Die Rolle der WTO in der Integrationsstrategie von Entwicklungsländern

A. Einleitung

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es zu analysieren, inwieweit die WTO Entwicklungsländern helfen kann, sich in die Weltwirtschaft zu integrieren.^[1] Insbesondere geht es um die Frage, ob ein WTO-Beitritt der Sicherung bereits durchgeführter oder der Beschleunigung weiterer Reformen dient. Die theoretischen Erkenntnisse sollen für den bevorstehenden WTO-Beitritt Chinas überprüft werden.

Die Fragestellung ist relevant, weil Entwicklungsländer nach einer langen Periode wirtschaftlicher Isolation ihre Strategie geändert haben und seit Ende der 1980er Jahre zunehmend Handelsreformen durchführen. Den Integrationsbem-hungen ging ein Paradigmenwechsel voraus. So herrschte in den 50er und 60er Jahren der allgemeine Konsens, dass eine liberale Handelspolitik den Entwicklungs- und Industrialisierungsprozess in Entwicklungsländern nicht fördern, sondern im Gegenteil beeinträchtigen würde. Durch Protektion könne daher eine höhere Wohlfahrt erreicht werden (Krueger 1997, S. 2). Dieser Argumentation lagen verschiedene Annahmen zugrunde.

Erstens war man der Ansicht, dass Freihandel die Abhängigkeit der Entwicklungsländer von Primärg-terexporten nach und Industrieg-terimporten aus Industrieländern zementiere. Um ausreichend hohes Wirtschaftswachstum zu schaffen, müssten dann Primärg-ter in solchem Umfang exportiert werden, dass sich die Terms of Trade der Entwicklungsländer verschlechtern würden (sogenannter Exportpessimismus). Im Extremfall sei gar „Verelendungswachstum“ möglich (Krueger 1997, S. 8).

Zweitens wurde die Produktion industrieller Fertigg-ter mit Industrialisierung und wirtschaftlicher Entwicklung gleichgesetzt. Basierend auf dem Erziehungszollargument^[2] sah man Protektion als notwendig an, um importsubstituierende Industrien im Inland aufzubauen. Entwicklungsländer benutzten daher das Handelsregime, um Anreize für importsubstituierende Investitionen zu schaffen, oder sie etablierten staatliche Unternehmen und schützten diese durch handelspolitische Maßnahmen gegenüber wettbewerbsfähigeren ausländischen Firmen (Krueger 1997, S. 14). Drittens wurde Protektion zur Vermeidung von aus chronischem Devisenmangel resultierenden Zahlungsbilanzschwierigkeiten gefordert.

Entwicklungsländer mit hohem Protektionsgrad mussten signifikant niedrigere Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts hinnehmen als jene, die einer eher liberalen Handelspolitik folgten (Bender 1996, S. 124). Diese Erkenntnis veranlasste Entwicklungsländer seit Mitte der 1980er Jahre, Handelsreformen durchzuführen. Solche Reformen beinhalten den Wechsel vom beschriebenen System der Importsubstitution zu einem System der Exportorientierung, in dem die wirtschaftlichen Anreize zwischen Binnen- und Weltmarktproduktion im Durchschnitt neutral ausgestaltet sind. Ziel ist es, den „Anti-Export-Bias“ der Importsubstitution zu beseitigen und dadurch ein rasches und nachhaltiges Wachstum der Exporte auszulösen (Theuringer 1998, S. 18). Da Handel und ausländische Direktinvestitionen zunehmend komplementär sind, dienen Handelsreformen auch zur Attrahierung von ausländischen Direktinvestitionen (siehe auch B.III.1).

Entwicklungsländern stehen grundsätzlich drei verschiedene Strategien der Integration in die Weltwirtschaft zur Auswahl:

Sie können Handelsreformen unilateral, d.h. unabhängig von der Handelspolitik anderer Länder durchführen. Alternativ können sie im Rahmen eines regionalen Handelsabkommens liberalisieren. Eine dritte Option ist die multilaterale Handelsliberalisierung im Rahmen von GATT/WTO. In dieser Arbeit sollen insbesondere die regionale und multilaterale Integration vergleichend analysiert werden, da unilaterale Liberalisierung allein oft keine ausreichende Strategie ist.

Zwar gibt es stichhaltige Gründe, die für unilaterale Liberalisierung sprechen. Die ökonomische Begründung liefert die Theorie der Handelspolitik, entwickelt um die Wende zum neunzehnten Jahrhunderts von den klassischen Ökonomen Adam Smith, David Ricardo u.a.. Nach dieser steigert Freihandel die Wohlfahrt, da sich einzelne Länder bei offenen Märkten gemäß dem Theorem der komparativen Kostenvorteile auf die Herstellung derjenigen Güter und Dienstleistungen spezialisieren, bei denen sie relativ besser sind als andere Staaten (Freytag 2001, S. 138f.).^[3] Die weltweiten Wohlfahrtsgewinne fallen am größten aus, wenn sämtliche Länder ihre Märkte geöffnet halten. Aus nationaler Sicht ist aber auch eine unilaterale Öffnung wohlfahrtssteigernd, vorausgesetzt die Zölle der Handelspartner sind konstant: Dann passt sich die freihändlerische Volkswirtschaft an die neuen relativen Preise an, und sie gewinnt im Vergleich zum geschlossenen Inlandsmarkt, wenn die Gewinne auch geringer als bei weltweitem Freihandel ausfallen (Freytag und Sally 2000, S. 208). Eine Einschränkung folgt aus dem Optimalzollargument,^[4] nach dem große Länder nur reziprok, d.h. wechselseitig, liberalisieren sollten, um eine Verschlechterung der Terms of Trade zu vermeiden (Freytag 2001, S. 139). Das Argument hat jedoch nur wenig praktische Relevanz. Für unilaterale Liberalisierung spricht außerdem, dass sie im Gegensatz zu reziproker Liberalisierung schnell und einfach umzusetzen ist (Sally 1999, S. 6).^[5]

