Electronic Government und Verwaltungsmodernisierung

Inhaltsverzeichnis

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen

1. Einleitung
1.1 Fragestellung
1.2 Vorgehen

Teil I
2. Verwaltungsmodernisierung im Überblick
2.1 Ein Betrachtungsrahmen der Verwaltungsmodernisierung
2.2 Phasen der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland seit den 1960er Jahren
2.2.1 Planungseuphorie in den 1960er und 1970er Jahren
2.2.2 Privatisierung und Deregulierung in den 1970er und 1980er Jahren
2.2.3 New Public Management in den 1990er Jahren
2.2.4 Vom schlanken zum aktivierenden Staat
3. Electronic Government als Phase der Verwaltungsmodernisierung?
3.1 Hintergrund: E-Government
3.1.1 Definitionen und Anwendungsfelder
3.1.2 Informations- und Kommunikationstechnik in der Verwaltung
3.1.3 Informatisierungsphasen in der öffentlichen Verwaltung Deutschlands
3.2 Markierungspunkte eines neuen Modernisierungsleitbildes
3.2.1 Impulse für einen neuen Reformdiskurs
3.2.2 Virtualisierung und Integration
3.2.3 Portale für die virtuelle Verwaltung
3.2.4 Datenschutz und Datensicherheit
3.3 Potenziale und Probleme von E-Government
3.3.1 Erwartungen und Modernisierungspotenziale
3.3.2 Probleme und Barrieren

Teil II
4. Anlage der Fallstudie
4.1 Auswahl der Fallstudie
4.2 Untersuchungsgegenstand und Fragestellungen der Fallstudie
4.3 Interpretation der Ergebnisse
4.4 Methodik und Vorgehensweise
5. Fallstudie: BAföG online
5.1 BAföG in Deutschland: Fakten und Zahlen
5.2 Der BAföG-Prozess vom Antrag bis zur Rückzahlung
5.2.1 Der BAföG-Antrag
5.2.2 Das Bearbeitungsverfahren
5.2.3 Die Rückzahlung
5.3 BAföG online I: Erste Umsetzungsschritte
5.3.1 BAföG online im Bundesverwaltungsamt
5.3.2 „Das Neue BAföG“ des BMBF
5.3.3 Online-Informationen zum BAföG in Brandenburg
5.4 BAföG online II: Möglichkeiten und Probleme der Weiterentwicklung
5.4.1 Begrenzte Zuständigkeit im Bundesverwaltungsamt
5.4.2 BAföG online und BundOnline 2005
5.4.3 E-Government-Initiative des Landes Brandeburg

Teil III
6. Schlussfolgerungen für eine E-Government-Verwaltungsreform
6.1 Zusammenfassung und Interpretation der Fallstudie
6.2 Schlussfolgerungen für erfolgreiches E-Government?

Quellenverzeichnis

Anhang

Erklärung an Eides statt

Verzeichnis der Abbildungen und Tabellen

Abbildung 1:

Prozessualer Betrachtungsrahmen für Verwaltungs­moderni­sierungen

Abbildung 2:

Verbindung von Intranet, Extranet und Internet auf einem E-Government-Portal

Abbildung 3:

Der BAföG-Prozess in Brandenburg

Abbildung 4:

Informations- und Wissensmanagement im Bundesverwaltungsamt

Abbildung 5

Der BAföG-online -Bereich des Bundesverwaltungsamtes

Abbildung 6:

Der BAföG-online -Prozess im Bundesverwaltungsamt

Abbildung 7:

Das neue BAföG-Portal des Bundesministeriums für Bildung und Forschung

Abbildung 8:

Vereinfachte technische Skizze des Online-BAföG-Antrags

Tabelle 1:

Verwaltungsmodernisierungsphasen im Überblick

Tabelle 2:

Dimensionen und Anwendungsbeispiele von E-Government

Tabelle 3:

Informatisierungsphasen in der öffentlichen Verwaltung in Deutschland

Tabelle 4:

E-Government als Phase der Verwaltungsmodernisierung

Tabelle 5

Entwicklungszahlen des BAföG für Studierende und Schüler in Deutschland

Tabelle 6:

Formblätter, benötigte Daten und Unterschriften des BAföG-Antrags

Tabelle 7:

Formblätter für spezielle Situationen

Tabelle 8:

Entwicklungszahlen von BAföG-Leistungen für Studierende und Schüler in Brandenburg

1.Einleitung

In den vergangenen 50 Jahren ist in Deutschland vermutlich kaum ein Politikbereich so kon­tinuierlich analysiert und kritisiert worden wie die öffentliche Verwaltung. Aus diesem Inte­res­se entstanden unzählige vorausblickende, begleitende oder evaluierende Bemüh­ungen in Wissenschaft und Praxis, um zur Modernisierung des öffentlichen Sektors beizutragen. Für die Verwaltungswissenschaft in Deutschland wird dementsprechend immer wieder betont, dass sie im Kern eine Verwaltungs reform ­wissenschaft sei (Jann 2001, S. 328).

Seit den 1970er Jahren hat parallel die Nutzung der Informations- und Kommunikations­tech­nik (IuK-Technik) in der Verwaltung so stark zugenommen, dass Behörden heute ohne sie nicht mehr denkbar sind. Längst geht es nicht mehr um das Ob, sondern nur noch um das Wie (Brinckmann 1994, S. 213). In den letzten Jahren scheint sich auch auf das Wie eine übergreifend akzeptierte Antwort herauszubilden. Nachdem die Internettechnologien in Form von E-Commerce und E-Business die Modernisierung im Privatsektor entscheidend geprägt haben, richtet sich im öffentli­ch­en Sektor der Blick der Verwaltungsreform­wissen­schaft­ler und -praktiker zuneh­mend auf analoge Lösungen. Internetbasierte IuK-Technologie wird nicht nur zum unver­zicht­baren Produktionsmittel der Verwaltungen, sondern auch zu einer unübersehbaren Ori­entierung in der Verwaltungsreform, die gegenwärtig als Electronic Government bzw. E-Government bezeichnet wird.

Unübersehbar ist E-Government vor allem für die Adressaten von Verwaltungs­dienstleis­t­ung­en. Das Modernisierungsverhalten von Behörden konnte vermutlich niemals so transpa­rent und deutlich nachvollzogen und verglichen werden wie durch die Darbietung ihrer In­forma­tionen und Serviceangebote im Internet. Entsprechend steigt jährlich die Anzahl der Bundes-, Lan­des- und Kommunalbehörden, die eigene Informationsangebote im Internet verfügbar mach­en. Eine kleine, aber wachsende Gruppe von Vorreitern stellt bereits Ge­schäfts­pro­zesse im Internet zur Verfügung und begibt sich auf den Weg zur so genannten virtuellen Verwaltung (KPMG 2001, S. 12).

Wie lässt sich dieses Phänomen verstehen und in welchem Verhältnis steht es zur Verwal­tungs­reform in ihrer bisherigen Ausprägung? Auf welche Weise kann diese Orientierung zur Veränderung und Modernisierung der Verwaltung beitragen und welche Hindernisse und Risiken ergeben sich dabei?

1.1 Fragestellung

Das Anliegen dieser Arbeit ist, die Beziehungen zwischen Verwaltungsmodernisierung und E-Government systematisch darzustellen, um ein genaueres Verständnis über Wirkungs­weise, Potenziale und Probleme dieser neuen Orientierung zu erhalten. Dazu sollen Ant­worten auf folgende Fragen gefunden werden:

1. Was ist unter Verwaltungsmodernisierung und Electronic Government zu verstehen? Wodurch wird beides gekennzeichnet, wo gibt es Berührungspunkte und Wechsel­wirkungen?
2. Welches sind die Modernisierungspotenziale von E-Government? Welche Probleme können bei E-Government-Projekten auftreten?
3. Was muss E-Government leisten, um einen Beitrag zur Verwaltungsmodernisierung darstellen zu können? Welche Erfolgsanforderungen muss E-Government im Zu­sam­menhang mit Verwaltungsmodernisierung erfüllen?

1.2 Vorgehen

Die Fragestellung impliziert, dass es in dieser Arbeit nicht darum geht, kausale Zusammen­hänge zwischen Verwaltungsreform und E-Government zu überprüfen, um etwa verallge­mei­nerungsfähige Aussagen über Erfolgsanforderungen zu formulieren. Hingegen wird versucht, durch ein heuristisches Verfahren den Ant­worten auf die Leitfragen schritt­wei­se näher zu kommen und sie durch die Untersuchung eines konkreten Falls zu präzisieren.

Dazu wird die Untersuchung in drei Teile gegliedert. Im ersten Teil wird in einem breiteren Kontext nach Antworten auf die beiden ersten Fragen gesucht. Zunächst soll daher entwick­lungsgeschichtlich dargestellt werden, wie sich sowohl Verwaltungsreformen als auch Elec­tronic Government in Deutschland ausgeprägt haben. Zusätzlich wird nach Mar­kierungs­punk­ten gesucht, um Beziehungen und Wechselwirkungen zwischen beidem her­vortreten zu las­sen. Zum Schluss des ersten Teils sollen im Anbetracht vorheriger Schlüsse Mo­derni­sie­rungs­­potenziale und Probleme von E-Government breit aufgefächert werden.

Im zweiten Teil wird durch eine Fallstudie die Umsetzung eines E-Government-Prozesses detailliert dargestellt. Für die Untersuchung wurden BAföG-Dienstleistungen im Internet (BAföG online) gewählt. Im Verlauf der Studie wird dargelegt, weshalb BAföG online zu ei­nem E-Government-Pilotprojekt wurde und sich daher besonders gut für eine Fallstudie eignet. Die Leitfragen werden dabei dem Gegenstand der Fallstudie ent­sprech­end konkre­tisiert. Eine Auswahl der im ersten Teil ausgebreiteten Potenziale und Pro­bleme soll in der konkreten Situation nachvollzogen und für den Fall präzisiert werden.

Im dritten und abschließenden Teil sollen zunächst anhand der Fallstudie Erfolgs­anfor­der­ungen gesucht werden, um die konkretisierten Modernisierungspotenziale zu verwirklichen und die fallspezifischen Hindernisse zu überwinden. In einem letzten Schritt wird schließlich diskutiert, welche generellen Schlussfolgerungen sich durch die Ergebnisse der Arbeit für die er­folgreiche Verwaltungsmodernisierung nach Konzeptionen des E-Government gewinnen lassen.

