...17
2.3.1Parteiinterne Sanktionsmöglichkeiten18
2.3.1.1Disziplinarverfahren18
2.3.1.2Parteiausschluss19
2.3.2Zwingstrukturen in komplexen Vereinigungen - der Fall Müntefering20
2.3.3Parteilose Mitglieder des […]
Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
ID 5814
Hofmann, Ulrich: Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten
des Deutschen Bundestages - Eine empirische Studie
Hamburg: Diplomica GmbH, 2002
Zugl.: Berlin, Universität, Diplomarbeit, 2001
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Diplomica GmbH
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Printed in Germany
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
1
Inhalt:
Vorwort ______________________________________________________________ 4
1. Historisches ________________________________________________________ 5
1.1 Verfassungsgeschichtlicher Rückblick ____________________________________ 5
1.2 Grundlagen des bundesdeutschen Parlamentarismus _______________________ 6
1.2.1 Grundgesetzartikel 38 Absatz 1, 46, 47 und 48 besondere Rechte von
Abgeordneten und deren Wirkung _______________________________ 8
1.2.2 Theoretisches
Konzept
Bundestag... und die Realität ________________ 11
2.
Der Abgeordnete und sein Kontext ___________________________________ 14
2.1 Der
Wahlkreis_______________________________________________________ 14
2.1.1 Problematik der "vorweggenommenen Wahlkreisverpflichtungen" ____ 15
2.2 Das
Büro ___________________________________________________________ 16
2.3 Die
Partei,
die Partei... ________________________________________________ 17
2.3.1 Parteiinterne
Sanktionsmöglichkeiten____________________________ 18
2.3.1.1 Disziplinarverfahren _______________________________________ 18
2.3.1.2 Parteiausschluß ___________________________________________ 19
2.3.2 Zwingstrukturen in komplexen Vereinigungen der Fall Müntefering __ 20
2.3.3 Parteilose
Mitglieder
des deutschen Bundestages___________________ 24
2.4 Die
Fraktion ________________________________________________________ 25
2.4.1 Rechtliche Stellung des Fraktionszwanges theoretisches Verbot und
praktische Existenz __________________________________________ 25
2.4.2 Besonderheiten durch parteiübergreifende Stellung _________________ 26
2.5 Lobbygruppen ______________________________________________________ 27
2.5.1 Wirtschaftliche
Interessenverbände _____________________________ 28
2.5.2 Gewerkschaften _____________________________________________ 28
2.5.3 Nichtregierungsorganisationen
(NRO's)__________________________ 29
2.6 innenpolitische und außenpolitische Sachzwänge __________________________ 30
2.7 Der Artikel 38(1) GG und seine Umsetzung in der Praxis eine Vermutung ___ 32
Das Verhältnis von Politik und Wissenschaft__________________________________ 33
3.
Datenerhebung theoretischer und empirischer Teil ____________________ 35
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
2
3.1 Grundannahmen ____________________________________________________ 35
3.1.1 Handlungskonzepte __________________________________________ 35
3.1.2 Prozeßdenken ______________________________________________ 37
3.1.3 Der
Entscheidungsbegriff _____________________________________ 37
3.2 Untersuchungsdesign theoretische und praktische Probleme_______________ 41
3.2.1 Grundlage
Praktikum ________________________________________ 41
3.2.2 Vorüberlegungen zur Erhebung ________________________________ 43
3.2.3 Rekrutierung der Interviewpartner ______________________________ 44
3.2.4 Vorbereitung auf die einzelnen Interviews, Erhebungsverlauf _________ 45
3.3 Auswertung
der Interviews ____________________________________________ 48
3.3.1 Methode___________________________________________________ 49
3.3.2 Hypothese _________________________________________________ 49
3.3.3 Analyse ___________________________________________________ 50
3.3.3.1 Zeiten/Einschätzungen des Arbeitspensums/ Freizeit __________ 50
3.3.3.2 Quellen/ Material/ Güte:_________________________________ 54
3.3.3.3 Lobbyeinfluß/ Verbände/ Druck: __________________________ 59
3.3.3.4 Arbeitsweisen/ Differenzen zwischen Abgeordneten __________ 62
3.3.3.5 Komplexität/ Zeitdruck _________________________________ 65
3.3.3.6 Fraktionszwang/ Partei/ Loyalität/ Konformismus und Vertrauen in
die Arbeit der Kollegen__________________________________ 69
3.3.3.7 Listen- und Direktmandate_______________________________ 71
3.3.3.8 Dilemmafrage/ Gewissensentscheidung ____________________ 72
3.3.3.9 Verbesserungsvorschläge von Abgeordneten ________________ 73
3.3.3.10 Der Einfluß von Medien und das Transparenzproblem _________ 74
3.3.4 Schlußfolgerungen aus der Analyse _____________________________ 78
4. Fazit ___________________________________________________________ 81
5. Anhang _________________________________________________________ 84
5.1 Materialsammlung ___________________________________________________ 84
Anschreiben an die Abgeordneten, Rückfax_____________________________ 85
Organigramm der Verwaltungsstruktur des Deutschen Bundestages __________ 87
Interviewleitfaden _________________________________________________ 88
Interview S0128Wm _______________________________________________ 90
Interview S0339Wm _______________________________________________ 97
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
3
Interview S0446Wm ______________________________________________ 106
Interview S0730Ww:______________________________________________ 115
Interview S0864Om: ______________________________________________ 131
Interview C0966Wm: _____________________________________________ 138
Interview S1066Wm: _____________________________________________ 145
Interview S1247Wm: _____________________________________________ 158
Interview C1361Wm: _____________________________________________ 168
Interview C1447Ww: _____________________________________________ 176
Interview C1561Wm: _____________________________________________ 183
5.3 Literaturverzeichnis_________________________________________________ 191
Bücher/ Zeitschriften: _____________________________________________ 191
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
4
Vorwort
Wie funktioniert heute unser Staatsgefüge? Wie kommen diejenigen, die sich täglich
mit neuen Themen befassen müssen und darüber zu befinden haben, ob die eine oder
die andere Richtung für die Bevölkerung, die Gesellschaft unseres Landes sinnvoll und
gut ist, mit der Entscheidungslast zurecht.
Wie entsteht die Meinung eines Abgeordneten? Nach welchen Kriterien werden
Entscheidungen gefällt?
Diese und weitere Fragen habe ich versucht, in der von Mai bis September dauernden
Studie zu "Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozessen von Abgeordneten
des Deutschen Bundestages" zu beantworten. Es wurden 22 Interviews geführt, die
leider aufgrund technischer Probleme nicht alle verwertbar waren.
Das Ergebnis kann sich trotzdem sehen lassen, auch wenn es keinesfalls einen
Absolutheitsanspruch erhebt, sondern als Anregung verstanden werden will.
Der Leser möge sich über den Umfang der Arbeit nicht wundern. Da ich mich in
wesentlichem Maße auf die von mir geführten Interviews beziehe und diese nicht
allgemein zugänglich sind, habe ich einen Großteil in den Anhang gestellt. Ich hoffe,
somit Zusammenhänge besser deutlich machen zu können.
Berlin, im November 2001
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
5
1. Historisches
1.1 Verfassungsgeschichtlicher Rückblick
Die Wurzeln unserer Demokratie sind bis weit in das 18. Jahrhundert zu suchen. Will
man sich heute mit Parlamentarismus und Demokratie auseinandersetzen, so reicht es
nicht aus, nach dem zweiten Weltkrieg die neu entstandene Form unter der Aufsicht der
Alliierten zu betrachten. Vielmehr kommt man nicht darum herum, den Vormärz und
die Zeit um die deutsche Revolution von 1848, die Ideale der studentischen Verbände
und der Lützower Jäger, das deutsche Bürgertum, die Entstehung der preußischen
Ministerialbürokratie
1
, die Soldatenräte sowie selbstverständlich die Zeit der Weimarer
Republik mit der Weimarer Reichsverfassung mit in die Betrachtung einzubeziehen.
Erst nach einem Exkurs in die sehr facettenreiche deutsche Geschichte kann man
verstehen, wie es zu unserem, in Europa doch etwas besonderen Parlamentarischen
System gekommen ist.
Ein Sonderweg ja! Doch keineswegs ein absonderlicher.
Die deutsche Zersplitterung schlägt sich im bundesrepublikanischen Föderalismus noch
heute nieder. Als negativ kann das aber ob der augenscheinlichen Stabilität unserer
Demokratie keineswegs empfunden werden. Die Mischung aus Bundes- und
Länderinteressen und deren ausgewogene Berücksichtigung geht noch auf das
Kaiserreich mit einzelnen unterschiedlich starken Landesfürsten zurück. Das
deutsche Beamtentum, welches besonders in Preußen eine hohe Stellung hatte, beklagt
heute gar mancher. Doch bringt es auch Vorteile, die in der Standardisierung von von
Verwaltungsabläufen und Gleichbehandlung aller zu suchen sind. Die Komplexität
unserer heutigen politischen Entscheidungen wäre wohl ohne einen ausgeprägten
Verwaltungsapparat überhaupt nicht vorstellbar.
Politik ohne Geschichte? Soziologie und politische Wissenschaft ohne historisches
Verständnis? Für mich ist dies ein Paradoxon.
Wenn man sich die Weimarer Reichsverfassung zur Hand nimmt, wird man feststellen,
daß Teile mit unserem heutigen Grundgesetz identisch sind. Die Idee der
Parlamentarischen Demokratie als Staatsform ist nicht neu. Wenn man jedoch von der
1
Die Ausprägung der Diplomatie ist auf den preußischen Hof und dessen Organisationsform
zurückzuführen. Dabei entstand u.a. der Posten eines "Botschafters", denen der Kontakt mit den
"Beamten" des preußischen Staates versagt war. Der Staat war nicht mehr nur auf den Monarchen und
Berater begründet, sondern wurde durch Strukturen getragen. Ich verweise u.a. auf Görtemaker, 1997.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
6
"Moderne" spricht, scheint es angesichts des dritten Reiches und des damit verbundenen
zweiten Weltkrieges erstaunlich, rechtliche Regelungen aus der Zeit davor in unserem
heutigen Grundgesetz zu finden.
Vielmehr wurden wesentliche Teile der Reichsverfassung für so gut befunden, daß sie
wortgleich in unsere Verfassung übernommen worden sind. Besonders der Status des
unabhängigen Abgeordneten ist keine neue Erfindung. Im Artikel 21 der Weimarer
Reichsverfassung vom 11. August 1919 heißt es wörtlich:
Ein hohes Ideal, welches in der Realität wohl nicht in dieser Form verwirklicht ist. Ob
man diesen Artikel damals wie heute aber als rein proklamatorischen Satz in
Reichsverfassung und Grundgesetz werten sollte, scheint mir fraglich.
2
Die Sicht der
Abgeordneten kommt dazu noch zur Sprache.
1.2 Grundlagen des bundesdeutschen Parlamentarismus
Hier möchte ich einen kurzen Blick auf das politische System der Bundesrepublik
werfen. Dabei soll es nicht um die allgemeine Verfassung gehen, sondern ich will die
bei der Gesetzgebung welche ein Resultat der in Meinungsbildung und
Entscheidungsfindung gefundenen Regelungen darstellt relevanten Prozesse kurz
erläutern.
3
Die auf Bundesebene entstehenden Gesetze sind thematisch durch die
Grundgesetzartikel 72 ff näher bestimmt. Dabei werden eine Reihe von
Themengebieten dem Bund (sogenannte "ausschließliche Gesetzgebung", Art. 73
Grundgesetz (im folgenden GG)), ein anderer Teil nach Möglichkeit der
2
Eine Art Plädoyer für die parlamentarische Demokratie las ich zu Einführung in das Thema: Meier,
Christian: Die parlamentarische Demokratie. Hanser, München Wien 1999
3
Zum Verständnis des Grundgesetzes, in welchem die beschriebenen rechtlichen Regelungen zu finden
sind, verweise ich auf Hesselberger, Das Grundgesetz. Kommentar für die politische Bildung, 1999.
"Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes.
Sie sind nur ihrem Gewissen unterworfen und an
Aufträge nicht gebunden."
