Die europäische Grundrechtscharta

Inhalt

Einleitung

1. Der Begriff der Grundrechte

2. Die Entwicklung der Grundrechte
2.1. Die Geschichte der Grundrechte
2.2. Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes innerhalb der Europäischen Gemeinschaft

3. Die Notwendigkeit einer Grundrechtscharta
3.1. Gründe für die Ausarbeitung der Charta
3.2. Grundrechte als Impuls zur fortschreitenden Institutionalisierung der EU
3.3. Die Unverbindlichkeit der Charta
3.4. Die Grundrechtscharta als Quelle für allgemeine Rechtsgrundsätze?
3.5. Ein möglicher Beitritt zur EMRK

4. Die Rechte der Charta
4.1. Die bisherige Rechtsprechung im Vergleich mit der Grundrechtscharta
4.2. Die Grundrechtsschranken
4.3. Das Menschenbild der Grundrechtscharta

5. Ein Vergleich der Grundrechtscharta mit den Dokumenten des Europarates
5.1. Vergleich mit der EMRK
5.2. Vergleich mit der Sozialcharta

6. Ein Ansporn für einen neuen österreichischen Grundrechtskatalog?

7. Mögliche Konflikte zwischen der Grundrechtscharta und dem EGMR bzw. der EMRK

8. Ausblick

9. Resümee und Schlussfolgerungen

Literatur

Abkürzungen

Einleitung

Selten wurde das Thema Grundrechte so ausführlich diskutiert wie in den vergangenen Monaten. Sowohl in der breiten Öffentlichkeit wie auch in wissenschaftlichen Kreisen war die Ausarbeitung und Deklaration der Europäischen Charta der Grundrechte ein Anlass, sich über den Grundrechtsschutz in der Europäischen Union Gedanken zu machen.

Die große Aufmerksamkeit, welche die Grundrechtscharta erfahren hat, steht aber im Kontrast zu ihrer nicht rechtsverbindlichen Stellung. Für den Verfasser dieser Arbeit war dies nun der Anlass, zu untersuchen, welche Veränderungen im Grundrechtsschutz durch die Charta erfolgt sind bzw. für die Zukunft zu erwarten sein werden.

Am Beginn steht ein Abriss der Entwicklung der Grundrechte und des Grundrechtsschutzes in Europa. Danach wird diskutiert, ob die Ausarbeitung einer Grundrechtscharta überhaupt notwendig war und welche Alternativen bestanden hätten. In diesem Zusammenhang wird auch die Frage eines Beitritts der Europäischen Union zur Europäischen Menschenrechtskonvention behandelt. Es folgt ein Vergleich der Grundrechtscharta mit der bisherigen Judikatur des Europäischen Gerichtshofes und mit den Dokumenten des Europarates. Als ein Beispiel für die mittelbaren Auswirkungen der Charta auf die Grundrechtsstandards der EU-Mitgliedstaaten wird untersucht, ob die Deklaration der Charta für Österreich Anlass sein kann, einen neuen, aktualisierten Grundrechtskatalog zu verfassen. Abschließend wird noch ein Blick auf das Verhältnis der Grundrechtscharta zur EMRK geworfen, wobei hier auf mögliche Konflikte zwischen den Rechtsschutzsystemen des EuGH und des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte eingegangen wird.

Last but not least möchte ich Prof. Ress für die Betreuung der Arbeit danken, sowie den Professoren Holoubek, Funk und Öhlinger, die mir ihre noch unveröffentlichten Manuskripte für diese Arbeit zur Verfügung gestellt haben.

1. Der Begriff der Grundrechte

Die Grundrechte unterteilt man nach ihrem Inhalt und ihrer Funktion in Freiheitsrechte, politische Rechte und Leistungsansprüche.“^[1] Freiheitsrechte (auch liberale Grundrechte genannt, in der Statuslehre von Jellinek auch negativer Status^[2] ), sollen die Freiheit des Individuums vor der Staatsgewalt schützen. Beispiele für liberale Grundrechte sind das Recht auf persönliche Freiheit, der Schutz des Privateigentums, die Meinungs- und Pressefreiheit oder die Vereins- und Versammlungsfreiheit. Politische Rechte, wie etwa das aktive und passive Wahlrecht, sind eng mit dem demokratischen Prinzip verbunden (aktiver Status)^[3]. Leistungsansprüche (auch soziale Grundrechte, positiver Status^[4] ) sind historisch betrachtet die jüngste Form der Grundrechte. Durch sie wird der Staat für das Wohlergehen seiner Bürger verantwortlich gemacht. Mindesteinkommen, Alterssicherung oder das Recht auf Sozialleistungen sind typische soziale Grundrechte.^[5]

Grundrechte sind verfassungsgesetzlich gewährleistete öffentliche Rechte. Durch sie erhält der Einzelne die „Rechtsmacht“, vom Staat ein bestimmtes Verhalten zu verlangen.^[6] Ob sie subjektive Rechte sind, gilt als umstritten. Das Individuum unterwirft sich dem Staat, der ihm seine Grundrechte garantiert, um dafür Schutz zu bekommen.^[7]

Schließlich sind die Begriffe Grundrecht, Menschenrecht und Staatsbürgerrecht auseinander zu halten. Menschenrechte sind "Jedermannsrechte", sie gehören zum Wesen des Menschen und stehen jedem Menschen unabhängig von seiner Staatsangehörigkeit zu. Ihre Existenz wird naturrechtlich begründet, sie existieren als vorstaatliche Rechte und können daher vom Staat nicht gewährt oder entzogen, sondern höchstens anerkannt^[8] werden. Davon zu unterscheiden sind Staatsbürgerrechte, die ein Staat nur seinen Staatsangehörigen zugesteht. Auch im Begriff "Grundrechte" klingt die Gewährung der Rechte durch den Staat an, oft sind Grundrechte daher Staatsbürgerrechte. Grundrechte können aber auch "Jedermannsrechte" sein, wenn der Staat diese Rechte jedem Menschen einräumt.^[9]