Teil I

2. Verwaltungsmodernisierung im Überblick

Zumindest in quantita­ti­ver Hin­sicht kann der öffentlichen Verwaltung ein reges Reform­ver­halten zugesprochen werden. Den pauschalen Vor­ur­teilen über die unbewegliche und ver­krustete Bürokratie zum Trotz lassen sich seit der Neukonstruktion der ministeriellen Verwal­tungs­organisation in Preu­­ßen nach 1806 unzählige Reformversuche und Moderni­sierungs­ak­tivitäten nachweisen. Dieser Reformeifer lässt eine gewisse An­pass­ungs­fähigkeit vermuten, die für die institutionelle Stabilität und die politische Funktionalität des Staatsapparates einen bedeutsamen Beitrag leistet (Seibel 1997, S. 87f). Wie kaum ein anderer Politikbereich steht die öffentliche Verwaltung seit Beginn der Bundesrepublik im Zentrum öffentlicher Kritik und wurde daher auch kontinuierlich mit Modernisierungsvorschlägen und Reformbemühungen bedacht. Entsprechend verzichtet kaum ein Regierungsprogramm auf Bundes- oder Landes­ebene auf Ankündigungen, ihre Behörden einer gründlichen Überholung zu unter­ziehen (Jann 2001, S. 328).

Für diese Aktivitäten exis­tie­ren unterschiedliche Bezeichnungen. Entsprechend der Ziel­rich­tung, des Zeit­punktes, Um­fangs, Leitbildes oder Auditoriums werden neben Reform Begriffe wie Verwaltungs­ver­ein­fach­ung und -modernisierung, Transformation, Inno­vation, Verwal­tungs­ent­wicklung oder Re-Engineering verwendet. Im Grunde kennzeichnen diese Begriffe:

„... deliberate changes to the structures and processes of public sector organizations with the objective of getting them (in some sense) to perform better.”

(Pollitt/Bouckaert 2000, S. 17)

Ziel dieser Handlungen ist also in erster Linie, den Unterschied zwischen wahr­ge­nommener und er­wünsch­ter Leistung im öffentlichen Sektor (Performance Gap) zu verringern (Becker 1989, S. 907). Ver­dich­tet auf die öffentliche Verwaltung geht es demnach um Verän­derung­en von Strukturen und Pro­zes­sen in Behörden mit dem Ziel, deren Leistungs­fähig­keit zu ver­bessern (Output). Davon zu differenzieren sind längerfristige Erwartungen (Impacts, Out­comes), die als externe Veränderungsziele erwünschte Auswirkungen auf die Gesellschaft ausdrücken, wie etwa Wirtschaftswachstum oder zufriedenere Bürger. Demnach sind Ver­waltungsreformen der Versuch, durch absichtsvolle Modifikationen von Strukturen und Pro­zessen der öffentlichen Verwaltung das Verwaltungshandeln und damit schließlich die Er­geb­nisse und Wirkungen anderer Politikinhalte zu verändern (Jann 2001, S. 332f).

Im Folgenden sol­len für diese Modifikationen die Begriffe Verwaltungs­reform und Verwal­tungs­moder­ni­sie­rung synonym verwendet werden, wobei jedoch zu betonen ist, dass sie eine bedeutsame, nicht marginale Verän­derung des Verwaltungs­zu­standes oder des Verwal­tungs­­typus kennzeichnen, ohne diesen völlig abzu­schaffen (Becker 1989, S. 901).

Doch was führt zu nicht marginalen Verwaltungsmodernisierungen? Welche Kräfte sind am Werk, um Reformen auszulösen und später wieder umzulenken oder aufzuheben? Welche Strategien und Elemente beinhalten sie und in welcher Richtung sollen diese wirken? Um über sol­che Fra­gen ein besseres Verständnis zu erlangen, sollen zuerst unter­schiedliche Mar­kie­rungs­­punkte von Verwaltungsmodernisierungen heraus­gearbeitet werden. Diese Charakteristika bilden einen Betrachtungsrahmen, durch den die Vielzahl der Reformakti­vitäten der vergangenen Jahrzehnte geordnet dargestellt werden kann. Damit lässt sich nachvoll­zie­hen, ob die vielfältigen Modernisierungshandlungen von Bundes-, Landes- und Kommunal­behör­den in Deutschland gewissen Zusammenhängen folgen und eine bestimmte zeitliche oder inhaltliche Ordnung zu beobachten ist.

2.1 Ein Betrachtungsrahmen der Verwaltungsmodernisierung

Nach König kann die öffentliche Verwaltung als soziales System verstanden werden, das aufgrund eigener Ordnung, aber vor allem aufgrund von Umweltbedingungen existiert und funktioniert. Vorrangig sind es Veränderungen in den Umweltbedingungen, die zum An­pas­sungs- bzw. Modernisierungsverhalten der Verwaltung führen bzw. deren Akteure veran­lasst, Än­derungen der eigenen Ordnung vorzunehmen. Demnach geht es bei Reaktionen auf Um­weltbedingungen nicht nur um adäquate Inhalte von staatlichen Programmen, sondern auch darum, wie diese zu Stande kommen sollen, wie also geplant, reguliert und verhandelt wird und wie effizient und wirksam dies geschieht. Wenn die Verwaltung Entfrem­dungs­­vor­würfe wie Unpersönlichkeit, Regel­for­ma­lis­mus, Beamten­jargon etc. vermeiden will, muss sie den Ver­änderungen ihrer Um­welt auch mit veränderten Binnen­strukturen und –prozessen ent­sprech­en (König 1997, S. 19f).

Entsprechend den Zielen von Verwaltungsreformen, differenziert Seibel zwischen externem und internem Problemdruck, der zur Modernisierung führe. Dabei erzeugen veränderte Um­weltbedingungen externen Problemdruck und verlangen nach strukturellen Anpassungen der Verwaltung insbesondere in den Bereichen Organisation und Recht, um politische Probleme zu be­wältigen. Beim internem Problemdruck hingegen handelt es sich um effizienz­mindern­de Dys­funktionalitäten in der Verwaltungsstruktur, die auf personelle und fiskalische Reform­hand­lungen abzielen, jedoch keinen direkten politischen Reformzweck haben (Seibel 1997, S. 89f). Auch wenn Seibel diesem zweiten Problemdruck nur begrenzten Er­folg zu­spricht, soll hier mit Wollmann argumentiert werden, dass weniger die Quelle des Pro­­­blem­drucks für einen Modernisierungsschub entscheidend ist als das Vorhanden­sein eines hinreichenden Moderni­sierungsimpulses. Impulse, die tatsächlich einen Moderni­sie­rungs­schub auslösen kön­nen, der über mar­ginale, inkrementale Anpassungen hinaus reicht, erkennt er insbe­son­de­re in folgenden Situ­ationen (im Folgenden: Wollmann 2000a, S. 725):

1. Ein (international) dominantes Modernisierungsmodell beeinflusst den inner­staat­lichen Diskurs, führt zu Kritik am existierenden Verwaltungs­typus und ver­schafft einem neuen Verwaltungsverständnis (oder auch Leitbild) Akzep­tanz und Gefolg­schaft. Beispiel: Planungsoptimismus, privatwirt­schaft­licher Managerialismus
2. Eine veränderte sozio-ökonomische Situation erzeugt Problemdruck und drängt auf an­ge­messene Moder­ni­sierung der administrativen Strukturen und Prozesse. Bei­spiel: kritische Budgetsituation, Konvergenzkriterien des Maastricht-Vertrags, Fi­nanz­krisen
3. Es herrscht breiter Konsens (Modernisierungskoalition) zwischen politischen und gesellschaftlichen Lagern über die Notwendigkeit und ungefähre Aus­richtung der Modernisierung, der auch Interaktionen zwischen Politik, Verwaltung und Wissen­schaft einbezieht. Beispiel: breite Akzeptanz der Notwendigkeit neuer Steuerungs­modelle in der Kommunalverwaltung

Es lässt sich jedoch folgern, dass obwohl der Problemdruck sowohl verwaltungsextern wie in­tern seinen Ursprung haben kann, der Modernisierungsimpuls und damit der Re­form­schub meist außerhalb entsteht und hinreichenden politischen Konsens sucht. Poli­tisch unterstützt findet der Reformimpuls jedoch seinen Weg in die Behörden, wo er von professionellen Ver­wal­tungs­eliten weitgehend selbständig auf den Weg der Umsetzung gebracht wird (Seibel 1997, S. 91).

Häufig wird ökonomischer bzw. fiskalischer Problemdruck als besonders wirksamer Impuls oder gar als Voraussetzung für entschlossene Verwaltungsmodernisierungen hervor­ge­ho­ben. Erfahrungen aus OECD-Ländern belegen jedoch, dass ökonomische Krisen eher den Rückfall in traditionelle Krisen­bewältigungsmuster bewirken und dass kein nachvollziebarer zeitlicher Zusammenhang zwischen ökonomischer Krise und Modernisierung besteht. Auch wenn ökonomische Probleme Effekte auf das Reformverhalten von Verwaltungen haben, so bildet eher poli­tische Mobi­lisierung den Antriebsmotor für einen Moder­nisierungs­diskurs (Na­sch­old 1995, S. 12). Die Gründe für politisches Engagement können aber auch nicht-fis­ka­li­scher Art sein und etwa durch ungünstige Wettbewerbspositionen, Imageprobleme, Kritik von Bürgern und Unternehmen etc. entstehen. Schließlich bleibt festzustellen, dass auch die Verwaltung selbst kontinuierlich Vorschlägen auf die Reformagenda verhilft, da sie von den Reformvorhaben am direktesten betroffen sind und dabei eigene Interessen berührt werden (Jann 2001, S. 331).

