Die Europäische Währungsunion im Lichte von Integrationstheorien

Inhaltsverzeichnis

A Einleitung
1 Problemstellung
2 Erklärungsansätze
2.1 Neofunktionalismus
2.2 Intergouvernementalismus
2.3 Fusionsthese
3 Fragestellung

B Untersuchungshypothesen
1 Neofunktionalistische Hypothese
2 Intergouvernementalistische Hypothese
3 Aus der Fusionsthese abgeleitete Hypothese

C Definitionen
1 „Integration“ als abhängige Variable
2 Variablen der Hypothese 1
3 Variablen der Hypothese 2
4 Variablen der Hypothese 3

D Untersuchungsanlage

E Daten und Literatur

F Der Weg zum Euro
1 Die Ausgangslage nach Maastricht
2 Die Konkretisierung der EWU
2.1 Von Maastricht 1993 nach Madrid 1995
2.2 Von Madrid 1995 nach Dublin 1996
2.3 Von Dublin 1996 zum Sondergipfel von Brüssel 1998
3 Institutionelle Ausgestaltung der EWU
3.1 Geldpolitik – unter der Verantwortung des ESZB
3.2 Finanzpolitik – unter der Verantwortung der Mitgliedstaaten

G Überprüfung der Hypothesen
1 Allgemeine Überlegungen
2 Neofunktionalistische Perspektive
3 Intergouvernementalistische Perspektive
4 Perspektive der Fusionsthese

H Schluss

Bibliographie
1 Quellen
2 Sekundärliteratur

Lebenslauf

A Einleitung

In der vorliegenden Arbeit soll in einer Fallstudie untersucht werden, wie die einheitliche Geld- und Währungspolitik in der Europäischen Währungsunion (EWU) aus den einzelnen Geld- und Währungspolitiken der Mitgliedstaaten entstanden ist und welche Faktoren dabei entscheidend waren. Konkret interessiert, welches die federführenden Akteure waren und wie dieser jüngste Schritt des europäischen Einigungsprozesses zustande kam. Ebenso interessiert, was den Prozess ausgelöst hat, welcher schliesslich zur EWU führte.Für diese Untersuchung stehen verschiedene Erklärungsansätze aus dem Bereich der Integrationsforschung zur Verfügung. Einige dieser Erklärungsansätze sollen daher auf die Fragestellung angewendet und bezüglich ihrer Erklärungskraft getestet werden.

1 Problemstellung

Die Europäische Währungsunion ist ein Bestandteil der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion (EWWU). Zur EWWU gehört zum einen eine enge Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten, zum anderen umfasst sie auch die Festlegung und Durchführung einer einheitlichen Geld- und Wechselkurspolitik mit einer einheitlichen Währung, dem Euro. Die EWWU soll die freie Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb auf dem Gebiet der Europäischen Union gewährleisten.^[1]

Die EWWU ist im Verlaufe der 90er Jahre in drei Stufen verwirklicht worden. Die erste Stufe, die Liberalisierung des Kapitalverkehrs und die verstärkte Koordinierung der Fiskal- und Geldpolitik, ist am 1. Juli 1990 realisiert worden. Die zweite Stufe, die Errichtung des Europäischen Währungsinstituts, folgte am 1. Januar 1994. Am 1. Januar 1999 schliesslich begann die dritte Stufe. Auf dieses Datum hin wurden die Umrechnungskurse für die gemeinsame Währung Euro unwiderruflich festgesetzt, und die Verantwortung der Geldpolitik ging auf das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) über. Die Entwicklung geht jedoch noch weiter. So soll Ende 2001 der Umlauf von Euro-Banknoten und -Münzen beginnen. Und bis spätestens am 30. Juni 2002 werden die nationalen Banknoten und Münzen ihre Gültigkeit als gesetzliche Zahlungsmittel verlieren. Dann wird der Euro das einzige gesetzliche Zahlungsmittel auf dem Gebiete der EWU sein.^[2]

An der Endstufe der EWWU, der Europäischen Währungsunion, nehmen die Mitgliedstaaten der EU teil, welche die Konvergenzkriterien erfüllen, die durch die Beschlüsse von Maastricht im Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft festgeschrieben worden waren. Es handelt sich um die folgenden Konvergenzkriterien:

1) Erreichung eines hohen Grades an Preisstabilität, ersichtlich aus einer Inflationsrate, die der Inflationsrate jener - höchstens drei - Mitgliedstaaten nahe kommt, die auf dem Gebiet der Preisstabilität das beste Ergebnis erzielt haben;
2) eine auf Dauer tragbare Finanzlage der öffentlichen Hand, ersichtlich aus einer öffentlichen Haushaltslage ohne übermässigem Defizit;
3) Einhaltung der normalen Bandbreite des Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems seit mindestens zwei Jahren ohne Abwertung gegenüber der Währung eines anderen Mitgliedstaats;
4) Dauerhaftigkeit der von dem Mitgliedstaat erreichten Konvergenz und seiner Teilnahme am Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems, die im Niveau der langfristigen Zinssätze zum Ausdruck kommt.^[3]

Aufgrund dieser Konvergenzkriterien entschied der Rat der Europäischen Union in der Zusammensetzung der Staats- und Regierungschefs am 2. und 3. Mai 1998 in Brüssel über die Teilnehmer an der EWU.

Zum Beginn der EWU am 1. November 1999 gehörten Grossbritannien, Dänemark, Schweden und Griechenland noch nicht zu den Teilnehmern der Währungsunion. Grossbritannien und Dänemark wurden im Maastricht-Vertrag Opting-out-Klauseln zugestanden, die ihnen das freiwillige Fernbleiben von der EWU gestatteten. Schweden, das sich gegen die Einführung der einheitlichen Währung entschieden hatte, erhielt zwar keine Opting-out-Möglichkeit. Da es nicht, wie vorgeschrieben, dem Wechselkursmechanismus des Europäischen Währungssystems beigetreten war, entschieden die Staats- und Regierungschefs der EU jedoch gegen die Teilnahme Schwedens an der EWU. Griechenland schliesslich vermochte damals die Konvergenzkriterien trotz seiner Bemühungen noch nicht zu erreichen, so dass es nicht in die EWU aufgenommen werden konnte. Seit dem 1. Januar 2001 ist Griechenland jedoch Mitglied der EWU. Für die meisten Staaten der EU entsprach die Teilnahme an der EWU einem Ziel, auf welches hingearbeitet wurde. Grundsätzlich gilt jedoch, dass alle Mitgliedstaaten der EU der EWU beitreten müssen, sofern sie die Konvergenzkriterien erfüllen.^[4]

Die Nichtteilnehmerstaaten bleiben von der oben erwähnten weiteren Entwicklung der EWWU vorläufig ausgeschlossen. Sie behalten ihre eigenständigen Währungen bei, deren Wechselkurse im Verhältnis zum Euro veränderbar sind. Eine engere Anbindung dieser Währungen erfolgt durch die (freiwillige) Teilnahme an einem bestimmten Wechselkursmechanismus, dem Europäischen Währungssystem II (EWS II). Von dieser Möglichkeit machten zunächst nur Dänemark und Griechenland Gebrauch. Zu einem späteren Zeitpunkt können die Nichtteilnehmerstaaten, nach einer erneuten Konvergenzprüfung, der EWU möglicherweise doch noch beitreten.^[5]

Das Interesse dieser Arbeit richtet sich auf das Zustandekommen der gemeinsamen Geld- und Währungspolitik der EWU. Man könnte dies auch die währungspolitische Integration bezeichnen. Am Ende dieser währungspolitischen Integration werden, wie oben bereits erwähnt, die Währungen der an der Währungsunion beteiligten Staaten verschwunden und durch eine einzige gemeinsame Währung (den Euro) ersetzt sein. Für die Geld- und Währungspolitik werden nicht mehr die einzelnen Staaten und ihre Institutionen in erster Linie zuständig sein. Stattdessen geht die Währungshoheit auf Institutionen über, an denen sowohl Stellen der einzelnen Mitgliedstaaten als auch der Europäischen Gemeinschaft beteiligt sind (damit ist vor allem das ESZB gemeint, welches aus der Europäischen Zentralbank und den Zentralbanken der Mitgliedstaaten besteht). Es interessiert nun, wie diese Übertragung der Währungshoheit vonstatten gegangen ist. Untersucht werden soll also der Prozess der Koordinierung der Währungspolitiken jener Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften, die die Europäische Währungsunion bilden. Dies ist deshalb relevant, weil aus der Art und Weise, wie diese Koordinierung geschehen ist, Auswirkungen auf die Effektivität, Robustheit und Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion zu erwarten sind.