Trotz gesamtwirtschaftlich positiver Effekte besteht die Schwierigkeit unilateraler Handelsreformen darin, das Handelsregime auch langfristig offen zu halten. Wie die politökonomische Analyse in Kapitel B.I zeigt, ist es für Politiker rational, Liberalisierung zurückzunehmen und Partikularinteressen zu bedienen, da sie hierdurch ihre Macht erhalten bzw. Macht gewinnen können. In Kapitel B.II und B.III soll daher analysiert werden, ob regionale und multilaterale Verpflichtungen Mechanismen bieten, um protektionistische „R-ckfälle“ zu vermeiden und damit Reformen abzusichern. In B.III. geht es vor allem darum zu untersuchen, inwieweit ein WTO-Beitritt zur Beschleunigung des weiteren Reformprozesses in Entwicklungsländern dienen kann. Zu den speziellen Mechanismen der WTO, durch die das geschehen kann, gibt es bislang kaum Literatur. Die Arbeit greift deshalb zurück auf Analysen zur Handelsliberalisierung in Entwicklungs- und Transformationsländern und interpretiert sie unter dem Aspekt der Förderung von Reformen. Nach einer Zusammenfassung der Erkenntnisse in B.IV. widmet sich Kapitel C dem Anwendungsfall China.

Für die Auswahl Chinas spricht erstens die Aktualität. So hat die WTO-Arbeitsgruppe nach 15-jährigen Beitrittsverhandlungen am 17. September 2001 in Genf das Beitrittsprotokoll Chinas gebilligt. Nach der formalen Zustimmung zur Aufnahme Chinas bei der Ministerkonferenz in Doha (Qatar) und Erledigung der Formalitäten wird China damit Anfang 2002 endlich WTO-Mitglied (WTO, Stand September 2001b). Interessant ist, dass China dem Gesamt-BSP nach die siebtgrößte Volkswirtschaft der Welt, dem Pro-Kopf-Einkommen nach ($950 im Jahr 2001) jedoch ein Entwicklungsland ist (Economist 2001c). Zudem befindet es sich in der Transformation von einem planwirtschaftlichen zu einem marktorientierten System (Langhammer und L-cke 1999, S. 3). Deshalb wird im theoretischen Teil auch auf Transformationsländer eingegangen.

Schließlich ist China eines der letzten Entwicklungsländer, dessen Handelsregime noch durch einen „Importsubstitutionsbias“ gekennzeichnet ist. Während die meisten Entwicklungsländer in den 1980ern und frühen 1990ern begannen, ihre hohen Protektionsraten zu senken, waren Chinas durchschnittliche Zölle noch Anfang der 1990er auf dem Niveau der frühen 1980er und gehörten damit zu den höchsten der Welt. Erst ab 1992 führte die chinesische Regierung Zollsenkungen in größerem Ausmaß durch und näherte damit das Zollniveau Chinas dem anderer großer Entwicklungsländer an (Dasgupta 1997, S. 13). Jedoch ist das chinesische Handelssystem immer noch durch Verzerrungen und zahlreiche Beschränkungen gekennzeichnet.

In Kapitel C.I. soll zunächst die Integrationsstrategie Chinas, d.h. bisher durchgeführte unilaterale Reformen, die Liberalisierung im Rahmen der APEC und die GATT/WTO-Beitrittsbem-hungen, dargestellt werden. Anschließend wird in C.II. mit Hilfe eines politökonomischen Modells, das explizit den politischen Prozess in China charakterisiert, die maßgebliche Interessengruppe identifiziert. Dies dient als Basis für die in C.III. durchzuführende Analyse, ob der bevorstehende WTO-Beitritt Chinas dem Zementieren bereits durchgeführter oder der Beschleunigung weiterer Reformen dient. Dabei soll auch auf mögliche Gefahren hingewiesen werden. Die Arbeit endet mit einem Fazit in Kapitel D.

B. Politische Ökonomie der Handelsliberalisierung

I. Politische Ökonomie der Protektion in der Realität

Die Theorie des internationalen Handels unterstellt implizit eine wohlwollende und allwissende Regierung, die das Ziel des Freihandels verfolgt oder optimale Zölle festlegt, um die gesamtwirtschaftliche Wohlfahrt zu maximieren. Dies steht jedoch im Widerspruch zu dem beobachtbaren anhaltenden Protektionismus bzw. protektionistischen „R-ckfällen“ vieler Länder in der Praxis. Einen Erklärungsansatz bietet die Neue Politische Ökonomie, welche Denkweise und Instrumentarium der neoklassischen Wirtschaftstheorie auf politische Prozesse überträgt (Weck-Hannemann 1992, S. 13f.).^[6]

1. Grundlagen der politischen Ökonomie

Gemäß der politischen Ökonomie ergeben sich protektionistische Maßnahmen und Renten, die dadurch geschaffen werden, endogen aus dem Zusammenspiel von Angebot und Nachfrage auf dem politischen Markt für Protektion (Weck-Hannemann 1992, S. 49ff.).

Das Angebot. Das Angebot an Interventionen erfolgt durch die Regierung, d.h. durch Politiker und die öffentliche Verwaltung. Politiker sind nicht wohlwollend, sondern verfolgen ihren eigenen Nutzen. Ihr Entscheidungsspielraum wird jedoch durch den institutionellen Rahmen begrenzt (Weck-Hannemann 1992, S. 39ff.). Bei vollkommenen politischen Märkten stellt in der direkten Demokratie eine Freihandelspolitik die Wiederwahl sicher, da diese die aggregierte Wohlfahrt und damit auch die des Medianwählers maximiert. Die Liberalisierungsgewinner können die Verlierer kompensieren und stellen sich damit immer noch besser im Vergleich zur protektionistischen Alternative (Markusen u.a. 1995, S. 325ff.).