Wie sich der Modernisierungsdiskurs inhaltlich entwickelt (im Sinne einer abhängigen Varia­blen) und zu welchen Strategien er führt, hängt von der Konstellation prägender Faktoren ab (im Sinne von unabhängigen Variablen). Ein international verbreitetes Reform­modell kann in ver­schiedenen Staaten daher von der Planung bis zur Imple­mentation sehr unter­schied­liche Ausprägungen annehmen bzw. in einem Staat zu starken Veränderungen führen und in ei­nem anderen kaum spürbar werden (Pollitt/Bouckaert 2000, S. 38). Die Vielzahl solcher Fak­toren lässt sich in drei Gruppen zusammenfassen:

1. Institutionelle Ausgangsbedingungen werden als verwaltungspolitisches Problem wahr­genommen und bestimmen die Rahmenthemen des Diskurses bzw. begrenzen dessen Re­form­objekte. Beispiele: Zentralitätsgrad des Systems, Umfang des Staats­sektors und dessen Dienstleistungsspektrum, interner Hierarchisierungsgrad des Verwaltungsmodells (Wollmann 2001, S. 4; König/Füchtner 1998, S. 16).
2. Die Tradition und Kultur des Verwaltungs- und Rechtsmodells hat Aus­wirkungen auf die Bedeutung von Regelsteuerung, auf die Deutlichkeit der Trennung zwischen privatem und öffentlichem Sektor, die Zulässigkeit informeller Arrangements oder die Rekrutierung des Personals und deren Denkweisen (juristisch vs. wirtschaftlich) (Wollmann 2000a, S. 720f).
3. Die Zusammensetzung der Modernisierungskoalition (Politiker, Verwaltungs­prak­ti­ker, Wissenschaftler, Wirtschaftsvertreter, Gewerkschaftler, Unternehmens­berater etc.) kann beeinflussen, nach welcher Richtung sich der Diskurs öffnet oder ver­schließt. Es kann also von dem Hintergrund der Modernisierer abhängen, ob etwa eine geschlossene, politikzentrierte oder eher eine offene, wissen­schaftszen­trier­te Debatte geführt wird und welche Lösungsmöglichkeiten erwogen werden. Der Wech­sel parteipolitischer Mehrheiten und deren politisch-ideologische Orientierung wirken zusätzlich auf den Kontext ein (Wollmann 2001, S. 5)

Sobald Reformbewegungen zur Leistungsverbesserung der Verwaltung initiiert sind und in politischen Diskursen aus Leitbildern Modernisierungsagenden entstehen, eröffnet sich der Verwaltung eine außerordentliche Vielfalt von Veränderungs­möglichkeiten. Aus der Summe solcher Optionen lassen sich, auch im inter­natio­nalen Spektrum, drei Reformstrategien iden­tifizieren. Wenn die­se Strategien hier separiert dargestellt werden, so dient es vorwiegend dazu, deren Wir­kungsrichtung herauszustellen. In der Realität treten jedoch in den Mo­der­­nisierungspro­gram­men üblicherweise Mischformen auf, die sich aus allen Bereichen spei­sen. Ein Grund dafür besteht darin, dass über die generellen Ziele der Ver­waltungsreform zwar relative Einigkeit besteht, die Mittel zur Erreichung dieser Ziele jedoch stark kontrovers diskutiert werden und zu Kompromissen führen (Jann 2001, S. 334).

Getrennt voneinander können die Strategiebereiche folgendermaßen zusammengefasst werden: (im Folgenden: König/Füchtner 1998, S. 17f; Becker 1989, S. 919f):

1. Verantwortungstransfer aus dem öffentlichen in den privaten oder dritten Sektor, zum Beispiel durch
- Transfer von Eigentumsrechten durch Vermögensprivatisierungen
- Contracting Out als zeitlich begrenzte Auslagerung von Aufgaben
- Mischformen wie Public Private Partnerships, bei denen sich öffentliche und private Partner die Gesellschaftsanteile teilen
- Deregulierung, Kürzung von Sozialtransfers, Subventionsabbau

2. Optimierungen der Verarbeitungsstrukturen und –prozesse im Binnenbereich, zum Beispiel
- Veränderungen der institutionellen, makrostrukturellen Arrangements (Agencies, segmentierte Produktionseinheiten etc.)
- Veränderungen von mikrostrukturellen Bausteinen der Behörde (vergrößerte Referate, flachere Hierarchien etc.)
- Veränderungen der generellen Rationalität des Verwaltungshandelns (Kundenfreundlichkeit, virtueller Wettbewerb, Ergebnisverantwortung etc.)
- Veränderungen der Entscheidungsprozesse und Verfahren in der Behörde (Re-Engineering)
- Veränderungen des Verhältnisses von Politik und Verwaltung und Einführung neuer Steuerungs- und Kontrollinstrumente (Kontrakte, Budgetierung, Kosten- und Leistungsrechnung, Controlling etc.)
- Veränderungen in der Verwendung von Technologien und Methoden
- Veränderungen des Verwaltungspersonals (Quantität und Qualität)

3. Abbau von Verwaltungsleistungen bzw. down sizing
- Veränderung der Ressourcenzuführung (Sparpakete)
- Programm-, Organisations- und Personalabbau

Für das Zusammenwirken von Modernisierungsimpulsen, prägenden Faktoren und Reform­stra­tegien bietet Abbildung 1 einen vereinfachten Betrach­tungs­rahmen. Da­rüber hinaus soll prozessual verdeutlicht werden, dass Modernisierungsprozesse nicht zwangs­läufig zu erfolg­reicher Implementation von Reformagenden führen, son­dern dass erfolglose Pro­gram­me auch ohne Wirkung verschwinden können. Weiterhin können durch veränderte Rah­men­be­dingungen neue Modernisierungs­prozesse zu Stande kommen, die voran­gegang­ene er­setz­en oder verändern. Im folgenden Kapitel sollen die Modernisierungsaktivitäten der deut­schen Verwaltung seit den 1960er Jahren anhand dieses Rahmens betrachtet werden.

Abbildung 1: Prozessualer Betrachtungsrahmen für Verwaltungsmodernisierungen

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(eigene Darstellung)

Die wichtige Frage, was für Erfolg und Misserfolg von Verwaltungsmo­der­nisierungen ver­ant­wort­lich ist, lässt sich aufgrund des Mangels einer generellen Theorie nur an­nähe­rungs­wei­se beantworten. Das Erkenntnisinteresse und die Methodologie der analytischen Wissen­schafts­­­­­theorie, welche nach Mayntz für die Implementation komplexer politischer Pro­gram­me nicht optimal ange­mes­sen er­scheinen (Mayntz 1983, S. 9), können dement­spre­chend auch Modernisierungsprogramme nur schwerlich erfassen. Implementa­tionsuntersuchungen ha­ben als Projekte der Policy-Forschung überwiegend Fallstudiencharakter, deren Erkennt­nisziel nicht primär um­fas­sende Verallge­meinerungen sind, sondern „vielmehr ein möglichst differenziertes Ver­ständ­nis der internen Dyna­mik, der Eigenarten und Ursachen spezifischer komplexer Prozesse“ (Mayntz 1983, S. 14). Dennoch ist der Übergang von der deskriptiven und empirischen Policy-Forschung zu infor­mierender und präskriptiver Beratung fließend, auch wenn der Verall­gemeiner­ungsgrad ge­ring bleiben muss (Jann 2001, S. 324f).

So wird von Bogumil und Schmid etwa anhand von Fallstudien argumentiert, dass Reform­konzepte häufig eine zu rationalistische Sicht von Ver­änderungsprozessen in Verwaltungs­orga­nisa­tionen haben und an der Realität zu scheitern drohen. Da auch Reformen (verwal­tungs-)politische Prozesse durch­­laufen, kom­­men Implementationsprobleme und mi­kro­poli­tische Widerstände der Adressaten, nämlich der Verwaltungs­mit­arbei­ter, zum Tragen. Heim­liche „Mau­scheleien“, Interessen­konvergenzen oder der Kampf um Positionen und Be­sitz­stände können in Reform­strategien nur selten Berück­sichti­gung finden (Bogumil/Schmid 2001, S.112). Auf solide politische Unterstützung sowie eine engagierte Verwaltungs­füh­rung kön­nen komplexe Verwaltungsmodernisierungen daher kaum verzichten, um zumindest das Sta­dium der Implementation zu erreichen (Banner 2001, S. 290). Zudem wird auch dem rich­tigen Zeitpunkt, in dem mehrere reformbegünstigende Situ­ati­onen ge­mein­sam wirken und ein Win­dow of Oppor­tunity öffnen, Be­deu­tung für Tragweite und Erfolg von Verwaltungs­moder­nisierung­en beigemessen (Wollmann 1996, S. 11; kritischer: Becker 1989, S. 912).

Weiterhin scheint das rich­tige Ausmaß von Moder­nisierungsaktionen zwischen kaum spür­barem In­kre­­mentalismus und „großen Strategien“, die aufgrund ihrer Komplexität und Kom­pliziertheit meist nur symbolische Wirkung entfalten, für den Erfolg bedeut­sam zu sein (Na­schold 1995, S. 12). An dieser Stelle sei zusätzlich an die institutio­nellen Rahmenbeding­ung­en er­innert, unter denen in der Bundes­republik Deutschland Verwal­tungs­­reformpolitik ent­wor­fen, im­ple­men­tiert oder terminiert wird. Durch das föderative System und die kom­munale Selbst­ver­wal­tung existiert kein übergreifendes Reform­zentrum bzw. keine hie­rar­chische Moder­ni­sie­rungs­spitze. Vielmehr finden fragmentierte, inkrementale Moderni­sie­rungs­prozesse auf den ver­schiedenen Ebenen statt, die jedoch durch Politikverflechtung zu lebendigem Informa­tions­aus­tausch und zu Konkurrenz­beziehungen führen können und wechsel­seitig Anstoß- und Lerneffekte ermöglichen (Wollmann 1996, S. 9ff).

2.2 Phasen der Verwaltungsmodernisierung in Deutschland seit den 1960er Jahren

Legt man einen Betrachtungsrahmen wie in Abbildung 1 zu Grunde und versucht, die Viel­zahl der Reformaktivitäten nicht nur zeitlich, sondern auch inhaltlich zu ordnen, so lassen sich seit den späten 1960er Jahren in Deutschland mehrere Modernisierungsphasen von­einander un­terscheiden. Eine Phase kennzeichnet hierbei eine Vielzahl unterschiedlicher Re­­form­hand­lungen von Behörden, die durch einen bestimmten Impuls ausgelöst wurden und einem spe­zifischen Diskurs zugehören, der wiederum zu bestimmten strategischen Maß­nahme­bün­deln führt. Die vielfältigen Reformhandlungen können dann zeitlich und inhaltlich zusammen­ge­stellt und von Orientierungen und Aktivitäten anderer Phasen unterschieden werden.

Zwei dieser Phasen erscheinen aufgrund besonders umfassender Reformanläufe wie Mo­dernisierungs­wellen: Erstens der Reformschub in den späten 1960er und frühen 1970er Jah­ren um die Stär­kung der politisch-administrativen Planungsfähigkeit und zweitens die be­triebs­­wirt­schaftlich durchdrungene Modernisierungsdiskussion, die sich international unter dem Begriff New Pub­lic Manage­ment etablierte und seit Beginn der 1990er Jahre in Deutsch­­land als Neues Steu­­erungs­­modell seinen Platz fand (Wollmann 2000b, S. 195). In den 70er und 80er Jahren, also im Tal zwischen diesen Modernisierungswellen, handelte es sich hingegen überwiegend um graduelle, verstreute Reformhandlungen die sich im Schwer­punkt um Aufgabenabbau und Dere­gu­lie­rung rankten (Wollmann 1996, S. 18). Nach dem Regierungswechsel auf Bundesebene von 1998 scheint sich durch die rot-grüne Koalition eine neue Phase abzuzeichnen, die unter dem Namen Aktivierender Staat eingeführt wurde. Es erscheint jedoch noch verfrüht, um darin eine übergreifende Mo­der­nisierungswelle aus­zumachen. Zudem ist das Modell bislang vorwiegend auf Bundes­ebe­ne im Diskurs. Im Fol­genden werden die einzelnen Phasen näher skizziert.