Die europäischen Verfassungen kennen verschiedene Bezeichnungen für die Grundrechte, die sie gewähren. Das deutsche Grundgesetz spricht ausdrücklich von „Grundrechten“, die spanische Verfassung von „Grundrechten und öffentlichen Freiheiten“. In der italienischen Verfassung ist von „Bürgerlichen Freiheiten“ die Rede, während in Frankreich die „Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte“ von 1789 einen Teil der Verfassung bildet. „Die ‚nüchternste‘, juristisch präziseste und zugleich weiteste Formulierung“ findet man im österreichischen Bundesverfassungsgesetz^[10] (Art. 144, Abs. 1: „...verfassungsgesetzlich gewährleistete[...] Recht[e]...“).

Der Begriff der Grundrechte steht immer in engem Zusammenhang mit den Begriffen „Staat“ und „Verfassung“. Nach herrschender Auffassung ist bildet aber die Europäische Union weder einen Staat noch besitzt sie eine Verfassung im traditionellen Sinn. Daraus lässt sich schon erkennen, wie schwierig sich die Entwicklung von Grundrechten auf europäischer Ebene bis heute gestaltet.

Die Grundrechtscharta geht von einem weiten Grundrechtsbegriff aus und umfasst Rechte aller Kategorien. In der Charta wurden die Grundrechte abweichend von der herkömmlichen Einteilung in sechs Kapitel unterteilt, deren Gliederung jedoch nicht immer eine klare Zuordnung erlaubt.

2. Die Entwicklung der Grundrechte

2.1. Die Geschichte der Grundrechte

Die Europäische Grundrechtscharta fügt sich in eine lange Entwicklung ein, die der Begriff der Grundrechte durchgemacht hat. Im Folgenden soll ein kurzer Überblick über die Entstehung der Grundrechte und die Veränderungen, die dieser Begriff durchgemacht hat, gegeben werden.

Die Idee, dass jeder Mensch unabdingbare, mit seiner Person verbundene Rechte besitzt, entstammt der europäischen Naturrechtslehre. Von Grundrechten im heutigen Sinn kann man allerdings erst sprechen, sobald die Menschen diese Rechte als Anspruch gegenüber dem Staat verstehen.^[11]

Vorläufer der Idee der Grundrechte findet man bereits im Mittelalter in den ständischen Freiheitsrechen. Immer wieder haben Herrscher ihren Untertanen durch Verträge Rechte und Privilegien verliehen. Dies geschah etwa 1188, als sich die Cortes von Léon, die Ständeversammlung der Bischöfe, Magnaten und Bürger, das Recht aller Einwohner auf Wahrung des Gewohnheitsrechts, das Recht des Angeklagten auf ein ordnungsgemäßes Verfahren und Mitspracherechte zusichern ließen. Auch die britische Magna Charta Libertatum von 1215 schützt das anerkannte Gewohnheitsrecht. Auch wenn in diesen Freiheitsbriefen Rechte und Freiheiten angesprochen werden^[12], sind sie doch noch im mittelalterlichen Rechtsverständnis verankert. Sie waren noch positivrechtlich verankert und damit hatten sie - im Gegensatz zum Verständnis heutiger naturrechtlich begründeter Grundrechte - keine universelle Geltung.^[13]

Die Forderungen nach universell geltenden Grundrechten kamen mit dem Bedürfnis nach Glaubens- und Gewissensfreiheit seit der Reformation auf. Nun wollte man den eigenen Glauben, auch wenn es ein anderer war als der des Herrschers oder des Grundherren, behalten und verteidigen. Im 17. Jahrhundert forderte John Milton, beeinflusst durch den Geist des Humanismus und des Puritanismus sowie die Gesellschaftsvertragstheorien, das Recht auf Leben, Eigentum und Freiheit, Religions- und Gewissensfreiheit, Redefreiheit und Pressefreiheit. John Locke schließlich erkannte, dass Leben, Freiheit und Eigentum angeborene Rechte der Individuen sind. Gestützt auf Locke entwickelte Montesquieu den Gedanken der Trennung der Staatsgewalten.^[14]

All diese Überlegungen fanden Eingang in die ersten modernen Grundrechtskataloge, mit denen die positiv-rechtliche Verankerung der Grundrechte innerhalb der staatlichen Rechtsordungen begann. Erste Grundrechtskataloge waren 1776 in der Virginia Bill of Rights und der amerikanischen Unabhängigkeitserklärung zu finden, 1791 auch in der Federal Bill of Rights. So heißt es in der Unabhängigkeitserklärung: „We hold these truths to be selfevident, that all men are created equal, that they are endowed by their Creator with certain unalienable rights.“

In Frankreich verabschiedete die Nationalversammlung im Zuge der Revolution von 1789 die Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte. Sie leitet die Idee der Freiheit aus dem Wesen des Menschen ab. Die Grundrechte gelten daher nicht nur für die französischen Bürger, sondern für alle Menschen.^[15]