2 Erklärungsansätze

Zur oben erwähnten Untersuchung der Koordinierung der Währungspolitiken eignen sich theoretische Ansätze, die den Prozess der europäischen Einigung zu erklären versuchen. In Anlehnung an den Begriff Integration werden diese Ansätze als Integrationstheorien bezeichnet. Die Integrationstheorien in ihrer klassischen Form gehen der Frage nach, weshalb solche Einigungsprozesse wie in Europa zustandekommen.^[6]

Dabei gibt es sehr unterschiedliche Integrationstheorien, welche den Gegenstand der Europäischen Einigung verschieden angehen und deuten. Im Verlaufe der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit der Europäischen Integration haben sich vor allem zwei Hauptrichtungen der Integrationstheorien etabliert, nämlich der Neofunktionalismus und der Intergouvernementalismus. In der Folge sollen diese beiden Integrationstheorie-Schulen kurz vorgestellt werden. Die Integrationstheorien sind nicht einfach nur eine Angelegenheit für Politik- und andere Wissenschafter. Vielmehr sind diese Theorien meist mit sogenannten Leitbildern verbunden, an denen sich die politischen Akteure in ihrem Handeln orientieren. Es geht dabei meist darum, wohin die europäische Integration führen soll. Soll an deren Ende ein europäischer Bundesstaat oder eher ein Staatenbund mit souveränen Staaten herauskommen? Leitbilder bieten also Zielaussagen zum Integrationsvorgang, also zur Finalität, aber auch Aussagen über Triebkräfte. Nach Claus Giering erfüllen Leitbilder dabei die Funktion, dank ihrer eingängigen Metaphorik Integrationsziele zu vergegenständlichen. Sie spielen also eine Stellvertreter- und Vermittlerrolle gegenüber den Integrationstheorien.^[7]Umgekehrt sieht Heinrich Schneider die theoretischen Integrationsansätze eher als eine Übersetzung der Leitbilder in eine forschungstechnisch brauchbare Sprache.^[8]Die Integrationstheorien versuchen, solche Fragen auf wissenschaftlichem Wege zu beantworten.^[9]

Daneben gibt es auch Versuche zur Verschmelzung von Elementen dieser beiden und weiterer Theoriestränge^[10]. Als ein Beispiel sei hier die Fusionsthese von Wolfgang Wessels genannt. Auch diese soll kurz vorgestellt werden.

2.1 Neofunktionalismus

Der Neofunktionalismus fusst, wie der Name vermuten lässt, auf dem Funktionalismus. Funktionalistische Ideen kamen in der Folge des zweiten Weltkrieges auf. Sie waren vom normativistischen Anspruch begleitet, solche Kriege künftig zu vermeiden. Als Mittel zur Vermeidung von Kriegen wurde der liberale Freilauf der wirtschaftlichen und sozialen Kräfte über die nationalen Grenzen hinaus propagiert. Dies sei das einzige Mittel, um die Aufgaben sowie sozialen und wirtschaftlichen Interessen und Bedürfnissen zu bewältigen, welche auf die miteinander immer mehr verflochtenen und territorial nicht mehr abgrenzbaren Industriegesellschaften zukämen. Die idealen Foren zur Bewältigung dieser Aufgaben, Interessen und Bedürfnissen seien inter- oder supranational organisierte Strukturen. Traditionell nationalstaatlich-machtpolitische Begrenzungen würden dadurch auf lange Sicht als überholt und ineffektiv überwunden. Als Hauptträger für diese inter- oder supranationale Koordination würden dabei nicht Politiker zum Einsatz gelangen. Vielmehr würde die Hauptarbeit von Experten vollbracht, nach Ansicht von Funktionalisten eine technokratisch-unpolitische Aufgabenerfüllung. Dadurch sollte vor allem der Lebensstandard der Menschen verbessert werden, zunächst in natürlichen und übernational realisierbaren Bereichen wie Gesundheit und Nahrungssicherung usw. Später würden entsprechende Koordinationsbestrebungen auf weitere Bereiche ausgedehnt. Diesen Prozess bezeichneten Funktionalisten als funktionalen „Spillover“. Gleichzeitig entwickle sich dadurch eine Übertragung von Autorität und Kompetenzen auf die inter- und supranationale Ebene.^[11]

In der Nachfolge der Funktionalisten versuchten die Neofunktionalisten, den Integrationsprozess etwas realistischer zu analysieren. Von der strikten Trennung von technisch-ökonomisch und politisch der Funktionalisten distanzierten sie sich. Für sie gab es keine nicht-politischen Bereiche. Die politische Seite konnte daher nicht einfach ignoriert werden. Jedoch stellten auch die Neofunktionalisten globale soziale und ökonomische Angelegenheiten in der Bedeutung vor die traditionellen staatszentrierten Konflikte. Anstelle der nicht-politischen Akteure der Funktionalisten traten bei den Neofunktionalisten die (durchaus politischen) Akteure von internationalen Organisationen als Hauptträger der Integrationsprozesse. Integration ist in den Augen der Neofunktionalisten das Resultat der Interaktion von politischen Akteuren (das können z. B. Interessengruppen sein). Diese Interaktion kommt durch die Mithilfe von supranationalen Organisationen zustande, die diesen Akteuren einen Rahmen für die Erreichung ihrer Ziele bieten. Durch funktionale „Spillovers“ greift dieser Prozess auf immer weitere Bereiche hinüber, bis schliesslich am Ende des ganzen Integrationsprozesses eine neue supranationale Gemeinschaft entsteht. Wichtig für den funktionalen „Spillover“ sind Lernprozesse der Akteure. Erst durch die positiven Erfahrungen in einem Bereiche gehen die Akteure auf weitere Bereiche über.^[12]

Ernst B. Haas als einer der ersten Vertreter des Neofunktionalismus untersuchte am Beispiel der Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl Prozesse, in denen souveräne Staaten neue politische Gemeinschaften bilden. Dabei interessierte ihn das Verhalten ausgewählter politischer Gruppen und Institutionen im Integrationsprozess. Haas gibt folgende Definition für politische Integration: „Political integration is the process whereby political actors in several distinct national settings are persuaded to shift their loyalties, expectations and political activities toward a new centre, whose institutions possess or demand jurisdiction over the pre-existing national states. The end result of a process of political integration is a new political community, superimposed over the pre-existing ones.“^[13]

Der Neofunktionalismus hat eine lange Geschichte hinter sich. Nachdem Ernst B. Haas in den 50er Jahren ein integrationstheoretisches Konzept aufgestellt hatte, dem der Name Neofunktionalismus gegeben wurde, erfuhr dieses Konzept mehrere Revisionen durch verschiedene Autoren, wobei Ernst B. Haas selbst daran beteiligt war. Offenbar gab es jedoch eine Kluft zwischen Theorie und Praxis der Europäischen Integration. Denn 1975 gab Ernst B. Haas eine Schrift heraus, in der er die Obsolenz der Theorie zu regionaler Integration erklärte^[14]. James Caporaso interpretiert diesen Hinweis auf die Obsolenz so, dass Haas damit die Irrelevanz des neofunktionalistischen Ansatzes im Sinne gehabt habe, als der Integrationsprozess in den 60er und 70er Jahre ins Stocken kam. Caporaso bestreitet jedoch diese Obsolenz. Vielmehr hätten es die Neofunktionalisten verpasst, Bedingungen zu spezifizieren, unter welchen der Integrationsprozess vorangehe. Daher seien die Neofunktionalisten der irrigen Meinung gewesen, mit dem Stocken des Integrationsprozesses sei der neofunktionalistische Ansatz widerlegt gewesen.^[15]

Caporaso sieht dennoch einige grundlegende Probleme des Neofunktionalismus. In seiner ursprünglichen Form sei der Neofunktionalismus nicht in der Lage gewesen, Fort- und Rückschritte sowie Stagnation des Integrationsprozesses zu erklären. Dazu sei der Ansatz mit dem naiven Glauben verbunden gewesen, das gesellschaftliche Verlangen nach Kooperation sei grenzenlos. Dies sei jedoch nicht einmal bei wachsender Interdependenz notwendigerweise richtig. Auch gebe es weder ökonomische noch politische Gründe für ein ewiges Wachstum von Interdependenz. Der Neofunktionalismus sei auch nicht in der Lage gewesen, gesellschaftliche Interessen zu theoretisieren. Weiter kritisiert Caporaso am Neofunktionalismus den vereinfachenden Gebrauch von Typologien und Kategorien, z. B. die Gegenüberstellungen von technisch und nicht technisch oder von kontrovers und nicht kontrovers.^[16]

