Umsetzung und einzelbetriebliche Auswirkungen der Agrarreform in ausgewählten Mitgliedsländern

1 Einleitung

Die Landwirtschaft spielt von jeher eine wichtige Rolle in unserer Gesellschaft. Um in der Nachkriegszeit eine sichere Nahrungsmittelproduktion und stabile Märkte zu schaffen, wurde ab 1957 in der sich bildenden EWG damit begonnen, eine Gemein­same Agrarpolitik einzuführen. Der Landwirtschaftsbereich ist also der erste Wirtschaftsbereich auf dem eine gemeinsame europäische Politik betrieben wurde. Der Sektor war auch als einziger Markt nach den Prinzipien eines Binnenmarkts innerhalb der EWG organisiert. Der Agrarmarkt musste sich nicht der Konkurrenz aus den Dritt­staaten stellen. Die GAP schützte vor dem Wettbewerb auf dem Weltmarkt, um die nötige Produktionssteigerung zu ermöglichen. Noch heute beansprucht die GAP den größten Posten der EU-Finanzmittel. Die mittelfristige Finanzplanung der EU bis 2008 sieht vor, dass 46% der Aufwendungen in den Bereich der Gemeinsamen Agrarpolitik fallen.

Abbildung 1: Mittelfristige Finanzplanung der EU bis 2008

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(nach: BMF 2004)

Änderungen der GAP sind schwer durchzuführen, weil der Landwirtschaftssektor auch heute noch der bedeutendste Bereich innerhalb der EU ist. Dennoch musste die GAP wegen sich ändernder äußerer und innerer Bedingungen angepasst werden.

In den 70er und vor allem in den 80er und 90er Jahren wurde in immer mehr Märkten ein Selbstversorgungsgrad von über 100% erreicht. Um die Überproduktion und steigende Subventionszahlungen zu stoppen und um auf den Druck der Haupt­konkurrenten wie den USA, Neuseeland, Australien, die eine Öffnung des europä­ischen Markts forderten, zu reagieren, wurde an Reformvorschlägen gearbeitet um einige Marktinstrumente zu modifizieren.

Äußere Faktoren wie die EU-Erweiterung und neue WTO-Verhandlungen sowie innere Faktoren wie Verbraucherverunsicherung durch BSE, MKS usw. schufen eine Diskussion über eine völlige Umkehr in der Landwirtschaft zu Beginn des neuen Jahrtausends.

Diese Diplomarbeit stellt zunächst die Entwicklung der GAP mit den Reformen von 1992, der Agenda 2000 und deren Halbzeitbewertung dar. Ebenso wird die durch die Halbzeitbewertung ermöglichte Einführung eines neuen Prämiensystems und die nationale Umsetzung in den EU-Mitgliedsländern Deutschland, Frankreich, Nieder­lande und England beschrieben.

Der darauf folgende Abschnitt vergleicht die verschiedenen nationalen Entkopp­lungsmo­delle, der oben genannten EU-Mitgliedsländer. Anhand von drei Beispiel­betrieben werden die Prämienzahlungen jedes Modells berechnet und untereinander verglichen, um die Absichten und Auswirkungen der Modelle herauszuarbeiten.

2 Geschichtliche Entwicklung

2.1 Anfänge einer Gemeinsamen Agrarpolitik ab 1957

Die ersten Bemühungen, eine gemeinsame europäische Agrarpolitik zu entwickeln, entstanden aus einer Reihe von objektiven Zwängen der Nachkriegszeit. Der herrschende Nahrungsmittelmangel während und nach dem Zweiten Weltkrieg, die soziale Sicherung für die in der Landwirtschaft Beschäftigten und die regionalen Unterschiede in der Landwirtschaft der Gründungsmitglieder waren Gründe für eine starke Aufmerksamkeit, die der Gründungsvertrag der Europäischen Wirtschaftsge­meinschaft der Landwirtschaft schenkte, als dieser von den Gründungsmit­gliedern Deutschland, Frankreich, Italien, Belgien, Niederlande, Luxemburg 1957 unterschrieben wurde. So sieht der Vertrag von Rom die Schaffung einer „Gemein­samen Agrarpolitik“ vor, die für lange Zeit die einzige gemeinsame Politik der EWG war.

Die Ziele der GAP wurden dementsprechend in Artikel 39 des EWG-Vertrages festgelegt:

- Steigerung der Produktivität in der Landwirtschaft, insbesondere je Arbeits­kraft
- Sicherstellung eines angemessenen Lebensstandards für die in der Landwirt­schaft tätige Bevölkerung
- Stabilisierung der Märkte
- Sicherstellung der Nahrungsmittelversorgung
- Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen.