Allerdings besitzen die amerikanischen und die französische Grundrechtserklärung einen verschiedenen Zugang zu den Grundrechten. In den USA will man die Freiheitsrechte auch vor dem Gesetzgeber schützen, und zwar durch das System der Gewaltenteilung und eine Aufsicht der Richter über das Parlament. Nach französischer Auffassung – gestützt auf Rousseaus „Contrat social“ – soll das Parlament selbst für den Schutz der Grundrechte, weil es an den Wählerwillen rückgebunden ist. Bis heute sind in Frankreich die Grundrechte keine subjektiv durchsetzbaren Rechte, folglich sind auch Klagen von Einzelnen vor dem Verfassungsrat ausgeschlossen.^[16]

Im Zuge der Ereignisse der Französischen Revolution wurden die Grundrechte allerdings wieder dramatisch eingeschränkt. Nach der Restauration des Königtums der Bourbonen wurde 1814 die „Charte constitutionelle“ erlassen, die lediglich die Gleichheit vor dem Gesetz anerkennt und Schutz vor willkürlicher Verhaftung verspricht.^[17] Diese Charte beeinflusste das Entstehen weiterer europäischer Verfassungen, besonders im süddeutschen Raum der bayerischen und der württembergischen. Prägend für diesen Verfassungstypus sind deren monarchischer Charakter und die Ablehnung der Gedanken der Volkssouveränität und der Gewaltenteilung. Ihr Hauptziel war, dem Volk einen gewissen Anteil am Staatsleben zuzugestehen, um somit den Staat selbst zu stärken.^[18]

Die Revolutionsjahre 1848/49 mit seinen zahlreichen Verfassungsentwürfen schließen die bürgerliche Phase der Grundrechtsentwicklung ab.^[19] Damit beginnt der langsame Übergang vom „Gesetzesstaat“ zum „Verfassungsstaat“ des 20. Jahrhunderts. Die Gesetzesgebundenheit der Verwaltung wird erweitert um die Grundrechtsgebundenheit der Gesetzgebung.^[20] Ab dieser Zeit machen sich auch die Einflüsse der geänderten Gesellschaftsstrukturen immer mehr bemerkbar. Durch die Industrialisierung wurde die Schicht der Arbeiter immer größer, verbunden mit immer lauteren Rufen nach Demokratisierung. Den damit verbundenen Problemen und Herausforderungen waren nun nicht mehr nur durch die klassischen liberalen Freiheiten zu begegnen, immer mehr traten daneben auch Forderungen nach sozialen Grundrechten, wie Sozialversicherung und zutage.^[21] Der Konflikt um diese Forderungen spitzte sich bei der Ausarbeitung neuer Verfassungen nach dem ersten Weltkrieg zu. Bei der Zusammenstellung der „Grundrechte und Grundpflichten“ in der Weimarer Verfassung standen der Tradition von 1848 auch Rufe von Seiten der Arbeiterschaft nach Vergemeinschaftung des Eigentums und Anerkennung des Rätesystems gegenüber.^[22]

Grundrechtsschutz nach dem Zweiten Weltkrieg

Nach den Erfahrungen mit dem Nationalsozialismus, der alle europäischen Grundrechtstraditionen pervertiert hatte, und den Schrecken des Zweiten Weltkrieges kam es nun zu engagierten Bestrebungen, den Schutz der Grundrechte auf nationaler wie auf Internationaler Ebene abzusichern.

In den meisten europäischen Staaten wurde der innerstaatliche Grundrechtsschutz durch die Errichtung von Verfassungsgerichten abgesichert. Eine Vorbildwirkung hatte hier das österreichische System, dessen Wurzeln zum Staatsgrundgesetz von 1867 zurückreichen.

Schon 1941 proklamierten Winston Churchill und Franklin D. Roosevelt die Atlantikcharta, die das fundamentale Recht der Menschheit betonte, ihr „Leben in Freiheit von Furcht und Not zu verbringen“. Gestützt auf diese Atlantikcharta und die Konferenz von Dumberton Oak 1944 entstanden noch während des Krieges Pläne, eine Nachfolgeorganisation für den Völkerbund, der insbesondere an seiner mangelnden Universalität gescheitert ist, zu gründen. Schließlich unterzeichneten fünfzig Teilnehmerstaaten im Juni 1945 in San Francisco die Charta der Vereinten Nationen. Darin wurden der Glaube an die grundlegenden Rechte der Menschen, die Würde und der Wert der menschlichen Person und die Gleichberechtigung aller Nationen bekräftigt.^[23]

Die Generalversammlung der Vereinten Nationen beschloss am 10. Dezember 1948 mit der „Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte“ einen umfassenden Katalog von Freiheits- und Menschenrechten. Allerdings wurde die Erklärung nicht als multilateraler Staatsvertrag ausgearbeitet und stellt kein bindendes Völkerrecht dar. Für den Einzelnen begründet sie keine durchsetzbaren Rechte. Neben den klassischen liberalen Grundrechten wie Freiheit, Recht auf Leben etc. beinhaltet sie soziale Rechte (soziale Sicherheit, Recht auf Arbeit und gleichen Lohn soziale Betreuung etc.) und politische Rechte (allgemeines und gleiches Wahlrecht). Unter den vielen Bemühungen der Nachkriegszeit, die Grundrechte auf internationaler Ebene zu verankern, ragen der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte mit seinen Fakultativprotokollen sowie der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 19. Dezember 1966 besonders hervor. Auch diese beiden Pakte wurden von der Generalversammlung der UNO angenommen, sie wurden allerdings auch von einer Reihe von Staaten unterzeichnet oder ratifiziert.^[24]

Ein Fortschritt im Schutz der Freiheitsrechte wurde im Rahmen des Europarates mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) vom 20. März 1952 erreicht. Bis jetzt wurde sie durch zwölf Zusatzprotokolle ergänzt und erweitert. Durch sie werden Individualbeschwerden von Einzelpersonen, die sich vor innerstaatlichen Gerichten in ihren Menschenrechten gemäß der EMRK verletzt sehen, vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg ermöglicht. Dies stellt einen der wenigen Fälle innerhalb des Völkerrechts dar, wo Individuen die Stellung von Völkerrechtssubjekten erlangen können.