Sieht Caporaso das Hauptproblem des Neofunktionalismus in einer gewissen Naivität und einem Hang zur Vereinfachung seiner ursprünglichen Form, ist nach Giering eher die gesteigerte Komplexität der späteren Neofunktionalismus-Varianten das Problem. Es seien, so Giering, zu viele Faktoren einbezogen und Handlungsoptionen für die Akteure in Erwägung gezogen worden, als dass der Ansatz in dieser Form noch den Anforderungen an eine Theorie – Selektions-, Erklärungs- und Prognosefunktion – hätte genügen können. Ausserdem sei ein Überangebot an unabhängigen und intervenierenden Variablen und vermuteten Zusammenhänge entstanden, welches eine empirische Überprüfung ungemein erschwert hätte.^[17]

Der Neofunktionalismus ist jedoch nicht verschwunden. Verschiedene Autoren haben den Neofunktionalismus oder Teile davon wieder für ihre Forschungszwecke zu Hilfe genommen^[18]. Ebenso gab es in jüngster Zeit Versuche, die neofunktionalistische Integrationstheorie zu reformulieren.^[19]

2.2 Intergouvernementalismus

Im Unterschied zu Funktionalisten und Neofunktionalisten sind die Vertreter von intergouvernementalistischen Integrationstheorien der Ansicht, dass die Nationalstaaten die entscheidenden Akteure von Integrationsprozessen sind. Für sie sind die Interessen der Nationalstaaten das entscheidende Element. Dies deutet darauf hin, dass der Intergouvernementalismus seine Wurzeln im Realismus als einer der zentralen Theorien der Internationalen Beziehungen hat. Der Fokus des Realismus liegt vor allem bei Macht, Interessen und Konfliktlösung. Für die Realisten ist Macht die wichtigste Variable. Die Nationalstaaten sind die entscheidenden Akteure. Sie sind in einer von Anarchie geprägten Welt daran interessiert, ihre Macht zu halten und zu vergrössern. Deshalb ist der Staat auch im Zentrum, wenn es darum geht, seine Interessen und Ziele zu bestimmen. Um diese Interessen und Ziele gegenüber anderen Staaten durchzusetzen, wird notfalls auch Gewalt angewendet.^[20]

Mit dieser Basis des Realismus traten verschiedene Intergouvernementalisten den Funktionalisten und Neofunktionalisten entgegen. So argumentierte Stanley Hoffmann 1966, der Nationalstaat sei immer noch der wichtigste Machtbesitzer in der internationalen Arena. Deshalb sei der Nationalstaat in Prozessen von Integrationen auch der Initiator, Tempomacher, Überwacher und häufig auch der Zerstörer einer allfälligen höheren Einheit. Hoffmann sah auf absehbare Zeit keine wirkliche Chance für eine politische Gemeinschaft, welche über den Nationalstaaten stehen würde. Er plädierte daher dafür, den Fokus der Forschung auf eine von ihm beobachtete Transformation der „nationalen Souveränität“ zu legen.^[21]Hoffmanns Ansicht fiel in die Zeit der Politik des „leeren Stuhls“ des französischen Staatspräsidenten Charles de Gaulle, welche den supranationalen Hoffnungen und Ideen einen Dämpfer versetzte.

In neuerer Zeit wurde der Intergouvernementalismus u. a. von Andrew Moravcsik wieder aufgenommen, unter der Bezeichnung liberaler Intergouvernementalismus. Sein Interessen konzentrierte sich vor allem auf Verhandlungen in den Europäischen Gemeinschaften, welche auf Reform derselbigen abzielten, zuletzt die Verhandlungen für die Einheitliche Europäische Akte von 1984 bis 1988 und jene für den Maastrichter Vertrag von 1988 bis 1991. Moravcsik kam dabei zum Schluss, dass die Primärquelle der Integration in den Interessen der Staaten liege.^[22]

Für ihn sind Reformen der Europäischen Gemeinschaften vor allem ein Resultat von „interstate bargains“, wobei vor allem Deutschland, Frankreich und Grossbritannien die Hauptrolle spielten. Der liberalen Intergouvernementalimus fasst die Europäische Integration wie folgt zusammen: „European integration was a series of rational adaptations by national leaders to constraints and opportunities stemming from the evolution of an interdependent world economy, the relative power of states in the international system, and the potential for international institutions to bolster the credibility of interstate commitments.“^[23]

Für Moravcsik sind die wirtschaftlichen Interessen, die Machtverhältnisse der Staaten und die Glaubwürdigkeit von zwischenstaatlichen Verpflichtungen die Faktoren, die die europäische Integration seit den 50er Jahren entscheidend beeinflusst haben. Die Hauptakteure dabei sind die sich rational verhaltenden nationalen Leaderfiguren. Die aufgetauchten zwischenstaatlichen Konflikte wurden durch hartes Verhandeln („hard interstate bargaining“) gelöst, wobei das Resultat dieser Verhandlungen die relative Macht der Staaten widerspiegelte.^[24]

Moravcsik legt das Augenmerk also auf die nationalen Präferenzen, auf zwischenstaatliche Verhandlungen und auf die vorsichtig kalkulierte Delegierung von staatlicher Souveränität auf internationale Institutionen. Er bestreitet, dass die Europäische Integration vorrangig eine Antwort auf geopolitische Bedrohungen oder auf europäisch-föderalistische Ideen sowie ein Resultat der Intervention supranationaler Akteure sei. Vielmehr habe selbst Jacques Delors anlässlich der Maastrichter Verhandlungen anerkannt „that European integration has been not a preordained movement toward federal union but a series of pragmatic bargains among national governments based on concrete national interests, relative power, and carefully calculated transfers of sovereignty.“^[25]

Wie der Neofunktionalismus wurde auch der liberale Intergouvernementalismus der wissenschaftlichen Kritik unterzogen. Kritisiert wurde etwa, dass sich Moravcsik zu sehr auf die Verhandlungen konzentriert und zu wenig Augenmerk dem „Alltags-Geschäft“ in der Gesetzgebung der Europäischen Gemeinschaft geschenkt habe. Deshalb sei es auch nicht verwunderlich, dass er die Europäische Integration vor allem als von nationalen Interessen geleitet auffasse.^[26]

James Caporaso kritisiert am liberalen Intergouvernementalismus vor allem die Fokussierung auf die „major decisions“ und auf die „celebrated intergouvernmental bargains“. Hinter einer solchen Fokussierung müsste ein Kontinuum von „minor“ zu „major decisions“ definiert werden. Ausserdem müsste bei der Fallauswahl aufgezeigt werden, welches repräsentative Fälle für „minor“, „intermediate“ und „major decisions“ seien. Daneben geht Caporaso mit Moravcsik in der Beurteilung der Rolle internationaler Institutionen nicht einig, wobei dies durch die empirische Forschung erst noch zufriedenstellend geprüft werden müsse.^[27]

Auch Giering sieht einige Schwachpunkte im liberalen Intergouvernementalismus. Durch die Konzentration auf das Bargaining der Regierungen könne die teilweise ungebrochene Bereitschaft zur Einführung von Mehrheitsentscheidungen und zum weiteren Ausbau eines föderalen Mehrebenensystems nicht erklärt werden. Zudem werde dadurch der mögliche Einfluss supranationaler und externer Akteure in der Phase vor und nach den Beschlussfassungen übersehen.^[28]

Trotz dieser Kritik, die sicher eine gewisse Berechtigung hat, soll der liberale Intergouvernementalismus weiterhin als ein möglicher Erklärungsansatz für die vorliegende Arbeit beibehalten werden. Dafür spricht auch die Absicht von Moravcsik, die Forschung über die Europäische Integration aus ihrer sui generis-Charakteristisk herauszulösen und für theoretische Debatten aus dem Bereiche von vergleichender und internationaler politischer Ökonomie zu öffnen.^[29]