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
7
Ländergesetzgebung (sogenannte "konkurrierende Gesetzgebung", Art. 74 GG)
vorbehalten. Der Artikel 75 GG gibt dem Bund das Recht, einen gesetzlichen Rahmen
zu schaffen, welcher dann durch spezielle Ländergesetze ausgefüllt wird. Ziel ist die
möglichst hohe Eigenständigkeit der deutschen Bundesländer und Freistaaten sowie der
freien Städte. Sachgebiete, die entweder regionenübergreifend sind oder als derart
wichtig für die Rechts- und Wirtschaftseinheit des Bundesgebietes angesehen werden,
daß einheitliche Regelungen notwendig erscheinen, bleiben im Kompetenzbereich des
Bundes.
Gesetzvorschläge werden im Normalfall durch die Bundesregierung oder durch
Bundesrat, Fraktionen oder einzelne Abgeordnete ins Parlament eingebracht.
Die thematisch betroffenen Arbeitsgruppen (Parteiebene) beschäftigen sich mit dem
Vorschlag oder sind selbst die Initiatoren. Sie halten untereinander Rücksprache und
bringen das Ergebnis ihrer Beratungen vor die Fraktion. Hier wird über die Haltung der
Fraktion gesprochen und von den Arbeitsgruppen eine Entscheidungsempfehlung
ausgesprochen. Bis hierhin erfolgt die eigentliche inhaltliche Arbeit, die
Meinungsbildung.
Danach werden die entsprechenden Vorschläge in den Ausschüssen diskutiert. Hier
treffen die Ansichten der verschiedenen Parteien zu dem entsprechenden Themen
aufeinander.
Zur Vorbereitung seiner Beschlüsse setzt der Bundestag Ausschüsse ein. Während der
jetzigen 14. Legislaturperiode gibt es 23 ständige Ausschüsse. Die Mitgliederzahl ist
unterschiedlich. Die meisten Mitglieder haben mit 42 Abgeordneten der
Haushaltsausschuss und der Ausschuss für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen. Die
kleinsten Ausschüsse haben 15 Mitglieder, wie beispielsweise der
Geschäftsordnungsausschuss. Ihr Zuständigkeitsbereich entspricht in der Regel dem der
Fachministerien. Ausnahmen sind beispielsweise: Ausschüsse für Wahlprüfung,
Immunität und Geschäftsordnung, für Petitionen, für die Angelegenheiten der neuen
Länder, für Menschenrechte und humanitäre Hilfe, für Tourismus und für Sport. Nach
der Verfassung muss der Bundestag einen Ausschuss für Verteidigung (Art. 45a GG),
einen Auswärtigen Ausschuss (ebd.), einen Ausschuss für Angelegenheiten der
Europäischen Union (Art. 45 GG) und den Petitionsausschuss (Art. 45 c GG) bestellen.
Soweit zum Gesetzgebungsprozess, im Folgenden werde ich einige Worte über den
rechtlichen Status des Abgeordneten verlieren.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
8
1.2.1 Grundgesetzartikel 38 Absatz 1, 46, 47 und 48 besondere Rechte
von Abgeordneten und deren Wirkung
Hier möchte ich auf die besondere Stellung der Mitglieder des Deutschen Bundestages
eingehen.
Politik und Macht bedingen einander. Wer politisch geschickt handelt, braucht sich
nicht auf seine Macht zu verlassen, andererseits besteht die Gefahr, daß viel Macht
politisches Handeln ad absurdum führt.
Daher hat man schon mit dem oben erwähnten Artikel 21 der Weimarer
Reichsverfassung versucht, dem Abgeordneten einen besonderen Status zu verschaffen.
Zum einen soll er keinen Vorgesetzten haben. Das steht heute beinahe als Zitat des Art.
21 Reichsverfassung in unserem Grundgesetz; der Artikel 38 (1), Satz 2 GG lautet:
Degenhart
4
führt in seinem momentan Anwendung findenden juristischen Lehrbuch
zum Staatsrecht aus, daß diese Art der Grundgesetzartikel bewußt nicht enger gefaßt
worden sind. Hintergrund sei, daß man eben diese Freiheit des Abgeordneten hoch
halten wolle und somit weder durch Gesetzgebung noch Rechtsprechung konkrete
Ausformulierungen zulassen wolle. Diffus bleibt also, was denn nun "Gewissen", sowie
"Aufträge und Weisungen" als relevanter Tatbestand bedeuten. Der Nichtjurist wird
über diese Haarspaltereien lächeln, doch im juristischen Sprachgebrauch ist eine
Gesetzesformulierung ohne entsprechend definierte Vokabularien relativ unbrauchbar
und bedarf im Streitfall der Auslegung durch ein Gericht.
Doch darum geht es offensichtlich nicht. Ein entsprechender Präzendenzfall, in
welchem ein Abgeordneter sich auf Artikel 38 (1) des Grundgesetzes berufen hätte, ist
mir nach meinen Recherche nicht bekannt. Trotzdem sind die Mitglieder des Deutschen
4
nähere Ausführungen zur rechtlichen Stellung von Bundestagsabgeordneten bei: Degenhart, Christoph:
Staatsrecht 1, Heidelberg C.F. Müller-Verlag 1998.
"...Sie [die Abgeordneten] sind Vertreter des ganzen
Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden
und nur ihrem Gewissen unterworfen."
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
9
Bundestages überwiegend der Ansicht, daß es sich in vielerlei Hinsicht um einen
wichtigen, ihre Unabhängigkeit sichernden Gesetzespassus handelt. Dazu folgt in der
Analyse der geführten Interviews noch mehr.
Des weiteren besitzen nach Artikel 46 GG alle Abgeordneten die sogenannte Immunität.
Diese schützt sie vor Verfolgung durch staatliche Stellen bezüglich
Abstimmungsverhalten und getätigter Äußerungen (Art. 46(1) GG). Davon
ausgenommen sind Verleumdungen. Verhaftet darf ein Abgeordneter nur werden, wenn
der Bundestag der Aufhebung der Immunität zustimmt oder der Abgeordnete bis zum
nächsten Tag nach der Begehung der Straftat gestellt wird (Art. 46 (2, 3) GG).
Er besitzt ein Zeugnisverweigerungsrecht, welches ihm gestattet, über die ihm in seiner
Funktion als Abgeordnetem anvertrauten Dinge zu schweigen. Dies schließt
Schriftstücke mit ein, d.h., diesbezügliche Papiere dürfen nicht beschlagnahmt werden
(Art. 47 GG).
Sonderrechte für Abgeordnete greifen in anderer Form schon bei der Kandidatur. Somit
soll sichergestellt werden, daß keine Benachteiligung von Kandidaten geschieht, die
wirtschaftlich nicht unabhängig sind. Der Artikel 48 GG besagt, daß jeder, der das
passive Wahlrecht besitzt (Deutsche Staatsbürger mit Vollendung der Volljährigkeit,
Art. 38(2) GG) für die Kandidatur Anspruch auf Urlaub hat. Er besitzt
Kündigungsschutz. Wer als Abgeordneter in den Deutschen Bundestag einzieht, hat zur
Sicherung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit Anspruch auf eine sogenannte
"Entschädigung" (Diäten). Er darf staatliche Verkehrsmittel kostenlos nutzen (Art. 48
GG). Leider verliert dieser Passus aufgrund der immer stärkeren Privatisierung der
Verkehrsbetriebe an Bedeutung. Es wurden inzwischen finanzielle Ausgleichsmodelle
geschaffen.
Alle diese Regelungen haben zum Ziel, die Tätigkeit und Unabhängigkeit des
Abgeordneten zu gewährleisten. Eingeschränkt werden soll dies ausschließlich durch
die Mitgliedschaft in einer Partei, für welche der Abgeordnete in der Regel auch in den
Bundestag eingezogen ist. Er wurde dabei ja nicht nur als Abgeordneter XY, sondern
auch als Repräsentant der Partei gewählt. Ausgenommen sind selbstredend die
parteilosen Abgeordneten, soweit sie sich nicht im Rahmen ihres Mandates einer
Fraktion angeschlossen haben. Dies ist ebenfalls bei Degenhart nachzulesen.
Diese konzeptionelle Unabhängigkeit ist aber auch aufgrund anderer Fakten nicht
richtig gewährleistet:
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
10
Abgeordnete dürfen im Gegensatz zum Bundespräsident und zum Kanzler
Aufsichtsrats- und Vorstandsposten innehaben.
Sie dürfen ein anderes bezahltes Gewerbe ausüben als ihr Mandat.
Sie sind weiterhin Mitglieder und Vorstandsmitglieder in Vereinen, Gewerkschaften,
Wirtschaftsverbänden und Nichtregierungsorganisationen.
Ich halte es für fraglich, ob ein Abgeordneter, welcher im Vorstand eines großen
deutschen Unternehmens oder einer Gewerkschaft tätig ist, zum einen seinen
Verpflichtungen als Abgeordneter schon zeitlich noch nachkommen kann und ob er ein
massives Einfließen von Interessen ,,seines" Postens ausschließen kann.
Gesetzliche Regelungen können immer nur nahe an der Realität wirken, sie werden
niemals die optimale Lösung darstellen. Besonders rechtliche Regelungen, die während
langer Zeiträume nicht an gesellschaftliche Veränderungen angepaßt wurden, können
neu entstehende Probleme nicht fassen. Andererseits können Gesetze wegen der
notwendigen Rechtssicherheit, das heißt, daß sich der Bürger auf die Gültigkeit von
Gesetzen verlassen können muß, auch nicht permanent verändert werden. Sonst wäre ja,
was heute Recht ist, morgen auf einmal nicht mehr gültig.
Es gibt schon heute Stimmen unter den Abgeordneten, die zur Anpassung an veränderte
gesellschaftliche Rahmenbedingungen Veränderungen in der rechtlichen Stellung des
Abgeordneten fordern. So wurde die Abschaffung der Listenplätze mit der Begründung
gefordert, daß die entsprechenden Listenabgeordneten keine sachbezogene Politik und
keine Wahlkreisarbeit mehr machten, sondern vielmehr durch Treue zur Parteiführung
versuchten, sich einen guten Listenplatz zu erkämpfen.
Ebenso wurde das schon angesprochene Problem der Vorstands- und
Vereinsmitgliedschaft und der Doppelinteressen kritisiert. Allerdings kamen diese
Kritikpunkte ausschließlich von Abgeordneten, welche selbst ein Direktmandat
errungen hatten. Inwieweit es einen wie bei Stefan Heym sarkastisch beschriebenen
"Filz"
5
durch diese Mehrfachverpflichtungen gibt, kann ich nicht beurteilen. Die dazu
notwendigen Daten gibt meine Untersuchung nicht her.
Die nach dem Problem als Betroffene befragten Abgeordneten vorzüglich aus der
CDU-CSU-Fraktion betonten stets, daß sie keine Beeinflussung ihres Mandates
zulassen würden, weil sie dann politisch unglaubwürdig würden und für die anderen
5
Heym, Stefan: Filz. Gedanken über das neueste Deutschland, C.Bertelsmann-Verlag, München 1992.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
11
Ansprechpartner keine Vertrauenswürdigkeit mehr besäßen. Ein "Doppelmandat" im
Sinne einer durch Vereinsmitgliedschaft korrumpierten, zielgerichteten Politik
auszuschließen, halte ich für unmöglich. Schließlich gibt es viel subtilere Mittel als die
offensichtlich korrumpierte Vertretung von Interessen. Gezielte Argumentation,
bewußte Gewichtung von Fakten oder die Überzeugung von Kollegen mit
Sachargumenten und Verschweigen nachteiliger Fakten sind meist nicht als konkrete
Einflußnahme im Sinne einer Vereinigung aufzudecken.
Wie sieht es aus mit der Unabhängigkeit von Bundestagsabgeordneten? Steuern
Lobbygruppen die Entscheidungen deutscher Politiker? Ist unser Wahlsystem noch
zeitgemäß oder fördert es Parteienfilz und Hierarchiedenken, was dem
Demokratiegedanken entgegen stünde?
Zur empirischen Belegbarkeit dieser Thesen werden ich mich im Auswertungsteil noch
näher einlassen.
1.2.2 Theoretisches Konzept Bundestag... und die Realität
Zum besseren Verständnis dessen, was ich beobachtet und erhoben habe, möchte ich
nun mein Untersuchungsumfeld beschreiben. Sowohl theoretisch als auch praktisch ist
der Deutsche Bundestag aus mehreren Gründen ein interessanter Mikrokosmos. Doch
zuerst zur Theorie:
Der Bundestag ist das höchste deutsche Gremium. Die hier zusammentretenden
Abgeordneten sind wie in Artikel 38 GG nachzulesen in freier, gleicher und
geheimer Wahl gewählt und (angeblich) nur ihrem Gewissen unterworfen.