Innerhalb des Europarates wurden die sozialen Rechte in einem eigenen Dokument, der Europäischen Sozialcharta vom 18. Oktober 1961, festgeschrieben. Die Trennung von liberalen und sozialen Rechten lässt sich mit deren unterschiedlicher Natur begründen. Während erstere klar definiert werden können und somit auch justiziabel sind, so müssen soziale Rechte weitgehend unbestimmt bleiben und sind somit für eine richterliche Kontrolle kaum geeignet.^[25] Daher eröffnet die Sozialcharta dem Einzelnen auch keine bestimmten Rechtswege. Vielmehr verpflichtet sie die Staaten untereinander, einen sich dynamisch wandelnden Standard in ihrem Sozial- und Arbeitsrecht einzuhalten.^[26]

Das Einbringen von sozialen Elementen in die Grundrechtsdiskussion der Nachkriegszeit stößt aber auch auf Kritik. So spricht Kühnhardt^[27] von einer „Verpolitisierung“ der Diskussion, die zu „einem Funktions- und Gehaltwandel der Menschenrechte [führt], der eher Unklarheiten und Interpretationsalternativen geschaffen hat als daß er zur Präzisierung in Konzept und Verwirklichungsstrategie beizutragen vermocht hätte.“

Im Rahmen des Europarates wurden in den letzten Jahrzehnten außerdem noch die Konvention zum Schutz von Personen im Bereich personbezogener automatischer Datenverarbeitung (1981) und das Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten (1994) beschlossen.

2.2. Die Entwicklung des Grundrechtsschutzes innerhalb der Europäischen Gemeinschaft

Bei ihrer Gründung in den 50er Jahren sah man die Europäischen Gemeinschaften als internationale Organisationen, deren Recht gemäß dem Völkerrecht für die Mitgliedstaaten bindend sein sollte. Grundrechtsschutz wurde daher aus dem Blickwinkel einer internationalen Organisation gesehen, wo dieser ähnlich wie bei der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte anderer Internationaler Organisationen durch allgemeine Rechtsgrundsätze gewährt werden sollte. Durch eine explizite Aufnahme von Grundrechten hätten die Gründerstaaten den Gemeinschaften bereits staatsähnliche Züge verliehen.^[28] Nicht überzeugend ist die gelegentlich geäußerte Ansicht, man hätte die Frage des Grundrechtsschutzes beim Abschluss der Gemeinschaftsverträge einfach übersehen.^[29]

Im EGV gab es ursprünglich lediglich einzelne Bestimmungen, denen die Bedeutung von Grundrechten zukommt.^[30] Dazu gehören das Diskriminierungsverbot aus Gründen der Staatsangehörigkeit (Art. 12), das Diskriminierungsverbot zwischen Erzeugern oder Verbrauchern von landwirtschaftlichen Produkten (Art. 34 Abs. 2), und die Gleichstellung von Frauen und Männern (Art. 141). Zu den vertraglich verankerten Grundrechten werden auch die Grundfreiheiten – Freizügigkeit der Arbeitskräfte, Niederlassungsfreiheit, Dienstleistungsfreiheit und Freiheit des Kapitalverkehrs – gezählt.

Auf Grund dieser Situation sahen die ursprünglichen Verträge (EGKSV, EAV, EWGV) kein System des Grundrechtsschutzes vor. Seit dem Urteil in der Rechtssache Van Gend & Loos^[31] im Jahr 1963, mit dem der EuGH anerkannte, dass nicht nur die Mitgliedstaaten Rechtssubjekt des Gemeinschaftsrechts sind, sondern auch der Einzelne, stellte sich bald die Frage, wie die Grundrechte im Rahmen des Gemeinschaftsrechtes zu schützen seien. Die im Gemeinschaftsrecht existierenden Lücken mussten zunächst durch die Rechtsprechung des EuGH gefüllt werden.

Der EuGH hat nämlich schon sehr früh festgestellt, nämlich in den Fällen Stork^[32] und Ruhrkohlenverkaufsgesellschaften^[33], dass er Akte von Gemeinschaftsorganen nicht an Hand nationaler Grundrechte überprüft. Damit geht schon hier die Rechtsprechung in die Richtung des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts, der ab dem Urteil Costa^[34] zu den Fundamenten der Rechtsordnung wird.^[35]

Dieser Anerkennung des Einzelnen als Rechtssubjekt folgten allerdings kaum Schritte, die ihm auch den Schutz der Grundrechte einräumten, anfangs ließ der EuGH sogar den Eindruck entstehen, es bestünde gegenüber Maßnahmen der Gemeinschaften überhaupt kein Anspruch auf Grundrechtsschutz.^[36] Erst mit der Entscheidung im Fall Stauder^[37] stellte der EuGH fest, dass die Grundrechte der Person zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen zu zählen sind. Die materiell-rechtliche Grundlage dafür bildete bis zum Maastricht-Vertrag Art. 220 EGV.

Die sog. Rechtserkenntnisquellen, ein Ausdruck, der fast ausschließlich im Europarecht zu finden ist^[38], bilden die Vorgaben, anhand derer der EuGH den Begriff der Grundrechte präzisiert und auslegt. Rechtserkenntnisquellen des EuGH sind völkerrechtliche Verträge, insbesondere die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten von 1951 (EMRK) sowie die Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten^[39].