Gewisse Schützenhilfe erhält Moravcsik zudem von James Caporaso. Caporaso begrüsst nämlich den Fokus von Moravcsik auf Verhandlungen und Macht. Beides, so Caporaso, werde im Zusammenhang mit der europäischen Integration heruntergespielt. Denn die Integrationsforschung sei lange zu technizistisch orientiert gewesen. Zudem hätten auch die formalen Entscheidungsprozeduren in der EG die Frage der Macht in den Hintergrund gedrängt.^[30]

2.3 Fusionsthese

Die Politikwissenschaft brachte seit den 50er Jahren eine grosse Fülle an Arbeiten zur Europäischen Integration hervor. Wolfgang Wessels spricht in diesem Zusammenhang von einer „Wissenschaft in voller Expansion“^[31]. Gleichzeitig ortet er aber Mängel an dynamischen Erklärungsansätzen und einen Nachholbedarf bei der gegenseitigen Erschliessung mehrerer Forschungsrichtungen.^[32]Er vermisst eine Theorie, die Erklärungen für Wachstums- und Differenzierungsprozesse liefert und nicht bei bestenfalls vergleichenden Zustandsbeschreibungen stehenbleibt (er nennt dies eine „dynamische“ Theorie). Gesucht sei, so meint er, eine Theorie „mittlerer Reichweite“, die Entwicklungsprozesse staatlicher Organisationsformen zumindest ortsgebunden (in Westeuropa) und zeitlich begrenzt (nach dem Zweiten Weltkrieg) zu erklären hilft.^[33]

Wessels will Forschungsergebnisse sowohl zu innerstaatlichen als auch zu zwischenstaatlichen Entwicklungen gegenseitig erschliessen. Einen Versuch dazu liefert er selber, in dem er die folgende These (die Fusionthese) formuliert: „Zur Bewältigung eines zunehmenden (doppelten) Ebenen- und Entscheidungsdilemmas verschmelzen die Regierungen und Verwaltungen interdependenter westeuropäischer Wohlfahrts- und Dienstleistungsstaaten in wachsendem Masse innerhalb und durch die Europäische Gemeinschaft staatliche Handlungsinstrumente. Durch spezifische gegenseitige Beteiligungsformen entsteht ein fusionierter Föderalstaat, der in historischer Perspektive als neue Phase in der Entwicklung westeuropäischer Staaten verstanden werden kann.“^[34]

Wessels gewinnt diese Fusionsthese aus einem integrationspolitischen Langzeitstrend, den er beobachtete. Einmal stellte er im System der Europäischen Gemeinschaft eine Ausdehnung bei der Wahrnehmung traditioneller und neuer staatlicher Aufgaben fest. Dann beobachtete er, dass durch Verhandlungspakete wie die Einheitliche Europäische Akte und den Maastrichter Vertrag über die Europäische Union immer mehr Kompetenzen zum Einsatz nationalstaatlicher Handlungsinstrumente an die europäische Ebene transferiert werden und die Europäische Gemeinschaft anders als internationale Organisationen immer mehr verbindliche Entscheidungen trifft. Schliesslich diagnostiziert Wessels eine umfassende und vielgestaltige Beteiligung nationaler Regierungen und Verwaltungen in der Institutionalisierung der Europäischen Integration.^[35]

Die Ausgangsbasis der Entwicklung, die laut Wessels zum fusionierten Föderalstaat führt, bilden das Ebenen- und das Entscheidungsdilemma. Einerseits sind danach die Regierungen und Verwaltungen der westeuropäischen Wohlfahrts- und Dienstleistungsstaaten durch die wirtschaftliche Interdependenz nicht mehr in der Lage, die von ihnen erwarteten Leistungen autonom zu erbringen. Vielmehr ist dafür ein erfolgreiches gemeinsames Management regionaler und globaler Interdependenzen nötig. Regierungen und Verwaltungen sehen sich deshalb gezwungen, Einfluss auf den Einsatz staatlicher Instrumente zu nehmen, welche der autonomen Entscheidung der Nationalstaaten entzogen sind. Diese Einflussnahme geschieht nicht mehr hauptsächlich innerstaatlich sondern durch zwischenstaatliche Interaktion. Gefragt sind also zwischenstaatliche Problemlösungen. Das Problem liegt jedoch darin, dass für zwischenstaatliche Problemverarbeitung kaum kontrollierbare und sanktionierbare Regeln existieren. Deshalb ist die zwischenstaatliche Zusammenarbeit der nationalen Regierungen und Verwaltungen von Unsicherheit über die Berechenbarkeit der Politik anderer Akteure begleitet. Ein Akteur kann sich von der Zusammenarbeit nicht nur Vorteile ausrechnen, sondern muss auch damit rechnen, von anderen Akteuren zu seinem Nachteil getäuscht zu werden. Deshalb sind für eine erfolgreiche zwischenstaatliche Zusammenarbeit speziell festgelegte Entscheidungsregeln und Kontrollmechanismen notwendig.^[36]

Das spezielle an der Fusionsthese liegt nach Wessels in den Beteiligungsformen, die die Europäischen Gemeinschaften gegenüber anderen internationalen Organisationen auszeichnet. Bei der Vorbereitung, Durchführung, Herstellung und Kontrolle von allgemeinverbindlichen Entscheidungen der EG sind Akteure der Gemeinschaftsorgane mit festgelegten Teilnahme- und Mitgestaltungsmöglichkeiten beteiligt. Wessels beobachtet dabei, dass trotz der expandierenden und immer wichtigeren Rolle, welche diese gemeinschaftlichen Akteure übernehmen, die nationalen Akteure nicht verdrängt werden. Vielmehr würden sie intensiver einbezogen, und ihr Engagement werde bei der Vorbereitung und Herstellung solcher Entscheidungen sogar erhöht. Sogar in den Gebieten, die nach den Verträgen der Gemeinschaft in die Zuständigkeit der Kommission fallen, würden nationale Beamte intensiv einbezogen. Die Herstellung allgemein verbindlicher Entscheidungen geschieht entweder durch einstimmig verabschiedete Verhandlungspakete oder durch Mehrheitsabstimmungen. Die Verhandlungspakete dienen dazu, dass jeder beteiligte Staat mindestens einen Teil seiner Interessen berücksichtigt findet. In solchen Verhandlungspaketen sind auch Fragen der gemeinschaftlichen Organe und Verfahren eingeschlossen. Dadurch entsteht auch der von Wessels beobachtete hohe Grad an institutioneller und prozeduraler Differenzierung und Komplexität, die für die Fusionsthese charakteristisch sind. Wessels beobachtet aber auch, dass für Entscheidungen zunehmend Mehrheitsabstimmungen verwendet, um die Effizienz der Entscheidungsfindung zu erhöhen. Schliesslich sieht Wessels auch in der unabhängigen richterlichen Kontrolle durch die Gerichte der nationalen und gemeinschaftlichen Ebene eine wichtige Funktion, die das Risiko des Betruges durch andere Staaten zu verringern versuchen.^[37]

Wessels beschreibt zudem eine in der EG angesiedelte Eigendynamik. Da die unabhängigen Organe der EG (v. a. Kommission, Parlament und EuGH) ihre Zuständigkeiten expansiv auslegten und mit einzelnen nationalen Regierungen und Verwaltungen Koalitionen bildeten, resultiere eine Ausweitung der Aufgabenwahrnehmung der EG. Daraus entstünde eine eigentliche Tendenz zur Zentralisierung. Immer mehr Aufgabenbereiche kämen danach unter EG-Zuständigkeit. Eine Grenze dieser Entwicklung sieht Wessels darin, dass Regierungen nicht alle staatlichen Handlungsinstrumente fusionieren wollen, sondern wichtige Aufgabengebiete wie Sozialversicherungswesen, Wohnungsbau, Bildungspolitik und Gesundheitspflege in nationaler Handlungsautonomie belassen wollen. Fusionsprozesse seien deshalb keine automatisch ablaufende Entwicklungen. Vielmehr würden diesen Prozessen durch die beteiligten Staaten Grenzen gesetzt.^[38]

Wessels formulierte die Fusionsthese vor dem Hintergrund fehlender dynamischer Erklärungsansätze. Nach Claus Giering besteht jedoch die Gefahr, dass auch die Fusionsthese nur für eine statische Beschreibung bereits geschehener Fort- oder Rückentwicklungen der Integration geeignet sei (wie viele andere integrationstheoretische Ansätze zuvor). Dem wirkt Wessels mit der Formulierung von mehreren Szenarien entgegen, die Vorhersagen für die mögliche Entwicklung der Integration ermöglichen sollen. Giering fordert dafür jedoch eine genauere Benennung von Schwellenwerten und Indikatoren für die Evaluation von Integrationsentwicklungen.^[39]Nach Dieter Wolf bleibt die Fusion bisher auf einer metaphorischen Ebene stehen, da sich aus der Fusionsthese noch keine testbaren Hypothesen herleiten liessen.^[40]