Strukturell befindet sich der Deutsche Bundestag in einer Umbruchphase. Man sieht für
die kommende Legislaturperiode eine Verkleinerung des Parlaments vor. Dies hätte den
Vorteil, daß zwischen weniger Abgeordneten eine Einigung erzielt werden muß.
Nachteilig ist zu bewerten, daß sich die Wahlkreise teils enorm vergrößern, die
Abgeordneten dadurch weniger Kontakt zur Bevölkerung haben werden und die
Wahrnehmung des deutschen Parlamentsbetriebes durch die Bevölkerung abgehobener
und fremder wird, als sie es bis dato schon ist. Ein Prozeß, den viele der Abgeordneten,
mit denen ich gesprochen habe, gern gegenteilig gesehen hätten. Manche Abgeordnete
betreiben zur Bewältigung der großen Fläche ihrer Wahlkreise inzwischen nicht mehr
ein, sondern zwei Bürgerbüros, um für die Fragen und Probleme ihrer Wählerschaft
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
12
offen sein zu können. Da aber das Budget festgeschrieben ist, können dafür im Berliner
Büro weniger Mitarbeiter bezahlt werden und sich mit den bundes- und weltpolitischen
Themen beschäftigen. Dies wiederum ist der Durchdringung der oft hochkomplexen
Themen eher abträglich, weil weniger Material in die Bewertung eines Sachgebiets
einbezogen werden kann. Wenn man sich ein kompliziertes Thema wie beispielsweise
die Präimplantationsdiagnostikdebatte (PID) betrachtet, kann man leicht verstehen, daß
viele Abgeordnete über Probleme der Durchdringbarkeit und über Zeitmangel klagen
und letztlich sogar zugeben, Entscheidungen bei der Gesetzgebung ungenügend
abgewogen zu haben.
Die wissenschaftliche Infrastruktur des Bundestages bietet eine Vielzahl an Mitteln zur
Recherche und Unterstützung der Meinungsbildung. So existiert eine gute Bibliothek
mit einem exzellenten Bestellservice. Über das Intranet oder per Telephon können der
Abgeordnete und sein Büro nach Material zum Thema suchen. Mitarbeiter der
Bibliothek führen auf Wunsch auch eigene Recherchen zum Thema durch. Nachteilig
ist, daß die meisten Bücher und Zeitschriften immer noch in Bonn gelagert werden. Mit
großem finanziellen Aufwand wird die Recherche trotzdem sichergestellt: Hat man per
Intranet oder telephonisch Materialien bis 18.00 Uhr bestellt, so werden sie per
Flugzeug bis zum kommenden Wochentag 10.00 Uhr in Berlin bereitgestellt. Dies
geschieht täglich. Angesichts eines solchen Aufwandes erscheinen einem als Mitarbeiter
die in den Medien hochstilisierten Meldungen über Flugaffären von Bundesministern
geradezu geringfügig.
Neben dem inzwischen immer stärker genutzten Internet, welches aber durch eine sehr
unterschiedliche Qualität des Materials auffällt, stehen noch der "Wissenschaftliche
Dienst" und davon speziell das "TAB", das Büro für Technikfolgenabschätzung, zur
Verfügung. Abhängig von der Mitgliedschaft in einer Regierungs- oder
Oppositionsfraktion können die Volksvertreter auf Material aus den Ministerien
zurückgreifen. Gerade CDU- und CSU-Abgeordnete beklagten sich über die nun
fehlenden Informationen aus diesem Bereich, die sie immerhin 16 Jahre wie
selbstverständlich zur Verfügung hatten. Dies ist aus meiner Sicht als Demokratiedefizit
zu werten, da alle Beteiligten am Gesetzgebungsprozeß über den gleichen Wissenstand
verfügen können sollten. Die Wertung und Entscheidung ist schließlich der politische
Prozeß, Zugang zu Informationen sollte dabei keine Rolle spielen.
Der Wissenschaftliche Dienst kann meist nur längerfristig in Anspruch genommen
werden und liefert bei ungenauer Themenstellung eine unüberschaubare Menge an
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
13
Informationen. Ich selbst habe ihn während meines Praktikums zu einem
europabezogenen Thema genutzt und war sehr zufrieden. Das Material war zwar
umfangreich, ich bekam immerhin 2 große Aktenordner mit der Hauspost zugestellt,
jedoch war es nach Themenbereichen gut gegliedert und die einzelnen Einlagen gut
verwertbar. Allerdings war der Zeitaufwand relativ hoch und die Vorlaufzeit, bis ich das
Material in Händen hielt, recht lang. Dies sind die bei dem sowieso schon bestehenden
Zeitdruck wichtigsten Probleme. Zudem scheint der Wissenschaftliche Dienst personell
massiv unterbesetzt zu sein, einige Abgeordnete meinten, der Dienst sei quasi den
Fraktionschefs vorbehalten.
Dies kann ich so nicht bestätigen. Die Bewertung der Wissenschaftlichen Dienste des
Deutschen Bundestages und des TAB waren sehr unterschiedlich, teilweise gab es nicht
einmal Kenntnis über diese in meinen Augen wichtigen Einrichtungen.
6
Weiterhin gibt es zur Information der Abgeordneten eine Vielzahl an Drucksachen. Dies
sind zum einen Materialien der Verwaltung, die den Gesetzgebungsprozeß betreffen.
Weiterhin existiert ein Fraktionsservice, über welchen Informationen zu
Veranstaltungen, wichtigen Abstimmungen, Personalia etc. ausgetauscht werden. Hinzu
kommen Umlaufmappen mit Materialien der einzelnen Arbeitsgruppen. Es entsteht ein
Geflecht von Abgeordneten, die in ähnlichen Bereichen tätig sind oder deren
Arbeitsbereiche sich schneiden. Dieses Geflecht funktioniert überfraktionell, das heißt,
soweit dies gewünscht ist, tauscht man Ansichten über die Grenzen der Fraktion hinaus,
um das Meinungsfeld der Gegenseite abzutasten und eventuell schon früh die Grenzen
der Kompromißbereitschaft der Gegenseite zu erfahren oder einen Konsens zu erzielen.
Diese Netzwerke spielen in jedem Büro eine andere Rolle, abhängig von der
Arbeitsweise, dem Interesse und der Kontaktbereitschaft der Abgeordneten.
Der Wechsel von Bonn nach Berlin ist zwar formell vollzogen, aber längst noch nicht
abgeschlossen. Nicht nur, daß Teile von Ministerien noch in der alten Bundeshauptstadt
sitzen, vielmehr ist die Infrastruktur noch nicht in dem Maße errichtet und ausgebaut,
daß ein reibungsloses Funktionieren gewährleistet wäre. Die Neubauten hinter dem
alten Reichstagsgebäude sind teils noch im Bau, das schon belegte Paul-Löbe-Haus mit
seinen ca. 500 Büros ist durch Bauarbeiten zum Zeitpunkt der Entstehung dieser Arbeit
noch stark im Betrieb eingeschränkt. Während der Entstehung der Interviews waren
beinahe alle Abgeordneten in angemieteten Bürohäusern der Stadt untergebracht.
6
Siehe Organigramm im Anhang zur Verwaltungsstruktur des Deutschen Bundestages
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
14
Bis zum endgültigen Abschluß des Unzuges werden voraussichtlich noch drei bis vier
Jahre vergehen. Während dieser Zeit ist das Funktionieren des Parlamentsbetriebes
dennoch gewährleistet. In verschiedenen Bereichen müssen entweder zwei
gleichwertige Einrichtungen betrieben oder die Versorgung der jeweils anderen Stadt
mit Informationen und Material sichergestellt werden. Das Internet mit Email und
Datentransfermöglichkeiten erleichtert diese logistische Aufgabe.
2. Der Abgeordnete und sein Kontext
Hier soll das Umfeld des Abgeordneten, wie ich es während meines Praktikums und
durch meine Recherchen feststellen konnte, beschrieben werden. Dabei werde ich
verschiedene Aspekte beleuchten.
Sowohl das Büro in Berlin mit den entsprechenden Mitarbeitern, die Kontakte über
parlamentarische Kreise, Verbändetreffen, Stiftungen etc. als auch die Wahlkreise
haben einen entscheidenden Einfluß auf die Meinungsbildung der Abgeordneten.
Hinzu kommt die Partei und die Fraktion, welche nicht nur die Meinungsbildung
beeinflussen, sondern auch ein Zurückstellen der persönlichen Meinung zugunsten einer
fraktionellen Mehrheitsbildung bewirken können. Dies geht nicht immer ohne
Spannung vonstatten.
2.1 Der
Wahlkreis
Abgeordnete werden bei der Wahlaufstellung in der bundesrepublikanischen Wahl
unterschiedlich berücksichtigt. Zum einen gibt es das Direktmandat, das heißt, daß der
Abgeordnete durch die Erststimmen der Wähler in seinem Wahlkreis direkt in den
Bundestag gewählt wurde.
Hat er dies nicht geschafft, bleibt noch die Möglichkeit, über die Zweitstimme in das
Parlament einzuziehen. Dabei entscheiden die Wähler, wie die Listenmandate eines
Bundeslandes prozentual auf die Parteien verteil werden. Je nach seinem durch die
Partei aufgestellten Rang in der Landesliste hat er die gute oder weniger gute Chance,
ein Listenmandat zu erringen. Dabei ist die Stellung in der Partei natürlich von
Bedeutung.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
15
Man kann sich leicht vorstellen, daß die Bindung an den Wahlkreis davon abhängig ist,
welcher Art das Mandat des Abgeordneten ist. Der Listenabgeordnete wird sicherlich
mehr daran interessiert sein, in der Partei ein gutes Renommée zu erhalten, um bei der
folgenden Wahl wieder einen guten Listenplatz zu bekommen. Der Direktabgeordnete
hat dies nicht nötig. Es gibt jedoch noch andere Mechanismen, die diese Feststellung
beeinflussen.
Da die Wahlkreise sehr unterschiedlich in Bezug auf Größe und relevante Themen sind,
differieren auch die Interessengebiete der Abgeordneten entsprechend stark. Dies ist
meist Grundlage für die Arbeitsgruppen- und Ausschußangehörigkeit der
Abgeordneten. So kann man beispielsweise vermuten, daß ein Abgeordneter aus einem
Wahlkreis mit den Problemgebiet Kohle sich im wirtschaftlichen,
arbeitsmarktspezifischen oder energetischen Themengebiet engagieren wird. Zwingend
ist dies natürlich nicht. Eine weitere Rolle bei der Besetzung der Themen spielt
wahrscheinlich das vor dem Mandat liegende politische Engagement.
Das Engagement im Wahlkreis ist letztlich auch bestimmt durch die regional- oder
bundespolitische Ausrichtung des Abgeordneten. Allerdings ist oft eine Trennung
beider Gebiete nicht auszumachen und die Themengebiete überschneiden einander.
2.1.1 Problematik der "vorweggenommenen Wahlkreisverpflichtungen"
Für einen Teil der Abgeordneten entscheidet sich die Wiederwahl im Wahlkreis: für
diejenigen mit Direktmandaten. Daher müssen sie bemüht sein, während der
Legislaturperiode in ihrem Wahlkreis das Meinungsbild für sich posititv zu gestalten.
Wenn der Wähler währen der Legislaturperiode mit Äußerungen oder Entscheidungen
der Partei seines Abgeordneten nicht zufrieden ist, so formt dies nicht nur eine schlechte
Stimmungslage für den Abgeordneten bei der folgenden Bundestagswahl, sondern
verschafft der politischen Konkurrenz gleichzeitig Stimmen. Entsprechend wirken sich
Landtagswahlen und andere politische Ereignisse aus. Hierbei ist interessant, daß der
direkt gewählte Abgeordnete immer unter Handlungszwang steht. Er ist Vertreter seiner
Region, er steht somit unter der positiven wie negativen Kritik der Öffentlichkeit.
Seine politischen Kontrahenten sind davon weitgehend ausgenommen. Sie können nur
versuchen, Negativschlagzeilen gegen ihn zu nutzen und im Folgewahlkampf ein
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
16
Programm vorzustellen, welches der Bevölkerung zusagt. Nicht zu vergessen ist hierbei
jedoch die Gesamtproblematik der Wirkung unterschiedlichster Werbemittel, die
unabhängig von der Person und dem Programm sind.