Auf letztere nimmt der EuGH seit der Entscheidung Nold^[40] 1974 Bezug, wenn die EMRK keine entsprechende Bestimmung vorsieht. In diesem Jahr hat Frankreich als letztes EG-Mitglied die EMRK ratifiziert. Der EuGH nimmt aber darauf bedacht, keine nationalen Rechtsvorschriften zu zitieren, sondern stellt nur grundsätzlich fest, ein Grundrecht sei Teil der gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen.^[41] Ress und Ukrow^[42] sind der Ansicht, dass die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen eine höhere Bedeutung besaßen als völkerrechtliche Verträge, die der EuGH nur als „Hinweise“ betrachtete. Sie führen dies darauf zurück, dass diese Verträge aus der Sicht der Mitgliedstaaten – im Gegensatz zu den eigenen Verfassungen – heteronom weiterentwickelt werden. Erst mit dem Urteil „Hoechst“^[43] wurde die Gleichrangigkeit der Rechtserkenntnisquellen ausdrücklich festgestellt.

Erst im Laufe der Zeit wurde die Grundrechtsjudikatur „präzisiert, dogmatisch vertieft und ein[...] im Wesentlichen lückenlosen Grundrechtskatalog geschaffen“.^[44] Zu einer Beschleunigung der Grundrechtsentwicklung durch den EuGH beigetragen hat wohl auch den „Solange“-Beschluss des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 29. Mai 1974.^[45] Darin behält sich das BVerfG vor, Entscheidungen des EuGH auf ihre Verträglichkeit mit den im Grundgesetz verankerten Grundrechten zu überprüfen. Hätte das BVerfG von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht, wäre die EG „in ihrem rechtlichen und damit auch politischen Fundament erschüttert“^[46] worden. Durch die Weiterentwicklung des Grundrechtsschutzes durch den EuGH hat das BVerfG seinen „Solange“-Beschluss 1986 modifiziert und erkennt im „Solange II“-Beschluss den „wirksamen Schutz der Grundrechte“ durch die Europäischen Gemeinschaften an.^[47] Damit bleibt der Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Recht de facto gesichert.

Der Grundrechtskatalog, den der EuGH als allgemeine Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts entwickelt hat, umfasst eine Vielzahl von Grundrechten, zu den wichtigsten davon gehören folgende:^[48]

- Gleichheitssatz^[49]
- Eigentumsschutz^[50]
- Berufsausübungsfreiheit^[51]
- Freier Zugang zur Beschäftigung^[52]
- Vereinigungsfreiheit^[53]
- Meinungs- und Veröffentlichungsfreiheit^[54]
- Achtung der Privatsphäre und des Briefverkehrs, Unverletzlichkeit der Wohnung^[55]
- Achtung des Familienlebens^[56]

Ersten, wenn auch nur indirekten und unverbindlichen, Eingang in das Primärrecht fanden die Grundrechte mit der Einheitlichen Europäischen Akte. Laut Präambel erklären die Mitgliedstaaten, „entschlossen, gemeinsam für die Demokratie einzutreten, wobei sie sich auf die in den Verfassungen und Gesetzen der Mitgliedstaaten, in der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschrechte und Grundfreiheiten und der Europäischen Sozialcharta anerkannten Grundrechte, insbesondere Freiheit, Gleichheit und soziale Gerechtigkeit, stützen“.

Mit dem Vertrag über die Europäische Union („Maastricht-Vertrag“) wurde die Achtung der Grundrechte im Gemeinschaftsrecht im Art. F Abs. 2 (seit der Vertragsrevision von Amsterdam Art. 6 Abs. 2) verbindlich festgelegt: „Die Union achtet die Grundrechte, wie sie in der am 4. November 1950 in Rom unterzeichneten Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten, als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben.“ Dieses Festschreiben der Bedeutung der EMRK für die Union war aber nichts anderes als eine Verankerung dessen, was der EuGH bis dahin in der Praxis ohnehin in seiner Rechtsprechung beachtet hatte. Sogar ein Rückschritt wurde befürchtet, weil Art. L EUV den Grundrechtsschutz nicht der Rechtsprechung des EuGH unterstellte. Dieser Art. L wurde in der Folge allerdings so interpretiert, dass dies lediglich bezüglich der Vorschriften des Unionsvertrags gelte.^[57] Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde diese Unklarheit beseitigt, seither ist gemäß Art. 46 lit. d die Judikatur bezüglich Art. 6 Abs. 2 eindeutig in der Zuständigkeit des EuGH festgelegt.

Mit dem Vertrag von Amsterdam wurde in Art. 6 Abs. 1 verankert, dass die EU auf den "Grundsätzen der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit" beruht. Damit werden die demokratischen Grundsätze und das rechtsstaatliche Prinzip, das bisher nur durch den EuGH verankert war, in die Verträge aufgenommen. Die Bedeutung dieser Grundsätze sind besonders in Hinblick auf die Aufnahme neuer Mitglieder^[58] wie auch die Möglichkeit, Sanktionen gegen einen Mitgliedstaat zu ergreifen^[59], der diese Grundsätze schwerwiegend verletzt.^[60]

Im Jahr 1989 wurden in der EG einige, allerdings rechtlich nicht bindende, Initiativen im Bereich der Grundrechte gesetzt. Am 12. April beschloss das Europäische Parlament eine Entschließung zur Erklärung der Grundrechte und Grundfreiheiten (Bericht de Gucht), die am 22. November durch die Entschließung des EP zur „Europäischen Charta der sozialen Grundrechte“ ergänzt wurde. Die „Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer“ wurde am 9. September von elf der zwölf Mitgliedstaaten angenommen. Großbritannien akzeptierte sie erst mit dem Vertrag von Amsterdam.^[61]

3. Die Notwendigkeit einer Grundrechtscharta

3.1. Gründe für die Ausarbeitung der Charta

Obwohl die Richter des EuGH in den vergangenen Jahrzehnten eine umfangreiche Judikatur zum Grundrechtsschutz entwickelt haben, wird schon seit längerem immer wieder die Möglichkeit zur Ausarbeitung eines eigenen Grundrechtskatalogs diskutiert.