Ein ideales politisches System wird auch für die repräsentative Demokratie unterstellt, wenn von stimmenmaximierenden Politikern ausgegangen wird. Die Wiederwahlrestriktion ist in diesem Fall vollkommen bindend, so dass Politiker ihr Verhalten ausschließlich an den W-nschen der Wähler zur Verbesserung ihrer Wahlchancen ausrichten. Gut organisierte Interessengruppen können in diesem Modell infolge rationaler Unwissenheit der Wähler ihre spezifischen Interessen einbringen. Ihre Anliegen finden bei den Parteien Berücksichtigung, weil diese die politische Unterstützung für die eigene Partei zu erhöhen trachten. Politikern verbleibt insgesamt kein Spielraum, um von den W-nschen der Wähler oder der Interessengruppen abzuweichen. Die Annahme eines stimmenmaximierenden Verhaltens basiert darauf, dass in einem System, in dem die einfache Mehrheit entscheidet, vollkommene Parteienkonkurrenz und eine vollkommen bindende Wiederwahlrestriktion gegeben ist (Weck-Hannemann 1992, S. 86).

Dies entspricht jedoch nicht der Realität. Gerade in repräsentativen Demokratien ist der Handlungsspielraum sehr weit gefasst, denn es wird nur einmal in der Legislaturperiode gewählt und Politiker sind in der restlichen Zeit relativ unabhängig von den Stimmbürgern. Nach Grossman und Helpman nutzen Politiker ihre diskretionären Spielräume zur Maximierung einer Funktion, sie sich aus der jeweils gewichteten allgemeinen Wohlfahrt und den Kampagnenbeiträgen von Interessengruppen zusammensetzt (Grossman und Helpman 1994).

Die Nachfrage. Da von Handelsreformen starke Umverteilungswirkungen ausgehen, schaffen sie Verlierer und Gewinner. Beide Gruppen werden versuchen, auf die Handelspolitik Einfluss zu nehmen. Wer durch Handelsliberalisierung verliert, hängt von der individuellen Faktorausstattung der Wirtschaftssubjekte und von der Annahme über die Mobilität der Faktoren ab, denn infolge protektionistischer Eingriffe verändern sich die Faktorerträge (Weck-Hannemann 1992, S. 50ff.).

Für interindustriellen Handel und vollständige Mobilität der Faktoren zeigt das Stolper-Samuelson-Theorem, dass Interessen faktorbasiert sind, d.h. Arbeit und Kapital unterschiedliche Interessen haben, denn bei Liberalisierung gewinnt der relativ reichlich vorhandene Faktor und der relativ knappe Faktor verliert. Die Voraussetzung der vollständigen Mobilität ist jedoch nur langfristig gegeben (Markusen u.a. 1995, S. 114ff.) In einer kurzen Frist ist nur der Faktor Arbeit vollkommen mobil. Daher ist, wie das Ricardo-Viner-Modell zeigt, von sektorspezifischen Interessen auszugehen (Markusen u.a. 1995, S. 129ff.). Das bedeutet, dass die Interessen von Arbeitnehmern und Kapitaleignern in der Export- bzw. in der Importindustrie jeweils gleichgerichtet verlaufen.

Die Identifikation der Interessen für oder gegen eine protektionistische Politik sagt aber noch nichts darüber aus, welche davon tatsächlich in den politischen Prozess eingebracht werden. Dies hängt von Möglichkeiten und Anreizen zum Bilden einer Interessengruppe ab. Nach Olson lassen sich insbesondere kleine Gruppen relativ leicht organisieren, da Trittbrettfahrerverhalten eher ausgeschlossen werden kann (Fritsch u.a.1993, S. 276f.).^[7] Der Umstand, dass Protektionsgewinne sich auf wenige konzentrieren und die Verluste streuen, benachteiligt daher freihändlerische Interessengruppen und erklärt, warum Konsumenteninteressen im Gegensatz zu Produzenteninteressen für Politiker keine beherrschende Rolle spielen. Ein weiterer Faktor ist das Ausmaß an Homogenität der Präferenzen innerhalb der Gruppe: Je ähnlicher diese sind, desto leichter ist die Konsensfindung, und damit die Organisierbarkeit. Besonders inhomogen sind die Interessen der Konsumenten (Fritsch u.a. 1993, S. 277). Beispielsweise kann ein Konsument, der durch Protektion verliert, gleichzeitig als Arbeitnehmer durch Handelsbarrieren gewinnen, wenn die Branche geschützt wird, in der er beschäftigt ist.

Politische Ökonomie in Nichtdemokratien

In der traditionellen Public-choice-Analyse stehen Wahlen als gesellschaftlicher Entscheidungsmechanismus im Vordergrund. Ein marktwirtschaftliches System mit einer autoritären Regierung würde der Situation in vielen Entwicklungsländern jedoch eher entsprechen. Da keine umfassende Theorie zur politischen Ökonomie in Nichtdemokratien existiert, sollen im folgenden nur einige grundsätzliche Änderungen gegenüber der Situation in Demokratien skizziert werden.

Wenn Wahlen nicht möglich sind, werden Entscheidungen mittels anderer Mechanismen generiert, beispielsweise durch Verhandlungen. Für das Verhandlungsergebnis spielt die Macht der Beteiligten eine wichtige Rolle (Amelung 1989, S. 22ff.). Die Angebotsseite des politischen Marktes ändert sich in folgender Weise: Politikern in autoritären Regimen sind zur Umsetzung ihrer Politik zwei Institutionen, die Bürokratie und das Militär, unterstellt. Beide können als eigenständige Interessengruppen auftreten, die wegen ihrer hierarchischen Organisation und ihrer Einbindung in Entscheidungsprozesse besonders einflussreich sind. Diktatoren sind in hohem Maße auf den Kooperationswillen der Institutionen angewiesen, und zwar umso mehr, je weniger Rückhalt die Regierung in der Bevölkerung hat. Dies gilt für das Militär, das in Diktaturen nicht nur bei Konflikten an der Grenze, sondern vor allem zur Wahrung der Verhältnisse im Inland eingesetzt wird, und für die Bürokratie, deren Stärke mit den Kompetenzen steigt, die sie sich angeeignet hat (Amelung 1989, S. 42ff.). Jedoch muss auch eine diktatorische Regierung die Wohlfahrt der Bevölkerung berücksichtigen. Es kann ansonsten zu Unruhen kommen, die ab einem gewissen Ausmaß durch das Militär nicht mehr zu kontrollieren sind und eventuell Machtverluste zur Folge haben.