Relevant für die Handlungsweise eines direkt gewählten Abgeordneten ist also die
Reflexion seiner Tätigkeit im Wahlkreis. So wird sich ein Direktmandatsträger
vorbeugend in seinen Entscheidungen zugunsten seines Wahlkreises positionieren, um
seine Wiederwahlchancen entsprechend zu erhöhen. Dieses Phänomen wird unter
Bundestagsabgeordneten als "vorweggenommene Wahlkreisverpflichtung" bezeichnet.
Die Meinungsbildung und die Entscheidung des Abgeordneten werden hier in zweierlei
Weise beeinflußt. Zum einen ist durch die Konzentration auf den Wahlkreis eine
intensivere Einbringung der Wählerinteressen zu erwarten. Dies kann als positiv
bewertet werden. Andererseits ist damit natürlich eine Abkoppelung der Entscheidung
von der "Vernunft" verbunden, da der Abgeordnete nicht mehr im
Gesamtzusammenhang eines Problems diskutiert, nach Argumenten sucht und
entscheidet, sondern rein opportunistisch im Hinblick auf die Wiederwahl den
Interessen seiner Wähler folgt, auch wenn diese weder sinnvoll noch richtig sein
müssen.
Wenn man vom Idealtyp eines verantwortungsbewußten, arbeitsamen, gebildeten
Abgeordneten ausgeht, der sich nicht opportunistisch auf seinen Wahlkreis, eine
Lobbygruppe oder seine Partei orientiert, der also im Sinne des Grundgesetzes
"unabhängig" ist, dann wäre diese vorweggenommene Wahlkreisverpflichtung
durchgehend negativ zu bewerten. Da man aber eine derartige Ausprägung eines
Idealtypus nicht annehmen kann, verstehe ich dieses Phänomen als eine Form der
Bürgerbeteiligung und der öffentlichen Kontrolle von Politik. Leider ist die
Beeinträchtigung des Abgeordneten in seiner Freiheit und Unabhängigkeit, die mit
dieser Kontrolle einher geht, nicht durch eine wie auch immer moralische
Supervisionsinstanz kontrollierbar.
2.2 Das Büro
Meist wird das Berliner Büro eines Bundestagsabgeordneten mit ein bis zwei
Mitarbeitern betrieben. Dabei fallen nicht nur Verwaltungsaufgaben wie Post,
Terminorganisation etc. an, sondern es wird durch die Mitarbeiter auch
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
17
wissenschaftliche Recherche betrieben und es werden Materialien zur Information des
Abgeordneten zusammengefaßt. Die Mitarbeiter füllen zwei Anforderungsstufen aus:
Bürokraft oder Wissenschaftlicher Mitarbeiter. Wissenschaftliche Mitarbeiter können
nach interner Richtlinie nur Personen mit abgeschlossenem Hochschulstudium werden.
Bis auf die politische Entscheidung können sie ihren Abgeordneten meist beinahe
"ersetzen", da sie die Themen, die er bearbeitet, schon im Vorfeld sondiert und Material
recherchiert haben. Dies trifft nicht auf alle Büros zu, es existiert eine Bandbreite von
reiner Organisationsarbeit bis hin zu ausgeprägten Teams, in denen alle Themen
gemeinsam bearbeitet werden und die Ansichten der Mitarbeiter wesentlich an der
Meinungsbildung des Abgeordneten beteiligt sind. Allein die Entscheidung bezüglich
des Abstimmungsverhaltens ist hier noch Sache des Abgeordneten.
2.3 Die Partei, die Partei...
Die Stellung der Parteien im deutschen Rechtssystem ist eine besondere. Daher lohnt es
sich auch hier, einen Blick auf die Grundlagen zu werfen. Im Vergleich mit anderen
interessengeleiteten Vereinigungen haben sie besondere Rechte, aber auch besondere
Aufgaben. Sie sind nicht nur im Grundgesetz speziell berücksichtigt (Artt. 21 (1) GG
und 138a EGV), sondern haben eine Vielzahl von speziellen Regelungen im
Parteiengesetz. Sie sollen primär an der "...politischen Willensbildung des Volkes
mit(wirken)..."(Art. 21 (1) GG) und dienen der Rückkoppelung zwischen staatlicher und
Volkswillensbildung. Dabei haben sie die Aufgabe, die Bürger freiwillig zur politischen
Mitarbeit und Willensbildung anzuregen und sie in "Handlungseinheiten"
zusammenzufassen. Ziel ist, den Volkswillen in einer Gruppe Gleichgesinnter zu
artikulieren und somit publik zu machen.
7
Dabei werden die Parteien sogar in den Rang
einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben, um ihrer Funktion als Glied zwischen
Staat und Volk ein besonderes Gewicht zu verleihen.
Dies stellt den Abgeordneten bei seiner Arbeit aber vor ein substantielles Problem: Er
wird zu einem Spagat zwischen eigener Verantwortlichkeit und Parteilinie gezwungen,
der an Schizophrenie grenzen kann. Die Zerreißprobe ist sicherlich immer dann am
härtesten, wenn die im Artikel 38(1) bestimmte Gewissensfreiheit zur Sprache kommt.
7
Degenhart, Staatsrecht 1, RN 57
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
18
Einerseits ein unabhängig denkender, sachlich argumentierender Abgeordneter,
andererseits im gleichen Moment das Parteimitglied, von dem eine Entscheidung im
Sinne aller Parteimitglieder, also auf der Parteilinie erwartet wird. Sicherlich kommt der
Fall der Konfrontation mit der eigenen Partei für den einzelnen Abgeordneten äußerst
selten vor, sonst würde er irgendwann seinen Austritt erklären. Der Eintritt in die Partei
war interessengeleitet, der entsprechende Politiker meinte, hier seine Meinungen und
Überzeugungen am besten vertreten zu sehen und somit am besten durchsetzen zu
können.
Im Grunde eine äußerst schwere Aufgabe: Es gibt keinerlei Handlungsanweisung oder
Vorbild für die dann anstehende Entscheidung für oder gegen die Partei und selbige
wird einem die Entscheidung keinesfalls leichter machen. Im Gegenteil: Die Mitstreiter
in vielen anderen Fragen werden zu Gegnern. Bestes Beispiel ist die im Zuge der
Entscheidung für den Einsatz der Bundeswehr durch den Generalsekretär der SPD,
Franz Müntefering, gemachten Äußerungen über die "Abweichler" in der eigenen
Fraktion.
2.3.1 Parteiinterne Sanktionsmöglichkeiten
Eine Partei muß zur Wahrung ihrer Konsistenz sicherlich Mittel und Wege zur
Verfügung haben, Mitglieder, welche von der Programmatik massiv abweichen, zu
sanktionieren. Dies ist jedoch relativ eng gefaßt. So kann beispielsweise ein SPD-
Mitglied nur dann ausgeschlossen werde, wenn es "parteischädigend" gehandelt hat.
Die ist ein auslegungsbedürftiger Begriff, das Verständnis von "Parteischädigung"
obliegt immer der näheren Erörterung. So kann auch nicht die Parteispitze entscheiden,
inwieweit der Tatbestand erfüllt ist, sondern ein entsprechendes Gremium berät über
den Grad der Verfehlung.
2.3.1.1
Disziplinarverfahren
Eine Partei ist immer als ein Zusammenschluß von Gleichgesinnten zu betrachten.
Unabhängig von dem durch das Grundgesetz erteilten Auftrag zur poltischen
Meinungsbildung müssen Parteien intern Kompromisse finden und sich auf eine Linie
einigen. Stellt sich ein Parteimitglied außerhalb des im Rahmen dieser Linie
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
19
festgelegten Kurses und verzerrt eventuell sogar noch durch öffentliche Äußerungen das
Erscheinungsbild der Partei, so ist diese nicht nur berechtigt, sondern in eigenem
Interesse sogar gezwungen, gegen dieses Parteimitglied vorzugehen. Zwar führt das
Grundgesetz ausdrücklich aus, daß einem Bundestagsabgeordneten aus seinen
Entscheidungen keinerlei Verfolgung oder Nachteile entstehen dürfen, aber das
Mitglied des Deutschen Bundestages ist eben in anderer Funktion auch noch
Parteimitglied. Nun ist das Mandat unabhängig von einer Parteimitgliedschaft und kann
dem Abgeordneten durch Verlust derselben auch nicht entzogen werden, jedoch
schwinden mit einer disziplinarischen Ahndung seitens der Partei oder gar mit dem
Parteiausschluß die Wiederwahlchancen sehr stark ausgenommen sind wiederum
direkt gewählte Abgeordnete, die aufgrund ihres Engagements für den Wahlkreis mit
Disziplinarmaßnahmen seitens der Partei belegt werden, sie können in bestimmten
Fällen sogar noch an Akzeptanz gewinnen. Die möglichen Disziplinarmaßnahmen sind
je nach Partei unterschiedlich, jedoch generell recht beschränkt.
Relevant für das Mandat ist nur der Parteiausschluß, der Verlust parteiinterner Ämter
spielt für die Wiederwahl wohl eher eine untergeordnete Rolle.
2.3.1.2
Parteiausschluß
Dieses recht drastische Mittel findet in der Realität sehr selten Anwendung. Jedoch ist
es auch unausgesprochen ein Druckmittel gegenüber Parteimitgliedern mit
abweichendem Verhalten. Resultat ist bezüglich der Entscheidungsfindung der
Abgeordneten eine Rücksichtnahme auf Parteiinteressen. Dabei möchte ich nochmals
auf die grundgesetzlich festgeschriebene Rolle der Parteien als Institutionen mit dem
Auftrag zur politischen Meinungsbildung verweisen. Sie sind verfassungsrechtlich
verankert und genießen daher einen besonderen Status. Der Streitfall zwischen
Parteihörigkeit und Unabhängigkeit des Abgeordneten bleibt daher in jedem Falle eine
Abwägung im Einzelfall, generell weitergehende Aussagen will weder der Gesetzgeber
noch das Bundesverfassungsgericht treffen. Als einziger Grund für den Parteiausschluß
wird sogenanntes parteischädigendes Verhalten benannt. Dabei muß das Mitglied der
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
20
Partei vorsätzlich gegen die Satzung oder erheblich gegen Grundsätze oder Ordnung der
Partei verstoßen und ihr schweren Schaden zugefügt haben.
8
Theoretisch ist der Parteiausschluß also das einzig relevante Mittel der Partei, den
Abgeordneten existentiell zu gefährden aber nur, was seine Wiederwahlchance
betrifft.
Meine Interviews haben jedoch noch weit effektivere Mittel seitens Partei und Fraktion
aufgezeigt, die Abgeordneten zum Einhalten der Linie zu bewegen. Dabei spielt nach
meiner Überlegung eine Rolle, daß ein linientreuer Abgeordneter auch wenn er
teilweise ungern linientreu ist der Partei bei der Durchsetzung ihrer Interessen im
Bundestag viel nützlicher ist, als ein durch Parteiausschluß ganz dem Einfluß der Partei
entzogener Abgeordneter.
Daher ist der Parteiausschluß wohl eher praktisch als angedrohtes Druckmittel
gegenüber dem Abgeordneten zu sehen denn als wirklich relevantes Werkzeug zum
Ausschluß von Parteimitgliedern.
2.3.2 Zwingstrukturen in komplexen Vereinigungen der Fall Müntefering
Eine Partei, die zudem noch in der Regierungsverantwortung ist, steht unter dem
erhöhten Druck, bei den Abstimmungen Mehrheiten zustande zu bekommen. Ich
möchte hier den Fall der Entscheidung des Deutschen Bundestages zum Einsatz
deutscher Soldaten in Mazedonien bei der Nato-Mission "Essential Harvest"
(Notwendige Ernte)
9
abhandeln.
In besagtem Antrag sollte über die "Beteiligung bewaffneter deutscher Streitkräfte an
dem NATO-geführten Einsatz auf mazedonischem Territorium zum Einsammeln und
Zerstören der Waffen, die durch die ethnisch albanischen bewaffneten Gruppen
freiwillig abgegeben werden" (Wortlaut des Antrages 14/6830) abgestimmt werden. Es
handelte sich um einen Antrag der Bundesregierung.