Ein weiteres Problem sieht Wessels in der noch begrenzten Anwendbarkeit seines Ansatzes. Die Begrenzung betrifft einerseits den zeitlichen Rahmen, da die Fusionsthese vor allem die Entwicklung in neuerer Zeit (90er Jahre) umfasst. Andererseits beschränkt sich die Anwendbarkeit der Fusionsthese vor allem auf die Europäische Einigungsbewegung. Diese Einschränkung bestätigt Wessels auch in einer neueren, umfassenden, Untersuchung zu Modellen und Wirklichkeit grenzüberschreitender Verwaltungspraxis in der Zeit von 1960-1995.^[41]

3 Fragestellung

In der vorliegenden Arbeit soll untersucht werden, wie die einheitliche Geld- und Währungspolitik in der Europäischen Währungsunion aus den einzelnen Geld- und Währungspolitiken der Mitgliedstaaten entstanden ist. Beim Forschungsgegenstand handelt es sich also um einen Prozess von Integration in einem speziellen Bereich innerhalb der gesamten Europäischen Einigung, dem Währungssektor.

In diesem Bereich soll untersucht werden, welches die entscheidenden Faktoren in jenem Integrationsprozess waren, der schliesslich zur Europäischen Währungsunion führte. Wenn nach den entscheidenden Faktoren gefragt wird, so interessiert besonders, wer die entscheidenden Akteure waren. Wer hat im Integrationsprozess die federführende Rolle gespielt? Waren dies die Organe der Europäischen Gemeinschaften (besonders die unabhängigen Organe wie die Kommission, das Parlament oder der Gerichtshof), oder waren es die Regierungen der Mitgliedstaaten (eventuell die Regierungen bestimmter Mitgliedstaaten wie Deutschland, Frankreich usw.)? Welche Rolle spielten wirtschaftliche und gesellschaftliche Eliten wie Verbände, Interessengruppen usw. Die Frage nach der Rolle der Akteure umfasst den ganzen Prozess von der Agenda-Setting bis zur Entscheidungsfindung sowie die Implementation und deren Kontrolle. Es interessiert also, wer die integrationspolitischen Entscheidungen getroffen hat und an dieser Entscheidungsfindung beteiligt war. Ebenso interessiert, von wem die Initiativen stammen, welche den Integrationsprozess geprägt haben. Schliesslich interessiert auch, wem die Kontrolle der Implementation obliegt.

Nach der Frage über die Rolle der Akteure fragt es sich, wie die integrationspolitischen Entscheidungen zustandegekommen sind. Waren sie hauptsächlich das Resultat von zwischenstaatlichen Verhandlungen oder das Ergebnis besonderer Anstrengungen supranationaler Organe und transnationaler Interessengruppen?

Weiter soll untersucht werden, was denn diesen Integrationsprozess ausgelöst hat. Sind die Ursachen im Bereich von Sachzwängen zu suchen, wie aufgrund neofunktionalistischer Erklärungsansätze zu vermuten wäre? Oder muss man davon ausgehen, dass rational handelnde Akteure mit ihren Interessen am Werk waren, wie aufgrund des liberalen Intergouvernementalismus und der Fusionsthese zu erwarten wäre?

Für alle diese Fragen bieten die oben vorgestellten Ansätze des Neofunktionalismus, des Intergouvernementalismus und der Fusionsthese unterschiedliche Antworten und Deutungen. Mit der Untersuchung soll getestet werden, welcher der drei Ansätze am meisten Erklärungskraft bietet. Vielleicht entsprechen der Integrationsprozess und dessen Ergebnisse den Prämissen eines Erklärungsansatzes. Möglicherweise bieten sich jedoch auch einzelne Elemente aller drei Ansätze zur Erklärung an. Damit will die vorliegende Arbeit einen Beitrag zur integrationstheoretischen Debatte leisten, die zunächst in den 60er Jahren ihren ersten Höhepunkt fand und, nach einem Unterbruch in den 70er und frühen 80er Jahren, seit der zweiten Hälfte der 80er Jahren wieder aufgenommen wurde und seither intensiv weitergeführt wird (dies entspricht weitgehend der Entwicklung, die gleichzeitig im Integrationsprozess zu beobachten ist). Dabei ist es ein Ziel dieser Arbeit, diese integrationstheoretische Debatte durch eine Untersuchung zu ergänzen, die nach der Anwendbarkeit der theoretischen Ansätze und ihrer Kategorien auf die Realität des europäischen Einigungswerkes fragt. Damit soll vermieden werden, dass die Frage nach dem Wie und Warum der europäischen Integration zu sehr den Charakter einer Glaubensfrage erhält, in der sich verschiedene „Schulen“ gewissermassen als Konkurrenten gegenüberstehen.^[42]

B Untersuchungshypothesen

Für die Untersuchung werden Hypothesen formuliert, welche aus den oben vorgestellten Erklärungsansätzen abgeleitet werden. Zu diesem Zwecke ist es notwendig, noch einmal etwas detaillierter auf diese Erklärungsansätze einzugehen.

1 Neofunktionalistische Hypothese

Der neofunktionalistische Ansatz in der ursprünglichen Fassung von Ernst B. Haas beschreibt Integration als einen Prozess, an dessen Ende eine neue politische Gemeinschaft entsteht, die über die bestehenden politischen Gemeinschaften (gemeint sind die Nationalstaaten) gestülpt wird^[43]. Als Verfassungsform dieser neuen politischen Gemeinschaft kommen für Haas die Formen eines Einheitsstaates, eines Bundesstaates oder auch eines Staatenbundes in Frage. Bei der letztgenannten Form müssen jedoch gewisse Bedingungen erfüllt sein: Es muss eine Zentralverwaltung mit exekutiven Befugnissen über Gruppen und Individuen existieren. Dazu muss auch eine parlamentarisch-legislative und eine richterliche Kontrolle über diese Zentralverwaltung existieren.^[44]

Nach Haas’ Definition von Integration entsteht die neue politische Gemeinschaft dadurch, dass politische Akteure ihre Loyalität, ihre Erwartungen und politischen Aktivitäten, die sie bisher jeweils auf den einzelnen Nationalstaat gerichtet haben, nun auf die Ebene der neuen (supranationalen) politischen Gemeinschaft verlagern. In der Praxis bedeutet dies, dass sie Druck auf nationale und supranationale Institutionen ausüben, um die Vergemeinschaftung voranzutreiben. Denn sie erwarten aufgrund eines Lernprozesses Wohlstandsgewinne und andere Vorteile durch eine vertiefte Integration.^[45]

Damit und durch eigenes Dazutun erlangen die zentralen Institutionen der neuen politischen Gemeinschaft eine eigentliche Vorrangstellung vor den Nationalstaaten. Nach Anne-Marie Burley und Walter Mattli, die in neuerer Zeit den Ansatz von Haas wieder hervorholten, erfüllen die supranationalen Institutionen folgende Aufgaben im ganzen Integrationsprozess: Sie sind die Promotoren der Integration, sie fördern die gemeinschaftsweiten Interessengruppen, sie pflegen enge Verbindungen mit diesen sowie mit Technokraten innerhalb der nationalen Verwaltungen. Nach Burley und Mattli bekommen die supranationalen Institutionen durch das Zusammenwirken mit den Interessengruppen immer mehr bestimmendes Gewicht, wodurch sich die „power of Initiative“ der EG-Kommission verstärkt.^[46]