2.2.1 Planungseuphorie in den 1960er und 1970er Jahren

Die ersten 20 Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg waren durch politische und ad­mini­strative Kon­so­lidierung sowie ökonomischen Aufschwung gekennzeichnet. In den mittleren 60er Jah­ren jedoch wurde die leichte wirtschaftliche Rezession mit Sorge aufgenommen. Die zu­neh­men­den internationalen Konkurrenzbeziehungen erschienen für die lang­fris­tige wirt­schaft­­liche Über­lebens­fähigkeit sowie die soziale Sicherheit als Problem, auf das es auch mit einer Reform der Verwaltungskapazitäten zu reagieren galt.

Von den Sozialdemokraten initiiert und von den maßgeblichen politischen und gesell­schaftli­chen Kräften unterstützt, gelangte die Modernisierung des Politik- und Verwal­tungssystems auf die politische Agenda der sozial-liberalen Koalition. In der inter­nationalen Diskussion ge­wann parallel die Vorstellung an Boden, wirtschaftliche Stabilität und soziale Wohlfahrt vor allem durch expansive Sozial- und Infrastruktur­maßnahmen zu sichern und die Leistungs­­fähigkeit und Problemlösungskapazität des Staates durch Ansätze ratio­naler Politik­gestal­tung und extensiver Planung zu erhöhen (Wollmann 1996, S. 12f). Auch im bundes­deut­schen Dis­kurs gewannen Konzepte an Anhängerschaft, welche aktive Politik und den Aus­bau von Planungsorganisation und Informations­kapazitäten von Regierung und Verwaltung forderten, um den Folge­pro­ble­men gesellschaftlichen und wirtschaft­lichen Wachs­tums zu begegnen (Mayntz/Scharpf 1973, S. 115ff). Im Kern richtete sich die Modernisierungs­bewe­gung demnach auf die Steigerung der Planungsfähigkeit der Exekutive, deren Per­for­mance Gap in der langfristigen, koordinierten Steuerung verortet wurde und die Anpas­sung des Regie­rungs- und Verwaltungsmanagements anhand der Erforder­nisse einer wach­sen­den Indus­trie­­gesell­schaft behindere.

Die ersten Initiativen und Ansätze dieser Reformphase gingen von Bund und Län­dern aus, womit die damalige Bundesrepublik im europäischen Vergleich zu den Spitzenreitern gehörte (Wollmann 2000c, S. 919). Auf Bundesebene lag der Schwerpunkt darin, die Leis­tungs­­­fäh­igkeit von Planungs- und Informationseinheiten und -verfahren im Kanzleramt und den Bun­desministerien zu verbessern, nach Möglichkeit unterstützt durch Computersysteme.

Zuvor hatten die Kleinteiligkeit der ministeriellen Arbeits­orga­ni­sation und die Zersplitterung der Zu­stän­dig­keits- und Verant­wortungs­bereiche auch in den planenden Referaten zu selektiver Problemperzeption sowie nega­tiver Koor­dination geführt und verhinderte inno­vative, pro-aktive Politikentwürfe im Ansatz. Die Projektgruppe Regierungs- und Verwal­tungs­reform (PRVR), 1968 unter Feder­führung des Bundes­innenministeriums eingesetzt, empfahl daher struk­turelle Re­formen der ministeriellen Aufbau- und Ablauforganisation entsprechend den Erfor­dernissen langfristiger poli­tischer Planung. Wesentliche Reform­elemente bestanden im Abbau bzw. Zusammenlegen von Kleinst­referaten, die mit homo­genen Auf­gaben betraut wa­ren, sowie in der Einrichtung temporärer Projekt­gruppen für zu­ständig­­keits­über­greifen­de Tä­tigkeiten. Darüber hinaus sollte die Leitungsebene verstärkt und von Detailfragen entlastet wer­den, um Planungsressourcen für Innovationsinitiativen auszu­bauen. Dazu setzte man 1969 im Be­reich der beamteten Staatssekretäre so ge­nannte Pla­nungs­beauftragte ein. Ihre Gesamtheit bildete den Planungsverbund der Regierung unter Geschäftsführung der neuen Planungsabteilung des Bundeskanzleramtes und sollte ein Informations- und Koordinations­system der Ministerien ausarbeiten (König/ Füchtner 2000, S. 66ff).

Weiterhin wurde mit der Einführung der mittelfristigen Finanz­­planung 1967 ein Instrument etabliert, das als ressortübergreifendes Quer­schnitts­programm eine haushalts­kon­solidieren­de, wachstumsfördernde und politisch verbindliche Gesamt­konzeption vorsah. Die Haus­­halts­­aufstellung sollte nicht mehr aus der bloßen Addition von Ressortansprüchen her­vor­ge­hen, sondern der konjunkturellen Steuerung und finan­ziellen Planung im Sinne des keyne­sia­nischen Lenkungs­gedankens Vorschub leisten (ebd. S. 68).

Darüber hinaus unternahmen die Bundesländer mit weit rechenden Gemeinde- und Kreis­ge­biets­reformen von 1967 bis 1974 einschneidende Veränderungen. Um Planungskapazitäten und -effizienz zu erhöhen, teilten die Landesregierungen über­wiegend die Ansicht, dass eine Übereinstimmung von Planungsraum und kommu­nalem Gebietszuschnitt herzustellen sei. Durch Maßstabs­ver­größerungen würde der Aufbau von Fachverwaltungen rentabler und die Verwaltungskraft der (vergrößerten) Kreis- und Stadtbehörden gestärkt (Wollmann 1996, S. 13f). Nach den Gebiets­re­for­men verringerte sich bundesweit die Zahl der Gemeinden von 24.282 auf 8.501 und die An­zahl der Kreise und kreisfreien Städte von 564 auf 328 (Seibel 1997, S. 95).

Zusätzlich führte die Finanzreform vom 13. Mai 1969 zu einer Neuverteilung des Steuer­auf­kom­mens zwischen Bund, Ländern und Gemeinden. Durch die Ein­be­ziehung der Umsatz­steu­er in die Verteilungsmasse sollten Länder und Ge­meinden unabhängiger von konjunktu­rellen Schwankungen werden, um längerfristige Planungs- und Finanzierungssicherheit zu fördern. Die gleich­zeitige Auf­nahme von Gemeinschafts­aufgaben ins Grundgesetz (Art. 91a GG) stellte bereits gängige Kooperationen von Bund und Ländern bei der Planung und Fi­nanzierung etwa des Hochschulbaus, der Wirtschaftsstruktur- und Forschungsförderung oder der Bildungsplanung auf eine institutionelle Grundlage (Eichhorn u.a. 1991, Stich­wor­te: Finanzreform und Gemeinschaftsaufgabe).

Weiterhin unterstützten die Länder die Kreise und Kommunen bei der Einrichtung neuer insti­tutio­nel­ler und personeller Ressourcen insbesondere in den Bereichen der Sozial-, Verkehrs- und Stadtentwicklungspolitik. Die Steigerung sozialer Sicherheit und der Aufbau zukunfts­fä­higer Infrastrukturen standen dabei im Vordergrund. Die Fachhochschulen, gegen Ende der 1960er Jahre ge­grün­det, hatten unter anderem den Zweck, in spezialisierten Studiengängen zu­­künf­tige Fachkräfte für den gehobenen Dienst in Kommunal­verwaltungen zu professio­nalisieren (Wollmann 2000c, S. 919).

Die Städte, Gemeinden und Landkreise standen bald im Verhältnis zur Länderebene erheb­lich stärker und handlungsfähiger da und nutzten diesen Spielraum zum Auf­bau eigener Pla­nungs-, Informations- und Evaluationskapazitäten und führten neue Planungsverfahren ein. Besonders in den größeren Städten wurden Verwaltungs­einheiten für Stadtent­wicklungs­pla­nung zum Regelfall, neues Personal strömte in die Behörden und neue Verfahren fanden Ein­zug. Gerade im Fall der Stadtsanierung wurden Modelle erprobt, die Sanierungsaufgaben auf externe Träger übertrugen (Contracting Out) oder bei komplexen Projekten durch Matrix-Organisationen die Koordinationseffektivität steigern sollten. Auch in der Jugend- und Sozial­verwaltung unternahmen zahlreiche Städte organisatorische Veränderungen und Experimen­te, um deren Leistungsfähigkeit zu erhöhen (Wollmann 1996, S. 14).

Nimmt man die Gebiets- und Finanzreform heraus, blieben die Auswirkungen dieser Reform­phase vor allem innerhalb der Ministerialverwaltung des Bundes jedoch begrenzt. Während einige Mi­nis­terien gerade mit der Umstrukturierung und Umsetzung von Planungselementen began­nen, verebbte die Planungseuphorie in Politik und Verwaltung. 1975 besiegelte die Auf­­lösung der PRVR 1975 den Endpunkt dieser Reformwelle. Trotz einer massiven perso­nellen Aus­weitung – die Zahl der Beamten des höheren Dienstes in den Bundesministerien und Ober­behörden stieg zwischen 1960 und 1969 um 40 Prozent und von 1969 bis 1974 noch einmal um 25 Prozent (Woll­mann 1996, S. 16) – wurden Personal- und Informations­auf­wand zur Steu­erung und Kontrolle integrierter Gesamtplanungssysteme unter­schätzt (König/Füchtner 2000, S. 71). Ebenso wirk­te der Widerstand vieler Behörden und ihrer Beamten, die im Zentrum der Planungs­vor­stellungen standen, sich negativ auf eine kon­tinuierliche Verbreitung aus. In der Wissen­schaft erlangten Positionen Aufmerksamkeit, in denen Planungserfolge generell infrage ge­stellt wurden (Wildavsky 1973) oder die The­se unterstützten, dass die Effektivität staatlicher Programme nicht nur von ihrer Planung, son­dern auch von der Art der Implemen­tation be­stimmt wird (Mayntz 1980).

Immerhin blieb ein gewachsenes Planungsbewusstsein in der (Ministerial-) Verwaltung zu­rück und vorher weit gehend unbekannte Management- und Informa­tions­­techniken, ins­be­son­dere die Evaluierung, wurden zum festen Handlungs­reper­toire. Die Weiterent­wicklung sol­cher administrativer Innovationen nahm jedoch einen fragmentierten, inkrementalen Ver­lauf, zum Beispiel indem ministerielle Planungseinheiten in Grundsatz- oder Forschungs­abtei­lung­en überführt wurden. Eine besonders starke und nachhaltige Wirkung wird jedoch der neuen Personal­generation zugesprochen, die, in der Nachkriegszeit aufgewachsen und sozialisiert sowie aus hetero­genem Spektrum rekrutiert, größere Aufgeschlossenheit für neue Mana­ge­ment­methoden und Analyseverfahren zeigten. Die massive Aufnahme dieser Change Agents in den frühen 70er Jahren, die später in Leitungspositionen auf­stiegen, be­gründet letzt­end­lich den lang­fristigen Modernisierungseffekt dieser Reform­phase (Wollmann 1996, S. 15f).