Ein Jahr später wurden 1958 auf der Konferenz in Stresa die Grundprinzipien der GAP festgelegt:

- der freie Warenverkehr zwischen den Mitgliedsstaaten der Gemeinschaft sollte die Einheit des Marktes sicherstellen
- bei gleichzeitiger Öffnung des Marktes gegenüber Drittländern sollte die innergemeinschaftliche Agrarproduktion immer einen Vorrang genießen
- die Finanzierung der Agrarausgaben der GAP wird aus dem Gemeinschafts­haushalt geleistet
- zur Produktionssteigerung werden innerhalb Markt- und Strukturinstrumente entwickelt.

Als Folge des wirtschaftlichen und technischen Fortschritts der Landwirtschaft in der Gemeinschaft können die ersten zehn Jahre der GAP als erfolgreich beschrieben werden. Die Agrarproduktion stieg zwischen 1962 und 1972 erheblich an und in den 70er Jahren wurde in immer mehr Bereichen ein Selbstversorgungsgrad von 100% überschritten. Die festgelegten Ziele der GAP wurden also erreicht: Die Versorgung mit einer breiten Palette von Nahrungsmitteln zu günstigen Preisen war gesichert.

Doch die anhaltende Produktionssteigerung ließ in den 70er Jahren auch immer mehr Nachteile der GAP sichtbar werden. Der Markt wuchs nicht so schnell wie die Produktion und führte so zu immer mehr Überschüssen. Im Bereich des Milchsektors lässt sich diese Entwicklung in den Jahren von 1970 bis 1982 nachvollziehen. Die Produktion wuchs jährlich um 2%, die Nachfrage aber lediglich um 0,7% (Görlach et al. 2001). Da die Entwicklung in den meisten Bereichen ähnlich verlief, führten die nun greifenden Maßnahmen wie Stützkäufe, Exportsubventionen und Lagerhaltung zu einem Anstieg der Agrarausgaben, bis diese 70% des gesamten EG-Haushaltes ausmachten (Görlach et al. 2001). Die Folgen der GAP hatten aber nicht nur innergemeinschaftliche Wirkungen, sondern sie wirkten sich auch auf die Bezie­hungen der Handelspartner der EG aus. Die Exportsubventionen der EG führten nach Meinung der USA, Australiens und Neuseelands zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem Weltmarkt. Außerdem führten die Ertragssteigerungen vielfach zu erheblichen ökologischen Schäden.

Es stellte sich heraus, dass die Regulierung der europäischen Märkte keine ausrei­chende Lösung für die EG darstellte. Probleme im wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Bereich mussten durch neue Prämiensysteme, Marktsicherung und Diversifizierung in den Betrieben angegangen werden.

Diesen Herausforderungen stellte sich die EG durch Reformen, die 1984 beschlossen wurden. Die Agrarausgaben durften von nun an nicht mehr steigen als der Zuwachs der Eigenmittel der Gemeinschaft. Außerdem sollten die Märkte und die Produktion durch die Einführung von Produktionsquoten (Milchquotenregelung) und garantierte Höchstmengen stabilisiert und gedrosselt werden. Trotzdem hatte die Reform nicht die erwünschte Wirkung, was die EG 1987 in eine Finanzkrise stürzen ließ. Auch weitere Änderungen in den späten 80er Jahren, wie die Ausdehnung der Reform auf weitere landwirtschaftliche Produktionsbereiche, die Einführung der Flächen­stilllegungsförderung, der Förderung des vorzeitigen Ruhestands und weitere Maßnahmen hatten keinen Erfolg.

Weitere, wenn auch zaghafte, Reformen beschloss die EG auf dem Brüsseler Sondergipfel 1988. Dort wurde der Anstieg der Agrarausgaben auf ein jährliches Höchstmaß (74% der Steigerungsrate des BSP der Gemeinschaft) festgesetzt und den Landwirten durch Flächenstilllegungs- und Vorruhestandsprogramme erstmals ein Anreiz gegeben, weniger zu produzieren. (Thomas u. Pfeiffer 2002)