Burley und Mattli sehen als einen der wichtigsten Beiträge des Neofunktionalismus die Einführung eines utilitaristischen Konzeptes von Interessenpolitik. Anders als die Funktionalisten hätten die Neofunktionalisten nicht den guten Willen oder die Interessenharmonie als integrationsfördernd in den Vordergrund gestellt. Vielmehr sei nach den Neofunktionalisten der gemeinschaftsbildende Prozess vor allem von Interessengruppen dominiert, welche zur Wahrung ihrer Interessen supranational tätig würden, wenn sich dieser Weg als erfolgsversprechend erweise. Gleichzeitig seien auch die supranationalen Akteure nicht immun gegen utilitaristisches Denken. Sie würden, so Burley und Mattli, ständig ihr Mandat zu erweitern versuchen, um mehr Einfluss auf die gemeinschaftlichen Entwicklungen zu gewinnen.^[47]Nach James Caporaso basiert die Theorie des Neofunktionalismus auf dem Zusammenspiel einer transnationalen Gesellschaft und der supranationalen Führung im gesamten Prozess der Integration. Erst durch die Lenkung durch die supranationalen Institutionen gewinne die transnationale Gesellschaft die Effektivität, um ihren Ansprüchen zum Durchbruch zu verhelfen.^[48]

Am Anfang eines Integrationsprozesses steht für Neofunktionalisten die regionale Arbeitsteilung, die eine Zunahme der transnationalen Kontakte und Verbindungen mit sich bringt. Diese transnationalen Kontakte führen zu ersten Anläufen trans- und supranationaler Koordinierung von Bereichen geringer politischer Brisanz. Diese ersten Anläufe einer Vergemeinschaftung führen in einer Welt hoher sektorieller Interdependenz jedoch zu Koordinationsbedarf in anderen Bereichen. Diese Dynamik, von den Neofunktionalisten als funktionalen Spillover bezeichnet, setzt sich fort und erfasst immer weitere politische Bereiche. Der oben beschriebene Loyalitätstransfer mit dem Druck wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Eliten auf die nationalen und gemeinschaftlichen Institutionen zur Vertiefung der Integration ist für die Neofunktionalisten eine Folge des Integrationsprozesses und verstärkt diesen zugleich, so dass die Einigung praktisch unumkehrbar wird. Bestimmend für den Integrationsprozess sind nach den Neofunktionalisten vor allem technische Sachzwänge, die sich aus der sektoriellen Interdependenz ergeben.^[49]

Gemäss Wolf ist der Problemdruck aus benachbarten, bereits integrierten Politikbereichen der Auslöser für den Integrationsprozess. Dies bringt die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Eliten (Pressure-Groups) und auch die unabhängigen supranationalen Organe ins Spiel. Diese beiden Formen des Spillover (funktionaler und politischer Spillover) werden von den unabhängigen supranationalen Organen bewusst vorangetrieben (so entsteht der kultivierte Spillover).^[50]

Diese allgemeine Beschreibung des Integrationsprozesses lässt sich auf das zu untersuchende Gebiet der Europäischen Währungsunion übertragen. Nach dem neofunktionalistischen Modell der Prägung Ernst B. Haas’ ist die Vergemeinschaftung des Währungsbereiches eine Notwendigkeit geworden, die sich aus den Anstrengungen zum Europäischen Binnenmarktes mit der Beseitigung der innergemeinschaftlichen Handelshemmnisse ergeben hat. Die währungspolitische Integration muss nach diesem Modell, ausgelöst durch diesen Vereinheitlichungsbedarf, durch die Druckausübung wichtiger Interessengruppen (etwa aus dem Industrie- und Finanzsektor) auf die Regierungen und die gemeinschaftlichen Institutionen und den dadurch ermöglichten Machtzuwachs der supranationalen Organe der Europäischen Gemeinschaft (hauptsächlich der Europäischen Kommission) zustandegekommen sein.^[51]

Basierend auf dem neofunktionalistischen Integrationsansatz nach Ernst B. Haas sowie Burley und Mattli lässt sich folgende Hypothese formulieren:

Hypothese 1: Integration in einem bestimmten politischen Bereich (z. B. Währungspolitik) kommt dann zustande, wenn in benachbarten, bereits vergemeinschafteten, Bereichen (z. B. Handelspolitik) Probleme auftauchen, die nur mit der Vergemeinschaftung dieses Bereichs zu lösen sind, wenn gleichzeitig wesentliche politische Akteure (wirtschaftliche und gesellschaftliche Eliten) Druck auf nationale sowie gemeinschaftliche Institutionen zur weiteren Vergemeinschaftung ausüben, und wenn die Organe dieser Gemeinschaft den eingeleiteten Integrationsprozess bewusst vorantreiben.

2 Intergouvernementalistische Hypothese

Nach Andrew Moravcsik basiert die Europäische Gemeinschaft auf zwischenstaatlichen Verhandlungen ihrer führenden Mitgliedstaaten, zu denen er Deutschland, Frankreich und Grossbritannien zählt. Dabei geht die Initiative von den jeweiligen Regierungschefs aus, unterstützt durch verschiedene Minister und Berater. Dabei seien der Ministerrat und der Europäische Rat die entscheidenden Foren, in denen die EG-Politik durch Verhandlungen geschaffen werde. Moravcsik bezeichnet die EG-Politik als die Fortsetzung der nationalen Politiken mit anderen Mitteln. Die Verhandlungen in der EG widerspiegeln nach Moravcsik die relative Machtposition der Mitgliedstaaten. Dabei üben die grösseren Staaten ein de facto-Veto über wichtige Veränderungen in den zentralen Bereichen der EG aus. Dadurch sei das Verhandlungsergebnis in der Regel der kleinste gemeinsame Nenner der Interessen der grossen Staaten.^[52]

Was aber veranlasst die Staaten überhaupt dazu, in bestimmten Politikbereichen die Kooperation mit anderen Staaten zu suchen? Der Ausgangspunkt dazu ist für die Intergouvernementalisten die Tatsache der zunehmenden grenzüberschreitenden Ströme von Gütern, Dienstleistungen und Kapital. Dies führt zu internationalen Policy-Externalisierung und bietet Anreiz zu Policy-Koordinierung. Jedoch haben die verschiedenen Regierungen, die aufgrund dieser Interdependenzen zur Koordinierung bestimmter Policies bereit sind, verschiedene Präferenzen über die konkrete Ausgestaltung dieser Zusammenarbeit, besonders über die Verteilung von Kosten und Nutzen einer solchen Zusammenarbeit. Genau diese Präferenzen gilt es in den zwischenstaatlichen Verhandlungen einander anzugleichen.^[53]

Mit dem Entschluss, sich an einem solchen zwischenstaatlichen Regime zu beteiligen, das bestimmte Vorteile bringen soll, ist ein gewisser Verzicht auf Souveränität verbunden. Nach Moravcsik wachen die führenden Politiker in den Mitgliedstaaten jedoch darüber, dass die Souveränität nicht noch weiter erodiert. Deshalb bestehen sie auf dem Einstimmigkeitsprinzip bei wichtigen Reformen, die die Souveränität betreffen könnten. Ausserdem vermeiden sie es, zentralen Institutionen endlos Autoritäten zu gewähren, wenn dies die staatliche Souveränität beschränken könnte. Deshalb werden nach Moravcsik der Rat der EU und der Europäische Rat als intergouvernementale Institutionen gegenüber den supranationalen Organen (Kommission, Parlament) bevorzugt.^[54]

Moravcsik beobachtet, dass die Mitgliedstaaten der EU Souveränität in gemeinsamen Institutionen zusammenlegen (poolen) und delegieren. Das Ziel dabei sei, die Regierungen anderer Staaten und auch die zukünftigen eigenen Regierungen zu bestimmten Policies zu verpflichten, deren Details unsicher seien. Für voraussagbare Politiken würden hingegen Regeln aufgestellt. Moravcsik unterscheidet zwischen Delegierung und Pooling von Souveränität. Delegierung ist die Ausstattung supranationaler Akteure, etwa der EG-Kommission, mit autonomer Entscheidungsgewalt ohne Mitwirkung der Mitgliedstaaten. Unter Pooling dagegen versteht Moravcsik zwischenstaatliche Übereinkommen, die anders als durch Einstimmigkeit (z B. durch qualifizierte Mehrheit) zustandekommen. Nach seinen Beobachtungen wird die Delegierung von Souveränität in engen Grenzen gehalten, sie wird vor allem für die Durchsetzung und Durchführung gemeinsamer Ziele verwendet. Aber auch das Pooling von Souveränität werde, so Moravcsik, nicht endlos ausgedehnt.^[55]

Nach Moravcsik wird für wichtige Entscheidungen, die dem Charakter von Verfassungsänderungen nahekommen, noch immer Einstimmigkeit verwendet. Ausserdem beobachtet Moravcsik, dass die supranationalen Akteure weiterhin vorsichtig kontrolliert werden. Als Zeichen dafür nennt er die Ausdehnung des Systems der Aufsichtskommittees, den Luxemburg-Kompromiss und vor allem die Schaffung des Europäischen Rates. Damit sei die Autonomie der supranationalen Akteure eingeengt statt erweitert worden.^[56]