2.2.2 Privatisierung und Deregulierung in den 1970er und 1980er Jahren

Im Gefolge der vom Erdölschock ausgelösten weltweiten Wirtschafts- und Finanz­krise lief die Reformphase der sozial-liberalen Koalition aus. Die Politik auf Bundes-, Landes- und Kom­munalebene wurde immer deutlicher von knappen Budgets und Kosteneinsparungen be­stimmt (Wollmann 1996, S. 19). Erschien zuvor die soziale Sicherheit und wirtschaftliche Konkurrenzfähigkeit durch ge­stei­ger­ten Wettbewerb bedroht und galten aktive Politik und die Ausweitung von Planungs- und Leistungskapazitäten als Lösung, galt nun Büro­kratie­versa­gen als Zukunfts­­problem und eine Eindämmung des Wachs­tums des öffentlichen Sektors und der Staats­auf­gaben als unbedingtes Erfordernis (Seibel 1997, S. 98; Jann/Wewer 1998, S. 229). Kritik­formeln wie Bürokratisierung, Ge­setzes­flut, unpersönliche Apparate oder Ent­mün­digung des Bürgers entstammten zwar ursprünglich dem konservativen und liberalen Lager, fanden aber auch in links-bürgerlichen Kreisen Anhängerschaft, womit sich eine neue Mo­der­ni­sie­rungs­koalition herausbildete. Gegen Ende der 70er Jahre kam es daher zu einer neu­en Mo­derni­sierungsdiskussion unter den Schlagworten der Entbürokratisierung, der Auf­ga­ben­kritik und der Deregulierung, die eine schlankere Verwaltung zum Ziel hatte. An­derer­seits wurden Ent­bürokratisierungsansätze aber auch in Richtung einer bürger­freund­lich­eren Verwal­tung er­kannt (Wollmann 2001, S. 19; Seibel 1997, S. 98f).

Als Bundeskanzler Kohl in sei­ner Regierungserklärung am 13. Oktober 1982 ankündigte, „den Staat auf seine ur­sprüng­lichen und wirklichen Aufgaben zurückzuführen“ (aus: Jann/ Wewer 1998, S. 229), schloss sich die konser­vativ-liberale Regierung dem neo-liberalen Kurs an, der bereits im Vereinigten König­reich als Thatcherism (seit 1979) und in den USA als Reagonomics (ab 1980) Aufsehen erregte.

1983 wurde von der Bundesregierung eine Kommission für Rechts- und Verwal­tungs­­­­­­ver­ein­fachung (Waffenschmidt-Kommission) eingesetzt, die Konzepte zur Ent­büro­kratisierung und Bürgerfreundlichkeit erarbeiten sollte. Die Empfehlungen in den insgesamt sieben Berichten führten von 1983 bis 1993 unter anderem dazu, dass 15 Bundesgesetze und 30 Verord­nung­en aufgehoben wurden und 400 Einzel­vor­schrif­ten in mehr als 100 Gesetzen gestrichen wur­den. Bau- und Steuerrecht wurde eigenständig vereinfacht, was zur Aufhebung zahl­reicher weiterer Gesetze, Verord­nungen und Vorschriften führte (Jann/Wewer 1998, S. 235f).

In nahezu allen Bundesländern entstanden schon seit 1978 ähnliche Kommissionen. Über­all lag der praktische Schwer­punkt eindeutig bei der Rechtsbereinigung, während orga­nisa­to­ri­sche Binnen­­modernisierung, Finanz- und Personalreformen und die angekündigten Ver­bes­ser­ungen der Bür­gernähe in Bund und Ländern in den Kommissionsberichten kaum zu fin­den wa­ren (Seibel 1997, S. 99).

Die Reform der öffentlichen Aufgaben realisierte sich auf Bundesebene nahezu aus­schließ­lich durch umfangreiche Privatisierungsprogramme (etwa: Volkswagen AG, VEBA AG, Salz­gitter AG, Post und Telekommunikation) und praktisch über­haupt nicht durch analytische Auf­gabenkritik. Differenzierte Modelle des Verantwortungstransfers wie Leistungs­tiefen­ana­lysen, Outsourcing oder Public Private Partnerships kamen in dieser Phase höchstens ver­ein­zelt vor (Jann/Wewer 1998, S. 234f).

Während sich der Bund erst in den 90er Jahren mit der Einrichtung des Sach­ver­ständi­gen­rates Schlanker Staat wieder der analytischen Aufgabenkritik widmete, schufen die Länder Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Hamburg, Hessen und Rheinland-Pfalz bereits im Verlauf der 80er Jahre Kommissionen zur Verstetigung der Aufgabenkritik und Rechts­ver­einfachung. Am deutlichsten zeigten sich die Modernisierungs­akti­vi­täten jedoch auch in die­ser Phase wieder in den Kommunen, die am härtesten von der budgetären Krise betroffen waren. Bereits 1974 entwickelte die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungs­verein­fachung (KGSt) ein Verfahren zur Aufgabenkritik, das durch Evaluationsuntersuchungen und Kosten-Nutzen-Analysen sowohl die einzelnen Aufgaben als auch deren Vollzug auf den Prüf­­stand stellte. Zusätzlich wurde mit der breiten Einführung von Informations- und Kom­mu­ni­kationstechnologien (zum Beispiel PROSOZ in den Sozial- und Jugendämtern) ver­sucht, die Kosten in der Leistungs­verwaltung zu reduzieren. Außerdem wurde dem Thema Bürgerfreundlichkeit auf kommunaler Ebene deutlich mehr Aufmerksamkeit gewidmet als in Bundes- und Landesbehörden. Sowohl in organisa­to­rischer Hinsicht, etwa durch die Ein­rich­tung von Bürgerläden zur Verbesserung der Kundenorientierung, als auch durch ent­spre­ch­ende Personal­schulungen sollte der Servicecharakter der Verwaltung gestärkt werden (Woll­mann 1996, S. 18; Seibel 1997, S. 99).

Verglichen mit den radikalen Programmen der britischen Tories unter Margaret Thatcher blieben die Veränderungen auf deutscher Bundes-, Landes- und Kommunalebene in dieser Phase jedoch eher inkremental und insulär verstreut. Nur vereinzelt gestalteten sich inno­vative Re­formideen. Das Bundesinnenministerium entwickelte beispielsweise bereits 1978 ein Arbeitsprogramm zur Verbesserung der Verwaltungsorganisation, das dezidierte Vor­schläge zur Kosten- und Leistungsrechnung, zur effektiven Ver­wen­dung von Informations- und Kommunikationstechnik, zur Aufgabenkritik und zum effektiven Personaleinsatz enthielt (König/Füchtner 2000, S. 77f). Doch es gelang nicht, aus solchen Ideen und der Vielzahl der kommunalen Reformprojekte ein flächen­­­­deck­endes Modernisierungskonzept abzuleiten und umzusetzen. Auch von dem verwaltungs­politisch­en Diskurs, der unter New Public Mana­gement (NPM) in den angel­sächsischen Ländern be­triebs­wirtschaftliche Instrumente in die neo-liberale Ver­waltungsreform integrierte, blieb Deutschland bis in die frühen 90er Jahre weit gehend ab­ge­koppelt.

Hinter der Kurzformel New Public Management verbirgt sich eigentlich kein ko­härentes Kon­zept, sondern eher ein Set von Organisationsempfehlungen mit folgenden Kernelementen (im Folgenden: Wollmann 1996, S. 19):

- Orientierung auf ein professionelles, verantwortungsbewusstes Management
- Instrumente und Standards der Leistungsmessung und Output-Kontrolle
- Disaggregation, Verselbstständigung und Dezentralisierung von Verwaltungseinheiten
- Stärkung des Wettbewerbs
- Einsatz privatwirtschaftlicher Managementinstrumente
- Disziplin und Sparsamkeit in der Ressourcen-Nutzung

Die Gründe für die starke Verzögerung in Deutschland liegen vor allem darin, dass lange kein Bedarf für NPM-Moder­nisierungen gesehen wurde. Die deutsche Ver­waltung wähnte sich in Bezug auf Ord­nungs­­mäßigkeit, Rechtmäßigkeit und Personal­qualifikation im in­ter­nationalen Vergleich in herausragender Stellung und zeigte zudem über die Jahre inkre­men­tales, jedoch beständiges Reformverhalten. Außerdem schien der Problem­hinter­grund der angelsächsischen Staaten (Überzentralisierung, Monopolstellung des Öffentlichen Sektors) in der föderal-dezentralen Verwaltungsstruktur Deutschlands kaum relevant zu sein. Hinzu kam, dass die betriebswirtschaftlichen NPM-Konzepte auf eine Verwaltungskultur stie­ßen, die immer noch überwiegend vom Rechts­staats­prinzip und von rechtlicher Steu­erung ge­kenn­zeichnet war und deutlichere Grenzen zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor zog als beispielsweise im Vereinigten König­reich. Obwohl sich die bundesdeutsche Moderni­sierungskoalition der 80er Jahre durchaus dem privat­wirt­schaftlichen Mana­gerial­ismus öff­nen konnte, war sie nach wie vor aus Verwaltungsangehörigen, Verwaltungs­juris­ten und Verwaltungs­wissen­schaftlern zusammengesetzt, die den tradi­tio­nellen Diskurs der Konti­nui­tät mit lediglich geringfügigen An­passungen weiterführten (Wollmann 2001, S. 20). Das änderte sich jedoch fast schlagartig in den frühen 1990er Jahren. Was war geschehen?