Da eine diktatorische Regierung von Wahlen unabhängig ist, kann sie eine unpopuläre Politik betreiben, die keine Mehrheit finden würde.^[8] Es ist aber falsch anzunehmen, dass eine autoritäre Regierung in ihren Entscheidungen autonomer ist als eine demokratische, denn sie muss grundsätzlich befürchten, dass sie von einer anderen autoritären Regierung abgelöst wird. Daher besteht eine erhöhte Abhängigkeit von kleinen exklusiven Interessengruppen (Amelung 1989, S. 47).^[9] Um ihre Macht zu sichern, kann sie daher diesen Gruppen Rent-Seeking^[10] ermöglichen, um sie für sich zu gewinnen. Das erklärt, warum Diktaturen wesentlich häufiger Monopolrechte einräumen als Demokratien. Diese Monopolrechte, z.B. Importlizenzen, werden nach Tullock an einen exklusiven Kreis von Personen verteilt, denen der Diktator vertraut oder die ohne eine derartige Bestechung dem Diktator als Konkurrenten gefährlich werden könnten (Tullock 1986, S. 4).

Zu den Änderungen auf der Nachfrageseite zählt, dass aufgrund des Verbotes von Wahlen und Versammlungen und wegen mangelhafter Infrastruktur in vielen Entwicklungsländern die Organisationskosten für viele Interessengruppen (prohibitiv) hoch sind. Daher verlieren sie im allgemeinen mit Ausnahme der genannten Elitegruppen gegenüber Militär und Bürokratie an Einfluss. Anstelle der Vergabe von Stimmen oder Kampagnenbeiträgen können Interessengruppen versuchen, Politiker durch Bezahlung politischer Maßnahmen (das kommt der Bestechung gleich) und Hilfe bei der Machterhaltung zu unterst-tzen (Amelung 1989, S. 35ff.). Zusammenfassend ist zu sagen, dass auch Politiker in diktatorischen Regimen Restriktionen unterworfen sind. Ihr diskretionärer Spielraum fällt jedoch insgesamt größer aus als in Demokratien.

Politische Rationalität einer Handelsliberalisierung

Durch Handelsliberalisierung gewinnen die (politisch nicht bedeutsamen) Konsumenten und die Exportindustrie, die den Schaden der Protektion in der Form von Aufwertungseffekten,^[11] allgemeinen Gleichgewichtseffekten und Retorsion des Auslands trägt. Dagegen verlieren die Unternehmen der importkonkurrierenden Industrien sowie ein Großteil der dort beschäftigten Arbeiter – etwa die mit industriespezifischem Humankapital- durch die Liberalisierung (Stiglitz 1999, S. 8).^[12] Auf den ersten Blick spricht nichts für eine Dominanz protektionistischer Interessen. Trotzdem setzt sich immer wieder die protektionistische Seite durch, da Lobbying für sie lohnender ist: Baldwin und Baldwin (1996, S. 779f.) zufolge haben untergehende Branchen wegen versunkener Kosten höhere Anreize, Lobbyaktivitäten aufzunehmen. Infolgedessen unterst-tzen Regierungen im allgemeinen die Verlierer einer Volkswirtschaft, d.h. die nicht wettbewerbsfähigen Unternehmen. In Entwicklungs- und Transformationsländern, deren System stark auf quantitativen Kontrollen beruht, wehren sich zudem die Inhaber von Lizenzen gegen den Entzug der Monopole (Martin 2001, S. 1). Handelsliberalisierung ist demnach wegen der aus ihr resultierenden Umverteilung zu Lasten einflussreicher Interessengruppen aus Sicht von Politikern nicht rational.

In der Literatur wird häufig auf den Zusammenhang zwischen ökonomischen Krisen und Reformen hingewiesen. Reformen seien in extremen Krisen möglich, weil dann die [politischen] Kosten einer populären Politik höher seien als die Anpassungskosten (Bresser u.a. 1993, S. 57, zitiert in Rodrik 1996, S. 26). Handelsliberalisierung ist also nur möglich, wenn sich das politische Kosten-Nutzen-Verhältnis ändert. Dies war in den 1980er Jahren in Lateinamerika und seit Beginn der 1990er Jahre in den osteuropäischen Transformationsländern der Fall. Langanhaltende Abschottung führte dort zu immer höheren und von der Öffentlichkeit deutlich wahrgenommenen Kosten. Mit zunehmenden Protektionskosten steigen die Lobbyerträge der Protektionsverlierer, so dass sich das politökonomische Gleichgewicht zugunsten einer Liberalisierung verschiebt (Zimmermann 1999, S. 149).

2. Handelsreformen in Entwicklungsländern: Gefahr der Reformumkehr und Glaubwürdigkeitsprobleme

Politökonomische Zusammenhänge erklären zum einen, warum Handelsreformen nur schwer durchzuführen sind. Des weiteren lässt sich aus ihnen ableiten, dass ein liberales Handelssystem langfristig nicht aufrechtzuerhalten ist, da die Gefahr der Reformumkehr besteht. Die Erfahrung zeigt, dass der protektionistische Druck zur Wiedereinführung von Handelshemmnissen steigt, sobald die ökonomischen Bedingungen sich verschlechtern (Bhagwati 1988, S. 61). Dies gilt für Industrie- und Entwicklungsländer. In Entwicklungsländern kommen jedoch folgende Faktoren hinzu:

Handelsliberalisierung erfordert im allgemeinen Anpassungskosten der importkonkurrierenden Industrien. Da die Ausgangszölle in Entwicklungsländern viel höher sind als in Industrieländern (Finger und Schuknecht 1999,
S. 2), führen Zollsenkungen zu umfangreicheren strukturellen Verschiebungen als in Industrieländern, gegen die sich die betroffenen Industrien wehren. Damit dürfte auch der protektionistische Druck viel höher sein.