Für die Intergouvernementalisten dient die Europäische Gemeinschaft vor allem zur Stärkung der nationalen Regierungen. Sie erhalten durch die zwischenstaatliche Zusammenarbeit und aufgrund ihres Monopols der souveränen und legitimen Aussenvertretung einen gewissen Handlungs- und Entscheidungsspielraum gegenüber den nationalen Interessengruppen.^[57]

Hinter dem liberalen Intergouvernementalismus von Moravcsik steht die Annahme, der Staat sei ein rationaler Akteur, der die Ansprüche der Gesellschaft lese und diese in Präferenzen umwandle, die dann von den exekutiven Behörden weiterverfolgt würden. Die Exekutiven verschiedener Staaten, verhandelten dann gemäss dieser Annahme über allfällige Differenzen, die aus sich den unterschiedlichen Bewertungen der Bedingungen der Kooperation ergäben.^[58]

Ausgehend vom intergouvernementalistischen Ansatz, speziell dem liberalen Intergouvernementalismus von Andrew Moravcsik, lässt sich folgende Hypothese formulieren:

Hypothese 2: Integration in einem bestimmten politischen Bereich (z. B. Währungspolitik) kommt dann zustande, wenn in den betroffenen Staaten ein Bedarf nach Policy-Koordinierung besteht, und wenn sich die teilweise sehr unterschiedlichen Präferenzen der einzelnen Staaten bezüglich der Kooperation im zwischenstaatlichen Verkehr einander angleichen.

3 Aus der Fusionsthese abgeleitete Hypothese

Ernst B. Haas als Vertreter des Neofunktionalismus beschreibt Integration als einen Prozess, in dem supranationale Akteure zunehmend an Macht gewinnen und in dem schliesslich eine neue politische Gemeinschaft entsteht. Dagegen sieht Andrew Moravcsik als Intergouvernementalist keine Spur von einer supranationalen Gemeinschaft in Europa. Vielmehr werde die europäische Integration von konkreten nationalen Interessen, von den Machtverhältnissen zwischen den europäischen Staaten und von vorsichtig kalkulierten Souveränitätstransfers geprägt. Es sind nach Moravcsik also, trotz gewissen sorgfältig kontrollierten, Souveränitätsverzichten, weiterhin die einzelnen Nationalstaaten (darunter besonders die grossen Staaten wie Deutschland, Frankreich und Grossbritannien), die das Geschehen in der europäischen Integration steuern.

Als Vertreter einer dritten Position sieht Wolfgang Wessels die Europäische Union sich in die Richtung eines fusionierten Föderalstaates entwickeln. Er bezeichnet die EU als ein Gebilde, das staatsähnliche Züge aufweist und durch ein Mehrebenensystem charakterisiert wird. An der politischen Verarbeitung von Problemen, an deren Ende verbindliche Regeln entstehen, sind nach Wessels in der EU die Organe der Gemeinschaft und der einzelnen Mitgliedstaaten gleichermassen beteiligt. Diese gemeinsame Nutzung staatlicher Steuerungsmittel erstreckt sich auf alle Phasen der Problemverarbeitung (Vorbereitung, Durchführung, Herstellung und Kontrolle allgemeinverbindlicher Entscheidungen)^[59].

Nach Wessels kommt beiden Ebenen in der EU, also der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten, entscheidendes Gewicht zu. Allerdings geht die Entwicklung der Fusion nicht ohne Spannungsverhältnis zwischen den beiden Ebenen vor sich. Vielmehr beobachtet Wessels, dass vor allem die unabhängigen EG-Organe (Kommission, Parlament, Gerichtshof) ihre Zuständigkeiten expansiv auslegen und sich in Koalitionen mit einzelnen Regierungen und Verwaltungen für die Ausweitung der Aufgaben der EG einsetzen. Gleichzeitig versuchen jedoch nationale Akteure, sich verstärkt in der Vorbereitung und Herstellung verbindlicher Entscheidungen zu engagieren. Durch diesen Auf- und Ausbau von Teilnahme- und Mitgestaltungsmöglichkeiten versuchen die nationalen Regierungen und Verwaltung ihren zunehmenden Verlust an Autonomie im Einsatz staatlicher Handlungsinstrumente zu kompensieren^[60]. Für die gemeinsame Beteiligung nationalstaatlicher und gemeinschaftlicher Akteure nennt Wessels zwei Beispiele: Einmal nennt er die Schaffung von etwa 300 Ausschüssen mit nationalen Beamten, die der Ministerrat der Kommission für die Durchführung verbindlicher Entscheidungen aufgezwungen habe. Dafür seien Kommissionsbeamte bei der Herstellung verbindlicher Entscheidungen in den ca. 180 Arbeitsgruppen des Ministerrats genauso beteiligt wie nationale Beamte.^[61]

Nach Wessels kann immer weniger klar zwischen nationalen und europäischen Institutionen unterschieden werden, und auch die klare Aufteilung der Kompetenzen zwischen den beiden Ebenen verschwindet immer mehr. Damit entspricht die EU nach Wessels Meinung aber auch nicht einem klassischen Bundesstaat, wo die verschiedenen Ebenen ihre eindeutig zugewiesenen Kompetenzen besitzen. Jedoch sieht Wessels auch kein Aufgehen der Mitgliedstaaten in einem einzigen europäischen Staat. Die einzelnen Mitgliedstaaten behalten ihre eigenen institutionellen Strukturen und ihre eigenen politischen Verhaltensweisen.^[62]

Nach Wolfgang Wessels und Dietrich Rometsch wird der Trend zur institutionellen Fusion weiter anhalten. Damit verbunden ist aber auch eine wachsende Komplexität, Heterogenität und Intransparenz, die es beispielsweise immer weniger möglich macht, einzelne Institutionen und Personen für ihr Handlungen verantwortlich zu machen.^[63]

Wie die Intergouvernementalisten sieht auch die Fusionsthese als Ursache des Integrations- bzw. Fusionsprozesses in Europa die wirtschaftliche Interdependenz der westeuropäischen Wohlfahrts- und Dienstleistungsstaaten.^[64]Da die nationalen Regierungen und Verwaltungen immer mehr mit Problemen konfrontiert werden, die sie nicht selber lösen können, entsteht ein Bedarf nach gemeinsamen Problemlösungsinstrumenten. In dieses entstehende politische System investieren die Mitgliedstaaten Kompetenzen und Ressourcen, wobei dies über teilweise zähe Verhandlungen und „Package deals“ abläuft. Nach Wessels ist die EU nicht durch Föderalisten oder machtgierige europäische Bürokraten den Nationalstaaten aufgezwungen worden, sondern ist ein logisches Produkt rationaler fundamentaler Entscheide der Mitgliedstaaten. Dies bedeute aber nicht, dass die Institutionen der EU nur eine untergeordnete Rolle im gesamten Prozess spielten. Nach Wessels sind sie nicht einfach nur wichtige Agenten im Prozess des Policy-Making, sondern sie haben ihre eigenen Ambitionen entwickelt und sind im Integrationsprozess Akteure mit eigenem Recht und Gewicht geworden.^[65]

Gleichzeitig beobachtet Wessels aber auch, dass trotz der zunehmenden Bedeutung der unabhängigen Institutionen der EU die nationalen Akteure keineswegs aus dem Spiel sind. Vielmehr sind sie intensiv an den Aktivitäten auf Gemeinschaftsebene beteiligt.^[66]

In Anlehnung an Wessels’ Fusionsthese kann daher folgende Hypothese formuliert werden:

Hypothese 3: Integration in einem bestimmten politischen Bereich (z. B. Währungspolitik) kommt dann zustande, wenn Regierungen und Verwaltungen einzelner Staaten sich nicht mehr in der Lage fühlen, die von ihrer Bevölkerung erwarteten Leistungen in bestimmten Politikbereichen (wie z. B. Wirtschaftspolitik) alleine zu erbringen. Da ihnen eine rein intergouvernementale Kooperation jedoch aus Erfahrung zuwenig wirksam erscheint, verschmelzen (fusionieren) sie nationale und gemeinsame öffentliche Ressourcen. Dabei treiben Organe des dadurch entstehenden politischen Systems den eingeleiteten Integrationsprozess bewusst und aus eigenen Interessen voran.