2.2 Weiterführung der GAP-Reform ab 1992

1985 begann die GATT-Uruguay-Runde. Die Verhandlungen schlossen erstmals auch Agrarprodukte in die weltweite Handelsliberalisierung ein. 1990 sollte die Verhandlungsrunde in Brüssel beendet werden, die USA und die EG konnten sich aber nicht auf gemeinsame Reformen im Agrarhandel einigen und verlängerten die Verhandlungen. Während der Verhandlungsverlängerung wurde die Gründung der WTO beschlossen, das Handelsabkommen GATT blieb weiter bestehen und ist ein Teil der WTO. Nachdem die Verhandlungsrunde fast gescheitert wäre, einigten sich die USA und die EG auf einen Kompromiss, der 1994 von den teilnehmenden Mitgliedern in Marrakesh angenommen wurde. Die nächste Verhandlungsrunde sollte 1999 in Seattle beginnen. Dies war ein Hauptgrund für die Agenda 2000-Vorschläge, denn die EG wollte gut vorbereitet in die neue Verhandlungsrunde gehen. (WTO 2003)

Aufgrund der Verhandlungen während der Uruguay-Runde musste die GAP 1992 erneut reformiert werden. Um den landwirtschaftlichen Erzeugern ein preisunabhän­giges Einkommen zu sichern und um die Senkung der Erzeugerpreise auszugleichen (für Getreide um 30%, für Rindfleisch um 15%), wurden mit der Agrarreform 1992 direkte Beihilfen in die Marktordnungen eingebaut. Dies stellte eine grundlegende Neuerung dar, da die finanzielle Unterstützung der Landwirte vom Preis abgekoppelt und durch ein System von Einkommensdirektbeihilfen ersetzt wurde. Diese Direkt­zahlungen sollten zudem als Steuerungsinstrument für eine Extensivierung der Produktion dienen: Für Getreide sind sie abhängig von Flächenstilllegungen, für Rindfleisch von der Anzahl von Tieren pro Futterfläche (Besatzdichte).

Ebenso wurden aber auch produktionsunabhängige, sogenannte flankierende oder Begleitmaßnahmen eingeführt. Im Bereich Umweltschutz wurden z.B. Prämien für umweltverträgliche Produktionsmethoden und für weitere Maßnahmen zum Umweltschutz wie Aufforstung eingeführt, die sich nach der Fläche richten. Um die Ablösung älterer Landwirte durch jüngere Betriebsleiter zu fördern, wurde die Vorruhestandsregelung für Landwirte ab 55 Jahren umgestaltet.

Nach der Reform von 1992 waren deutliche Erfolge sichtbar, die Überschüsse gingen zurück und die Märkte stabilisierten sich. Im Bereich Getreide gelang es zum Beispiel, die öffentlichen Interventionsbestände von 33 Mio. t im Wirtschaftsjahr 1992/93 auf 9 Mio. t im Wirtschaftsjahr 1994/95 zu reduzieren. Nachdem die EU 1988 ein Agraraußenhandelsbilanzdefizit von 12 Mrd. € aufwies, verschwand dieses Defizit während der 90er Jahre und 1997 hatte die EU einen Nettoüberschuss von 1,5 Mrd. €. Des Weiteren konnten sich die Agrarpreise der EU an das Welt­marktniveau annähern, die Exporte gesteigert werden und das landwirtschaftliche Durchschnittseinkommen konnte erhöht werden. Doch durch das weiterhin hohe Niveau der Beihilfen blieben auch nach der Reform bedeutende Probleme bestehen, denn die Erzeugerpreis­reduzierungen wurden durch einen Anstieg der Direktzahlungen kompensiert, was hohe Kosten für den Gemein­schaftshaushalt bedeutete. (Strohmeier 1999; Görlach et al. 2001; Thomas u. Pfeiffer 2002)

2.3 Agenda 2000

Am 16. Juli 1997 veröffentlichte die Europäische Kommission in der Mitteilung „Agenda 2000: Eine stärkere und erweiterte Union“ ihre Position zur künftigen Entwicklung der Gemeinschaft. Folgende Grundsatzthemen sind darin aufgeführt:

- Festlegung des künftigen Finanzrahmens der Gemeinschaft für den Zeitraum 2000 bis 2006
- die anstehende Osterweiterung der EU
- die Zukunft der Strukturpolitik der Gemeinschaft
- die Weiterentwicklung der GAP.