Sind die vorhandenen Kapazitäten nur wenig ausgelastet und ist die Arbeitslosigkeit hoch, entstehen hohe Anpassungskosten, da die Arbeitslosigkeit nach der Handelsliberalisierung zumindest kurzfristig weiter ansteigt. Dies stellt für Politiker einen politökonomischen Anreiz zur Wiedereinführung von Handelsbarrieren dar (Zimmermann 1999, S. 145). In Entwicklungsländern, in denen die jahrelange Isolation im Zuge der Importsubstitutionsstrategie sehr ineffiziente Strukturen bzw. Überkapazitäten geschaffen hat und die Arbeitslosenrate ohnehin sehr hoch ist, ist auch aus diesem Grund der protektionistische Druck höher als in Industrieländern.

Eine überbewertete Währung kann die makroökonomischen Probleme und damit den Protektionsdruck verschärfen: Da sich durch Protektion die Produkte der Exporteure auf dem Weltmarkt verteuern und sich auch die Produkte der importkonkurrierenden Industrie relativ zu den Importen verteuern, wird die inländische Industrie diskriminiert. Sie ist mithin weniger wettbewerbsfähig. Die mangelnde Wettbewerbsfähigkeit infolge der Überbewertung steigert den Druck auf die Löhne bzw. führt zu steigender Arbeitslosigkeit. Dadurch steigt auch der politische Druck zur Wiedererrichtung von Handelsbarrieren. Durch Protektion sinkt jedoch langfristig die Wettbewerbsintensität, die makroökonomischen Schwierigkeiten verstärken sich also. Häufig kann nur eine Abwertung das Land zurück auf einen Wachstumspfad bringen (Shatz und Tarr 2000, S. 7).

Eine andere Schwierigkeit handelspolitischer Reformen besteht, wenn die Regierung von einem Glaubwürdigkeitsproblem betroffen ist. Da viele Entwicklungsländer jahrzehntelang eine Strategie der Importsubstitution betrieben haben, wird die Liberalisierung vom privaten Sektor häufig mit Skepsis betrachtet und eine baldige Reformumkehr als wahrscheinlich angesehen (Rodrik 1992, S. 90). Dies ist insofern fatal, als eine unglaubwürdige Handelsreform dann keine Wirkungen zeigt, denn die Wirtschaftssubjekte im Inland sind bei nicht als dauerhaft angesehenen Reformen nicht bereit, die notwendigen hohen Anpassungskosten auf sich zu nehmen. Es unterbleibt daher die erwünschte Reallokation der Faktoren aus geschützten, wenig produktiven Bereichen in exportorientierte Sektoren (Rodrik 1989, S. 1). Inländische Investoren warten entweder, bis die Unsicherheit beseitigt ist oder betätigen sich außerhalb des Landes.

Ein nicht-glaubwürdiger Liberalisierungsversuch kann für das betroffene Land sogar schädlicher sein als gar keiner, wie die Handelsliberalisierung in Peru Anfang der 80er Jahre illustriert: Diese erwies sich als extrem kostspielig, da Investoren in Erwartung k-nftig wieder steigender Zölle massiv ausländische Güter importierten und dafür inländische Investitionen reduzierten (Gould 1992, S. 1). Durch Herstellung der Glaubwürdigkeit könnten daher superiore Ergebnisse von Handelsreformen erreicht werden (Fernandez 1997, S. 7). Konstituierend für das Glaubwürdigkeitsproblem ist, dass die bloße Erwartung einer Umkehr ausreicht, um die intertemporale Struktur der relativen Preise zu verzerren, auch wenn die Regierung tatsächlich auf Liberalisierungskurs bleibt (Rodrik 1992, S. 92). Das Glaubwürdigkeitsproblem hat verschiedene Ursachen:

1) Eine besonders häufig genannte Form des Glaubwürdigkeitsproblems ist das Zeitinkonsistenzproblem. Allgemein spricht man von Zeitinkonsistenz, wenn sich im Zeitablauf die aus Regierungssicht optimale Politik ändert, die privaten Wirtschaftssubjekte dies aber antizipieren. Sie passen ihr Verhalten dann nicht den Ankündigungen der Politik an, sondern legen bei ihren Entscheidungen bereits die Versuchung der Politiker zur Abweichung zugrunde (Kydland und Prescott 1977, S. 473ff.). Zeitinkonsistenzprobleme gibt es auch in der Handelspolitik.^[13]

In Entwicklungsländern resultieren sie typischerweise daraus, dass Politiker sich bei den importkonkurrierenden Interessen und Haltern von Importlizenzen, die durch das System der Importsubstitution begünstigt werden, unbeliebt machen. Daher ist die Versuchung groß, diese maßgeblichen Interessengruppen durch Reformumkehr zu kompensieren, sobald das Kapital realloziiert wurde. Diese Art des Glaubwürdigkeitsproblems hängt also mit politökonomischen Aspekten zusammen. In einer stabilen politischen Umgebung wird das Problem dadurch gemildert, dass bei Reformumkehr ein Reputationsverlust droht. Da sich in vielen Entwicklungsländern die Regierungen jedoch schnell hintereinander ablösen, wirkt ein potentieller Reputationsverlust nicht disziplinierend (Rodrik 1989, S. 6).

2) Eine andere Art des Glaubwürdigkeitsproblems entsteht hingegen bei unklaren Motiven der Regierung. So liberalisierten viele Länder ihr Außenhandelsregime, da dies eine Voraussetzung für die Kreditvergabe von Weltbank und IWF ist. Regierungen werden also durch Auflagen dazu gezwungen, Reformen durchzuführen, die ohnehin in ihrem Interesse sind. Für die privaten Wirtschaftssubjekte muss es daher zweifelhaft erscheinen, ob die Regierung Reformen aus echter Überzeugung umsetzt oder die Bedingungen lediglich erf-llt, um den Kredit zu erhalten. Ist letzteres der Fall, muss eine Reformumkehr nach der Kreditvergabe als wahrscheinlich gelten (Rodrik 1989, S. 7).