[...]

^[1]Art. 4 des EG-Vertrages (EGV).

^[2]DUDEN, Der Euro: Das Lexikon zur Währungsunion. Mannheim, Leipzig, Wien, Zürich 1998. S. 110-112.

^[3]Art. 121 EGV.

^[4]Olaf Hillenbrand: Wirtschafts- und Währungsunion. In: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hg.): Europa von A bis Z - Taschenbuch der europäischen Integration. 7. Auflage. Bonn 2000. S. 367.

^[5]DUDEN, Der Euro. S. 236.

^[6]Dieter Wolf: Integrationstheorien im Vergleich: Funktionalistische und intergouvernementalistische Erklärung für die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion im Vertrag von Maastricht. Baden-Baden. 1999. S. 15.

^[7]Claus Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. Die Entwicklung der politikwissenschaftlichen Integrationstheorie im Prozess der europäischen Integration. Bonn 1997. S. 15.

^[8]Heinrich Schneider zit. nach Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. S. 15.

^[9]Zur integrationstheoretischen Debatte siehe u.a. Wolf: Integrationstheorien im Vergleich. S. 15-19 und vor allem die Arbeit von Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. Einen kurzen Überblick über die Integrationstheorien bietet auch Claus Giering: Integrationstheorien. In: Weidenfeld/Wessels (Hg.): Europa von A bis Z. S. 262-267.

^[10]als weitere Theorien zur Integration werden etwa der Föderalismus oder der transaktionale Ansatz von Karl W. Deutsch sowie neuerdings Konzepte und Modelle der Flexibilisierung der europäischen Integration aufgeführt.

^[11]Jürgen Bellers: Integration. In: Wichard Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik. 6. Auflage. Opladen 1995. S. 150 /151 und Stephen Frank Overturf: Money and European Union. New York 1997. S. 154/155.

^[12]Overturf: Money and European Union. S. 156/157 und Bellers: Integration. In: Woyke (Hrsg.): Handwörterbuch Internationale Politik. S.152.

^[13]Ernst B. Haas: The Uniting of Europe. Political, Social and Economical Forces 1950-1957. 2. Auflage. Stanford (California) 1968. S 16.

^[14]siehe Ernst B. Haas: The Obsolence of Regional Integration Theory. Berkeley (California) 1975. Zur Frage der Obsolenz siehe auch die Meinung von James Caporaso: Regional Integration Theory: Understanding our Past and anticipating our Future. In: Journal of European Public Policy 5:1 März 1998. S. 5/6.

^[15]Caporaso: Regional Integration Theory. In: Journal of European Public Policy 5:1 März 1998. S. 6.

^[16]Caporaso: Regional Integration Theory In: Journal of European Public Policy 5:1 März 1998. S. 9 und 12.

^[17]Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. S. 266.

^[18]zu erwähnen wären etwa: Wayne Sandholtz/John Zysman: 1992: Recasting the European Bargain. In: Brent F. Nelsen/Alexander C-G. Stubb (Hg.): The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration. 2. Auflage. Boulder (Colorado), London 1998. S.195-216 und Anne-Marie Burley/Walter Mattli: Europe Before the Court: A Political Theory of Legal Integration. In: Nelsen/Stubb (Hg.): The European Union. S. 241-271.

^[19]siehe z. B.: Klaus Busch: Spill-over-Dynamik und Spill-back-Potential in der europäischen Währungsintegration - ein Beitrag zur Integrationstheorie. In: Markus Jachtenfuchs/Beate Kohler-Koch (Hg.): Europäische Integration. Opladen 1996. S. 281-311.

^[20]Overturf: Money and European Union. S. 162.

^[21]Stanley Hoffmann: Obstinate or Obsolete? The Fate of the Nation-State and the Case of Western Europe. In: Nelsen/Stubb (Hg.): The European Union. S. 169f.

^[22]Andrew Moravcsik: Negotiating the Single European Act: National Interests and Conventional Statecraft in the European Community. In: Nelsen/Stubb (Hg.): The European Union. S. 240.

^[23]Andrew Moravcsik: The Choice for Europe. Social Purpose and State Power from Messina to Maastricht. Ithaka (New York) 1998. S. 472.

^[24]Moravcsik: The Choice for Europe. S. 3.

^[25]Moravcsik: The Choice for Europe. S. 472/473.

^[26]siehe Daniel Wincott: Institutional Interaction and European Integration: Towards an Everyday Critique of Liberal Intergovernmentalism. Journal of Common Market Studies, 33 (4) 1995. S.597-609.

^[27]Caporaso: Regional Integration Theory. In: Journal of European Public Policy 5:1 März 1998. S. 11.

^[28]Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. S. 267.

^[29]Moravcsik: The Choice for Europe. S. 15.

^[30]Caporaso: Regional Integration Theory. In: Journal of European Public Policy 5:1 März 1998. S.10.

^[31]Wolfgang Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. Die Fusionsthese. In: Michael Kreile (Hg.): Die Integration Europas. Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft 23. Opladen 1992. S. 37.

^[32]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 37.

^[33]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 36.

^[34]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 40.

^[35]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 36f.

^[36]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 42-45.

^[37]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 46-48.

^[38]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 49-51.

^[39]Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. S. 172.

^[40]Wolf: Integrationstheorien im Vergleich. S. 284.

^[41]Wolfgang Wessels: Die Öffnung des Staates. Modelle und Wirklichkeit grenzüberschreitender Verwaltungspraxis 1960-1995. Opladen 2000. S. 430.

^[42]Zur Frage, ob die verschiedenen Integationsansätze als konkurrierend oder als komplementär zu betrachten sind, und wie eine Synthese der Ansätze zu vollziehen wäre, siehe Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. Kapitel 8.

^[43]Haas: The Uniting of Europe. S. 16.

^[44]Haas: The Uniting of Europe. S. 8.

^[45]Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. S. 60. Giering bezeichnet dies als politischen Spillover.

^[46]Burley/Mattli: Europe Before the Court. In: Nelsen/Stubb (Hg.): The European Union. S. 250/251 und Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. S. 60.

^[47]Burley/Mattli: Europe Before the Court. In: Nelsen/Stubb (Hg.): The European Union. S.250/251.

^[48]Caporaso: Regional Integration Theory. In: Journal of European Public Policy 5:1 März 1998. S. 8/9.

^[49]Wolf: Integrationstheorien im Vergleich. S. 40/41.

^[50]Siehe dazu Giering: Europa zwischen Zweckverband und Superstaat. S. 60 und Ben Rosamond: Theories of European Integration. Basingstoke 2000. S. 202.

^[51]siehe dazu Overturf: Money and European Union. S. 161/162.

^[52]Moravcsik: Negotiating the Single European Act. In: Nelsen/Stubb (Hg.): The European Union. S. 223.

^[53]Wolf: Integrationstheorien im Vergleich. S. 61/62.

^[54]Moravcsik: Negotiating the Single European Act. In: Nelsen/Stubb (Hg.): The European Union. S. 224.

^[55]Moravcsik: The Choice for Europe. S. 485/486.

^[56]Moravcsik: The Choice for Europe. S. 488.

^[57]Wolf: Integrationstheorien im Vergleich. S.18.

^[58]Caporaso: Regional Integration Theory. In: Journal of European Public Policy 5:1 März 1998. S. 9/10.

^[59]Wolfgang Wessels: Institutions of the EU system: models of explanation. In: Dietrich Rometsch/Wolfgang Wessels (Hg.): The European Union and member states. Towards institutional fusion? Manchester, New York 1996. S. 29-33.

^[60]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 45.

^[61]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 46.

^[62]Wolfgang Wessels/Dietrich Rometsch: Conclusion: European Union and national institutions. In: Rometsch/Wessels (Hg.): The European Union and member states. S. 329/330.

^[63]Wessels/Rometsch: Conclusion. In: Rometsch/Wessels (Hg.): The European Union and member states. S. 365.

^[64]Wessels: Staat und (westeuropäische) Integration. In: Kreile (Hg.): Die Integration Europas. S. 42/43.

^[65]Wolfgang Wessels: An Ever Closer Fusion? A Dynamic Macropolitical View on Integration Processes. In: Journal of Common Market Studies, 35 (2) 1997. S. 273/274.

^[66]Wessels: An Ever Closer Fusion? In: Journal of Common Market Studies, 35 (2) 1997. S. 280/281.