2.2.3 New Public Management in den 1990er Jahren

Zu Beginn der 1990er Jahre entfalteten fast gleichzeitig mehrere starke Moderni­sierungs­impulse ihre Wirkung, die zu einer Wende im verwaltungspolitischen Diskurs und zu neuen Reformstrategien in Richtung New Public Management führten. Die Folgenden stehen dabei im Vordergrund (im Folgenden: Wollmann 2000c, S. 923f; Wollmann 2001, S. 21f):

- Vor dem Hintergrund der enormen Kosten der deutschen Wiedervereinigung und be­glei­tet von den Sparzwängen der Maastricht-Kriterien der Europäischen Union, nahm seit Beginn der 90er Jahre der budgetäre Druck auf Bund, Länder und Kommunen dra­ma­tisch zu. Mo­der­nisie­rungs­konzepte des New Public Management, die eine effizien­tere und wirk­samere Verwaltung in Aussicht stellten, erschienen partei­übergreifend und auf allen Regie­rungs­­ebenen als geeignetes und dringend erforderliches Lösungs­modell.
- Die vergleichsweise hohe (Selbst-)Bewertung der deutschen Verwaltungs­qualität und Modernisierungsfähigkeit wurde 1993 durch einen internationalen Wettbewerb der Ber­tels­mann­ Stiftung zum Thema „Demokratie und Effizienz in der Kommunal­verwal­tung“ schwer erschüttert. Die Ergebnisse, bei der die Städte Phoenix (USA) und Christchurch (Neuseeland) gemeinsam den Spitzen­platz erreichten während Duisburg das Schluss­licht bildete, machten deutlich, dass selbst die vermeintlich innovativen Kommu­nal­ver­wal­tungen in Deutschland sich im Vergleich mit internationalen Spitzenkommunen gut zehn Jahre im Rückstand befanden (Reichard 1994, S. 24). Dieser Schock löste star­ke Zweifel an der Legitimation des traditionellen, deutschen Verwaltungsmodells aus und schob die Diskussion um New Public Management enorm an.
- Innerhalb des Diskurses, der sich um NPM-Konzepte entwickelte, veränderte sich die Teilnehmerschaft der Modernisierungskoalition. Anstelle der traditio­nellen Moderni­sie­rer errangen zunehmend reformorientierte Verwaltungs­generalisten, NPM-orientierte Wissenschaftler aber auch Betriebswirte und Unternehmensberater die Meinungs­füh­rerschaft. Die Nachwuchskräfte der 70er Jahre hatten inzwischen die Chefbüros er­reicht und befanden sich in der Lage, ihrer Unzufriedenheit mit überkommenen Funk­tionsweisen und Ergebnissen der Verwaltung entgegenzuwirken. Die Entwicklung des NPM in Deutschland wird daher auch als „Revo­lution der Verwaltungschefs“ bezeich­net (Jann 1998, S. 71).
- Einen ähnlichen Sinneswandel vollzog die KGSt, die sich bis zum Ende der 80er Jahre als eher traditioneller Verwaltungsmodernisierer profiliert hatte. Ihr da­maliger Leiter Ger­hard Banner distanzierte sich am Anfang der 1990er Jahre deutlich vom traditio­nellen Mo­dell der hierarchischen Arbeitsteilung und Ato­misierung der Verantwortung, die im End­effekt ein „System organisierter Unver­antwortlichkeit“ zur Folge hat (Rei­ch­ard 1994, S. 16f). Von nun an propagierte die KGSt ein Neues Steu­erungs­modell (NSM), das NPM-inspirierte Moder­nisierungs­konzepte der niederländischen Stadt Til­burg mit eigenen Kompo­nenten verband.

Erkannte man zu Beginn der vorigen Reformphasen Performance Gaps in der rationalen Pla­­nungs­fähigkeit oder in unbürokratischer, schlanker Staatstätigkeit, so wurde nun die ge­ne­­relle Modernisierungsunfähigkeit des öffentlichen Sektors zum Hauptproblem. Diese Mo­der­nisierungslücke betrifft insbesondere das strategische Management, das durch Über­las­t­ung der Verwaltungsleitung mit kurzfristigen Routineaufgaben zu kurz gerate. Zusätzlich feh­le es den bürokratischen Steuerungsinstrumenten (Rechts­normen, hierarchische Anwei­sung­en, zentralistische Ressourcen­bewirt­schaf­tung) an der Eigenschaft, Zielvorgaben zu entwer­fen sowie klare Verantwortungsstrukturen aufzubauen, die es nachgeordneten Bereichen at­trak­­tiv erscheinen lassen, vorgegebene Ziele eigenverantwortlich und effizient zu erfüllen. Ebe­n­­so sind die Instrumente zur Messung der Zielerreichung sowie der tatsächlichen Kosten und Leistungen unzureichend. Schließlich sei der öffentliche Sektor kaum noch in der La­ge, quali­fiziertes Personal anzuwerben und bestehende Personalpotenziale durch Leistungs­anreize zu mo­ti­vieren (Reichard 1994, S. 14f; Jann 1998, S. 71).

Das von der KGSt entworfene Neue Steuerungsmodell ist zur deutschen Version des inter­na­tionalen NPM-Trends geworden und stellt ein Gegenbild zum traditionellen, büro­kratischen Verwaltungssystem mit seinen wahrgenommenen Mängeln dar. Ursprünglich wurde es für Ko­m­munalverwaltungen entwickelt, reüssierte aber bald zum Oberbegriff der Verwal­tungs­­­re­form in Deutschland der 1990er Jahre. Banner argumentiert, dass dies insbe­son­dere der Un­ter­stützungsleistung einer Reformkoalition aus kommunalen Spitzen­ver­bän­­den, Stif­tung­en, Wissenschaftlern und Beratungsunternehmen zu verdanken war. Die Regierungen von Bund und Ländern folgten dem Diskurs nur zögerlich (Banner 2001, S. 296ff).

Konzeptionell und inhaltlich unterschied sich das NSM kaum von NPM-Modernisierungen an­derer Staaten, jedoch lag sein Schwerpunkt deutlich bei der Optimierung der Steuer­ungs­­in­strumente und Binnen­struk­­­turen, weniger beim Aufgabenabbau der 80er Jahre. Der öf­fen­tli­che Sektor sollte ver­bessert, nicht abgeschafft werden. Die wesentlichen Elemente des Ne­uen Steue­rungsmo­dells lassen sich folgendermaßen darstellen (im Folgenden: Banner 2001, S. 283f; Jann 1998, S. 72ff; Reich­ard 1994, S.35f):

Leitbild „Dienstleistungsunternehmen Kommunalverwaltung“:

- Die Nachfrage und Kundenbedürfnisse bestimmen die Organisation der Leistungserstellung.
- Leistungen werden in Produktzyklen gedacht und passen sich der Nachfrage und den vorhandenen Ressourcen an.
- Wettbewerb mit privaten Anbietern und Leistungsvergleiche mit anderen Kommunen oder Behördenbereichen sind selbstverständlich.
- Mitarbeiter erhalten mehr Gestaltungsmöglichkeiten und werden über Leistungsziele gesteuert.

Um dieses Leitbild zu verwirklichen, sind institutionelle Veränderungen unabdingbar, die im Kern aus drei, eng zusammenhängenden Schritten bestehen:

1. Aufbau einer unternehmensähnlichen, dezentralen Führungs- und Organisations­struktur

- Kontraktmanagement: Kontrakte sind klare, verbindliche Absprachen zwischen Politik und Verwaltung, aber auch zwischen verschiedenen Ebenen der Verwal­tung über die zu erbringenden Leistungen, die verwendeten Mittel und die Art der Berichterstattung über das Leistungsergebnis. Es kommt damit zu einer deut­li­chen Verantwortungs­ab­grenzung zwischen steuernden und ausführenden Be­rei­chen. Zudem wird Steuerung durch ständige Eingriffe und Einzelanordnungen ersetzt durch strategische Steuerung „auf Abstand“.

- Dezentrale Fach- und Ressourcenverantwortung: Die Aufmerksamkeit der Fach­be­rei­che soll auf das Leistungsergebnis gerichtet werden. Zur Erstellung der de­finierten Ver­waltungsleistungen oder „Produkte“ sollen ihnen Budgets zugeteilt wer­den, mit denen sie selbst verantwortlich entscheiden, auf welche Weise die Leistung erzeugt wird (ei­gen­­­­erstellt, von einer anderen Einheit oder extern be­zo­gen). Während Art und Menge der Leistung durch Kontrakte vorgegeben sind, erhalten die ausführenden Bereiche de­zen­trale Verantwortung dafür, wie sie die ihnen zugeteilten Ressourcen (Geld, Stellen, Personal, Sachmittel) zur Auftrags­erfüllung einsetzen. Es ergibt sich eine unter­neh­mens­ähnliche Konzernstruktur.

- Zentrale Steuerungs- und Controllingaufgaben: Damit die Kommunalverwaltung als Einheit steuerbar bleibt und sich die selbst steuernden Fachbereiche nicht zu stark autonomisieren, muss ein zentraler Steuerungs- und Controllingdienst die Gesamt­ko­or­dination der Fachplanungen, die Analyse der Leistungen oder die Beteiligungs­ver­wal­tung gewährleisten.

2. Outputsteuerung

- Produkte: Die unzähligen Einzelaktivitäten der Verwaltung sollen zu überschau­baren Leis­tungsbündeln (Produkten) zusammengefasst werden. Für jedes Pro­dukt muss fest­gelegt sein, welche Ziele es erreichen soll, welches die Zielgruppe ist und in welcher Men­ge und Qualität es erzeugt werden muss. Die politisch-stra­tegischen Ziele der Kom­mune sowie die Bedürfnisse der Adressaten stehen bei der Produktbildung im Vor­dergrund. Damit wird das Handeln der Behörden nicht mehr von den Ressourcen­-Inputs bestimmt, sondern durch die Erwartungen von Politik und Bürgern.

- Rechnungswesen: Haushaltsplanung und –vollzug, Berichtswesen und Contro­l­ling müs­sen den Produktbegriff integrieren. Bei jedem Produkt sollen die Her­stel­lungs­kos­ten (Personal-, Sach- und kalkulatorische Kosten) transparent wer­den, damit in der Haus­haltsplanung die erwünschten Outputs der Verwal­tung mit da­für notwendigen Res­sourcen (Produktbudgets) verkoppelt werden können. Der Haushaltsplan wird da­mit zum Hauptkontrakt zwischen politisch-administrativer Führung und Facheinheiten der Verwaltung.

- Qualitätsmanagement: Damit die Verwaltungsleistungen wirklich kunden­orientiert er­bracht werden, muss ein durchgängiges Qualitäts­management stattfinden. Durch sys­tematische Kundenbeobachtung und -befragung, aber auch durch Auf­nahme von Ver­besserungsvorschlägen der Verwaltungs­mitarbeiter soll ermittelt werden, ob die Ver­wal­tungsprodukte den Erwartungen von Bürgern und Unter­nehmen entsprechen und was verbessert werden kann.

3. Aktivierung der neuen Struktur durch Wettbewerb

Um das neue Modell „unter Strom“ zu setzen und das kommunale Dienstleistungs­unter­neh­men zu zielorientierten Leistungen anzuspornen, muss es dem Wettbewerb ausgesetzt wer­den. In Monopolbereichen der Hoheitsverwaltung dienen dazu Wett­bewerbssurrogate wie in­ter­kommunale Leistungsvergleiche. Aufgabenbereiche hingegen, die mit dem privaten Sek­tor im Wettbe­werb stehen können, sollen vollständig einem Vergleich unterzogen werden. Leis­tungstiefenanalysen prüfen dabei, ob eine Leistung kostengünstiger fremd erstellt werden kann (Contracting Out). Gleichzeitig soll aber auch die strategische Relevanz der Ei­gen­er­stel­lung sowie die Steuerbarkeit und Rückholbarkeit der Aufgabe in die Prüfung einfließen.