Für Dicke ist die „Verabschiedung eines gemeinschaftseigenen Grundrechtskatalogs“ eine „optimale Lösung“^[62]. Geradezu euphorisch sieht die Kommission die Notwendigkeit der Grundrechtscharta: „Eine Grundrechtscharta ist gerade jetzt erforderlich, weil die Europäische Union in eine neue Integrationsphase eintritt, die eindeutig politisch ausgerichtet ist. Die Charta stellt einen wichtigen Markstein dieses politischen Europas dar, das in einem integrierten Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, folglich auch des Bürgerrechts entsteht. Die Charta ist ein unerlässliches Instrument der politischen und moralischen Legitimität, sowohl für die Bürger als auch gegenüber der politischen Klasse, der Verwaltung und den einzelstaatlichen Stellen sowie den Verantwortlichen in Wirtschaft und Gesellschaft. Die Charta bringt die gemeinsamen Werte zum Ausdruck, die das Wesen unserer demokratischen Gesellschaften ausmachen.“^[63]

Eines der Probleme ist die Rechtssicherheit für den Einzelnen. Um das Richterrecht des EuGH zu den Grundrechten zu erfassen, ist weitgehendes Expertenwissen notwendig.^[64] Damit aber der Einzelne sich überhaupt auf seine Grundrechte berufen kann, ist es notwendig, dass er über sie Bescheid weiß. Hier kann die Charta zum leichteren Zugang der Bürger zu den Grundrechten beitragen und sie greifbarer machen. So war es auch das erklärte Ziel des Europäischen Rates von Köln, bei dem die Ausarbeitung der Charta beschlossen wurde, „die überragende Bedeutung der Grundrechte und ihre Tagweite für die Unionsbürger sichtbar zu verankern“.^[65]

Ohne geschriebenen Grundrechtskatalog werden die einzelnen Grundrechte aus den Verfahren entwickelt, die ihm gerade vorgelegt werden. Damit ist die Weiterentwicklung der Grundrechte bis zu einem gewissen Grad dem Zufall überlassen^[66], womit mehr "ein Mosaik als ein geschlossenes System"^[67] entsteht. Darüber hinaus besteht für das Gericht immer die Möglichkeit, existierendes Richterrecht abzuändern, daher wäre es denkbar, dass der EuGH von seiner bisherigen, grundrechtsfreundlichen Judikatur abrücken könnte. Für Everling^[68] ist diese Gefahr dennoch sehr gering, hat doch der Gerichtshof eine sehr hohe Sensibilität im Grundrechtsbereich entwickelt und diese immer wieder bestätigt.

Allerdings bringt auch die Grundrechtscharta – abgesehen von ihrem momentan unverbindlichen Status – keine vollständige Lösung für bestehende Rechtsunsicherheiten. Auch innerhalb der Staaten brauchen Grundrechtskataloge konkretisierende und präzisierende Rechtsprechung durch die Verfassungsgerichte. Unklarheiten bezüglich der Grundrechtssicherung innerhalb des Europarechts betreffen auch nicht die prinzipielle Existenz solcher Rechte, sondern vielmehr deren jeweilige Grenzen im Interesse des Gemeinwohls.^[69] Die britische Rechtsordnung zeigt, dass auch ohne niedergeschriebenen Grundrechtskatalog der individuelle Rechtsschutz gewährleistet werden kann.^[70] Dennoch bietet ein Grundrechtskatalog für die EuGH die Gelegenheit, eine geschlossenere Grundrechtsdogmatik zu entwickeln.^[71]

Solange die Charta unverbindlich ist, werden aber auch die genannten positiven Aspekte der Kodifizierung nicht wirklich wirksam. Es taucht sogar ein neues Problem auf, nämlich, ob sich der Bürger tatsächlich auf den Wortlaut der Charta verlassen kann oder nicht.

Ein kodifizierter Grundrechtskatalog ist von besonderer Bedeutung im Hinblick auf die zunehmende Integration der Bereiche Justiz und Inneres. Gerade dieser Bereich weist einen hohen Grundrechtsbezug auf, wobei auf Grund der hier bis jetzt fehlenden Judikatur des EuGH bedenkliche Rechtslücken entstehen. Durch die Charta können auch die Rechtsprechungskompetenzen klarer abgegrenzt werden.^[72]

Auch wird es für den EuGH durch die Aufnahme neuer Mitglieder in die EU immer schwieriger, gemeinschaftliche Grundrechte durch wertende Rechtsvergleichung zu konkretisieren.^[73] Bedeutend ist dieses Argument besonders in Hinblick auf die bevorstehende Aufnahme der MOEL, die durch ihre Geschichte teilweise Rechtstraditionen besitzen, die sich von den westeuropäischen unterscheiden. Besonders schwierig wäre die Situation bei einem eventuellen Beitritt der Türkei zur EU.

Der Rechtssetzungsprozess in der Gemeinschaft sollte durch die präventive Funktion der Charta beeinflusst werden.^[74] Sie könnte sich zu einem kritischen Maßstab für die Ausgestaltung von Rechtsvorschriften entwickeln und somit den Grundrechten schon bei der Rechtssetzung größeres Gewicht verleihen.