Mit der Agenda 2000 sollten bei der GAP vor allem die Ansätze der Reform von 1992 vertieft werden. Preisstützungsmaßnahmen sollten in höherem Maße zugunsten direkter Einkommensbeihilfen reduziert werden. Im Jahr 1991 wurden noch 91% des EU-Agrarbudgets für Marktunterstützungsmaßnahmen ausgegeben, nach Schätzun­gen der Kommission sollten es im Jahr 2006 nur noch 21% sein. Davon sollten dann 79% auf direkte Einkommensbeihilfen und 11% auf Maßnahmen zugunsten des ländlichen Raums entfallen. (Görlach et al. 2001; Thomas u. Pfeiffer 2002)

Abbildung 2: Agenda 2000 – Entwicklung des EU-Agrarhaushalts

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(DBV 2003a)

Die Agenda 2000 sollte auch die neuen Probleme der Agrarpolitik der 90er Jahre lösen helfen:

- die Verbraucher forderten eine Rechtfertigung der Prämienzahlungen z.B. durch Einbindung von Umwelt- und Tierschutzzielen
- die Wettbewerbsfähigkeit bezüglich Preis und Qualität musste weiter verbes­sert werden, trotzdem durfte die wirtschaftliche Tragfähigkeit und der soziale Ausgleich nicht gefährdet werden
- die Entwicklung des ländlichen Raums musste effizienter und straffer gestaltet werden.
Aber auch äußere Faktoren machten eine weitere Reform der GAP notwendig:
- die Erweiterung der Europäischen Union wurde immer konkreter
- die Preise sollten weiter an das Weltmarktniveau angepasst werden
- eine neue WTO-Verhandlungsrunde in Seattle stand bevor.

Die Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union unterstützen die interna­tionalen Handelsregelungen der WTO, um als größter Agrarimporteur und zweit­größter Agrarexporteur der Welt bei der nächsten WTO-Verhandlungsrunde 1999 gut vorbereitet zu sein, wurde ab 1997 an einer politischen Einigung über die Agenda 2000 gearbeitet. Nach zweijährigen Diskussionen wurde auf einem Gipfeltreffen in Berlin die Annahme des Agenda 2000-Reformpakets, dessen Bestimmungen im Jahr 2000 in Kraft traten, beschlossen. Der Agrarhaushalt wurde auf durchschnittlich 39 Mrd. € jährlich für marktpolitische Maßnahmen und 4,4 Mrd. € zur Entwicklung des ländlichen Raums beschränkt. Neben den marktpolitischen Maßnahmen wurde eine sogenannte „zweite Säule“ der GAP geschaffen. Mit ihr sollte den Erwartungen, welche die Gesellschaft an die Landwirtschaft bezüglich Umweltschutz stellt, entgegen gekommen werden, auch die Entwicklung des ländlichen Raumes fällt in diesen Bereich. (Strohmeier 1999; Europäische Kommission 2000i; Görlach et al. 2001; Thomas u. Pfeiffer 2002)

2.3.1 Maßnahmen im Bereich der Marktordnungen

Ein weiterer Bereich, der von der Agenda 2000 betroffen war, waren die Marktorga­nisationen. Die Maßnahmen im Bereich Ackerkulturen beruhten auf den Annahmen, dass die EU-Getreideerträge bis zum Jahr 2005 steigen und die Welt­marktpreise nicht über dem damaligen Interventionspreis liegen werden. Da entspre­chend der WTO-Verpflichtungen die Ausfuhrsubventionen zurückgefahren werden sollten, wären steigende Interventionsbestände die Folge gewesen, die nur durch eine drastische Anhebung der Stilllegungsquote auf über 20% hätte verhindert werden können (Görlach 1998). Auf Drängen Frankreichs wurde der Interventionspreis für Getreide nicht wie vorgeschlagen um 20%, sondern nur in zwei Schritten um insgesamt 15% gesenkt. Ab dem Wirtschaftsjahr 2000/2001 wurde der Interventi­onspreis für alle Getreidearten^[1] von 119,19 €/t auf 110,25 €/t und ab dem Wirtschafts­jahr 2001/2002 auf 101,31 €/t gesenkt. Der Interventionspreis sollte nicht mehr die Preisstabilität gewährleisten, sondern lediglich als Sicherheitsnetz für die Einkommen dienen. Durch den Beschluss, die direkten Beihilfen von 54 €/t auf 63 €/t zu erhöhen, sollte der entstandene Umsatzausfall zur Hälfte ausgeglichen werden. Die Flächenstilllegung wurde auf 10% der Produktionsfläche festgelegt. Für Ölsaaten und Leinsamen wurde die stufenweise Angleichung an die Getreidebeihilfe beschlossen, sodass sie im Wirtschaftsjahr 2002/2003 ebenfalls 63 €/t beträgt.