Das Neue Steuerungsmodell sollte jedoch keinen Modellbaukasten darstellen, bei dem ledig­lich die Zu­sammensetzung der Elemente zur Problemlösung führt. Vielmehr beabsichtigte die KGSt, die Mindestanforderungen zur Steuerung und Verbesserung mo­derner Verwal­tung­en zu definieren, die anhand örtlicher Bedürfnisse und Rahmenbedingungen konkreti­siert werden müssten (Jann 1998, S. 76). Gleichzeitig wurde das NSM zu einer Messlatte der Verwaltungsmodernisierung von Kommunen, Ländern und Bund, die ihre Reform­akti­vi­täten zunehmend anhand dieses Modells orientierten und koordinierten.

Für die Kommunen entwickelt, ist die Verbreitung und Anwendung des NSM ein Muster­bei­spiel für einen Bottom-Up- Reformdiskurs. Nach den ersten Pilotversuchen breitete sich die NSM-Re­formwelle wie ein „Buschfeuer“ (Reichard 1994, S. 7) unter den deutschen Kommu­nen aus. Entsprechend des dezentralen politischen und administrativen Systems in Deutsch­land sowie der Empfehlungen der KGSt ließen sich bei der örtlichen Umsetzung unter­schied­liche Akzente beobachten. Nur bei­spiel­haft sei aufgezählt, dass in Städten wie Herten, Osna­brück, Nürnberg, Offen­bach oder Bo­chum bereits 1992 Umstrukturierungsprozesse in Gang gesetzt wurden, um Hierarchien zu verflachen und den Verantwortungs- und Gestaltungs­spiel­raum der Fachbereiche zu stär­ken sowie die städtischen Betriebe durch ein geschlos­senes Beteiligungsmanagement im Sin­ne einer Holding zu­sammen­zufassen. In Berlin hin­gegen wurden nach der Einführung von Global­budgets bis 1995 Produktkataloge in allen Bezirksämtern erstellt, die in der Summe 8.741 Leistungen, 1.565 Produkte, 395 Produkt­gruppen sowie 65 Produktbereiche aus­wie­sen, um Erfolg und Wirtschaft­lich­keit des Verwal­tungs­handelns output­orientiert darstellen zu können. In anderen Städten wiederum stand umfangreiche Personalentwicklung im Vor­der­grund, um betriebs­wirtschaftlichen Sachver­stand (Controlling, Doppik, Kosten- und Leis­tungs­­rechnung), Teamarbeit und Kunden­orien­tierung zu fördern und die personellen Rah­men­­­be­ding­ungen für die Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells zu schaffen. Die Städte Essen und München lieferten hierbei charak­te­ristische Ansätze.

Die Einrichtung von Bürgerzentren, Bürgerbüros oder Serviceämtern zur Ver­besserung der dezentralen, bürgerorientierten Servicequalität wurde in einer wachsenden Anzahl von Stä­dten und Gemeinden populär, um möglichst viele Lei­stungen direkt vor Ort anzubieten und den Bürgern umständliche Behördengänge zu erleichtern. Durch Vernetzung unter­schied­­licher regionaler Datenbanken konnten publikumsintensive Verwaltungsangebote (etwa das Ausstellen von Pässen und Aus­weise, Bewilligung von Sozialhilfe und Wohngeld oder Kfz-Zulassungen) an einer Stelle gebündelt und durch ent­sprech­end generalistisch geschultes Personal bearbeitet werden.

Integrierte, umfassende Projekte, die interne Re­or­gani­sa­tions­maß­nahmen mit einer expli­zi­ten Außenorientierung zu verbinden suchten, entwickelten sich erst allmählich. Die Stadt Duis­burg etwa führte im Verlauf der 90er Jahren neue Steuerungsinstrumente in den Berei­chen Per­sonal, Organi­sation (Matrixorganisation, Bürgerzentren, optimierte Regiebe­triebe) so­wie Finanzen und Kontrolle (zentrales Controlling) ein und ent­wickelte durch die Ein­füh­rung von Public Private Partnerships kooperative Formen der Leistungs­erstellung zwischen öffent­li­chen und privaten Trägern. Zusätzlich werden seitdem Quantität und Qualität der städt­i­schen Dienstleistungen einem laufenden Städtevergleich unterzogen, bei dem auch Bür­gerumfragen durchgeführt werden (alle Beispiele: König 1997, S. 63-73).

Mit geringer Verzögerung beteiligten sich auch die Verwaltungen der Bundesländer an der Entwicklung neuer Steuerungsmodelle, wobei die Stadtstaaten zunächst die Führerschaft über­nahmen. Das Land Berlin, bereits erwähnt, entwickelte nach dem Gesetz zur Reform der Berliner Verwaltung vom 19. Juli 1994 einen flächendeckenden Gesamtansatz, der ne­ben der Steigerung von Effizienz und Effektivität des Verwaltungshandelns auch die Dienst­leistungsqualität und die Attraktivität der Berliner Behörden ver­bess­ern sowie die bürger­schaft­­lichen Partizipationsmöglichkeiten erweitern sollte. In zehn Teilprojekten sollten neben dem bereits beschriebenen Produktkatalog ein Qualitäts­managementsystem, Kosten- und Leistungsrechnung sowie Controlling eingeführt werden, wobei zur Realisierung verstärkt auf Software-gestützte Rechnungs- und Bericht­systeme gesetzt wurde.

Nordrhein-Westfalen führte zunächst die in den 80er Jahren begonnenen Unter­suchungen zur Aufgabenkritik fort und legte erst im Frühjahr 1995 einen Entwurf zur Modernisierung der Landesverwaltung nach dem Neuen Steuerungsmodell vor. Auch hierbei wurde beabsichtigt, möglichst alle Verwaltungsbereiche von einem ein­heit­lichen Reform­konzept zu erfassen. We­­sentliche Elemente zur Steuerungs­opti­mie­rung waren dabei die Zu­sammen­führung von Fach- und Ressourcen­verant­wor­tung, Budgetierung, Kon­trakt­management und Controlling. Durch betriebs­wirt­schaft­­liches Rechnungswesen und Produktbildung sollten die Kosten der Verwal­tungs­­­leistungen transparenter gemacht werden. Zusätzlich wurden Leistungs­anreize und Fortbil­dungs­­­­­möglichkeiten insbesondere für Führungskräfte in den Zielkatalog aufge­nommen. In allen Bundesländern zeichnete sich im Verlauf der 90er Jahre ab, dass ins­be­son­dere im Bereich Rechnungswesen und Controlling sowie zur Verein­fachung und Be­schleu­nigung von Verfahren verstärkt moderne Informations­technik und Fachsoftware ein­gesetzt wurde (Beispiele: König 1997, S. 77-100).

Weniger konsistent als in Kommunen und Ländern entwickelte sich die Moder­ni­sie­rung der Bundesverwaltung in dieser Phase. Zu Beginn der 90er Jahre blieb der Bund, wie auch in den Jahren zuvor, inaktiv bezüglich NPM-orientierter Reformen, behielt jedoch den Priva­ti­sierungskurs bei. Empfehlungen aus der Verwaltungs­wissenschaft, den Regierungsumzug von Bonn nach Berlin für eine General­über­holung der Ministerialverwaltung nach Konzepten des NPM zu nutzen, blieben zunächst unberücksichtigt. Die Kritik an den zu hierarchischen und überdifferenzierten Ministerien war jedoch schon seit den Untersuchungen PRVR all­ge­mein bekannt. Im Gegen­teil, mit dem Kombi­nationsmodell, das für alle Bundesministerien sowohl Dienstsitze in Ber­lin als auch in Bonn vorsah, entschied sich der Bund für eine teure, komplizierte und zur Mo­dernisierung der Mi­nis­terialverwaltung ungeeignete Vorgehensweise (Jann/Wewer 1998, S. 242f).

Erst 1997 wurden mit dem Abschlussbericht des Sachverständigenrates Schlanker Staat (SVR) Modernisierungsbausteine ernsthaft mit dem Regierungsumzug verbunden. Der SVR legte in seinem über 1.000-seitigen Bericht eine große Vielzahl diskutierter Moder­ni­sie­rungsoptionen vor, wie die Reduzierung der Zahl der Abtei­lungen und die Abschaffung von Unterabteilungen, ebenso NSM-Elemente wie Produkt­bildung, Kosten- und Leistungs­rech­­nung und Controlling sowie Qualitäts­management unter Nutzung von Informations­tech­nik (Jann/Wewer 1998, S. 248f). Tatsächlich begannen die Bundesministerien, auf der Basis einer Über­prüfung ihrer organi­satorischen Strukturen einen Zielkatalog „Regierungsumzug“ zu erarbeiten, welcher organisatorische Straffungen und Auflösungen von Leitungspositionen vorsah. Weiterhin sollte in einem Standardisierungsprojekt dem unkoordinierten Vorgehen der Bundesbehörden bei der Entwicklung der Kosten und Leistungsrechnung (KLR) ent­ge­gengewirkt und einheitliche, stan­dardisierte Methoden zur Verfügung gestellt werden. Be­sonders der nach­geordnete Bereich zeigte sich bei der Einführung moderner Manage­ment­konzepte, wie betriebswirtschaftliche Rech­nungs­methoden, aber auch dem Qualitäts­mana­ge­­ment, äußerst aktiv (König/Füchtner 1998, S. 63f). Nach dem Regierungsumzug im Spät­sommer 1999 zeichnete sich jedoch ab, dass die Arbeitsfähigkeit der Bundesministerien durch die unterschiedlichen Haupt- und Nebensitze trotz moderner Informa­tions- und Kom­mu­nikationstechnik häufig beeinträchtigt wird und die Interaktions­probleme zwischen alter und neuer Hauptstadt zur administrativen Selbstbe­schäf­­tigung geraten (Wollmann 2000a, S. 708f).