Der Einsatz war bei einem Teil der SPD-Abgeordneten, der Grünen und in der PDS sehr
umstritten, weil alte line Grundpositionen betroffen waren und die Parteilinke
argumentierte, deutsche Soldaten hätten generell nichts im Ausland zu suchen.
Problematisch wurde die Situation dadurch, daß die Regierungskoalition selbst keine
8
§ 10 Absatz 4 des Gesetzes über die politischen Parteien (PartG)
9
Drucksache 14/6830 des Deutschen Bundestages
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
21
Mehrheit mehr für den Antrag zustande brachte und auf die Stimmen der Opposition
angewiesen war. Politisch offenbarte dies, daß die SPD-Fraktion nicht mehr geschlossen
hinter der Politik ihres Kanzlers Gerhard Schröder stand.
Daraufhin drohte der SPD-Generalsekretär Franz Müntefering den 19 Abgeordneten,
welche dem Antrag der Bundesregierung "aus Gewissensgründen" ihre Zustimmung
verweigerten, daß sie bei der kommenden Bundestagswahl durch die
Delegiertenkonferenz wohl mit entsprechend schlechten oder gar keinen Listenplätzen
zu rechnen hätten.
10
Franz Müntefering bezweifelte, ob es sich wirklich um eine
Gewissensentscheidung gehandelt habe und führte wörtlich aus:
"Über die Listenaufstellung für die Bundestagswahl entscheiden die
Landesdelegiertenkonferenzen. Aber den Delegierten ist natürlich das
Verhalten der einzelnen Abgeordneten präsent."
Und weiter:
"...jeder, der sich um ein Mandat als Bundestagsabgeordneter bewirbt, muß
sich darüber klar werden, in welche Situationen er kommen kann. Er muß
sich darüber klar sein, daß es die SPD ist, weswegen er gewählt wird. Diesen
Zusammenhang werden wir in Erinnerung rufen."
Die Frage ist nun, inwieweit diese Äußerungen als Verstoß gegen die in Art. 38 (1)
Grundgesetz festgeschriebene Gewissensfreiheit ausgelegt werden kann. In der
deutschen Presselandschaft wurde der Vorfall in den folgenden Tagen ausführlichst
diskutiert, es gab ein Meinungsbild, welches vom Zerfall der Demokratie sprach bis zur
vorsichtigen Zustimmung im Sinne des Status der Parteien als zur Willensbildung
bestimmte Institutionen. Selbst Staatsrechtler gaben keinen einhelligen Kommentar ab.
Aus analytisch-wissenschaftlicher Sicht ist dazu folgendes zu bemerken:
Die Stellung des Abgeordneten ist eine ambivalente. Er ist sowohl seinem Gewissen als
auch der Partei, für die er kandidiert hat, verpflichtet. Dies hatte ich in den
vorangegangenen Kapiteln nach allgemein gültiger Rechtsauffassung schon ausgeführt.
10
Interview mit der FAZ-Sonntagszeitung vom 2.9.2001, Titelzeile: "Wir sind knapp an einer Blamage
vorbeigerutscht. So etwas darf sich nicht wiederholen!"
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
22
Franz Müntefering ist Generalsekretär der SPD, nicht Fraktionschef. Der sogenannte
"Fraktionszwang", der es der Fraktion erlaubt, einzelne Abgeordnete, die nicht auf der
Linie der Fraktion liegen, aus selbiger zu entfernen, kann hier also nicht in Anspruch
genommen werden. Der Fraktionschef Peter Struck pflichtete Müntefering zwar bei,
wollte die Drohung aber nicht wiederholen.
Kritik am Verhalten der 19 Abgeordneten hätte allein den
Landesdelegiertenkonferenzen zugestanden, welche die Listenplätze vergeben haben.
Interessant ist jedoch, daß von den 19 Abgeordneten 12 über ein Direktmandat in den
Bundestag eingezogen sind und somit der Entscheidung über einen Listenplatz keine
allzu große Bedeutung beimessen. Weitere Abgeordnete wollen zur kommenden Wahl
nicht wieder antreten und sehen sich durch die Entscheidung auch nicht beeinträchtigt.
Vielmehr ist die Äußerung des SPD-Generalsekretärs als Versuch zu werten, die
Fraktion zur Einstimmigkeit zu bewegen. Ein gewisser Zwang ist dabei legitim, auch
wenn er darauf schließen läßt, daß die entsprechende Partei intern massiven
Klärungsbedarf über die eigene zu vertretende Linie hat. Noch stärker abgeschwächt
wird das Geschehene angesichts der Verhältnisse: Die Fraktion der SPD hat zum
Zeitpunkt der Niederschrift dieses Kapitels meiner Diplomarbeit 294 Abgeordnete,
wovon gerade 19 gegen den Regierungsantrag stimmten. Eigentlich kann dies als
Ausdruck eines funktionierenden demokratischen Prozesses gewertet werden, ebenso
wie die Reaktionen vieler Abgeordneter auf das Interview Münteferings.
Schließlich muß ich aus meinem Erfahrungshorizont durch nach den Interviews
gemachten Gesprächen, ohne dies hier explizit mit Material belegen zu können sagen,
daß der Versuch, seitens Partei und Fraktion Druck auf die Abgeordneten auszuüben,
permanent besteht, im Fall der Müntefering-Äußerung jedoch ins Licht der Presse
gerückt wurde.
Ich sprach während meiner Interviews mit SPD-Abgeordneten, die namentlich nicht
genannt werden wollen, über diese Problematik. Dies geschah etwa eine Woche vor der
strittigen Äußerung des Generalsekretärs. Sie betonten, daß Druck durch die Partei und
Fraktion sowohl durch persönliche Beleidigungen als auch durch die subtile Androhung
des Entzugs von Prominentenbesuch im Wahlkreis bis hin zur Zitierung zu
"persönlichen Gesprächen" durchaus üblich seien, wenn man sich kritisch zur Partei-
und Fraktionslinie verhalte.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
23
Die Öffentlichkeit hat davon keinen Eindruck, weil diese internen Disziplinierungen
nicht in der Presse ausgebreitet werden. Die entsprechenden Abgeordneten hätten wie
durch Müntefering angedroht entsprechend schlechte Wiederwahlchancen.
Abschließend muß man sich fragen, inwieweit die durch das Grundgesetz mit der
Willensbildung betrauten Parteien das Recht haben, in die Entscheidung der
Abgeordneten einzugreifen. Eine endgültige Antwort kann es nicht geben, das
Bundesverfassungsgericht sowie die meisten Staatsrechtler wollen den Konflikt
zwischen Abgeordnetem und Partei offen lassen und durch das Parlament im Einzelfall
gelöst wissen.
Das Problem bleibt: die Parteien brauchen Mehrheiten, um Zustände wie in der
Weimarer Republik vermeiden zu können und handlungsfähig zu bleiben. Der
Abgeordnete ist frei in seiner Entscheidung, der Druck durch die Partei jedoch legitim.
Die Freiheit bedeutet wohl auch, im Falle der Unvereinbarkeit mit der Parteilinie den
Verlust des Mandats für die kommende Legislaturperiode bewußt in Kauf zu nehmen.
Dies ist theoretisch die aufrechteste Haltung, praktisch wohl eher in Ausnahmefällen
anzutreffen.
Ich möchte nur kurz einen anderen Gedanken aufgreifen, welcher mir bei Beobachtung
der Vorgänge um die Entscheidung der Entsendung von Militär nach Afghanistan erst
kurz vor Abgabe dieser Arbeit aufgekommen ist: Wenn in einer Fraktion von 294
Abgeordneten wie im Fall der SPD auch nur ein einziger gegen eine strittige
Entscheidung stimmt, kann dieser bei der momentan sehr knappen Konstellation den
Antrag der eigenen Partei zum Stürzen bringen. Somit hat er als einzelner viel mehr
Macht als 293 andere Abgeordnete. Dieses Prinzip ist mitnichten als demokratisch zu
bezeichnen, da die Mehrheit in der Fraktion und es handelt sich in einem solchen Falle
um eine sehr große Mehrheit sich nach einer sehr kleinen Minderheit zu richten hat.
Eine Mehrheitenentscheidung und sei es in einem wichtigen Fall ein
Verhältniswahlrecht von 5/6 oder 6/7 aller Anwesenden zur Annahme wäre
wahrscheinlich sinnvoll. Einstimmigkeiten sind abhängig von Einzelpersonen, was ich
im Sinne konsensualer demokratischer Entscheidungen für fragwürdig halte.
Zwingstrukturen in Parteien erweisen sich also zur Findung von Mehrheiten und diese
braucht eine stabile Demokratie als notwendig. Sicherlich wird dabei die
Entscheidungsfreiheit des Einzelnen teilweise eingeschränkt, der Druck zum Konsens
ist aber wichtig, um Mindermeinungen, welche nicht durch die Mehrheit der
Abgeordneten einer Partei getragen werden, in die Linie der Politik eingliedern zu
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
24
können. Dabei bleibt die Funktion der Aufzeigung von Mißständen in der anstehenden
Entscheidung durchaus erhalten, den Abgeordneten bleibt ja das Recht der Abgabe einer
persönlichen Stellungnahme. Die Einbuße der Entscheidungsfreiheit muß jedoch
Grenzen haben. Dafür kann wiederum auf den Artikel 38 (1) GG und nicht zu
vergessen die Kontrollfunktion der Öffentlichkeit wie im Fall der Mazedonien-
Entscheidung zurückgegriffen werden.
2.3.3 Parteilose Mitglieder des deutschen Bundestages
Sie haben die exponierteste Position: die oben beschrieben Zwänge gibt es für sie nur in
sehr eingeschränkter Art. Abgeordnete ohne Parteiverpflichtung müssen sich an eine
entsprechende Linie auch nicht halten. Allerdings sind sie äußerst selten, man kann ihre
politische Richtung als Wähler schwerer fassen und sie kommen ausschließlich über ein
Direktmandat in den Bundestag.
Ihr Vorteil ist ihre Unabhängigkeit in der Meinungsbildung und auch in der
Entscheidung, nachteilig wirkt sich für sie die geringere politische Relevanz ihres
Abstimmungsverhaltens aus. Meist werden sie in eine der bestehenden Fraktionen
integriert, haben da aufgrund des Direktmandates und der fehlenden Parteizugehörigkeit
zwar eine besondere Stellung, aber unterliegen auch hier dem Fraktionszwang. Dieser
ist aber der einzige, dessen Konsequenzen sie in ihr Abstimmungsverhalten mit
einbeziehen müssen.
Sie spielen für die Politik jedoch nur als partielles kritisches Element eine Rolle, eine
Mehrzahl von parteilosen Abgeordneten wäre aufgrund der fehlenden Verläßlichkeit der
generellen Linie der Politik eher gefährlich. Dies kommt aber aufgrund der
Parteienstellung und verwurzelungen nicht in Betracht.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
25
2.4 Die
Fraktion
2.4.1 Rechtliche Stellung des Fraktionszwanges theoretisches Verbot und
praktische Existenz
Interview in der Sächsischen Zeitung vom 07.09.2001
Die Fraktionierung innerhalb des Deutschen Bundestages ist eine wichtige Einrichtung.
Sie sichert die Bildung von Mehrheiten, um dem Problem der Handlungsunfähigkeit
durch Zerstrittenheit vorzubeugen. Mehrheitsbildung geht leider aber auch immer zu
Lasten von individuellen Ansichten, da die individuelle Meinung zugunsten einer
konsensualen Linie zurückgestellt werden muß.
In der Theorie ist das alles relativ einfach: Der Normalfall zeigt eine Meinungsbildung
innerhalb der Fraktion aufgrund vorgetragenen Expertenwissens. Die Arbeitsgruppe
Wirtschaft und Technologie beispielsweise legt den Fraktionsmitgliedern die
verschiedenen Argumente für eine Entscheidung dar und gibt eine
Handlungsempfehlung ab. Diese deckt sich mit der großen Linie der Partei und die
Fraktion stellt sich auch, wenn nicht jeder Abgeordnete die Entscheidung
hundertprozentig unterstützt hinter den Antrag, um ein Gesetz auf den Weg zu bringen
und somit die Gesellschaft des Landes nach eigenen Vorstellungen zu formen. Die
Geschlossenheit der Fraktion ist wichtig, um sich gegen die anderen Fraktionen
durchsetzen zu können. Normalerweise ist die Mehrheit der Regierungsfraktionen im
Parlament durch ihre Überlegenheit bei der vorangegangenen Bundestagswahl relativ
gesichert. Schwierig wird es erst dann, wenn dieser Konsens in der Regierungsfraktion
nicht erzielt werden kann. Die Fraktion stellt sich damit gegen die von der eigenen
Regierung vertretene Politik und fällt den Parteimitgliedern der eigenen Partei somit in
den Rücken. Die Fraktionsspitze wird versuchen, die Mehrheitenbildung so zu
"Gibt es einen Fraktionszwang? Im Prinzip nein aber man sollte
wissen, worauf man sich einläßt, wenn man es ausprobiert."