Für zur Stärkeherstellung bestimmte Kartoffeln wurde ein sinkender Mindestpreis (2001/2002 178,31 €/t) und eine steigende Direktbeihilfe (2001/2002 110,54 €/t), eingeführt. (Görlach 1998; Strohmeier 1999; Europäische Kommission 2000d; Europäische Kommission 2000e)

Der Rindfleischmarkt hatte bei Beschlussfassung der Agenda 2000 keine gravie­renden Überschüsse aufzuweisen, es wurde aber ab dem Jahr 2001 wieder mit steigenden Überschüssen gerechnet, die aufgrund der WTO-Vereinbarungen nicht mehr subventioniert auf den Weltmarkt gelangen konnten. (Görlach 1998)

Als Maßnahmen im Bereich Rindfleisch wurde beschlossen, den Interventionspreis bei der Rinderhaltung um 20% (in drei Schritten von 2.772 €/t auf 1.940 €/t) zu senken. Die Intervention wurde durch eine private Lagerhaltung ersetzt, die eintritt, wenn der Gemeinschaftsmarktpreis für Schlachtkörper männlicher Rinder unter 103% des Grundpreises sinkt, der auf 2.224 €/t festgelegt wurde.

Als Ausgleich für die Interventionspreissenkung wurden die Prämiensätze (Sonder­prämie, Mutterkuhprämie, Extensivierungsprämie) in drei gleichen Schritten angehoben.

- die Sonderprämie wird höchstens zweimal im Leben eines Ochsen und ein­mal im Leben eines Bullen und jährlich für maximal 90 Tiere/Betrieb ge­währt. Um die Sonderprämie für mehr als 90 Tiere innerhalb eines Jahres beantragen zu können, muss der Erzeuger eine umweltgerechte Düngung und ein ausreichendes Beschäftigungsniveau nachweisen

Tabelle 1: Betrag der Sonderprämie für Bullen und Ochsen (in €)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Europäische Kommission 2000f)

- die Saisonentzerrungsprämie wurde mit dem Ziel erlassen, eine Häufung von Bullen- und Ochsenschlachtungen im Herbst zu verhindern
- die Mutterkuhprämie ist für Färsen bestimmt, die einer Fleischrasse angehören und zur Aufzucht von Kälbern, die für die Fleischerzeugung be­stimmt sind. Die dabei erzeugte Milch wird nicht aus dem Betrieb abgegeben, auch hier hängt die Zahl der prämienberechtigten Tiere von der Anwendung des Besatzdichtefaktors ab

Tabelle 2: Betrag der Mutterkuhprämie (in €)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Europäische Kommission 2000f)

- auf Drängen der deutschen Seite wurde noch eine zusätzliche Schlachtprämie eingeführt, die auch Milchkühe und Kälber umfasst. Zur Aufstockung der Schlachtprämie kann ein nationaler Prämienzusatzbetrag eingesetzt werden, der aus EU-Mitteln finanziert wird

Tabelle 3: Betrag der Schlachtprämie (in €)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Europäische Kommission 2000f)

- Erzeugern, die eine Mutterkuh- und/oder Sonderprämie erhalten, kann eine Extensivierungsprämie von 100 € gewährt werden
- die Mitgliedsstaaten können weitere tierbezogene oder flächenbezogene Ergänzungsbeiträge gewähren. Tierbezogene Ergänzungsbeiträge können für männliche Rinder, Mutterkühe, Milchkühe und Färsen gewährt werden, flächenbezogene Beiträge werden für Dauergrünland gewährt, das nicht für Gemeinschaftsbeihilfen für Sonderkulturen in Betracht kommt.

Der Rindfleischbereich wurde durch diese neue Regelungen etwas komplizierter. Nach Beschluss der neuen Regelungen flossen statt wie vorher 9% der Prämien jetzt 14% der Prämien nach Deutschland zurück, was aber immer noch nicht dem Produktionsanteil Deutschlands von 18% im Rindfleischbereich entsprach. Weiterhin wirkte sich für Deutschland der Wegfall der 90-Tierobergrenze positiv aus. (Stroh­meier 1999; Europäische Kommission 2000f; BMVEL 2002)

Die Maßnahmen im Bereich Milchquoten fielen eher gering aus, weil nach Meinung der Beteiligten abrupte Änderungen zu chaotischen Verhältnissen führen würden. Die weitere Entwicklung der Milchquote muss längerfristig angekündigt werden, damit sich die Betriebe auf ihre betriebswirtschaftlichen Gegebenheiten einstellen können.

In der Agenda 2000 wurde festgelegt, dass alle Milchquoten ab 2005 um 1,5% erhöht werden. Die Erhöhung erfolgt analog mit drei Senkungen der Stützungspreise (s.u.). Des Weiteren wurde festgelegt, dass die Regelung 2003 mit dem Ziel überprüft wird, die Quotenregelung ab dem Jahr 2006 auf ein Auslaufen vorzubereiten.