Zwar sind so gut wie alle Behörden auf kommunaler, auf Landes- und besonders auf Bun­des­ebene noch Bau­stellen, was das Neue Steu­erungs­­modell angeht. Es ist aber un­über­seh­bar, dass betriebswirtschaftliche Kom­petenz und Instrumente sich immer fes­ter in der deut­schen Verwaltung eta­bliert haben. Auch handelt die Verwaltung besonders im kommu­nalen Dienstleis­tungs­be­reich wesentlich bürgerorientierter. Jedoch hat die Euphorie der Anfangs­phase des New Public Management in Deutsch­land in­zwischen an Schwung verloren. Pro­bleme haben sich in den Instrumenten und deren Um­setzung bemerkbar gemacht, von de­nen folgende aufgezeigt werden können:

- Die Budgetierung wurde meist nur einseitig als Input-Budgetierung eingeführt und von den Kämmerern zur Beschneidung der Ausgaben der Fachbereiche verwendet. Nur selten dürfen Fachbereiche eingesparte Finanzmittel behalten und im eigenen Sinne nutzen (Banner 2001, S. 286).
- Statt zentraler Steuerungsdienste setzen häufig umbenannte Querschnitts­bereiche ihre bisherige Steuerung durch Einzelanweisung fort. Andererseits mangelt es zentralen Steu­e­rungsdiensten oft an einem geeigneten Informations­wesen, das die strategische Steuerung teilautonomisierter Einheiten gewährleisten kann und Zentrifugalkräfte ver­hindert (ebd.).
- Die Produktkataloge, die unter Aufwendung teilweise hoher Kosten aus­gear­beitet wur­den, erweisen sich oft als zu kleinteilig und unhandlich. Häufig unterbleibt daher weit gehend die Bildung geeigneter Indikatoren zur Bewertung der Zielerreichung und deren Ver­knüpfung mit den verwendeten Ressourcen, weshalb sich nahezu kein Nutzen der Produktkataloge als Steuerungs- und Evaluations­instrument ergibt (Wollmann 2000c, S. 924f).
- Die Kosten- und Leistungsrechnung bleibt eine teure Statistik, wenn die be­wertete Ver­waltungsleistung nicht mit Marktpreisen oder durch inter­kommu­nale Leistungs­ver­glei­che verglichen und gegebenenfalls mit Konse­quenzen (Ratio­nalisierung, Vergabe, Verzicht etc.) behandelt wird (Banner 2001, S. 287).
- Die Trennung zwischen steuernder Politik und ausführender Verwaltung unterstellt, dass der Politik Ziele und Instrumente der Problemverarbeitung klar sind. Meist ist dies jedoch nicht der Fall. Ziele sind häufig gegensätzlich und instabil und über die ge­eig­ne­ten Instrumente zur Zielerreichung herrscht noch größere Unsicherheit. Daraus ergibt sich geradezu ein Einfallstor für professionelle Bürokraten zur politischen Mitgestal­tung, weshalb kaum eine Trennung zwischen beiden Bereichen erfolgen kann (Jann 1998, S. 77f).

Möglicherweise ist der Erfolg des Neuen Steuerungsmodells geringer als erwartet, weil seine Komplexität von den Modernisierern zunächst unterschätzt wurde. Viele griffen sich einzelne Elemente, bevorzugt Budgetierung und KLR zur Kosten­dämm­ung, heraus und vermieden Ein­­griffe in gewachsene Machtstrukturen (Banner 2001, S. 290f). Denn das Konzept des NSM steht dem mikro­poli­ti­schen Handeln der Akteure naiv gegen­über und rechnet nicht mit dem Anwachsen von Im­ple­mentationsproblemen bei um­fang­reichen Eingriffen in gewach­sene Machtver­hältnisse (Bo­gumil/Schmid 2001, S. 112). Für ganzheitliche Reformansätze, welche die volle Wirkung des NSM erst entfalten, konnten nur wenige Verwaltungen Kräfte und Ressourcen auf­bring­en. Hinzu kommt, dass der Bund sich lange an der konzeptionellen Entwicklung nicht be­tei­ligt hat. Ebenso verwundert es nicht, dass Politik und Gesellschaft Modellen misstrauen, die verselbstständigten Fachbereichen mehr Spielraum einräumen, aber bei der Gene­rie­rung von Infor­ma­­tionen zur Steuerung und Evaluation regelmäßig versagen und par­ti­­zipatorische Aspekte im Ansatz ausblenden (Wollmann 2000c, S. 930).

2.2.4 Vom schlanken zum aktivierenden Staat

Aufgrund der Probleme ist das Neue Steuerungsmodell ist im Lauf der Jahre sowohl binnen­organisatorisch vertieft als auch um Schnitt­­stel­len zur Umwelt erweitert worden. Denn der Modernisierungsdruck bleibt. Ressourcenknappheit, Internationalisierung und Interde­pen­denzen zwischen öffentlichem und privatem Sektor nehmen eher zu als ab und zwingen die Kommunen zu weiteren Schritten. Ressourcenverbrauchskonzept, strate­gisches Ma­na­ge­ment und Bürgerkommune weisen zurzeit in der Kommunalverwaltung neue Wege (Banner 2001, S. 291 sowie 301f).

Aber auch der Bund hat sich nach dem Regierungswechsel 1998 vom Konzept des Schlan­ken Staates ver­abschiedet und versucht mit dem neuen Leitbild des Akti­vieren­den Staates eine bür­gerorientierte Hinwendung von Regierung und Verwaltung und deren Moderni­sie­rung zu verwirklichen. Im Vordergrund steht dabei, die Verwaltung nicht vorrangig durch Pri­vatisierung und Aufgabenabbau zu entlasten, sondern den Bürger zur Mit­wir­kung an der Er­füllung öffentlicher Aufgaben sowie den Entscheidungen darüber zu animieren. Zusätzlich sollten isolierte Einzelmaßnahmen der Bundesressorts vermieden und ein ganzheitlicher Re­formzusammenhang erreicht werden (Reichard/Schuppan 2000, S. 81f). Am 1. De­zem­ber 1999 legte die Bundesregierung unter Gerhard Schröder das Programm Moderner Staat – Moderne Verwaltung vor, das eine konzer­tierte Gesamtreform anstrebt. Das Bundes­minis­terium des Innern (BMI) stellte vier Leitprinzipien vor (BMI 1999, S. 12):

1. Neue Verantwortungsteilung zwischen Staat (als Garant, Aktivator) und Ge­sell­schaft (Eigeninitiative, Engagement, Partner der Verwaltung)
2. Mehr Bürgerorientierung durch transparentes und nachvollziehbares Verwal­tungs­handeln und den Einsatz benutzerfreundlicher Informationstechnik
3. Staatliche Vielfalt durch Kooperation und Verantwortungsteilung der staatlichen Ebenen (Stärkung dezentraler Einheiten auf Landes- und kommunaler Ebene)
4. Effiziente Verwaltung durch Leistungsvergleiche, Personalentwicklung und den breiten Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnik

Für die Zielbestimmung und Steuerung des Modernisierungs­pro­zes­ses wurde ein Staats­se­kretärs­aus­schuss zur Staats- und Verwaltungsmodernisierung unter Leitung des Bundes­ministeriums des Innern (Staatssekretärin Brigitte Zypries) eingesetzt. Un­terstützt wird die­s­es Gremium von der neuen Stabstelle Moderner Staat – Mo­der­ne Verwaltung im Ge­schäfts­­bereich der Staatssekretärin des BMI (Reichard/Schuppan 2000, S. 88).

Noch erscheint es zu früh zu bewerten, ob aus dem Leitbild des Aktivierenden Staa­tes tat­sächlich eine neue Reformwelle entsteht oder ob es nur eine Übergangsphase bis zu einem anderes orientierten Diskurs darstellt. Zudem bleibt abzuwarten, in welcher Weise sich Län­der und Kommu­nen dem Modell der Bundesregierung anschließen werden. Aus den Leit­prin­zipien sind in­zwischen jedoch erste Projekte und Initiativen entstanden, über deren Um­set­zung zumeist de­zentral in den Ministerien entschieden wird. Von einem Projekt bzw. einer Initiative soll im wei­teren Verlauf der Arbeit berichtet werden.

Die folgende Tabelle fasst, in Anlehnung an eine Übersicht von Hellmut Wollmann sowie an den Betrachtungsrahmen dieses Kapitels, die wesentlichen Modernisierungs­merk­male der 60er bzw. frühen 70er und der 90er Jahre zusammen. Die 80er Jahre werden auf­grund der relativen Unentschlossenheit und der frag­mentierten Entwicklung als Übergangs­phase gewertet und daher hier nicht berück­sichtigt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Verwaltungsmodernisierungsphasen im Überblick

60er und frühe 70er Jahre 90er Jahre

- Reformimpuls / Problemdruck Anpassung an gesell­schaft­liche Entwicklungen und Herausforderungen

- Planungslücke Wirtschaftlichkeit und Steuerbarkeit der Verwaltung

- Modernisierungslücke

- Moderni­sie­rungs­leitbild Aktiver Staat

- Planungseuphorie Schlanker Staat

- NSM/Managerismus-Euphorie

- Fiskalpolitische Rahmen­bedingungen Günstige Budgetsituation fördert ausgabensteigernde Verwaltungs­modernisierung Kritische Budgetsituation erzwingt ausgabensenkende Verwaltungs­modernisierung

Moderni­sie­rungs­diskurs Intensive, insbes. von Juristen und Verwaltungs- und Politik­wissenschaftlern geführte Planungs­diskussion Intensive, insbes. von Öko­nomen und Unternehmens­beratern geprägte, betriebs­wirtschaftlich angeleitete Modernisierungsdebatte

- Verwaltungs­-kultur und Verwal­tungs­tradition Dominanz juristischen Denkens

- Klassisches kontinental­euro­päisches Verwaltungsmodell Verstärktes wirtschaftliches (Management-)Denken

- Infragestellung durch angelsächsisches Modell

- Modernisierungs­praxis Binnenstruktureller Aufbau von Planungskapazitäten

- Stärkung der Kommunen durch Gebietsreformen

- Erhöhung der finanziellen Planungsoptionen

- Extensive Personalpolitik Einführung von BWL-Instrumenten

- Dezentralisierung der Verant­wor­tung

- Outsourcing, Privatisierung und Public- Private Partnerships

- Output- und Kunden­orien­tierung / Dienstleistungs­unternehmen

- Personalqualifikation und Personalabbau

- Durchsetzung Zunächst Top-down

- Starke Beteiligung von Ländern und Kommunen Bottom-up

- Verzögerte und weniger engagierte Beteiligung von Bund und Ländern

Informations- und Kommunikations-technik (IuK) Beginnende Einführung von IuK als überwiegend binnen­ad­minis­trative Verwaltungs­automation und Einführung zentraler Rechenzentren Ausbreitung von IuK und spezieller Fachanwendungen sowie Dezentralisierung des Datenzugriffs (nach: Wollmann 2000a, S. 720f)

Die Vielzahl der Reformaktivitäten der vergangenen 30 Jahre in Deutschland lässt sich dem­nach bestimmten Phasen zuordnen, die zeitlich und inhaltlich voneinander abgrenzbar sind. Im folgenden Kapitel soll dargestellt werden, wie sich parallel dazu die Informations- und Kom­­munikationstechnik innerhalb der Verwaltung immer enger mit Reformprojekten verband und schließlich zu jenem Phänomen führte, dass heute als Electronic Government bezei­ch­net wird.

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