(Burkhardt Hirsch, FDP-Politiker)
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
26
beeinflussen, daß dieser Fall nicht eintritt. Zwingen kann sie den einzelnen
Abgeordneten nicht, aber Druck ausüben kann sie wohl.
Im Parteigesetz ist die Bildung von Fraktionen geregelt. Darin steht festgeschrieben,
daß Abgeordnete durchaus aus der Fraktion entlassen werden können, wenn sie die
Linie der Fraktion in der Abstimmung nicht mehr mit tragen. Damit soll der
Mehrheitenbildung Rechnung getragen werden.
Das Grundgesetz setzt das Gewissen des Abgeordneten wie schon des öfteren erwähnt
an die oberste Stelle. Trotzdem entsteht der Konflikt zwischen Gewissen, Partei- und
Fraktionsmitgliedschaft. Kein Abgeordneter kann seines Mandats verlustig gehen, es sei
denn durch eine Straftat und Verurteilung.
Theoretisch ist der einzelne Abgeordnete also recht gut geschützt, psychisch
entstehenden Druck muß er jedoch selbst verarbeiten.
2.4.2 Besonderheiten durch parteiübergreifende Stellung
Der parteilose Abgeordnete ist wie schon erwähnt ein Sonderfall. Zuerst einige
Worte, wie man ohne Parteizugehörigkeit überhaupt ein Bundestagsmandat erringen
kann. Entweder hat der Betreffende als Experte ein Listenmandat über eine
Listenzuteilung einer Partei erhalten, weil die Partei denjenigen gern mit einem Amt
besetzen möchte, aber der Ansicht ist, auf dem entsprechenden Gebiet keinen eigenen
Experten zur Verfügung zu haben. Exponiertester Fall ist hierbei der momentane
Bundesminister Werner Müller, welcher nach langjähriger Beratertätigkeit für Gerhard
Schröder nach dem Wahlsieg der SPD von 1998 als Wirtschaftsminister berufen wurde.
Er ist kein SPD-Mitglied.
Eine andere Möglichkeit wäre, selbst ohne Parteihintergrund Wahlkampf zu betreiben
und als parteiloser Abgeordneter über ein Direktmandat in den Bundestag einzuziehen.
Dazu muß man jedoch in seinem Wahlkreis alle etablierten Parteien bezüglich der
Erststimme schlagen, ein Einzug über die Zweitstimme ist unmöglich, da man bei der
Verteilung der Listenmandate als Einzelperson keine Chance hat.
11
11
Listenmandate werden über die Zweitstimme prozentual verteilt. Dabei bezieht sich der Prozentwert
auf die Anteile im gesamten Bundesland, nicht auf den Wahlkreis. Ein Einzelner hat also keine Chance,
prozentual von den vorhandenen Listenplätzen einen zu belegen.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
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Das Erringen eines Direktmandates ist nur bei massiver Unzufriedenheit der Wähler mit
den etablierten Volksparteien zu erreichen, da diese im Normalfall alle
wahlkapfrelevanten Themen belegt haben. Ein parteiloser Kandidat hat also nur
Chancen, wenn er a) sich den Unmut der Wähler über die etablierten Parteien zunutze
machen kann und b) ein gutes Konzept für die Legislaturperiode hat (zumindest muß er
dies dem Wähler glaubhaft vermitteln können).
Somit wird der parteilose Abgeordnete immer ein Sonderfall bleiben. Er ist als
Abgeordneter oft in eine Fraktion eingebunden, der er thematisch einigermaßen nahe
steht. Dies ist nicht zwingend. Bleibt er fraktionslos, hat er trotzdem alle Rechte.
12
2.5 Lobbygruppen
Abgeordnete unterliegen den Einflüssen unterschiedlichster Interessengruppen. Dabei
muß unterschieden werden zwischen Gruppen, die Interessen aller vertreten und
solchen, die zielgerichtet an Partikularinteressen arbeiten. Ich verstehe somit
Umweltverbände, Bürgerinitiativen etc. auch als Lobby, jedoch im rein begrifflichen
Sinne. Dabei ist eine Lobbygruppe ein Zusammenschluß von Gleichgesinnten, die an
einem gemeinsamen Idee bei der Umsetzung politischer Interessen wirken, diese
entsprechend nachdrücklich an den Abgeordneten heranbringen können, keine Parteien
im Sinne des Parteiengesetzes sind und nicht staatlich sind. Die Stärke des Einflusses
von Lobbygruppen ist wahrscheinlich von der Reflexionskraft des Abgeordneten und
seinem Vorwissen zu dem entsprechenden Sachgebiet abhängig. Aufgrund der relativ
starken thematischen Gebundenheit der meisten Abgeordneten an bestimmte Gebiete
ihre Mitgleidschaft in Arbeitsgruppen und Ausschüssen beispielsweise halte ich den
Einfluß von Lobbygruppen aber für nicht besonders manipulativ. Er kann eher als
informierend bezeichnet werden, da Gespräche mit verschiedensten Interessengruppen
zum Alltag vieler Abgeordneter gehören. Kritisch wird meienr Ansicht nach eine
Konstellation, in welcher ein Abgeordneter seine Informationen benahe ausschließlich
von Lobbygruppen bezieht, dies ist aber aufgrund der Versorgung der Abgeordneten mit
Material eher unwahrscheinlich.
12
Insbesondere das Recht auf Redezeit und das Recht auf angemessene Berücksichtigung bei der
Verteilung der Ausschußsitze durch die Fraktionen. Verletzungen sind durch Art. 38 (1) S.2 GG
bestimmt. Siehe dazu: Degenhart, Staatsrecht 1, RN 410 ff.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
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2.5.1 Wirtschaftliche Interessenverbände
Die wirtschaftlichen Interessenverbände haben wohl von den Lobbygruppen neben den
Gewerkschaften den größten Einfluß auf den Abgeordneten. Dies liegt darin begründet,
daß sie mit marktwirtschaftlichen Zwängen argumentieren können, denen nach heutiger
Auffassung auch die Politik unterworfen sein muß. Dabei handelt es sich meist nicht um
Drohungen bezüglich der kommenden Wahl, sondern eher um anscheinend sachliche
Argumente, welche die Entscheidungsfreiheit von vornherein einengen. Die Aussicht
auf sinkendes Wirtschaftswachtum oder Entlassungen im Wahlkreis sind für
Abgeordnete natürlich relevante Punkte. Wirtschaftsverbände verkörpern dabei vor
allem finanzielle Macht, Investitionsmacht und infrastrukturelle Macht. Ihre
Wahlrelevanz ist also nur indirekt gegeben, da die Auswirkungen der Entscheidungen
von Wirtschaftslobbygruppen sich auf das Wahlverhalten der Arbeitnehmer auswirken,
die Wirtschaftslobby hat selbst keine personelle Stärke, die wahlrelevant ist.
Der entstehende Druck ist von der Persönlichkeit des Abgeordneten also in recht
starkem Maße abhängig und rein psychologischer Natur.
Jedoch sollte man nicht verkennen, daß die vorgebrachten Argumente nicht nur die
Partikularinteressen der Wirtschaftslobbygruppen bedienen, sondern durchaus auch
relevant für das volkswirtschaftliche Gefüge der Bundesrepublik sein können. Dies muß
bei der Beurteilung einer partikularinteressen verpflichteten Vereinigung
berücksichtigst werden, Argumente abzutun, weil sie aus einem bestimmten politischen
Lager kommen, ist genauso unklug, wie sich kritiklos der Argumentation eines
Wirtschaftsverbandes anzuschließen. Dies gilt für die Argumentationslinie der
Gewerkschaften und Umweltlobbygruppen ebenfalls.
2.5.2 Gewerkschaften
Gewerkschaften haben eine andere Position als Wirtschaftvereinigungen. Als
Lobbygruppe können sie verstanden werden, da auch sie Partikularinteressen vertreten
die Interessen derjenigen, die in ihnen organisiert sind. Dabei handelt es sich nicht
unbedingt um die Mehrheit der Bürger eines Wahlkreises, auch wenn dies in
bestimmten Gebieten möglich ist. Ich verweise hierbei auf die Stärke der
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
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Gewerkschaften im Ruhrgebiet, wo im Kohle- und Stahlsegment ein beträchtlicher
gewerkschaftlicher Organisationsgrad zu verzeichen ist.
Ein Allgemeinvertretungsanspruch für die im Sinne des ,,Gemeinwohls" kann durch ein
Beispiel anschaulich verneint werden. Im Interesse eines gesamtwirtschaftlichen
Aufschwungs für die Bundesrepublik ist die Kohleförderung ein Subventionsgeschäft.
Kohle ist nicht nur ein umweltschädlicher Energielieferant, sondern könnte auch durch
Import wesentlich preiswerter beschafft werden. Der Kohleabbau ist nicht zuletzt der
Überlegung geschuldet, daß man ein beträchtliches Wählerpotential in den
entsprechenden Gegenden ansprechen muß und die Arbeitsplätze in der Kohleförderung
noch erhalten will. Umschulungsmaßnahmen kommen wenig infrage, Alternativen zum
Bergmannsberuf sind nicht sehr populär. Schon die Eindämmung und Aufgabe der
Ausbildung im Bereich der Kohleförderung hat für Unmut gesorgt. In diesen Gebieten
sind die entsprechenden Gewerkschaften sehr stark, man kann davon ausgehen, daß die
Stimmung bei ihren Mitgliedern wahlentscheidend ist. Wie aufgezeigt, kann aber der
weitere Kohlebergbau keinesfalls als sinnvoll für die wirtschaftliche Entwicklung der
Bundesrepublik angesehen werden.
Gewerkschaften sind also als Lobbygruppen in einer anderen Machtposition gegenüber
dem Abgeordneten. Sie haben weniger wirtschaftliche Macht, sondern können dem
Abgeordneten direkt über die folgende Bundestagswahl drohen. Die Zahl und Güte der
Arbeitsplätze ist dabei ein gewichtiges Argument.
Auch hier gilt wiederum, daß in den Forderungen und Argumenten meist sinnvolle
Anregungen zu finden sind, diese durch den Abgeordneten aber erst herausgefiltert
werden müssen. Eine entsprechende Bandbreite an Wissen zu den durch die
Lobbygruppe Gewerkschaft angesprochenen Themen ist also Voraussetzung für ein
eigenständiges, differenziertes Meinungsbild beim Abgeordenten.
2.5.3 Nichtregierungsorganisationen (NRO's)
Im Falle von Nichtregierungsorganisationen ist eine etwas andere Sichtweise
angebracht. Sie meinen, einen Allgemeinvertretungsanspruch im Sinne aller Bürger der
Bundesrepublik, wenn nicht gar aller Menschen zu haben. Sie widmen sich zwar auch
einem speziellen Thema, welches nur unter Abwägung mit anderen Themen
berücksichtigt werden kann, sind aber als Zusammenschluß der Überzeugung, daß dies
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
30
das wichtigste, schnellstmöglich zu lösende Problem beinhaltet. Ich beziehe mich hier
nur auf NRO's, die eine entsprechende Konzentration in einem Wahlkreis aufweisen
oder im gesamten Bundesgebiet durch entsprechend viele Mitglieder vertreten sind. Ihr
Einfluß ist besonders durch medienwirksame Maßnahmen
13
bestärkt woren, die Themen
sind meist speziell und berühren die breite Wählermasse nicht direkt in ihren politischen
Wahrnehmungen.
Problematisch finde ich, daß NRO´s mit viel Nachdruck eine Position vertreten und für
sich in Anspruch nehmen, dies im Sinne aller zu tun. Hierbei wurden aber nicht "alle"
gefragt, sondern die Legitimation der Interessenvertretung wird aus der von den
NRO's selbst begründeten Relevanz der Problematik abgeleitet.