Weitere Änderungen sollten die Wettbewerbsfähigkeit von Milch und Milcherzeug­nissen auf dem Binnenmarkt und auf Drittlandsmärkten durch eine Interventions­preissenkung verbessern, wobei die Einkommenssicherheit durch Direktbeihilfen (Milchkuhprämie) an die Landwirte gewahrt bleiben sollte. Die neue Marktordnung, die mit dem Wirtschaftsjahr 2005/2006 in Kraft treten sollte, sah vor:

- die Interventionspreise für Butter und Magermilchpulver ab dem Wirtschafts­jahr 2005/06 in drei Schritten um 15% zu senken, um die Absatzmög­lichkeiten auf den Märkten zu verbessern
- als Ausgleich wird die Gesamtreferenzmenge ab dem Jahr 2001 in vier Schritten um 2,39% erhöht
- sobald die Marktpreise für Butter unter 92% des Interventionspreises sinken, tritt die Intervention in Kraft (Mindestankaufpreis = 90% des Interventions­preises)
- Magermilchpulver: Ankauf zum Interventionspreis frei Lager
- die Direktzahlungen sollen den Erzeugern und nicht den Quoteninhabern zugute kommen, der Betrag wird ab dem Jahr 2005 in vier Schritten von 5,75 auf 17,24 €/Zahlungsanspruch im Jahr 2007 erhöht
Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten
- zu der Grundprämie können noch Zusatzprämien als Ergänzungs- und/oder Flächenprämie gezahlt werden.

(Europäische Kommission 2000a, b, c; Europäische Kommission 2003b; Braun 2003)

Tabelle 4: Direktzahlungen an Milcherzeuger (Milchkuhprämie)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(nach: Braun 2003)

2.3.2 Maßnahmen im Bereich Modulation und Preisaus­gleichszahlungen

Die Reform der GAP von 1992 hat nicht dazu geführt, dass die Ausgleichszahlungen gerecht verteilt wurden. Vielfach wurde moniert, dass vor allem die größeren und ertragsstarken Betriebe vom EU-Agrarhaushalt profitieren. Ferner kam auch die Frage nach der Legitimation der Zahlungen an die Landwirte auf. Die Zahlungen mit dem Ausgleich von Preissenkungen, die vor fast 20 Jahren stattfanden, zu begründen, wäre von Jahr zu Jahr schwieriger geworden.

Die Agenda 2000 sah vor, die EU-Ausgleichzahlungen mit Umweltverpflichtungen zu verknüpfen. Diese Maßnahme heißt Cross Compliance – zu deutsch „Überkreuz­verknüpfung“ von Förderung und Fachrecht. Die Mitgliedstaaten ergreifen geeignete Umweltmaßnahmen, die folgendes umfassen können:

- Beihilfen für Umweltschutzverpflichtungen
- allgemeine Umweltauflagen (Bindung an das bestehende landwirtschaftliche Fachrecht) als Voraussetzung für Ausgleichszahlungen
- spezifische Umweltauflagen (z.B. beim bewässerten Maisanbau in Frank­reich, Schafhaltung in Irland) als Voraussetzung für Ausgleichszahlungen.

Die Mitgliedstaaten haben durch die Agenda 2000 auch die Möglichkeit bekommen, die einzelbetrieblichen Ausgleichszahlungen in Abhängigkeit vom Arbeitskräfte­besatz, dem Standarddeckungsbeitrag und dem Umfang der Ausgleichszahlungen bis zu 20% zu kürzen. Durch die EG-Verordnung Nr. 1259/1999 wurden die Mitglied­staaten ermächtigt durch Modulation, die gekürzten Ausgleichszahlungen einzube­halten und die verfügbar gewordenen Mittel für zusätzliche Maßnahmen im Rahmen der Förderung der ländlichen Entwicklung, also für benachteiligte Gebiete, Agrar­umweltmaßnahmen, Aufforstung oder die Vorruhestandsregelung zu verwenden. (Europäische Kommission 1999; DBV 2003a)

Tabelle 5: Modulation in Deutschland – Finanzverteilung

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(DBV 2003a)

2.3.3 Maßnahmen im Bereich ländlicher Raum

Seit 1957 zählte das Herbeiführen einer ausgewogenen Entwicklung in der Europäi­schen Wirtschaftsgemeinschaft zu den Zielen der selbigen. Dem Europäischen Sozialfonds, der für diese Aufgabe geschaffen wurde, kam aber erst durch die Wirtschaftskrise von 1973 einige Bedeutung zu. Im weiteren Verlauf wurden sogenannte „Strukturfonds“ gebildet, die sich jeweils ganz bestimmter Ziele annah­men. So errichtete die Gemeinschaft den Europäischen Ausrichtungs- und Garantie­fonds (EAGFL), der die Gemeinsame Agrarpolitik finanziert, den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), aus dem speziell die Regionen mit Entwicklungsrückstand Zuschüsse erhalten, und das Finanzinstrument für die Ausrichtung der Fischerei (FIAF).