3) Eine weitere Ursache für das besondere Glaubwürdigkeitsproblem von Entwicklungsländern ist die Politikinkonsistenz von makroökonomischer Stabilisierung und Liberalisierung des Handels (Rodrik 1989, S. 4). Paradoxerweise werden Handelsreformen häufig in makroökonomischen Krisen durchgeführt (siehe B.I.1). Handelsliberalisierung trägt jedoch oft kurzfristig zur Verschlimmerung der makroökonomischen Lage bei, da viele Entwicklungsländer wegen eines wenig entwickelten Steuersystems für ihre Staatseinnahmen auf Zölle angewiesen sind. Fallen die Zölle weg, kollidiert dies mit einem fiskalischen Sparkurs (Rodrik 1989, S. 4). Die Rücknahme von Handelsreformen muss demnach nicht politökonomisch motiviert sein.

Die Schwierigkeit unilateraler Handelsreformen in Entwicklungsländern besteht damit einerseits in der Versuchung bzw. dem Druck, nach einer gewissen Zeit protektionistischen Interessen nachzugeben. Zweitens kann eine Handelsreform von Anfang an zum Scheitern verurteilt sein, auch wenn die Regierung tatsächlich „liberal“ und reformorientiert ist, die inländischen Wirtschaftssubjekte und ausländischen Investoren dies jedoch nicht glauben und damit die durch die Reform gesetzten Anreize wirkungslos bleiben.

II. Traditionelle politische Ökonomie der Handelsliberalisierung

1. Zementieren von Reformen durch internationale Verpflichtungen?

Im folgenden soll untersucht werden, inwieweit multilaterale und regionale Liberalisierungsverpflichtungen reformorientierten Politikern in Entwicklungsländern helfen können, die Gefahr der Reformumkehr zu reduzieren oder etwaige Glaubwürdigkeitsprobleme abzuschwächen. Es geht also um die Frage, ob internationale Verpflichtungen dem Lock-in^[14] bzw. dem Zementieren von Reformen dienen können. Während es in diesem Kapitel um traditionelle Handelsabkommen, d.h. Verpflichtungen zum Abbau direkter Handelsschranken geht, sind in Kapitel B.III. „tiefe Integrationsabkommen“^[15] Gegenstand der Analyse.

Wichtig für die Bindungswirkung internationaler Verpflichtungen ist, dass der/die Vertragspartner Anreize und Möglichkeiten zur Bestrafung von Regelabweichungen haben (Fernandez 1997, S. 10f.). Es ist also ein effizienter Sanktionsmechanismus erforderlich. Jedoch besteht gerade bei zwischenstaatlichen Verträgen das Problem, dass es im Vergleich zu innerstaatlichen Vorschriften keine zwangsausübende Instanz gibt, die regelkonformes Verhalten durchsetzen kann. Daher müssen Verträge „selbstdurchsetzend“ sein. Das ist der Fall, wenn die Kosten einer Vertragsverletzung höher sind als der Nutzen, die Erf-llung für alle Vertragspartner demnach einen höheren Gewinn verspricht als die Nichterf-llung (Richter und Furubotn 1996, S. 171ff.). Für die Handelspolitik bedeutet dies, dass die Befolgung des jeweiligen Integrationsvertrages im Interesse der Mitgliedsstaaten sein muss. Externe Verpflichtungen, die dem Lock-in von Reformen dienen, sollten darüber hinaus keine Ausnahmeklauseln oder „Schlupflöcher“ enthalten, da die Gefahr besteht, dass diese von importkonkurrierenden Interessen für protektionistische Zwecke missbraucht werden (Hoeckman und Kostecki 1992, S. 5f.). Die Bindungswirkung internationaler Verträge hängt jedoch in hohem Maße davon ab, dass die Wohlfahrt der Bevölkerung in der Zielfunktion der Politiker eine Rolle spielt. Ist dies nicht der Fall, n-tzt auch ein Sanktionsmechanismus nichts. Internationale Verträge können eine reformorientierte Regierung in ihren Bem-hungen zwar unterst-tzen, bei gänzlichem Fehlen des politischen Willens können Reformen jedoch nicht erzwungen werde (Hoeckman und Kostecki 1996, S. 24). Dies ist eine entscheidende Schwachstelle der Argumentation um den Lock-in. Zudem sind Gesetze und Regeln erfahrungsgemäß dann am effektivsten, wenn sie am wenigsten gebraucht werden, wenn also das Verhalten, das sie einfordern, auch ohne sie erbracht würde (Rodrik 1989, S. 14).

Da Glaubwürdigkeitsprobleme verschiedene Ursachen haben, gibt es keinen universellen Lösungsansatz. Externe Verpflichtungen bezüglich Handels- und Investitionsliberalisierungen, die die Flexibilität der Regierung begrenzen, stellen nur eine Möglichkeit zur Herstellung der Glaubwürdigkeit dar (Rodrik 1989, S. 11ff.).^[16] Wichtig ist vor allem im Fall der Politikinkonsistenz, dass Handelsreformen von einer rationalen Makropolitik begleitet werden, damit das Glaubwürdigkeitsproblem an der Wurzel behoben wird (Francois 1997, S. 46).

2. Die politische Ökonomie des GATT

Konzeption und Prinzipien des GATT

Obwohl das GATT (General Agreement on Tariffs and Trade)^[17] allgemein als Regelsystem zur Schaffung von Ordnung im internationalen Handel betrachtet wird, scheint seine Hauptfunktion zu sein, die konfligierenden Interessen innerhalb der Länder auszutarieren, da diese die zwischenstaatlichen Konflikte schaffen. GATT-Zollverhandlungen helfen Regierungen, die sich zu einer Reform ihres Importregimes entschieden haben, interne politische Hindernisse zu überwinden, die aus der Dominanz von Produzenteninteressen stammen (Roessler 1987, S. 297). Das GATT dient daher als Mast, an den sich Politiker binden können, um den Sirenenrufen der Interessengruppen zu entkommen (Roessler 1987, S. 298).

Der GATT-Vertrag von 1947 basiert auf dem Gedanken des „Free trade for all“ bzw. „Fair trade“ und orientiert sich damit am Konzept symmetrischer Rechte und Pflichten für die Mitgliedsstaaten (Bhagwati 1988, S. 35 und Roessler 1987, S. 290). Ziel des GATT ist die regelgebundene Liberalisierung des Handels anhand der fundamentalen Prinzipien Nichtdiskriminierung, Zollbindung und Reziprozität.