Dabei werden die im Folgenden beschriebenen Sachzwänge oft negiert.
2.6 innenpolitische und außenpolitische Sachzwänge
Politik ist kein Momentgeschäft. Schon bei der Meinungsbildung muß ein Abgeordneter
Rücksicht auf bestehende Systeme nehmen. Sein Wirken ist nur dann legitimiert und
auch wirkungsvoll wenn er sich am bestehenden institutionellen und rechlichen
Rahmen seines Mandats orientiert und diesen akzeptiert. Völkerrechtliche Verträge
können seitens des Parlamentes nicht einfach aufgekündigt werden, es gibt
Bedingungen, unter denen dies zu geschehen hat. So mußte Bundesumweltminister
Jürgen Trittin auf die Verträge bezüglich der Wiederaufarbeitung deutschen Atommülls
Rücksicht nehmen, auch wenn der Inhalt der entsprechenden Verträge mit Sicherheit
nicht seiner politischen Überzeugung und seinem Wertegefüge entsprach.
Doch nicht immer muß es sich gleich um Fragen einer Gewissensentscheidung handeln.
Ein eigener Ausschuß im Deutschen Bundestag beschäftigt sich auschließlich mit der
Einpassung der neu zu verabschiedenden Gesetze in das bestehende
13
ohne eine entsprechend drastische Darstellung von Umweltproblemstellungen und entsprechend
medienwirksame Aktionen hätte beispielsweise "Greenpeace" niemals den Zulauf gehabt, dessen sich die
Organisation besonders bei jungen Leuten heute erfreut.
PACTA SUNT SERVANDA Verträge sind einzuhalten
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
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bundesrepublikanische Rechtssystem. Dabei wird besonders darauf geachtet, daß das
neue Gesetz nicht mit schon bestehenden Gesetzen unbewußt kollidiert. Der Bürger
braucht eine Rechtssicherheit, das heißt, was heute Recht ist, darf morgen nicht Unrecht
sein. Änderungen in Gesetzen bedürfen stets einer Übergangsfrist und Entscheidungen,
die unter dem alten Gesetz getroffen wurden, dürfen nicht selbsttätig ungültig werden.
Das im Grundgesetz verankerte Rückwirkungsverbot
14
schafft somit für rechtliche
Neuerungen einen gewissen Rahmen.
Weiterhin ist der Abgeordnete natürlich an die über dem deutschen Recht stehenden
europarechtlichen Bestimmungen gebunden. Europarecht hat einen entscheidenden
Einfluß auf neu entstehende bundesdeutsche Gesetze, weil es eine Vielzahl europäischer
Regelungen gibt, die Sachgebiete expliziter ausführen, als dies das deutsche Recht tut.
Da alle europäischen Staaten im Zuge der europäischen Vereinigung ihre Souveränität
mehr und mehr zugunsten europäischer Gesetze aufgeben, sind diese Gesetze von den
Abgeordneten bei ihrer Entscheidung mit zu berücksichtigen.
Innenpolitische Sachzwänge können beispielweise Verträge der Bundesregierung mit
Landesregierungen oder die Länderkompetenz nach Art. 72 ff GG wie oben erwähnt
sein.
Dann gibt es schließlich noch schlichte, vollkommen unjuristische Zwänge aus der
Thematik an sich. Vereinfacht gesagt, kann kein Abgeordneter entscheiden, daß Wasser
zukünftig in Pulverform vorzukommen hat und erwarten, daß dieses die Entscheidung
berücksichtigt.
An diesen wenigen Beispielen ist schon plastisch zu erkennen, daß den Abgeordneten
keinesfalls eine völlige Entscheidungsfreiheit bleibt, sondern daß sie sich vielmehr in
einem abhängig von dem zu regelnden Thema unterschiedlich engen
Entscheidungskorridor bewegen. Hier kann schon auf die von Helmut Schelsky 1965 in
"Auf der Suche nach Wirklichkeit" angebrachte Technokratiekritik verwiesen werden.
Dazu folgen im Kapitel zu Handlungskonzepten noch nähere Ausführungen.
14
Art. 103(2) GG für Strafgesetze, im Art. 20(3) GG allgemein durch das "Rechtsstaatsprinzip"
begründet. Hierzu: Degenhart, Staatsrecht 1; RN 309 ff. Es wird zwischen "echter" und "unechter"
Rückwirkung unterschieden, wobei "echte" Rückwirkung Tatbestände beeinflußt, die schon
abgeschlossen sind, "unechte" müssen nur bereits begonnen haben, d.h., die Handlung wurde vollzogen.
"Echte" Rückwirkung ist beinahe generell gesetzwidrig, "unechte" unter bestimmten Voraussetzungen
gestattet. Die Grenze zwischen beiden Rückwirkungsarten ist juristisch kompliziert und teilweise
umstritten.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
32
Da den Bürgern dieser Korridor und dessen Hintergründe meist nicht bekannt sind,
scheinen Entscheidungen oft irrational und sind schwer verständlich.
2.7 Der Artikel 38(1) GG und seine Umsetzung in der Praxis eine
Vermutung
Aus den ausgeführten bestehenden Einflüssen und Zwängen ergibt sich für die
Betrachtung der Gewissensfreiheit des Bundestagsabgeordneten ein neues Bild:
Gewissensfreiheit kann wohl nicht absolute Autonomie in Hinsicht auf die zu treffenden
Entscheidungen meinen. Vielmehr sollte der Artikel unter Berücksichtigung aller
bestehender Regeln und Formen darauf hinweisen, daß der Abgeordnete sich gegen die
bestehenden Zwänge und Beeinflussungen durch ständige Reflexion der bearbeiteten
Thematik soweit durchsetzen soll, wie dies für ihn möglich und sinnvoll ist. Dabei
vermute ich, daß hier besonders auf die Eigenverantwortlichkeit des Abgeordneten
abgezielt wird.
Das heißt, daß nicht die Strukturen die Entscheidungen treffen sollen, sondern der
entsprechende Volksvertreter unter Berücksichtigung der Strukturen zu einer
Entscheidung kommen soll. Somit sind sowohl die Meinung des Abgeordneten, seiner
Wähler im Wahlkreis, der Partei und der Fraktion an der letzendlichen Entscheidung
beteiligt. Dies ist nach meiner Ansicht ein stabiles Gefüge, welches einen radikalen
Politikwechsel nicht zuläßt und für einen gewollten und durchdachten Wandel der
Politik trotzdem genügend Spielraum läßt. Aus Sachzwängen entstehende, in kurzen
Zeiträumen notwendige Wechsel sind davon weniger betroffen als politische
Wertefragen. So kann der Bundestag trotz dieser Strukturen beispielsweise in
Katastrophenfällen schnelle Entscheidungen treffen, die auch langfristig die Richtung
der Politik verändern.
Der Artikel 38(1) wäre somit lediglich eine Rückversicherung der Abgeordneten gegen
zu starken, über das gewünschte Maß hinausgehenden Einfluß seitens der genannten
Kräfte.
Auf das Bild, welches sich die Abgeordneten diesbezüglich von diesem
Grundgesetzartikel machen, werde ich später noch eingehen.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
33
2.8 Das Verhältnis von Politik und Wissenschaft
Interview S0128Wm
Wissenschaftler haben meist nicht die Zeit, sich in einem politischen Mandat mit ihrem
Wissen einzubringen, weil ihre vordringlichsten Aufgaben Forschung und im
universitären Bereich auch Lehre sind. Politiker hingegen sind aufgrund der schon
angesprochenen Vielfalt der Themen nicht in der Lage, für alle Gebiete Experten zu
sein, sie bedürfen der Beratung. Ein Expertentum im Sinne eines Universalgelehrten ist
bei der heutigen Fülle an Wissen schon längst nicht mehr denkbar. In Deutschland ist
wohl Max Weber einer der letzten großen Universalgelehrten gewesen. Das Wissen hat
sich seitdem bestimmt potenziert.
So stellt sich die Frage, wie Wissenschaft und Politik, die in gewissem Sinne als das
Streben nach Macht unter Zuhilfenahme von Wissen im gesellschaftlichen Kontext
verstanden werden kann, zusammenkommen.
Wer bessere Kenntnisse auf einem Gebiet hat, kann besser argumentieren, kann
Zusammenhänge besser verstehen und Komplexität durch Abstraktion reduzieren. Dazu
muß das Thema jedoch erst einmal theoretisch durchdrungen sein. Die Durchdringung
wird aufgrund der Komplexität immer schwieriger, die Interviews haben ergeben, daß
immer mehr Abgeordnete sich nur mit ihrem Spezialgebiet beschäftigen und sich auf
die Kollegen aus den anderen Sachgebieten verlassen.
Die Transformation von Wissen aus dem Forschungssektor in den politischen
Meinungsbildungs- und Entscheidungsprozeß ist wohl eines der Hauptprobleme der
Politik. Diese Schnittstelle gilt es zu beleuchten und zu hinterfragen.
Zu den Quellen der Angeordneten habe ich schon einiges ausgeführt und werde dies im
Analyseteil nochmals belegend wiederholen. Wichtig scheint mir dabei, daß eine
"Politik strebt nicht nach Wahrheit. Das heißt nicht, daß
Politik verlogen ist, das will ich wahrhaftig nicht sagen, nein,
aber im Gegensatz zur Wissenschaft müssen wir mit
Experimenten nicht ein konkretes wahrhaftiges Ergebnis
erzielen, sondern wir müssen Teilwahrheiten, die es gibt,
werten."
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
34
Vielzahl unterschiedlicher Quellen genutzt wird. Sowohl wissenschaftliche
(Anhörungen von Experten, Ausarbeitungen des TAB und des Wissenschaftlichen
Dienstes, Kontakte zu Experten der verschiedenen Spezialgebiete) als auch
populärwissenschaftliche Quellen (Presse, Meinungsbilder etc.) werden genutzt.
Dies dient dem Ziel, eine Wertung des Materials vorzunehmen. Die Wissenschaft kann
nur Fakten liefern, die Medien können die öffentliche Wahrnehmung reflektieren.
Beides ist für den Politiker relevant, da er nicht nur zwischen einem wissenschaftlichen
Ja oder Nein zu entscheiden hat, sondern auch den Wählerwillen mit einbeziehen muß.
Beispielsweise kann eine neue Technologie sowohl Vor- als auch Nachteile in sich
vereinen, die durch die Wissenschaft auch als solche ganz rational dargelegt werden.
Der politische Prozeß beinhaltet jetzt, daß die Abgeordneten im
gesamtgesellschaftlichen Kontext abwägen müssen, ob die Einführung dieser neuen
Technologie sinnvoll erscheint und durch die Bevölkerung gewünscht wird oder nicht.
Dabei sind die Politiker in ihren Entscheidungen an das Netzwerk aus Internationalen
Verträgen, Europarecht und nationalen Gesetzen gebunden. Dies sind Wissenschaftler
in ihrem Denkprozeß und in der Schaffung von Wissen nur eingeschränkt. Der Politiker
muß daher die durch die Wissenschaft produzierten neuen Erkenntnisse in ein
Wertekonstrukt, auf dem die Gesellschaft seines Landes beruht, einordnen und werten.
Politik ist also immer auch als Abwägungsprozeß zu verstehen, der wissenschaftlichen
Fortschritt zur Weiterentwicklung der Gesellschaft nutzt und ihn als förderlich oder
destruktiv wertet.
Wissenschaft soll aber nicht als völlig wertfrei verstanden werden. Sie ist durch die
Wissenschaftler, welche auch in ihren eigenen Wertekontexten handeln, durchaus
wertend. Die in den Wissenschaften tätigen Menschen bringen ihre eigenen
Vorstellungen mit in das Ergebnis ein.
15
Diese Wertungen sind jedoch durch die
spezielle partikulare Sicht eines Experten auf einem Spezialgebiet geprägt. Politik
schlägt demnach die Brücke zwischen den Wissenschaften untereinander und der
Gesellschaft.
15
Die noch von Max Weber vertretene Werturteilsfreiheit wissenschaftlichen Denkens und Handelns
kann ich nicht mehr als gegeben annehmen. Vielmehr ist Wissenschaft selbst zu einem politischen Prozeß
geworden, da der Elfenbeinturm wissenschaftlicher Ansätze durch deren weitreichende Wirkung in den
gesellschaftlichen Strukturen nicht mehr existenzfähig ist. Wissenschaft muß sich an den Auswirkungen
messen lassen; diese im Vorfeld abzuschätzen ist politisches Handeln des Wissenschaftlers.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
35
3.