Der für die Landwirtschaft wichtigste „Strukturfond“, der EAGFL, gliedert sich in zwei Abteilungen:

- die Abteilung „Garantie“ dient vor allem der Finanzierung der Ausgaben, die mit der gemeinsamen Politik der Agrarmärkte und -preise verbunden sind, der Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung außerhalb der Ziel-1-Regionen^[2], sowie für bestimmte Veterinärmaßnahmen sowie der Informations­maßnahmen im Zusammenhang mit der GAP
- die Abteilung „Ausrichtung“ dient der Finanzierung der übrigen Ausgaben zugunsten der ländlichen Entwicklung, die nicht aus der Abteilung Garantie finanziert werden.

Die am 17. Mai 1999 beschlossene Verordnung über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums hatte zum Ziel, die existierenden Maßnahmen zu bündeln und dadurch ein wirksames Instrument zu bilden, das die anderen Instrumente der Gemeinsamen Agrar- und Strukturpolitik flankiert und ergänzt. Durch die Reform der Strukturpolitik wurde die Zahl der Gemeinschaftsinitiativen von bisher 13 auf vier verringert. Die Initiative für die Entwicklung des ländlichen Raums heißt LEADER+.

Die in der Verordnung vorgesehenen Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums lassen sich in zwei Gruppen zusammenfassen:

- die flankierenden Maßnahmen zur Reform von 1992: Vorruhestandsregelung, Agrarumweltmaßnahmen, Förderung der Aufforstung und Regelung zugunsten benachteiligter Gebiete
- Maßnahmen zur Modernisierung und Diversifizierung der landwirtschaft­lichen Betriebe: Investitionsförderung in landwirtschaftlichen Betrieben, der Förderung von Junglandwirten, Berufsbildung und Unterstützung der Forst­wirtschaft.

Zwischen 2000 und 2006 werden jährlich ca. 4,3 Mrd. € für die ländliche Entwick­lung und für flankierende Maßnahmen bereitgestellt. Für die Finanzierung ist, je nachdem in welchen Bereich die Maßnahme fällt, entweder der EAGFL-Garantie oder der EAGFL-Ausrichtung zuständig. (Europäische Kommission 2000g; Europä­ische Kommission 2000h)

Tabelle 6: Aufteilung der Haushaltsmittel des EAGFL-Garantie in 2002 (in Mio. €)

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(nach: Ribbe 2002)

3 Halbzeitbewertung der Agenda 2000

Auf dem Berliner Gipfel von 1999 wurde der Kommission vom Europäischen Rat das Mandat erteilt, eine Halbzeitbewertung der Agenda 2000 vorzunehmen. Der Rat hat die Kommission aber nicht nur damit beauftragt, eine Bilanz der Entwicklungen auf dem Getreide-, Ölsaaten- und Rindfleischmarkt zu ziehen, einen Bericht über die künftige Milchquotenregelung und über die Entwicklung der Agrarausgaben vorzulegen, sondern auch Vorschläge für die Anpassung der gemeinsamen Markt­ordnungen zu unterbreiten. Die Halbzeitbewertung sollte in die weitere Entwicklung der GAP miteinbezogen werden.

Obwohl viele Beteiligte unterschiedliche Erwartungen und Ansprüche an die GAP haben, stellte sich heraus, dass ein Großteil der Ziele der Befürworter und Kritiker übereinstimmten. Sie entsprachen meist den Zielen, die in Berlin geschlossen und in Göteborg bestätigt wurden:

- Schaffung eines wettbewerbsfähigen Agrarsektors
- Nutzung von Produktionsmethoden, zur Herstellung umweltfreundlicher Qualitätsprodukte, wie sie von der Gesellschaft gewünscht werden
- Sicherung eines angemessenen Lebensstandards und Einkommensstabilität für die Landwirte
- Diversität von Landwirtschaftsformen, Erhaltung des Kulturlandschaftsbildes und Unterstützung der ländlichen Bevölkerung
- Vereinfachung der Agrarpolitik und Kompetenzaufteilung zwischen Kommission und Mitgliedsstaaten
- Legitimation der Unterstützung von Landwirten durch Erbringung von Lei­stung, die die Gesellschaft von ihnen erwartet.