Mit dem Nichtdiskriminierungsgebot, bestehend aus der Meistbegünstigung und der Inländerbehandlung, wird ein allokatives Ziel verfolgt (Hoeckman und Kostecki 1996, S. 26). Durch die Übertragung des Geltungsraumes jeder einseitig gewährten Reduzierung von Handelshemmnissen eines Landes auf alle Vertragspartner und die Gleichbehandlung ausländischer und inländischer Anbieter von Gütern (und seit der Uruguay-Runde auch von Dienstleistungen) sollen bestreitbare Märkte hergestellt werden, die jeweils den effizientesten Anbieter zum Zuge kommen lassen (Hoeckman und Kostecki 1996, S. 26). Das Gebot der Zollbindung besagt, dass Zollsätze im GATT rechtsverbindlich festgelegt sind, d.h. nicht willkürlich über den fixierten Höchstsatz hinaus erhöht werden können (Schanz und Hauser 1995, S. 57). Auch nach einer Zollbindung sind Variationen der Zollraten unterhalb des gebundenen Niveaus erlaubt. Dennoch wird sowohl das durchschnittliche Zollniveau als auch die Variabilität der angewendeten Zollraten reduziert (Francois 1997, S. 43). Hält sich ein Land nicht an seine Liberalisierungsverpflichtungen, kann der private Sektor des betroffenen Landes über die Regierung ein multilaterales Streitschlichtungsverfahren initiieren. Das GATT ist kein ausschließlich statischer Vertrag, sondern ist als Rahmen für kontinuierliche multilaterale Verhandlungen zum Abbau von Handelshemmnissen gedacht (Schanz und Hauser 1995, S. 20). In der Praxis dieser Verhandlungen spielt das Reziprozitätsprinzip, d.h. der wechselseitige Austausch von Marktzugangsbedingungen, eine wichtige Rolle.

Die politische Ökonomie des Reziprozitätsprinzips

Das Reziprozitätsprinzip wird im GATT nicht genau definiert. In der Präambel sind lediglich „reciprocal and mutually advantageous agreements“ vorgesehen (Bagwell und Staiger 2000, S. 30). In Verhandlungen bezieht Reziprozität sich sowohl auf das absolute Niveau als auch auf Änderungen der Protektion (Bhagwati 1988, S. 36).

In Kapitel A wurde schon die ökonomische Begründung für reziproke Liberalisierung genannt (siehe Kapitel A, S. 13).^[18] Dem Reziprozitätsprinzip wird jedoch vor allem eine politökonomische Funktion zugeschrieben. Auf internationaler Ebene dient es dazu, Schwarzfahrerverhalten auszuschließen, das durch das Nichtdiskriminierungsprinzip hervorgerufen werden kann (Bagwell und Staiger 2000, S. 6). Zudem beeinflusst Reziprozität die politischen Verhältnisse im Inland: Wie in B.I.1 dargestellt, wird die Außenhandelspolitik vom Konflikt nationaler Interessengruppen geprägt, wobei die Protektionsbefürworter im allgemeinen dominieren. Bei Reziprozität setzt sich jedoch die Exportindustrie bei den Politikern für die Liberalisierung des Heimatmarktes ein, da sie dann besseren Marktzugang zu ausländischen Märkten erhält. Das Reziprozitätsprinzip stärkt demnach exportorientierte gegenüber importkonkurrierenden Interessen und trägt auf diese Weise zu einer Veränderung des politökonomischen Gleichgewichtes in Richtung Liberalisierung bei (Baldwin und Baldwin 1996, S. 777f.).

Dieser Anreiz wird durch die Meistbegünstigung verstärkt, denn sie gewährleistet, dass die eigene Liberalisierung zu einer Öffnung der Märkte in vielen anderen Ländern führt (Freytag 2001, S. 143). Bindende reziproke Verpflichtungen können zusätzlich dem Lock-in bereits durchgeführter Liberalisierung dienen, denn eine einseitige Erhöhung der Handelsbarrieren wird von den Partnern sicher nicht hingenommen (Freytag 2001, S. 142).

Aus dem bisher Gesagten lässt sich eine weitere potentielle Funktion des GATT ableiten, und zwar die eines Katalysators^[19] von Handelsreformen: zum einen kann die Reziprozitätsdynamik zur Beschleunigung von Handelsreformen beitragen, zum anderen kann das GATT als „S-ndenbock“ für weitere Liberalisierung dienen, da mit Hinweis auf bindende externe Verpflichtungen die Überwindung der inländischen Opposition und die Durchsetzung von Reformen erleichtert wird (Sally 1999, S. 7).^[20]

Die Kehrseite des Reziprozitätsprinzips besteht darin, dass es auf nationaler Ebene von protektionistischen Interessengruppen zur Kartellierung der Märkte missbraucht wird. Dies ist möglich, weil die Reziprozität im GATT erheblichen Spielraum für diskretionäre Politik lässt (Sally und Freytag 2000, S. 209). So beinhaltet der GATT-Vertrag Antidumping- und Antisubventionsregeln, die unter bestimmten Bedingungen zum Schutz der heimischen Industrie vor „unfairer Importkonkurrenz“ angewendet werden dürfen (WTO, Stand September 2001). Begründet wird die Existenz dieser Klauseln damit, dass den GATT-Vertragspartnern ein Sicherheitsventil zum Entweichen protektionistischen Drucks zugestanden werden müsse (Finger 2000, S. 3). Da sie jedoch flexibel und gezielt eingesetzt werden können, bieten sie GATT-Mitgliedern eine Hintert-r, um ihrer grundsätzlichen Verpflichtung zur Reduzierung von Handelsbarrieren zumindest teilweise zu entgehen. Sie sind daher für protektionssuchende Industrien besonders attraktiv (Hoekman und Leidy 1992, S. 3ff.). Es besteht dann die Gefahr einer Tit-for-tat-Vergeltung seitens der betroffenen Handelspartner (Sally und Freytag 2000, S. 209).

[...]

^[1] In dieser Arbeit geht es ausschließlich um wirtschaftliche, und nicht um politische Integration.