Datenerhebung theoretischer und empirischer Teil
3.1 Grundannahmen
Um die Intention dieser Arbeit erklären zu können, folgen hier einige Ausführungen zu
den angenommenen Begrifflichkeiten. Diese sind teils aus der Literatur zu
entsprechenden Gebieten entlehnt. So spielt bei der Betrachtung des
Entscheidungsbegriffs die psychologische Fachliteratur eine wichtige Rolle.
Grundannahmen sind Modelle, im Weberschen Sinne Idealtypen, die ich nicht in allen
Fällen vollkommen vertreten sehen möchte, sondern die einen Erklärungsansatz zur
individuellen Analyse der gemachten Beobachtungen liefern können. Sie sind auch
Grundlage der geführten Interviews.
3.1.1 Handlungskonzepte
Ich gehe davon aus, daß menschliches Handeln und damit auch das Handeln von
Politikern nicht immer rationalen Kriterien folgen muß. Persönliche Affinitäten,
Gedanken, Gefühle fließen als irrationaler Faktor in politisches Handeln mit ein. Dieser
irrationale Faktor ist in den meisten Fällen durch diverse Kontrollmechanismen seitens
des politischen Systems kontrollierbar, jedoch stellt er eine nicht zu berechnende,
unsichere Restkomponente dar.
Wäre dem nicht so, erübrigte sich diese Arbeit und man könnte zu einem vollständig
deterministischen Ansatz in Anlehnung an Helmut Schelskys Technokratietheorie
übergehen. Schelsky geht davon aus, daß politisches Handeln aufgrund technischen
Fortschritts derart in Sachzwänge eingebunden ist, daß Demokratie zur Farce wird. Er
führt aus, daß
"an die Stelle des politischen Volkswillens ... die Sachgesetzlichkeit [trete],
die der Mensch als Wissenschaft und Arbeit selbst produziert"
16
Ich kann Schelsky insofern folgen, als die demokratischen Handlungsprozesse stark von
den technischen Sachzwängen determiniert werden, von einer Ersetzung des Politischen
16
Helmut Schelsky, 1965: Auf der Suche nach Wirklichkeit, S. 453
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
36
durch das Deterministische möchte ich jedoch noch nicht sprechen. Schelsky schränkt
dies insofern ein, als er die technischen Gegebenheiten als durch die Menschen
gemachte Sachzwänge bezeichnet. Er sagt:
"Der Mensch ist den Zwängen unterworfen, die er selbst als seine Welt und
sein Wesen produziert."
17
Doch weiterhin führt er aus:
"Hier `herrscht' gar niemand mehr, sondern hier läuft eine Apparatur, die
sachgemäß bedient werden will. Gerade weil es keine `Herrschaft der
Techniker' gibt, können die alten `Herrschenden' ruhig bleiben, wo sie sind,
und werden durch keine neue herrschende Klasse ersetzt. Der technische
Staat beseitigt das traditionelle Verhältnis der `Herrschaft' selbst".
18
Zusammenfassend kann man dies auch folgendermaßen lesen: Die Sachzwänge haben
ein Ausmaß erreicht, daß die Menschen eine neue Stufe der Unmündigkeit erreicht
haben. Entscheidungen werden technisch vorgegeben und unterliegen nicht mehr einem
Abwägungsprozess, der unterschiedlichen Ausgang haben kann.
Handlungen von Politikern müssen sich heute an wissenschaftlichen, wirtschaftlichen
und technischen Maßstäben orientieren, jedoch zählt nach meiner Überzeugung der
politische Wille einer Partei als Tendenz der Handlung noch immer. Das Fortschreiten
technischer Entwicklungen mit dem Ende politischer Aushandlungsprozesse
gleichzusetzen, kann ich aufgrund aktuellerer Entwicklungen nicht bestätigen.
Immerhin ist ein ökologisches, wenn auch langsames, Umdenken zu verzeichen,
welches mit Sicherheit politischen Charakter hat.
Das Wirken von Schelskys Technokratiegedanke und der Idee der parlamentarischen
Demokratie gilt es empirisch zu überprüfen.
17
ebd., S. 450
18
ebd., S. 457
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
37
3.1.2 Prozeßdenken
Meinungen sind keine starren Gebilde, sonst könnte man auf die Meinungsbildung wohl
im Allgemeinen verzichten. Sie unterliegen einem permanenten Wandlungsprozeß,
welcher durch die Veränderung der Informationsbasis (Hinzukommen und Falsifizieren
von Informationen, Neubewertung von Informationen etc.) sowie die politisch-
weltanschauliche Grundlinie des Einzelnen bestimmt werden. Dabei sind die
rhetorischen Fähigkeiten derjenigen nicht zu unterschätzen, welche eine Information
aufarbeiten und weitergeben. Medien spielen hierbei nach meinen Erkenntnissen der
Informationsbeschaffung
19
eine entscheidende Rolle. Nicht umsonst wurden diese in der
Literatur seit längerer Zeit als ,,vierte Staatsmacht" bezeichnet.
Meinungen können demnach nur als Momentbilder in einem Prozeß begriffen werden
und unterliegen einem ständigen Wandel. Sie betreffen zwar meist nur ein Sachgebiet,
werden jedoch von anderen Themen mehr oder weniger tangiert. Diesen Fluß muß man
bei der Bewertung einer Ansicht stets berücksichtigen. Aussagen können nach meiner
generellen Überzeugung wie schon von Max Weber erkannt nur in ihrem konkret
historischen Kontext analysiert und gewertet werden.
Politische Prozesse beinhalten daher neben historisch-konkreten Formen der
Aushandlung, also der Art und Weise, wie eine Entscheidung aufgrund struktureller
Vorgaben zustande kommt, auch noch die subjektiven Wirkungen der Einzelnen, die
einfließenden Ideen, Utopien und Wünsche derjenigen, die die Entscheidungen fällen
sowie die durch die Medien und die hinter ihnen stehenden implizierten Gedanken.
3.1.3 Der
Entscheidungsbegriff
Bei dem hier verwendeten Entscheidungsbegriff soll insbesondere berücksichtigt
werden, daß der Abgeordnete nicht nur seiner eigenen Meinung beim Fällen einer
Entscheidung unterliegt, sondern daß auch andere Faktoren einbezogen werden müssen.
So kann beispielsweise die Ansicht der Fraktion eine entscheidende Rolle spielen.
Abhängig von der durch den einzelnen Abgeordneten eingeschätzten Relevanz der
19
Dazu genaueres im Auswertungsteil
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
38
Entscheidung sowie seinem mehr oder weniger kämpferischen Naturell wird er sich der
Fraktionsmeinung unterordnen oder entgegenstellen.
Des weiteren fließen in die Entscheidung die im 1. Teil schon genannten Sachzwänge
(bestehende Gesetze, völkerrechtliche Verträge, praktische Umsetzbarkeit etc.) mit ein.
Ein Teil der Abgeordneten wird auch auf den Faktor der Wahlkreismeinung Wert legen.
Als Entscheidung soll letztlich nicht sein Standpunkt der Dinge, sondern allein die in
der parlamentarischen Abstimmung abgegebene Stimme gewertet werden. Teil der
Entscheidung kann sein, der Fraktionsmeinung zuzustimmen, jedoch eine "Erklärung"
abzugeben, warum man den Ausführungen nicht im Inhalt folgen möchte.
In der psychologischen Literatur wurde zum Entscheidungsbegriff aus unterschiedlichen
Perspektiven gearbeitet
20
. Ich möchte hier auf ein Modell von N.R.F. Maier verweisen,
welches nicht nur die Qualität der Entscheidung, sondern auch deren Akzeptanz
berücksichtigt.
21
Eine qualitativ gute Sachentscheidung kann dabei politisch unklug sein
und sich somit für das eigentliche Ziel als nutzlos erweisen.
Bei Vroom & Yetton (1973) werden acht Aspekte von Entscheidungen aufgezeigt und
zur Analyse entscheidungsrelevanter Situationen benutzt. Dabei sind Items wie
Relevanz der Entscheidungsqualität, Informationsdichte, Vollständigkeit der
Informationen zu einem Problem, die Strukturiertheit (hier: Komplexität), Akzeptanz
durch Mitarbeiter und Ablehung der Entscheidung durch die Mitarbeiter für die
Untersuchung benutzt worden.
22
Das Modell bezieht sich auf Entscheidungsprozesse
von Führungspersönlichkeiten in Unternehmen. Dabei scheint mir eine Übertragbarkeit
auf politische Strukturen durchaus möglich, da auch hier innerhalb der Parteien und
Fraktionen sowie innerhalb der Büros Vorgesetzten-Mitarbeiter-Strukturen bestehen
und andererseits die zu treffenden Entscheidungen nach den o.g. Kriterien am
Wählerwillen gemessen werden müssen.
20
Ich verweise übergreifend auf Piel, Norbert: Strategien der Entscheidungsfindung in bürokratischen
Organisationen. Centaurus Pfaffenweiler 1987.
21
Maier, N.R.F.; 1963: Problem-solving discussions and conferences: leadership methods and skills, New
York: MacGraw Hill.
22
Vroom, V.H. & Yetton, Ph.W.; 1973: Leadership and Decision-Making, Pittsburg: University of
Pittsburg Press.
,,Meinungsbildungs- und Entscheidungsfindungsprozesse bei Abgeordneten des Deutschen Bundestages"
39
Besonders letzterer Aspekt ist für die vorliegende Arbeit von Bedeutung. Überträgt man
die von Vroom & Yetton aufgestellten acht Aspekte auf die Frage der politischen
Entscheidungsfindung und nimmt sie als relevant für den Abwägungsprozess des
Politikers an, so kann von einer unabhängigen Gewissensentscheidung nicht mehr die
Rede sein.
Feld 1: Aspekte zur Entscheidungsfindung nach Vroom & Yetton, 1973
Die im Feld 1 dargestellten Aspekte können durch Tauschen der Begrifflichkeiten
"Vorgesetzter" gegen "Abgeordneter" und "Mitarbeiter" gegen "Wähler" für
vorliegende Fragestellung benutzt werden. Letztlich muß der Abgeordnete seine
Entscheidungen am Wählerwillen und seinen eigenen Ansprüchen bezüglich der
Entscheidungsqualität messen. Das Verhältnis zwischen Abgeordneten und Wählern
sowie Vorgesetzten und Mitarbeitern bezüglich der Entscheidungsfindung ist ein sehr
ähnliches, auch wenn der persönliche Kontakt des Abgeordneten mit seinen Wählern
und die Entscheidungsrelevanz für den Einzelnen nicht in einer derart nahen Form zu
bemerken ist, wie im Falle eines Vorgesetzten-Mitarbeiter-Verhältnisses. Der
Abgeordnete hat Entscheidungsmacht, muß sich aber auch für seine Wähler
A) Wichtigkeit einer hohen Entscheidungsqualität
B) Vollständigkeit problemrelevanter Information für eine
sachlich hochwertige Entscheidung auf Seiten der
Vorgesetzten.
C) Vollständigkeit problemrelevanter Information für eine
sachlich hochwertige Entscheidung auf Seiten der
Mitarbeiter.
D) Ausmaß der Strukturiertheit des Problems
(Komplexität)
E) Notwendigkeit der Akzeptanz der Entscheidung durch
die Mitarbeiter für eine erfolgreiche
Entscheidungsimplementation
F) Voraussichtliche Wahrscheilichkeit für die Akzeptanz
einer Vorgesetztenentscheidung durch die Mitarbeiter
G) Ausmaß der Motivation auf seiten der Mitarbeiter, das
Organisationsziel hinsichtlich des aktuellen Probelms zu
erreichen.
Details
- Seiten
- Erscheinungsform
- Originalausgabe
- Jahr
- 2001
- ISBN (eBook)
- 9783832458140
- ISBN (Paperback)
- 9783838658148
- Dateigröße
- 1.4 MB
- Sprache
- Deutsch
- Institution / Hochschule
- Freie Universität Berlin – Soziologie
- Note
- 2,0
- Schlagworte
- politik fraktionszwang lobbygruppe wahlkreis interviews