3.1 Bewertung der Agenda 2000-Maßnahmen

Ziele und Gründe für die Agenda 2000 waren, die GAP so zu reformieren, dass sich die Landwirtschaft ohne übermäßige Subventionen, konform zu den GATT-Regeln, auf dem Weltmarkt behaupten kann, indem sich die Preise dem Weltmarktniveau annähern. Außerdem sollte in der Landwirtschaft mit umweltge­rechten Produktionsverfahren gearbeitet werden, die die Kulturlandschaft erhalten und Arbeitsplätze im ländlichen Raum sichern. Diese Entwicklung sollte die Auszahlungen der Prämien gegenüber den Steuerzahlern begründen.

Den Grundtenor der beschlossenen Maßnahmen und deren Auswirkungen ließ die Kommission der Europäischen Union in der Einleitung zur Halbzeitbewertung der Gemeinsamen Agrarpolitik im Jahr 2002 erkennen: „Es gibt keinen Zweifel, dass seit Beginn des Reformprozesses im Jahr 1992 viel erreicht worden ist. Das Markt­gleichgewicht hat sich verbessert, die Entwicklung der landwirtschaftlichen Ein­kommen ist positiv. Es wurde eine tragfähige Grundlage für (…) die WTO-Ver­handlungsrunde geschaffen“ (nach: Europäische Kommission 2002). Allerdings heißt es in der Einleitung auch, dass viele Bürger die Ziele der Agenda 2000 zwar für richtig betrachten und vertreten, aber die derzeitige Politik würde ihnen nicht ganz gerecht.

Wirtschaftliche Tragfähigkeit

Die Reform der Marktorganisationen sollte dazu führen, dass die Wettbewerbs­fähigkeit der europäischen Landwirtschaft innerhalb wie auch auf außereuropäischen Märkten gestärkt wird. Im Bereich Getreide haben sich die Chancen durch die aufgrund der geringeren Stützungspreise gesunkenen Preise sowohl für die Verwen­dung innerhalb der EU als auch die Ausfuhrchancen verbessert. Die EU konnte somit die Position als einer der weltweit wichtigsten Getreideexporteure erhalten; zudem sind die Getreidelagerbestände außer bei Roggen deutlich zurückgegangen. Unsicherheiten bleiben aber durch die Schwankungen der Preise und Wechselkurse, die eine Ausfuhr in bestimmten Jahren behindern können. Die neue Aufgabe der Intervention, nur noch als Sicherheitsnetz zu fungieren, der Einkommensausgleich durch die Erhöhung der Direktzahlungen sowie die Vereinheitlichung der Flächen­prämie für Getreide und Ölsaaten wurde von der Mehrheit der Beteiligten begrüßt.

Die Interventionsbestände im Rindfleischsektor hatten sich vor der BSE- und MKS-Krise gut entwickelt. Auch die nach der Krise angekauften Mengen konnten durch die flexiblen Marktordnungsmechanismen der Agenda 2000 gut abgebaut werden. Die Kommission hält im Rindfleischsektor weitere Anpassungen für nötig, denn anders als im Getreidebereich liegen die Stützungspreise hier nicht in der Nähe des Weltmarktpreises und sind weiterhin hoch. Um den Anreiz für eine Erzeugung bis zur Prämienobergrenze zu nehmen, sollen die Direktzahlungen stärker von der Produktion entkoppelt werden

[...]

^[1] Getreide: Weich- und Hartweizen, Roggen, Gerste, Hafer, Mais, Sorghum, Buchweizen, Hirse und Kanariensaat

^[2] Ziel 1: Regionen mit Entwicklungsrückstand, das heißt Regionen, deren Bruttoinlandsprodukt pro Kopf unter 75% des EU-Durchschnitts liegt, sowie Regionen in äußerster Randlage; in Deutschland zählen dazu alle fünf neue Bundesländer

Ziel 2: Gebiete mit besonderen Umstellungsschwierigkeiten, das heißt empfindliche ländliche Gebiete, Gebiete mit sozioökonomischem Wandel im Industrie- und Dienstleistungssektor, Problemgebiete in den Städten und von der Fischerei abhängige Gebiete

Ziel 3: Anpassung und Modernisierung der Politiken und Systeme in den Bereichen Bildung, Ausbildung und Beschäftigung in den Gebieten, die nicht durch die beiden ersten Ziele abgedeckt sind