Dennoch soll auch eine Gefahr, die eine Katalogisierung mit sich bringt, nicht übersehen werden. Rengeling befürchtet bei einem Abgehen von der prätorischen Lösung eine Minderung der Dynamik der Grundrechtsentwicklung und der Offenheit für die Zukunft.^[75] Diese Gefahr besteht zweifellos, es darf aber nicht übersehen werden, dass gerade das statische Element einen Beitrag zur Rechtssicherheit darstellt. Der Bürger weiß schon vor der Gerichtsentscheidung, auf welche Rechte er sich berufen kann und auf welche nicht.

3.2. Grundrechte als Impuls zur fortschreitenden Institutionalisierung der EU

Grundrechte haben nicht nur die Funktion, die private Freiheitssphäre zu schützen, sie besitzen auch eine ordnungsstiftende Funktion. Sobald Grundrechte von einer politischen Macht gewährt werden, verändert dies in einschneidender Weise die Machtkonstellation hin zu einer dezentralen Machtverteilung.^[76] So stand etwa in der Französischen Revolution die Grundrechtserklärung am Beginn des Umsturzes der Machtverhältnisse.

Der enge Zusammenhang zwischen der Gewährung von Grundrechten und der Schaffung einer Verfassung kommt bereits in der Französischen Revolution zum Ausdruck. In der damals beschlossenen Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte heißt es in Art. 16, dass eine Gesellschaft, in der weder die Grundrechte gewährleistet noch die Gewaltenteilung festgelegt ist, keine Verfassung besitze.

In der Rede des deutschen Außenministers Fischer vom 12. Jänner 1999, in der er die Ausarbeitung einer Grundrechtscharta vorschlug, erklärte dieser, dass sich nach Maastricht und Amsterdam die Frage nach einer europäischen Verfassung viel intensiver stelle als früher. Die Vorstellung von der gemeinsamen europäischen Zukunft, von der Finalität Europas sei diffus. Hier könne eine Diskussion über die Verfasstheit Europas Klarheit und Orientierung schaffen.^[77]

Für Schmuck^[78] ist die Ausarbeitung der Grundrechtscharta „ein wesentlicher, vielleicht sogar der zentrale Schritt hin zu einer stärkeren Verfasstheit der Europäischen Union“. Dennoch hat man in der Charta streng vermieden, von einer Verfassung zu sprechen. Dies nicht nur, weil die Charta zumindest vorläufig unverbindlich bleibt, sondern v.a. wegen politischer Widerstände aus einigen Mitgliedstaaten. Von einer Verfassung zu sprechen, würde die EU wesentlich näher in die Richtung eines Bundesstaates bringen, was besonders von Großbritannien abgelehnt wird. Dennoch ist Schmuck der Ansicht, dass das Modell des Grundrechtskonvents ein „Probelauf für die Einsetzung eines ‚echten’ Verfassungskonvents der Europäischen Union sein“ könnte.^[79]

Teilweise spricht man auch heute schon von einer europäischen Verfassung. Im Bereich internationaler Organisationen ist es üblich, deren rechtliche Grundordnungen als Verfassung zu bezeichnen, wobei es sich meist um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt.^[80] In diesem Sprachgebrauch besitzt das Primärrecht unzweifelhaft den Charakter einer Verfassung. Der EuGH hat bezeichnet in seinem Urteil „Les Verts“ vom 23. April 1986^[81] und im Gutachten über den Europäischen Wirtschaftsraum von 14. Dezember 1991^[82] den EG- (damals noch EWG-)Vertrag als die Verfassungsurkunde der Gemeinschaft. Rodríguez Iglesias, der angesichts der Tatsache, dass es sich immer noch um völkerrechtliche Verträge handelt, das Wort „Verfassung“ unter Anführungszeichen setzt, sieht sogar eine weiterreichende Verfassung. Für ihn zählen auch die gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen im Hinblick auf den Grundrechtsschutz zur Gemeinschaftsverfassung.^[83] Commicheau begründet die Verfassungsqualität der Gemeinschaftsverträge damit, dass in ihnen die Art und Ausübung selbständiger Hoheitsbefugnisse geregelt sind.^[84]

[...]

^[1] Funk (1991), S. 226

^[2] Jellinek (1960), S. 419, zur Statustheorie Jellineks ausführlich ab S. 418ff

^[3] Jellinek (1960), S. 423

^[4] Jellinek (1960), S. 421

^[5] Funk (1991), S. 226

^[6] vgl. Koja (1993), S. 328

^[7] Ress (1999), S. 169

^[8] Ress (1999), S. 169

^[9] Berka (2000), S. 7f

^[10] Koja (1993), S. 328

^[11] Koja (1993), S. 329

^[12] Kleinheyer (1977), S. 7

^[13] Bleckmann (1989), S. 4

^[14] Bleckmann (1989), S. 4f

^[15] Koja (1993), S. 330

^[16] Bleckmann (1989), S. 6f

^[17] Hartung (1997), S. 22

^[18] Hartung (1997), S. 23f

^[19] Hartung (1997), S. 27

^[20] Koja (1993), S. 332

^[21] Bleckmann (1998), S. 8

^[22] Hartung (1997), S. 29f

^[23] Schraepler (1997), S. 34

^[24] Kühnhardt (1987), S. 119

^[25] Bleckmann (1998), S. 11

^[26] Dicke (1986), S. 123

^[27] Kühnhardt (1987), S. 119

^[28] Hilf (1993), S. 324

^[29] so etwa Pescatore, zit. nach Krück (1977), S. 12

^[30] Wetter (1998), S. 3

^[31] EuGH, Slg. 1963, 1 (25)