^[2] Das Erziehungszollargument beruht auf der Annahme, dass ein Land einen potentiellen komparativen Kostenvorteil in der Produktion eines vom Ausland hergestellten Gutes hat. Da jedoch wegen externer Lerneffekte die Produktionskosten mit steigender Menge sinken, hat ein inländisches Unternehmen bei offenen Märkten keinen Anreiz zur Aufnahme der Produktion: Sein Gut ist gegenüber einem bei größerer Ausbringungsmenge und daher billiger produzierten ausländischen Gut nicht wettbewerbsfähig. In dieser Situation könne temporärer Zollschutz den privaten Markteintritt und damit den Aufbau junger Industrien fördern. Ist der Zustand wirtschaftlicher Reife erreicht, hat der Zoll seinen Zweck erf-llt (Rose 1995, S. 606ff. und Anne Krueger 1997, S. 11).

^[3] Ein wichtiger Effekt ist die Steigerung der statischen Effizienz, bedingt durch die der Spezialisierung folgenden Reallokation der volkswirtschaftlichen Ressourcen in rentable Exportsektoren (Krugman und Obstfeld 1994, S. 228ff.). Noch bedeutsamer sind dynamische Effizienzgewinne in Form von Produktivitätssteigerung und höherem Wachstum. Diese fallen bei offenen Märkten an, da Anbieter mit besseren Produkten/Technologien alte verdrängen und intensivierter Wettbewerb neue Ideen freisetzt (Stiglitz 2000, S. 14 )

^[4] Das Argument besagt, dass große Länder, denen eine Beeinflussung der Terms of Trade möglich ist, durch das Setzen eines Optimalzolls ihre Wohlfahrt steigern können. Dies gilt jedoch nur bei einer Elastizität der ausländischen Nachfrage von kleiner als eins. Zudem muss der Wohlfahrtsverlust durch falsche Allokation dagegen gerechnet werden (Rose 1995, S. 585).

^[5] Für eine Darstellung der Nachteile reziproker Liberalisierung siehe B.II.2. Dass sie bei unilateraler Liberalisierung vermieden werden, stellt einen weiteren Vorteil dieser Strategie dar (Sally 1999, S. 5).

^[6] Grundlegende Annahmen dieser Theorie sind der methodologische Individualismus und eigenn-tziges Verhalten der wirtschaftlichen und der politischen Entscheidungsträger (Klump 1992, S. 167).

^[7] Auch große Gruppen lassen sich organisieren, wenn positive selektive Anreize existieren oder Beitrittszwang ausge-bt werden kann (Kirsch 1997, S. 150ff.).

^[8] Daher werden unpopuläre Handelsreformen häufig von Militärregimen durchgeführt (Rodrik 1989, S. 8).

^[9] In Entwicklungsländern sind dies Kapitaleigner, Großgrundbesitzer und Humankapitaleigner, d.h. die Eliten. Sie sind zahlenmäßig klein, aber für die Regierung von Bedeutung, da sie über Ressourcen verfügen, mittels derer sie indirekte Hilfe beim Machterhalt anbieten können (Amelung 1989, S. 30ff.).

^[10] Rent-Seeking bedeutet, dass Ressourcen eingesetzt werden, um eine die eigenen Interessen begünstigende Intervention der Regierung zu erwirken. In diesem Kontext bezieht sich der Begriff auf das Lobbying von Beamten und wirtschaftlichen Akteuren, um Protektion zu erreichen. Rent-seeking impliziert eine Umlenkung von Ressourcen weg von produktiven Aktivitäten und ist daher ineffizient (Shatz und Tarr 2000, S. 6).

^[11] Zu den Wirkungen einer Aufwertung siehe Jarchow/R-hmann (1994), S. 165ff.

^[12] Stiglitz erklärt die Tatsache, dass Arbeiter zwar im allgemeinen politisch schwach, aber dennoch häufig stark genug sind, um Liberalisierung zu blockieren u.a. damit, dass diese Koalitionen mit den importkonkurrierenden Unternehmen bilden (Stiglitz 2000, S. 9).

^[13] Einen Überblick geben Staiger und Tabellini (1987).

^[14] „to lock in“(engl.): einschließen/einsperren. In dieser Arbeit wird der Begriff wahlweise im Original verwendet oder mit „zementieren“ von Reformen übersetzt. Beide Ausdrücke beziehen sich im folgenden sowohl auf die Abschwächung des Reformumkehrproblems als auch des Glaubwürdigkeitsproblems, sofern nicht explizit nur jeweils eines der Probleme angesprochen wird.

^[15] „Shallow integration“ (flache Integration) bezieht sich auf traditionelle Handelsliberalisierung. Der Begriff „deep integration“ (tiefe Integration) wird in B.III.1. definiert.

^[16] Glaubwürdigkeit kann auch durch Signalling oder veränderte Anreize der Regierung hergestellt werden (Rodrik 1989, S. 11ff.).

^[17] Die folgende Darstellung bezieht sich sowohl auf das alte GATT und das neue, in die WTO inkorporierte GATT, sofern nicht ausdrücklich auf jeweils eines hingewiesen wird.

^[18] Die ökonomische Begründung für Reziprozität (die Vermeidung sinkender Terms of Trade) ist zwar theoretisch korrekt, aber aus politökonomischer Sicht wenig relevant: Die meisten Zollsenkungen betreffen Industrieg-ter, bei denen Länder selten eine Monopolstellung haben. Eine solche besteht eher bei Rohstoffen, jedoch sind Rohstoffe kaum mit Zöllen belegt, da hierdurch die effektive Protektion für Industrieg-ter steigt (Roessler 1978, S. 260).

^[19] „Katalysator“ (griech.): Stoff, der eine Reaktion auslöst oder in ihrem Verlauf beeinflusst (Duden 1992). In dieser Arbeit ist darunter die Rolle internationaler Verpflichtungen bei der Initiierung bzw. Beschleunigung von Reformen zu verstehen.

^[20] Die Aussage des Autors bezieht sich auf die WTO. Da das GATT jedoch als Vorgänger der WTO ebenso ein internationaler Vertrag ist, ist das Zitat übertragbar.