^[32] EuGH 1958/59, 43

^[33] EuGH 1960, 885

^[34] EuGH 1964, 1253

^[35] Ress / Ukrow (1990), S. 500

^[36] Kingreen (2000), S. 857

^[37] EuGH, Slg. 1969, 419 (425)

^[38] Kingreen (2000), S. 859

^[39] seit der Entscheidung in der RS „Internationale Handelsgesellschaft“, EuGH, Slg. 1970, 1125 (1135)

^[40] EuGH, Rs. 4/73, Urteil vom 14. 5. 1974, Slg. 1974, 491ff

^[41] Kingreen (2000), S. 859

^[42] Ress / Ukrow (1990), S. 501

^[43] EuGH, Urt. Vom 21. 9. 1989, verb. Rs. 46/87 und 227/88, Slg. 989, S. 2859 (Hoechst)

^[44] Kingreen (2000), S. 857

^[45] BVerfG, Solange I, 2 BvL 52/71, Beschluss vom 29. 5. 1974, BverfGE 37, S. 271: „Solange der Integrationsprozeß der Gemeinschaft nicht so weit fortgeschritten ist, daß das Gemeinschaftsrecht auch einen von einem Parlament beschlossenen und in Geltung stehenden formulierten Katalog von Grundrechten enthält, der dem Grundrechtskatalog des Grundgesetzes adäquat ist, ist nach Einholung der in Art. 177 des Vertrags geforderten Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs die Vorlage eines Gerichts der Bundesrepublik Deutschland an das Bundesverfassungsgericht im Normenkontrollverfahren zulässig und geboten, wenn das Gericht die für es entscheidungserhebliche Vorschrift des Gemeinschaftsrechts in der vom Europäischen Gerichtshof gegebenen Auslegung für unanwendbar hält, weil und soweit sie mit einem der Grundrechte des Grundgesetzes kollidiert.“

^[46] Golsong (1974), S. 18

^[47] BVerfG, Solange II, 2 BvR 197/83, Beschluss vom 22. Oktober 1986, BVerfGE 73, S. 339, „Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisteten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im wesentlichen gleichzuachten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt, wird das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht, das als Rechtsgrundlage für ein Verhalten deutscher Gerichte oder Behörden im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen wird, nicht mehr ausüben und dieses Recht mithin nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüfen; entsprechende Vorlagen nach Art. 100 Abs. 1 GG sind somit unzulässig.“

^[48] Hummer/Simma/Vedder/Emmert (1994), S. 366ff

^[49] EuGH, Urt. Vom 13. 7. 1962, verb. Rs. 17 u. 20/61, Schrottumlage (Klöckner-Werke AG und Hoesch AG gegen Hohe Behörde der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl)

^[50] EuGH, Urt. Vom 13. 12. 1979, Rs. 44/79, Slg. 1979, S. 3727 (Hauer)

^[51] EuGH, Urt. vom 13. 12. 1979, Rs. 44/79, Slg. 1979, S. 3727 (Hauer) und EuGH, Urt. vom 8. 10. 1986, Rs. 234/85, Slg. 1986, S. 2897 (Keller)

^[52] EuGH, Urt. vom 15. 10. 1987, Rs. 222/86, Slg. 1987, S. 4097 (Heylens)

^[53] EuGH, Urt. vom 8. 10. 1974, Rs. 175/73, Slg. 1973, S. 917 (Gewerkschaftsbund)

^[54] EuGH, Urt. vom 17. 1. 1984, Rs. 43 und 63/82, Slg. 1984, S. 19 (Flämische Bücher)

^[55] EuGH, Urt. vom 21. 9. 1989, verb. Rs. 46/87 und 227/88, Slg. 1989, S. 2859 (Hoechst)

^[56] EuGH, Urt. vom 18. 5. 1989, Rs. 249/86, Slg. 1989, S. 1263 (Wanderarbeitnehmer)

^[57]Philippi (2000), S. 101

^[58] Art. 49 EUV

^[59] Art. 7 EUV

^[60] Hummer (2000), S. 90f

^[61] vgl. Art. 136 EGV

^[62] Dicke (1986), S. 193ff

^[63] KOM(2000) 559 endgültig, Mitteilung der Kommission zur Grundrechtscharta der Europäischen Union – Vorlage von Herrn Vitorino im Einvernehmen mit dem Präsidenten, Punkt 8

^[64] Dicke (1986), S. 186

^[65] Anhänge zu den Schlussfolgerungen des Vorsitzes Europäischer Rat Köln, 3. und 4. Juni 1999, Anhang IV

^[66] Wetter (1998), S. 236

^[67] Everling (1992), S. 75

^[68] Everling (1992), S. 74

^[69] Everling (1992), S. 75

^[70] Wetter (1998), S. 237

^[71] Hilf (1993), S. 331

^[72] Losch/Radau (2000), S. 86

^[73] Wetter (1998), S. 236

^[74] Hilf (1993), S. 331

^[75] Rengeling (1993), S. 169

^[76] Wechsler (1995), S. 63

^[77] Schmuck (2000), S. 48f

^[78] Schmuck (2000), S. 49

^[79] Schmuck (2000), S. 49

^[80] Griller (1996), S. 3

^[81] EuGH, Urt. vom 23. 4. 1986, Rs. 294/83, Slg. 1986, S. 1339 (Les Verts)

^[82] EuGH, 14. 12. 1991, Gutachten.1/91, Slg. 1991, I-6079

^[83] Rodríguez Iglesias (1996), S. 125 und 128f

^[84] Commicheau (1995), S. 40